PUC Parco del Piano di Magadino - in particolare: conformità di alcune norme di attuazione del PUC al diritto federale applicabile

Incarti n.

90.2015.28

90.2015.34

Lugano

27 ottobre 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sui ricorsi:

a.

b.

del 13 marzo 2015 di

RI 1

RI 2

patrocinate

da: PR 1

dell'8 aprile 2015 di

RI 1

RI

2

patrocinati

da: PR 1

contro

il

decreto legislativo del 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha

approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino

(PUC-PPdM);

ritenuto, in

fatto

A. a. La RI 1 è

proprietaria del mapp. 4 di Gambarogno, sezione Contone, di 12'615 m2,

mentre la RI 2 ne è l'affittuaria. Sul fondo, attribuito alla zona agricola

secondo il piano regolatore dell'allora Comune di Contone, approvato dal

Consiglio di Stato con risoluzione dell'11 febbraio 2003 (n. 618), viene svolta

dal 1990 un'attività industriale di produzione di componenti altamente

specializzate nell'ambito della sicurezza e dell'illuminazione di gallerie

autostradali e ferroviarie. La ditta impiega circa 70 dipendenti.

b. RI 3 è stato

proprietario, fino al 24 novembre 2017, dei mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 di

Gordola (poi ceduti alla __________), posti in località Asinaio e Inferno,

di complessivi 14'032 m2, situati in zona agricola secondo il piano

regolatore del comune di Gordola, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione

27 febbraio 1996 (n. 817) e integrato in seguito da alcune varianti. Sui fondi

sorgono diversi edifici e impianti utilizzati dalla RI 4 (__________), che vi

svolge la sua attività da oltre mezzo secolo. La ditta dà attualmente impiego a

circa 100 dipendenti.

B. Con decreto

legislativo del 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di

utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM), che

persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 delle norme di attuazione

del PUC-PPdM [NAPUC]) di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco,

segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore

agricolo e sostenere le aziende che vi operano, favorendone la collaborazione (n.

2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti naturali e le funzioni

ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e

quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere

sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del Parco

una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità

ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di informare e sensibilizzare

sui suoi contenuti e valori (n. 8). Il PUC-PPdM si compone, quali elementi vincolanti,

del piano delle zone, del piano dell'urbanizzazione e delle norme di attuazione

con i relativi allegati e, con carattere indicativo, del programma di

realizzazione e del rapporto di pianificazione (cfr. art. 3 NAPUC). In

particolare l'art. 15 NAPUC, concernente le costruzioni esistenti fuori zona

edificabile non conformi alla destinazione di zona, prevede:

1 Costruzioni

esistenti non conformi alla destinazione di zona e legalmente erette possono

essere rinnovate, trasformate parzialmente, ampliate o ricostruite secondo le

disposizioni del diritto federale, segnatamente degli artt. 24c e 37a

LPT, a condizione che:

- la superficie utilizzata dall'agricoltura non ne

sia diminuita;

- si generi un effetto positivo sul paesaggio, ad

esempio portando ad un maggior ordine e armonia o migliorando l'aspetto dell'edificio

e dei suoi dintorni;

- l'ampliamento di costruzioni utilizzate a scopi

commerciali giusta l'art. 37a LPT è necessario al proseguimento dell'azienda.

2 Costruzioni

(di cui al cpv. 1) andate distrutte, non possono essere ricostruite.

3 Utilizzazioni

non conformi alla destinazione della zona, se dismesse, non possono essere

riattivate.

Il piano delle zone

conferma l'attribuzione della proprietà della RI 1 alla zona agricola nonché la

presenza di un boschetto lungo il lato sud del mappale. Per quanto attiene ai fondi già di RI 3, i mapp. 503 e 507 sono

attribuiti alla zona agricola mentre i mapp. 504, 601 e 619 vengono annoverati fra

le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC).

C. a. Contro il

predetto decreto, la RI 1 e la RI 2 insorgono dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo una riformulazione dell'art. 15 cpv. 1 e 2 NAPUC, nel

senso di estendere l'ultima condizione di cui al cpv. 1 (ampliamento di costruzioni

commerciali) anche alle costruzioni utilizzate a scopo industriale con attività

non molesta, rispettivamente di permettere la ricostruzione degli edifici

andati distrutti di cui al cpv. 2 nel rispetto delle volumetrie e delle altezze

originarie. Esse espongono anzitutto le caratteristiche della loro attività,

decorosa, non molesta e posta ai margini del perimetro del PUC-PPdM.

Sottolineano poi la contraddizione insita fra il cpv. 1 della norma, che ammette

la ricostruzione, e il cpv. 2, che la vieta. Tale divieto sarebbe inoltre in

contrasto con l'art. 24c cpv. 1 della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e incompatibile

con la garanzia della protezione delle situazioni acquisite e con il principio

della proporzionalità. Peraltro non sarebbero ravvisabili elementi configuranti

un interesse pubblico talmente importante da impedire la ricostruzione. Per

quanto attiene alle facilitazioni accordate agli ampliamenti di edifici

commerciali, esse invocano una disparità di trattamento, ritenuto peraltro come,

dal profilo delle ripercussioni sul traffico, la conduzione di un'attività

industriale leggera e non molesta, come la loro, sarebbe sicuramente più

conforme alle finalità del PUC-PPdM rispetto ad un'attività commerciale.

b. La Sezione dello

sviluppo territoriale (Sezione), agente per conto del Gran Consiglio, postula

la reiezione del gravame. In merito al divieto di ricostruzione essa adduce in

particolare come l'intento del PUC-PPdM sia quello di imporre restrizioni

maggiori rispetto a quanto concesso dalla LPT, per favorire e rafforzare la

salvaguardia e la valorizzazione del paesaggio e il recupero del territorio

agricolo. Nega inoltre la sussistenza di una contraddizione fra il cpv. 1 e 2

dell'art. 15 NAPUC. Per quanto attiene agli ampliamenti delle costruzioni

utilizzate a scopi commerciali, sottolinea come la norma sia più restrittiva

rispetto a quanto prevede l'art. 43 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1). In ogni caso la modifica proposta

dalle ricorrenti sarebbe contraria alla legislazione federale.

c. In sede di replica e

di duplica le ricorrenti e la Sezione si riconfermano nelle rispettive

allegazioni e domande, approfondendo le loro tesi. Per quanto attiene al

divieto di ricostruzione, la Sezione osserva in particolare come l'art. 46

NAPUC preveda, in caso di rigore, la possibilità di concedere deroghe.

d. Chiamato a

esprimersi in merito al ricorso, alla risposta della Sezione e agli allegati di

replica e di duplica, il Comune di Gambarogno postula l'accoglimento del ricorso.

Le insorgenti non hanno

presentato osservazioni in merito.

D. a. Anche RI 3 e

RI 4 insorgono contro il predetto decreto, chiedendo in via principale l'esclusione

dei mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 dal perimetro del PUC-PPdM e, in via

subordinata, una modifica d'ufficio delle NAPUC da parte del Tribunale nel

senso di decretare l'inapplicabilità degli art. 13 cpv. 3, concernente le

situazioni di degrado paesaggistico, 14, concernente l'inserimento

paesaggistico, 15, già descritto in precedenza, e 27 cpv. 1 e 2 (recte:

cpv. 4, cfr. replica, pag. 5-6), relativo alla riconversione all'uso agricolo,

ai fondi in parola. In via ancor più subordinata postulano il rinvio degli atti

all'autorità decidente affinché provveda a modificare le NAPUC nel senso indicato

nel ricorso. Secondo i ricorrenti, l'inclusione dei loro fondi nel perimetro

del PUC-PPdM sarebbe ingiustificata e priva di interesse pubblico, vista la

loro marginalità e la palese inidoneità agricola dovuta al loro uso attuale.

Concentrano poi le loro critiche sulle restrizioni contemplate ai singoli

capoversi dall'art. 15 NAPUC, che potrebbero compromettere il futuro della ditta

e la sua sopravvivenza. In particolare essi contestano che tale norma, più

restrittiva rispetto a quanto dispone il diritto federale, poggi su una base

legale sufficiente. Le altre NAPUC, troppo vaghe e indeterminate, porrebbero

ulteriori vincoli ad eventuali interventi sugli edifici e sugli impianti

esistenti, le cui conseguenze sull'attività della loro azienda sarebbero

difficili da valutare. Pertanto alla luce della situazione particolare relativa

ai loro fondi, le limitazioni introdotte, fortemente penalizzanti, si rivelerebbero

prive di interesse pubblico e lesive del principio della proporzionalità.

b. La Sezione chiede

che il gravame venga respinto con puntuali argomenti di cui si dirà in seguito.

Anche in questa procedura segnala la possibilità di far capo all'art. 46 NAPUC

per concedere deroghe.

c. In sede di replica

Fatti

i ricorrenti confermano le loro allegazioni e domande, approfondendo le loro

tesi e chiedendo inoltre al Tribunale di valutare, in considerazione dei

contenuti della risposta della Sezione, l'opportunità di modificare (stralciando,

rispettivamente adattando) gli art. 15 cpv. 1, 14 e 27 cpv. 4 NAPUC così come

indicato nel loro allegato. Con la duplica la Sezione ribadisce le sue

posizioni e richieste.

d. Chiamato a

esprimersi in merito al ricorso, alla risposta della Sezione e agli allegati di

replica e di duplica, il Comune di Gordola, menzionando il suo gravame contro l'approvazione

del PUC-PPdM, evaso da questa Corte con sentenza 90.2015.39 del 30 maggio 2018,

confermata con pronuncia 1C_351/2018 del 27 novembre 2018 dal Tribunale

federale, aderisce alle richieste dei ricorrenti.

Gli insorgenti non

hanno presentato particolari osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; LST; RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva degli

insorgenti (art. 47 cpv. 3 lett. c LST).

1.2. I gravami possono

inoltre essere giudicati sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria

(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100), e, avendo il medesimo fondamento di fatto, vengono

evasi con un'unica decisione (art. 76 cpv. 1 LPAmm).

1.3. Poiché la procedura

relativa alla controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere

esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

Considerandi

2.

In ambito di piani

di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv. 2 LST)

prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la

violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di

apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza

del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per

quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo

e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di

cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione

giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,

specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o

connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente

delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per

la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto

esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di

utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,

inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità

di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti

possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella

contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve

manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il

Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della

pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in

RtiD I-2008 n. 17).

3.

Giusta l'art. 75

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per

assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve

avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione

e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e

formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il

piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del

piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia

coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito

di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e

partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale

disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale

o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi

pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la

realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale

fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).

4.

4.1. Il piano di

Magadino costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha),

situandosi al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e

Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa

metà dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e rappresenta una

risorsa primaria per l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua

importanza, il piano direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i

vari indirizzi, prevede la definizione di un "Parco del Piano di Magadino"

esteso a tutto il territorio non edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le

sue golene, le componenti naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr.

Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il perimetro del Parco è inserito nella

cartografia del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende

lo spazio agricolo e naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume

Ticino - dalla foce della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino -

per una lunghezza di quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il Parco

occupa circa 2'350 ha, pressoché il 55% della superficie del fondovalle del

piano di Magadino, e persegue lo scopo di promuovere un paesaggio a

carattere prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia

integrazione tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di

paesaggio per il futuro (cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide",

pag. 6). Per l'attuazione del concetto Parco il piano direttore affida al

Cantone, in stretta collaborazione con la "struttura organizzativa Parco"

il compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto

3.4, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.

4.2

Come esposto in

narrativa, il PUC-PPdM si pone, fra i vari obiettivi generali, di valorizzare

le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e ricchezza (cfr.

art. 2 cpv. 1 n. 1 NAPUC), obiettivo che viene così motivato (cfr. capitolo 2 "Obiettivi

e misure", pag. 3):

Il paesaggio del Piano di Magadino è pregiato sotto

molti punti di vista: è ricco e variato, pianeggiante e con contenuti rurali e

naturalistici di grande pregio. Esso è tuttavia sottoposto a forti pressioni,

dovute ad attività non in linea con le vocazioni del Parco, che tendono ad

aumentare il carattere costruito dell'area e a creare situazioni di degrado

paesaggistico.

Il primo obiettivo generale (OG_1) persegue perciò la valorizzazione

e la salvaguardia delle peculiarità paesaggistiche del Parco. Di

particolare importanza è il mantenimento di un mosaico di utilizzazioni, che

costituisce la base della ricchezza e della varietà paesaggistica del Parco, e

il carattere di spazio aperto e poco costruito.

Esso viene poi

concretizzato in 6 obiettivi specifici (OS_1.1 - OS 1.6: cfr. NAPUC, allegato

1, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3-4) e in 15 misure

(M_1.1.1 - M_1.6.1: cfr. NAPUC, allegato 2, e capitolo 2 "Obiettivi e

misure", pag. 4-10).

4.2.1

L'obiettivo

specifico OS_1.2 "Salvaguardare e valorizzare le specificità

paesaggistiche dei diversi comparti del Parco", viene fra l'altro attuato

mediante la misura M_1.2.4 "Risanamento di situazioni puntuali di degrado

paesaggistico", così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure",

pag. 6):

Nel perimetro del Parco vi sono numerose situazioni di

degrado paesaggistico quali vecchi stabili in disuso, tunnel di plastica

fatiscenti, aree di deposito abusive, siti aziendali poco ordinati ecc. L'individuazione

precisa delle situazioni di degrado è compito dell'Ente Parco, al quale compete

anche la formulazione di proposte di risanamento. Tale lavoro sarà effettuato

in collaborazione con i comuni ed il Cantone. Di regola l'onere per il

risanamento è a carico del proprietario. Eccezionalmente, quale incentivo, l'Ente

Parco può contribuire finanziariamente al risanamento. (…)

Tale principio viene

ribadito all'art. 13 cpv. 3 NAPUC, secondo cui le situazioni di degrado

paesaggistico vanno, per quanto possibile, risanate.

4.2.2

L'obiettivo

specifico OS_1.3 "Promuovere la qualità degli insediamenti, dei singoli

edifici, delle infrastrutture e degli spazi esterni adiacenti", viene fra

l'altro attuato mediante la misura M_1.3.1 "Fissare i criteri d'inserimento

paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti",

così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 8):

Attraverso una specifica normativa vengono fissati i

criteri d'inserimento paesaggistico per le nuove costruzioni. Essi mirano a

promuovere la qualità del paesaggio, nel rispetto del carattere aperto e poco

costruito che il territorio agricolo del Piano di Magadino ancora possiede. Le

nuove costruzioni devono di principio essere realizzate nei pressi di edifici o

impianti esistenti e non intaccare il territorio libero. Nuove costruzioni

devono rispettare la morfologia del terreno, disponendosi in modo coerente con

la rete stradale, evitando tipologie costruttive estranee al contesto,

prestando attenzione all'espressione architettonica e alla sistemazione

esterna. Il Dipartimento del territorio, in collaborazione con i comuni e l'Ente

Parco, dovrà elaborare delle linee guida che fungano d'aiuto ai proprietari e

ai progettisti, nonché alle autorità stesse preposte all'esame delle domande di

costruzione.

Al fine di perseguire l'obiettivo di qualità

paesaggistica e di salvaguardia del territorio agricolo (cfr misura 2.1.1), il

PUC subordina gli interventi su edifici e impianti esistenti eretti legalmente

ma non conformi alla destinazione di zona (secondo gli articoli 24c e 37a

della Legge federale sulla pianificazione del territorio) a due principi: non

sottrarre superficie utilizzata dall'agricoltura; generare un effetto positivo

sul paesaggio.

Al fine di rafforzare inoltre la vocazione agricola

del comparto, determinante per l'assetto del paesaggio, l'ampliamento di

edifici ad uso commerciale legalmente esistenti in zona agricola è ammesso alle

condizioni fissate dal diritto federale, ma in termini più restrittivi: ovvero

unicamente se ciò è indispensabile al proseguimento dell'attività dell'azienda.

Per gli stessi motivi, in caso di distruzione accidentale di edifici o impianti

non conformi alla zona non è ammessa la ricostruzione, e analogamente non è ammesso

riattivare utilizzazioni non conformi dismesse.

(misura attuata tramite norme PUC art. 14 e 15)

4.2.3

Come emerge dal

testo del commento appena riportato, questa misura si riallaccia alla misura

M_2.1.1 "Rafforzare la protezione del territorio agricolo", che si

inserisce nel contesto dell'obiettivo generale OG_2 relativo al rafforzamento

del settore agricolo e alla promozione delle collaborazioni (cfr. settore 2 "Obiettivi

e misure", pag. 11 e seg.) e più precisamente dell'attuazione dell'obbiettivo

specifico OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del territorio

agricolo nelle sue diverse vocazioni". Il commento alla misura M_2.1.1

recita quanto segue (cfr. settore 2 "Obiettivi e misure", pag. 12):

In generale l'agricoltura svolge il ruolo di garantire

a lungo termine la base per l'approvvigionamento alimentare, la salvaguardia

del paesaggio e l'offerta di spazio libero per lo svago e la natura. Nel caso

del Piano di Magadino, gli studi di base hanno dimostrato come queste funzioni

siano di fondamentale e dimostrata importanza per perseguire a lungo termine

gli obiettivi di sviluppo qualitativo che il parco persegue (cfr. cap. 6.3,

6.4.; 6.5 del rapporto di pianificazione).

Il PUC rafforza pertanto il ruolo dell'agricoltura e

riconosce alla salvaguardia dell'estensione della zona agricola un interesse

pubblico di principio elevato.

Sebbene una protezione assoluta non possa essere

garantita, nel Parco la conservazione del territorio agricolo viene rafforzata

nel quadro di eventuali ponderazioni d'interessi rispetto ad altre esigenze

della pianificazione.

La protezione è inoltre resa più forte per il tramite

di provvedimenti di riconversione all'agricoltura di edifici, impianti e

attività non agricole descritte nella misura 2.1.2 e attraverso una restrizione

delle possibilità di modifiche di edifici e impianti esistenti non conformi

alla zona agricola

(misura attuata tramite norme PUC art. 15, 23 e 27)

4.2.4

La misura 2.1.2

"Promuovere la riconversione di superfici in zona agricola utilizzate per

altri scopi" - complementare, come si evince dal testo appena citato, alla

misura 2.1.1 - viene così commentata (cfr. settore 2 "Obiettivi e misure",

pag. 13):

All'interno del territorio agricolo del parco si riscontra

la presenza di utilizzazioni che non sono legate al settore primario. Si tratta

di insediamenti aziendali e commerciali, di edifici ed impianti, di

infrastrutture per lo svago ed il turismo (non in zona apposita), di aree

utilizzate per depositi (materiale vario, macchinari e veicoli), di giardini

ecc. (cfr. capitolo 6.3.2.2 del Rapporto di pianificazione).

Attraverso uno studio di base sono state segnalate le

diverse situazioni. In particolare attraverso il confronto delle foto aeree tra

il 1983 ed il 2009 è stato possibile determinare il momento del cambiamento dell'utilizzo.

Si distinguono situazioni preesistenti al 1980 (data d'entrata in vigore della

legge federale sulla pianificazione del territorio) che vanno considerate

consolidate per diritto acquisito e dunque protette nella loro situazione di

fatto. Quelle successive vanno invece analizzate in funzione delle

autorizzazioni ricevute. Gli edifici, gli impianti e le utilizzazioni eretti o

modificati legalmente sono anch'essi da considerare acquisiti e protetti nella

loro situazione di fatto. Gli interventi che al contrario non risultano legali,

vanno di principio risanati.

Il PUC si prefigge una duplice strategia:

- individuare

le situazioni illegali ed attivare, in collaborazione con i comuni ed il

Cantone (cui competono le decisioni formali) le necessarie procedure per il

risanamento;

- analizzare

per le situazioni legali se esiste un interesse e un margine di manovra per un

recupero di superfici agricole (parziale o totale) su base negoziale e

volontaria.

Per le situazioni illegali i costi sono interamente a

carico dei proprietari. Per quelle legali i costi sono assunti in parte in

parte dal Parco in parte dai proventi del fondo cantonale per le bonifiche

agricole.

L'ente parco provvede a riconvertire gli edifici e le

attività dismesse, accollandone le spese ai proprietari in caso di situazione

illegale. (…)

5.

Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con i diritti fondamentali

solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico

preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3

Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la

proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici

fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.

5.

Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione

significativa e che compete al potere

pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi

pubblici e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece

che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di

interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi

provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che

lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità),

infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico

perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto;

RDAT II-2016 n. 16 consid. 5.2. con rinvii).

6.

Perimetro del

PUC-PPdM

RI 3 e RI 4 contestano

l'inclusione dei mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 nel perimetro del PUC-PPdM. Detta

inclusione sarebbe ingiustificata e priva di interesse pubblico, vista la loro

ubicazione in una zona particolarmente periferica, strettamente connessa con l'area

densamente edificata di Gordola, e la palese inidoneità agricola dovuta al loro

uso attuale. Inoltre, come attestato per altre situazioni (mapp. 3067 e 2913 di

Gordola), il perimetro del PUC-PPdM indicato nel piano direttore sarebbe in

alcuni casi stato disatteso, di modo che vi sarebbe un certo margine di manovra

quo alla delimitazione del suo perimetro. In proposito si osserva quanto

segue.

6.1

I fondi dei

ricorrenti sono situati in prossimità del margine ovest del perimetro del

PUC-PPdM, in territorio di Gordola. Come esposto in narrativa, il piano

regolatore del Comune li attribuisce alla zona agricola. In merito alla

delimitazione del perimetro del PUC-PPdM, il Rapporto di pianificazione adduce

al punto 3.1.2, pag. 6, quanto segue: "Il confine è definito da

elementi fisici nel territorio, come strade e ferrovie, o coincide col limite

delle zone residenziali e industriali stabilite dai piani regolatori (non

necessariamente percepibili nel paesaggio, soprattutto se il terreno si

presenta agricolo in quanto non ancora costruito). Dal Parco sono dunque

escluse le zone edificabili: fanno eccezione, oltre all'aeroporto, alcune aree

destinate ad attrezzature pubbliche (sportive)". Coerentemente con

questa impostazione e con le indicazioni grafiche del piano direttore (cfr.

foglio 4 della carta di base) il PUC-PPdM include nel suo perimetro l'area di

proprietà dei ricorrenti, escludendo invece i mapp. 3067 e 2913, posti a nord-ovest

rispetto a quelli degli insorgenti e inseriti, secondo il piano regolatore di

Gordola, in zona edificabile. In proposito ai ricorrenti sembra sfuggire che questi

due fondi, seppur toccati marginalmente nelle rappresentazioni grafiche del

piano direttore dal perimetro del PUC-PPdM, appartengono manifestamente all'area

densamente edificata di Gordola e sono stati a giusto titolo esclusi, in base

ai criteri succitati, dal PUC-PPdM. Ferme queste premesse, la decisione di inglobare

i mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 nel PUC-PPdM risulta del tutto giustificata nonché

sorretta da un eminente interesse pubblico: essi si inseriscono infatti nel vasto

comparto agricolo, che si sviluppa a nord, a sud e a est, mentre solo ad ovest

risultano limitrofi alla zona edificabile di Gordola, rispetto alla quale il

perimetro del PUC-PPdM appare definito in modo congruente e omogeneo. Essa

rispetta anche le previsioni del piano direttore.

6.2

Da notare poi che

i proprietari dei fondi contermini alle proprietà dei ricorrenti, anch'essi

inclusi nel perimetro del PUC-PPdM, non sono insorti contro detta assegnazione.

D'altro canto, RI 3 e RI 4, nel loro ricorso, si sono limitati a postulare la

sola esclusione della loro proprietà dal perimetro del PUC e non hanno esteso

la loro richiesta a tutto il comparto adiacente, che si espande a nord e a sud.

Di conseguenza, allo stato attuale, l'esclusione dei fondi in parola dal

PUC-PPdM, oltre ad essere contraria alle indicazioni del piano direttore, concorrerebbe

a formare un'interruzione incongrua all'interno del suo perimetro.

6.3

Infine neppure il

fatto che l'uso attuale delle proprietà sarebbe estraneo all'agricoltura contrasta

con la loro attribuzione al PUC-PPdM. Infatti, all'interno del PUC-PPdM si

riscontrano situazioni analoghe a quella dei ricorrenti, com'è il caso del

mapp. 4 di Gambarogno, appartenente alla RI 1, per le quali le NAPUC prevedono

una regolamentazione particolare, che i ricorrenti contestano e la cui disamina

forma oggetto dei considerandi seguenti.

7.

Quadro legale

di riferimento

Prima di entrare nel

merito dell'esame delle singole disposizioni avversate dai ricorrenti, occorre presentare

brevemente il quadro legale di riferimento valido a livello federale.

7.1

L'art. 24c

LPT e gli art. 41 segg. OPT, introdotti con la revisione della LPT del 1998

(che ha ripreso, con alcune modifiche, il regime retto dal previgente art. 24

cpv. 2 vLPT), hanno subito alcune variazioni nel corso del tempo. Da ultimo, sono

stati modificati dalla novella legislativa del 23 dicembre 2011, rispettivamente

del 10 ottobre 2012, entrate in vigore il 1° novembre 2012 (RU 2012, 5535,

5537), ossia prima dell'approvazione del PUC-PPdM da parte del Gran Consiglio,

avvenuta il 18 dicembre 2014. A questa data il nuovo diritto era pertanto applicabile

(cfr. art. 52 cpv. 1 OPT).

7.2

Giusta l'art. 24c

cpv. 1 LPT, rimasto invariato dalla sua entrata in vigore il 1° settembre

2000, fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti

utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione

della zona sono per principio protetti nella propria situazione di fatto

(cosiddetta Besitzstandsgarantie). Con l'autorizzazione dell'autorità

competente, prosegue la norma (cpv. 2 nella versione in vigore dal 1° novembre

2012), tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati

parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti

o modificati legalmente (cosidetta erweiterte Besitzstandsgarantie). Lo

stesso vale, a far tempo dalla citata revisione del 2011, per gli edifici

abitativi agricoli e gli edifici annessi utilizzati a scopo di sfruttamento

agricolo, eretti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione

diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale (cpv.

3). Il cpv. 4 seguente, dal canto suo, precisa ora che l'aspetto esterno di un

edificio può essere modificato soltanto se ciò è necessario per un'utilizzazione

a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un risanamento

energetico, oppure per migliorare l'integrazione dell'edificio nel paesaggio.

In ogni caso, conclude il disposto (cpv. 5), è fatta salva la compatibilità con

le importanti esigenze della pianificazione territoriale.

La norma

è concretizzata dagli art. 41 e 42 OPT

7.2.1

L'art.

41.

cpv. 1 OPT precisa che l'art. 24c LPT è applicabile

a edifici e impianti costruiti o trasformati legalmente prima che

il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del

diritto federale (edifici e impianti secondo il diritto anteriore). La garanzia

delle situazioni acquisite concerne dunque le

costruzioni realizzate a suo tempo in

conformità con il diritto materiale e che sono divenute non conformi

alla destinazione della zona in seguito ad un cambiamento di regolamentazione, rispettivamente,

per quanto concerne gli edifici abitativi agricoli, che non lo sono più a

seguito della dismissione dell'attività (cfr.

art. 24c cpv. 3 LPT; STF 1C_187/2011 del 15 marzo 2012 consid. 3.3,

parz. pubbl. in: ZBl 113/2012 pag. 610 segg.; cfr. pure ZBl 113/2012 pag. 307

segg. con nota redazionale alla STF 1C_382/2010 del 13 aprile 2011). Non vi

sono pertanto ricompresi gli edifici e gli impianti la cui destinazione esige

un'ubicazione fuori della zona edificabile secondo l'art. 24 LPT, che, in

quanto tali, non sono "divenuti" non conformi alle destinazioni di

zona (cfr. Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24c n. 4). Con la nozione "a suo tempo" s'intende, di regola, il

1° luglio 1972, data che coincide con l'entrata in vigore della legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971

(LIA; RU 1972, 1120). Nel campo d'applicazione

dell'art. 24c LPT rientrano tuttavia pure edifici ed impianti eretti

dopo tale data in una zona edificabile (prevista da un piano regolatore o

stabilita provvisoriamente dal Dipartimento dell'ambiente ex art. 8 del decreto esecutivo sull'ordinamento

provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980; DEPT; BU 1980, 21), allorquando, a seguito

di una modifica pianificatoria o a causa della decorrenza infruttuosa del

termine del 1° gennaio 1988 previsto dall'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT per

adottare un PR conforme ai requisiti della LPT, sono venuti a trovarsi

in un'area non più edificabile (cfr. ARE, Nuovo diritto della pianificazione

del territorio, Berna 2001, V, n. 2.1, pag. 5; Waldmann/Hänni,

op. cit., ad art. 24c n. 4). In tal caso, fa quindi stato la data

di esclusione dal comparto edificabile (eventualmente provvisorio; cfr. STA

52.2015.188

del 27 aprile 2016 consid. 2.2). Vi rientrano inoltre anche le

costruzioni erette tra il 1° luglio 1972 e l'entrata in

vigore della LPT (1° gennaio 1980) in

un comparto per il quale non erano ancora state delimitate le zone edificabili,

ma che si situava all'interno del perimetro del progetto generale delle

canalizzazioni (PGC; DTF 129 II 396 consid. 4.2.1, ZBl 106/2005 pag. 384, con

commento redazionale a pag. 391 seg.) o di un territorio edificabile

ristretto ai sensi dell'art. 28 dell'ordinanza

generale sulla protezione delle acque del 19 giugno 1972; OPA; RU 1972, 1138).

7.2.2

Dal canto suo, l'art. 42 OPT sancisce

che una trasformazione è

considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato se l'identità dell'edificio

o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali;

sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno (cpv. 1). Stato

di riferimento determinante per la valutazione dell'identità, precisa il cpv.

2, è lo stato in cui si trovava l'edificio o l'impianto al momento dell'assegnazione

a una zona non edificabile. Il quesito se l'identità dell'edificio o dell'impianto

rimanga sostanzialmente immutata, dispone ancora il cpv. 3, va valutato tenendo

conto di tutte le circostanze. Essa, in ogni caso, non è più garantita se la

superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione della zona è

ampliata oltre i limiti assoluti previsti dal cpv. 3 lett. a e lett. b. Secondo

il cpv. 4, la ricostruzione presuppone inoltre che, al momento

della distruzione o della demolizione, l'edificio

o l'impianto fosse ancora utilizzabile secondo la destinazione e vi fosse ancora

un interesse alla sua utilizzazione. In tal caso, il volume dell'edificio può

essere ricostruito entro i limiti necessari per realizzare la superficie

ammessa ai sensi del capoverso 3. Il capoverso 3 lett. a non è applicabile.

7.3

Secondo

l'art. 37a LPT, in vigore dal 1° settembre 2000, il Consiglio federale

stabilisce a quali condizioni sono autorizzati i cambiamenti di destinazione

degli edifici e impianti utilizzati a scopi commerciali eretti prima del 1°

gennaio 1980 o non più conformi alla destinazione della zona in seguito a

modifica dei piani di utilizzazione. Con questa disposizione il legislatore

federale ha essenzialmente inteso permettere alle imprese commerciali situate

fuori della zona edificabile di continuare la loro attività, di modernizzarsi e

di ristrutturarsi in modo tale da mantenere i posti di lavoro, dandosene il

caso cambiando l'orientamento (cfr. DTF 140 II 509 consid. 2.7; STF 1C_348/2008

del 27 ottobre 2008 consid. 2.2, 1A.289/2004 del 7 giugno 2005 consid. 2.2.1; ARE,

op. cit., I, n. 2.4.5, pag. 47).

La norma

è concretizzata dall'art. 43 OPT.

7.3.1

L'ordinamento

retto dagli art. 37a LPT e 43 OPT riguarda innanzitutto gli edifici e

gli impianti costruiti o modificati legalmente, in conformità cioè col diritto

materiale applicabile, prima del 1° gennaio 1980. Sostanzialmente, vi rientrano

quindi gli edifici e impianti commerciali legalmente costruiti prima del 1°

luglio 1972, allorquando non era ancora applicabile il regime della separazione

delle zone edificabili da quelle non edificabili introdotto dalla LIA, rispettivamente

quelli realizzati tra il 1° luglio 1972 ed il 1° gennaio 1980 in un comparto

che si situava all'interno del PGC, rispettivamente del territorio edificabile

ristretto (cfr. art. 19 LIA e 28 OPA; Rudolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/

Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone,

Zurigo/Basilea/Ginevra 2017, ad art. 37a n. 13).

Gli art. 37a LPT e 43 OPT coprono anche

tutti gli edifici ed impianti commerciali costruiti

legittimamente dopo il 1° luglio 1980 (all'interno di una zona edificabile istituita

dal PR oppure di una zona edificabile provvisoria ai sensi dell'art. 8 DEPT o

dell'art. 36 cpv. 3 LPT) che, successivamente, sono divenuti non conformi alla

destinazione della zona in seguito alla prima istituzione di un ordinamento d'utilizzazione

conforme alla LPT o alla modifica dei piani di utilizzazione (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 37a

n. 3; Muggli, op. cit., ad

art. 37a n. 13; cfr. pure ARE, op. cit., I, n. 2.4.5, pag. 48). Infine,

le disposizioni federali all'esame si applicano pure agli edifici e agli

impianti antecedenti al 1° gennaio 1980 e già al di fuori dell'area

fabbricabile al momento della loro realizzazione, ma autorizzabili in quanto

costruzioni a ubicazione vincolata secondo le disposizioni allora vigenti (LIA e decreto federale del 17 marzo 1972 su

alcuni provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio; DFU;

RU 1972, 576)

o perché sorretti da un bisogno oggettivamente fondato in assenza di interessi

pubblici contrastanti (cfr. art. 20 LIA e 27 OPA e art. 4 cpv. 3 DFU; ARE, op.

cit., I, n. 2.4.5, pag. 48, nonché V, nota 32 al n. 5.7.2, pag. 20; Muggli, op. cit., ad art. 37a n.

13, con rif. a: DTF 129 II 396 consid. 4.2.1; cfr. pure, per un'applicazione

pratica dell'art. 20 LIA in relazione agli art. 37a LPT e 43 OPT, STF

1C_655/2015-1C_17/2016-1C_27/2016 del 16 novembre 2016 consid. 2.3, che rinvia

a: STF 1C_328/2010 del 3 marzo 2011, pubbl. in: URP 2011 pag. 209 segg.).

7.3.2

L'art. 43 cpv.

1.

OPT stabilisce che cambiamenti di destinazione e ampliamenti di edifici e

impianti usati a scopi commerciali divenuti non conformi alla destinazione

della zona possono essere autorizzati se, cumulativamente:

a. l'edificio o

impianto è stato legalmente costruito o modificato;

b. non insorgono

nuove implicazioni rilevanti su territorio e ambiente;

c. la nuova

utilizzazione non è inammissibile secondo un altro atto legislativo federale.

La norma prevede

inoltre che la superficie utilizzata in modo non conforme alla

destinazione della zona può essere ampliata del 30 per cento; gli ampliamenti

all'interno del volume esistente dell'edificio sono computati soltanto per la

metà (cpv. 3). Se la superficie utilizzata in modo non conforme alla

destinazione della zona deve essere ampliata fuori del volume esistente dell'edificio

per più di 100 m2, tale ampliamento può essere autorizzato soltanto

se necessario al proseguimento dell'azienda (cpv. 4).

7.4

Sia gli art. 24c

LPT e 42 OPT, sia gli art. 37a LPT e 43 OPT, concernono dunque

essenzialmente edifici o impianti costruiti o modificati/trasformati a suo

tempo in conformità al diritto materiale, ma che per effetto di modifiche

posteriori di atti legislativi o piani sono divenuti non conformi alla funzione

della zona di utilizzazione. Rispetto agli art. 24c LPT e 42 OPT, gli

art. 37a LPT e 43 OPT costituiscono una lex specialis, applicabile

soltanto a edifici ed impianti utilizzati a scopi commerciali, che estende la

tutela delle situazioni acquisite per principio disciplinata dall'art. 24c

LPT, al fine di permettere le ristrutturazioni e gli adeguamenti necessari per

mantenerne la concorrenzialità (cfr. Waldmann/

Hänni, op. cit., ad art. 37a n. 2

e rimandi). In tal senso, l'ordinamento retto dagli art. 37a LPT e 43

OPT è più favorevole sotto svariati punti di vista. Anzitutto, permette anche

cambiamenti totali di destinazione, purché il carattere commerciale degli

stabili sia preservato (cfr. DTF 140 II 509 consid. 2.3 e 3.3; STA 52.2002.344

del 9 gennaio 2012 consid. 5.1.). Inoltre, non pone il requisito dell'identità

della costruzione modificata/trasformata. In terzo luogo, la limitazione a 100

m2 dell'ampliamento della superficie utilizzata in

modo non conforme alla destinazione si applica soltanto fuori del volume

esistente dell'edificio, consentendo ampliamenti anche maggiori se necessari al

proseguimento dell'azienda (cfr. art. 43 cpv. 4 OPT; STF 1A.289/2004 del

7.

giugno 2005 consid. 2.2.1).

7.5

Nel caso di

costruzioni commerciali è dunque in base all'ordinamento retto dagli art. 37a

LPT e 43 OPT che conviene giudicare i cambiamenti di destinazione e gli

ampliamenti. Gli interventi di rinnovamento e di ricostruzione vanno invece

esaminati in base agli art. 24c LPT e 42 OPT (cfr. STF

1A.289/2004 del 7 giugno 2005 consid. 2.5). L'art. 24c (cpv. 1) LPT

resta pure applicabile per quanto concerne il mero mantenimento della situazione

di fatto esistente. Nuove costruzioni, alle quali vanno assimilati edifici o

impianti sostitutivi che per dimensioni e destinazione non corrispondono a

quelli demoliti, ricadono per contro nel campo di applicazione dell'art. 24 LPT

(cfr. STF 1A.289/2004 citata consid. 2.5.1 e 2.5.2).

7.6

Secondo l'art. 27a

LPT, la legislazione cantonale può prevedere restrizioni alle

disposizioni degli articoli 16a cpv. 2, 24b, 24c e 24d

LPT. Scopo della norma è quello di consentire ai cantoni di tenere conto delle

specificità regionali, facendo uso soltanto in misura limitata, a seconda delle

regioni, delle agevolazioni concesse dai citati articoli. Affinché i cantoni

possano adottare siffatte limitazioni è tuttavia necessario che il legislatore

cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione in tal senso, ancorate

in una legge in senso formale (cfr. Muggli,

op. cit., ad art. 27a n. 22 e 26; Rudolf

Muggli/Jochen Jäger in:

Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tchannen (ed.), Kommentar

RPG, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 27a n. 18 e 19; cfr. anche infra

consid. 10.5). L'art. 27a LPT non menziona esplicitamente l'art. 37a

LPT. In considerazione del fatto che quest'ultimo è ritenuto una lex

specialis per rapporto all'art. 24c LPT, Muggli e Jäger ritengono

nondimeno che esso sia incluso nel campo di applicazione dell'art. 27a

LPT (cfr. Muggli, op. cit., ad

art. 27a n. 12; Muggli/Jäger,

op. cit., ad art. 27a n. 11). La giurisprudenza (vodese) sembra invece ritenere

esaustivo l'art. 27a LPT (cfr. Benoit

Bovay/Denis Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des

constructions et permis de construire in: RDAT 2013, pag. 105 segg., pag. 130

lett. c). Posizione, quest'ultima, che appare più convincente a questa Corte per

diverse ragioni. Anzitutto, i lavori preparatori in vista dell'introduzione

dell'art. 27a LPT non fanno menzione dell'intenzione di includere nel

suo campo di applicazione anche l'art. 37a LPT (cfr. in particolare Messaggio

del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla

pianificazione del territorio

del 2 dicembre 2005, FF 2005, pag.

6322-6323). Il tenore dell'art. 27a LPT non è stato

modificato neppure in seguito, e ciò malgrado che anche nell'ambito della

revisione parziale della LPT del 23 dicembre 2011 sia stato adattato. Ammettere

la possibilità di introdurre limitazioni a quanto prevede l'art. 37a LPT

appare inoltre in contrasto con lo spirito del legislatore federale che, come

esposto sopra al consid. 7.3., ha voluto agevolare gli interventi sugli edifici

commerciali per mantenerne la concorrenzialità. Di conseguenza è da ritenere che l'enumerazione delle disposizioni di

diritto federale che i cantoni possono limitare sia esaustiva e che l'art. 37a

LPT ne sia stato volutamente escluso.

8.

Nello specifico, le

NAPUC che i ricorrenti contestano contengono vari tipi di prescrizioni che

perseguono finalità diverse. L'art. 13 cpv. 3 NAPUC, concernente i principi

generali, prevede che le situazioni di degrado paesaggistico vadano, per quanto

possibile, risanate. Segue poi l'art. 14 NAPUC finalizzato a garantire un

adeguato inserimento paesaggistico delle nuove costruzioni e degli interventi

sulle costruzioni esistenti. L'art. 15 NAPUC, il cui testo è riportato in narrativa

(cfr. supra, consid. B), mira a disciplinare le costruzioni esistenti

fuori zona edificabile non conformi alla destinazione di zona. L'art. 27 NAPUC

concerne invece la riconversione all'uso agricolo. Ora,

solo nella misura in cui le prescrizioni contestate costituiscono un'effettiva limitazione

dei contenuti dell'art. 24c e non una semplice sovrapposizione di

prescrizioni con altre finalità, soprattutto di carattere paesaggistico, si

pone il quesito di sapere se esse sono compatibili con il diritto federale di

rango superiore (cfr. Muggli,

op. cit., ad art. 27a n. 17-19; Muggli/Jäger,

op. cit., ad art. 27a n. 14-16; STF 1C_80/2015 del 22 dicembre 2015

consid. 2.4.3.), ciò che i ricorrenti contestano soprattutto con riferimento

agli art. 14 e 15 NAPUC Analogo ragionamento vale per gli edifici e gli

impianti utilizzati a scopi commerciali, posto tuttavia che, come visto sopra,

la legislazione cantonale non può prevedere restrizioni alle disposizioni dell'art.

37a LPT. Le critiche sollevate verranno esaminate ai considerandi che

seguono.

9.

Art. 13 cpv. 3 NAPUC

La norma si inserisce

nell'obiettivo generale di valorizzare e salvaguardare le peculiarità

paesaggistiche del Parco, imponendo, per quanto possibile, il risanamento delle

situazioni di degrado (cfr. supra, consid. 4.2.1.). RI 3 e RI 4 ne

criticano i contenuti, ritenendo che sia difficile valutarne l'effettiva

portata. Essa sembrerebbe infatti introdurre un obbligo positivo per i

proprietari, in contrasto con il principio del mantenimento delle situazioni

acquisite. La Sezione, in sede di risposta, osserva come la norma, che impone

il risanamento solo per quanto possibile, non sia imperativa, mirando a

rimuovere situazioni di degrado nel rispetto del principio della proporzionalità.

In proposito va anzitutto rilevato che, contrariamente a quanto ritengono i

ricorrenti, la protezione delle situazioni acquisite di cui all'art. 24c

LPT si estende solo a costruzioni che possono (ancora) essere utilizzate

conformemente alla loro destinazione, ciò che non si avvera in caso di rovine e

di situazioni oramai irrimediabilmente compromesse (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 24c n. 16; STF 1C_356/2010 del 21 febbraio

2011.

consid. 2.3 e 2.4 e rinvii). Ad ogni modo, alla luce delle finalità

perseguite dal PUC-PPdM, l'interesse pubblico su cui poggia la contestata prescrizione,

volta ad eliminare situazioni di degrado paesaggistico, quali vecchi

stabili in disuso, tunnel di plastica fatiscenti, aree di deposito abusive,

siti aziendali poco ordinati ecc. (cfr. supra, consid. 4.2.1.), è fuori

discussione. Peraltro, vista la sua formulazione, essa risulta inoltre meno

incisiva dell'obbligo sancito dall'art. 38 del regolamento di applicazione

della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) di mantenere i fondi

"in modo da non offendere il decoro e da non mettere in pericolo le

persone e le cose" (cfr. anche art. 35 della legge edilizia cantonale

del 13 marzo 1991 [LE; RL 705.100]). Come osserva la Sezione, la norma contiene

infatti un elemento di flessibilità che la rende rispettosa del principio della

proporzionalità e pertanto essa merita di essere tutelata. In merito alla

tematica relativa alla riconversione di attività dismesse, correlata a quella

qui trattata, si dirà in seguito con riferimento all'art. 15 cpv. 3 e 27 cpv. 1

e 4 NAPUC (cfr. infra, consid. 11.2 e 12.2-12.3).

10.

Art. 14 cpv. 3 NAPUC

Il PUC-PPdM fissa,

attraverso l'art. 14 NAPUC, i criteri d'inserimento paesaggistico per le nuove

costruzioni e per gli interventi su costruzioni esistenti. RI 3 e RI 4

concentrano le loro critiche sul cpv. 3 della norma, secondo cui interventi

su costruzioni esistenti devono, per quanto possibile, migliorare la qualità

architettonica dell'edificio ed il paesaggio. A loro detta, si tratterebbe

di una norma a carattere (troppo) indeterminato e più restrittiva rispetto al

diritto federale. La Sezione osserva in particolare come, viste le finalità di

salvaguardia e valorizzazione del paesaggio perseguite dal PUC-PPdM, la norma

inasprisca il principio operativo di cui all'art. 104 cpv. 2 LST secondo cui le

costruzioni devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa nel

rispetto del principio della proporzionalità. In proposito si osserva quanto

segue.

10.1

Secondo l'art.

42.

cpv. 1 OPT, che concretizza l'art. 24c cpv. 2 LPT, una

trasformazione è considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato

se l'identità dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane

conservata nei tratti essenziali. Sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto

esterno. Secondo la giurisprudenza, l'identità della costruzione è mantenuta

quando le modifiche progettate salvaguardano nei tratti essenziali il volume e

l'aspetto della costruzione e non hanno degli effetti sensibilmente nuovi dal

punto di vista dell'occupazione del suolo, dell'urbanizzazione e dell'ambiente;

le trasformazioni devono essere d'importanza ridotta per rapporto allo stato

esistente della costruzione (STF 1C_335/2012 del 19 marzo 2013 consid. 5.1. e

rinvii). Questa esigenza non impedisce di apportare, nel quadro delle

trasformazioni autorizzate, dei miglioramenti estetici sulle costruzioni o

sulle istallazioni il cui aspetto non è soddisfacente (STF citata, ibidem;

Muggli, op. cit., ad art. 24c

n. 24). Occorre comunque tener presente che i miglioramenti estetici secondo l'art.

42.

cpv. 1 seconda frase non mirano ad armonizzare la costruzione con gli

edifici vicini, bensì a correggere difetti architettonici manifesti,

intrinsechi all'edificio stesso (STF citata consid. 5.2).

10.2

Rispetto alla

normativa federale, che, come appena visto, si limita ad ammettere

miglioramenti estetici, l'art. 14 cpv. 3 NAPUC va oltre, imponendo, seppur per

quanto possibile, un miglioramento della qualità architettonica dell'edificio

e del paesaggio. Anche se la norma persegue finalità esclusivamente estetiche,

essa risulta nel contempo più severa rispetto a quanto richiesto dal diritto

federale. Si pone dunque il quesito di sapere se sia ammissibile introdurre con

lo strumento del piano di utilizzazione un regime più severo del diritto

federale (cfr. supra, consid. 7.6).

10.3

In proposito va

anzitutto rilevato che, in base a quanto esposto al consid. 7.6., la norma

risulta contraria al diritto federale per quanto attiene agli edifici e impianti

utilizzati a scopi commerciali, che non possono essere sottoposti a un regime

più severo dal diritto cantonale. Per quanto attiene invece agli edifici che

ricadono nel campo di applicazione dell'art. 24c LPT ci si può invero

chiedere se la norma sia sorretta da un sufficiente interesse pubblico,

ritenuto che, oltre che di difficile applicazione, essa potrebbe tutt'al più

giustificarsi in presenza di un paesaggio degradato e bisognoso di interventi

di recupero dei valori originari (cfr. STA 52.2013.94/97 del 2 maggio 2014

consid. 9.2). Inoltre, per quanto attiene all'aspetto esterno degli edifici, il

diritto federale sembrerebbe esaustivo, ciò che porterebbe a escludere

ulteriori condizioni e limitazioni di diritto cantonale (cfr. Muggli/

Jäger, op. cit., ad art.

27a n. 17). La questione non merita ulteriori approfondimenti, poiché in

ogni caso, per i motivi esposti qui di seguito, il PUC non costituisce lo

strumento adatto per introdurre le limitazioni cui all'art. 27a LPT.

10.4

Anzitutto né la

LALPT né la LST contengono riferimenti all'art. 27a LPT: gli art. 73

LALPT e 68 LST, d'identico tenore, concernenti le eccezioni di diritto federale

fuori dalle zone edificabili, si limitano ad effettuare un rinvio generale agli

art. 24, 24a, 24b, 24c e 37a LPT, mentre gli art. 74

e 75 LALPT, rispettivamente 69 e 70 LST, anch'essi di contenuto identico, concretizzano

le facoltà concesse dagli art. 24d LPT e 39 OPT. Notasi che il messaggio

del 9 dicembre 2009 (n. 6309) sul Disegno di legge sullo sviluppo territoriale,

sembrerebbe aver escluso la possibilità di far capo all'art. 27a LPT,

osservando nel commento all'art. 67 LST (ora 68 LST), pag. 90: "Questa

norma opera un rinvio diretto ai disposti del diritto federale che disciplinano

la materia in maniera esaustiva ed inderogabile (artt. 24, 24a, 24b, 24c e 37a

LPT)". Ciò premesso, come esposto al consid. 7.6., affinché

i cantoni possano adottare una prassi più restrittiva rispetto alla

regolamentazione federale è necessario che il legislatore cantonale abbia

emanato delle disposizioni d'esecuzione - ossia delle norme che concretizzino

il disposto federale che non è direttamente applicabile - ancorate, in

considerazione dell'inasprimento delle restrizioni apportate ai diritti dei

proprietari, in una legge in senso formale.

10.5

In

concreto, la misura M_1.3.1. "Fissare i criteri d'inserimento

paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti",

poi concretizzata agli art. 14 e 15 NAPUC, e la misura M_2.1.1. "Rafforzare

la protezione del territorio agricolo", poi concretizzata agli art. 15, 23

e 27 NAPUC (cfr. supra, consid. 4.2.2. e 4.2.3.) menzionano nel loro

commento la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste

dal diritto federale. Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran

Consiglio con decreto legislativo del 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum

(cfr. FU 1-2/2015 del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in

senso formale è in concreto dato. Come sostengono i ricorrenti, è tuttavia da escludere,

che lo strumento del PUC - volto a disciplinare e organizzare l'uso ammissibile

del suolo per zone d'interesse cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione

degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti

cantonali, come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale

o sovraccomunale fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra,

consid. 3) - rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione

di disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche

l'assenza di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di

far capo alle facoltà concesse dall'art. 27a LPT porta a questa

conclusione. Ciò appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a

LPT: il progetto del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di

limitare le disposizioni applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile

anche tramite i piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere

lo strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del

Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianficazione

del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del

Consigliere federale Leuenberger,

BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi

di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione

della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).

Dispositivo

10.6. Per questi motivi

l'art. 14 cpv. 3 NAPUC viene annullato in quanto contrario al diritto federale.

11. Art. 15 NAPUC-PPdM

11.1. Come

visto in precedenza (cfr. supra, consid. B e consid. 4.2.2., commento

alla misura M_1.3.1 "Fissare i criteri d'inserimento paesaggistico

per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti"), la

norma, dopo aver effettuato un rinvio, al cpv. 1, agli art. 24c e 37a

LPT, introduce ulteriori condizioni, rispettivamente vieta al cpv. 2, in caso

di distruzione accidentale, le ricostruzioni, risultando così più restrittiva

rispetto all'ordinamento federale. Per tutti i motivi esposti ai considerandi

che precedono, così come richiesto dai ricorrenti, le condizioni supplementari

imposte al cpv. 1 e il cpv. 2 vengono annullate in quanto contrarie al diritto

federale.

11.2. Il cpv. 3 della

norma tratta la tematica delle attività abbandonate, statuendo che le utilizzazioni

non conformi alla destinazione della zona, se dismesse, non possono essere

riattivate. Secondo RI 3 e RI 4 il disposto "(…) sembra andare oltre al

diritto federale. La sua introduzione potrebbe essere problematica in ragione

delle attività dell'Impresa, che necessitano di essere eventualmente

temporaneamente spostate all'interno del perimetro dei diversi fondi, senza che

ciò determini che l'attività in questione venga dismessa". La Sezione

osserva in proposito che la norma si pone in sintonia con la dottrina e la

giurisprudenza relativa all'art. 24c LPT. Tale tesi merita tutela. Come

esposto supra al consid. 9., la protezione delle situazioni acquisite di

cui all'art. 24c LPT si estende solo a costruzioni che possono (ancora)

essere utilizzate conformemente alla loro destinazione. Ciò si avvera quando il

proprietario dimostra, tramite un'adeguata manutenzione, di conservare un interesse

al loro (ri)utilizzo. La protezione delle situazioni acquisite non si estende

invece a edifici che si trovano in stato di degrado (cfr. STF 1A.

134/2002 del 17 luglio 2003 consid. 4.3., 1C_356/2010 del 21 febbraio 2011

consid. 2.3 e 2.4 e rinvii, STA 52.2017.522 del 7 marzo 2018 consid. 2.3. con

rinvii; Muggli, op. cit.,

ad art. 24c n. 16) o ad attività dismesse, ossia "cadute in disuso

e abbandonate" (cfr. Vocabolario Treccani on-line, consultabile al sito: http://www.treccani.it/vocabolario). Manifestamente, l'eventuale interruzione temporanea di un'attività presente

all'interno dei fondi dei ricorrenti non ricade nella fattispecie contemplata

dall'art. 15 cpv. 3 NAPUC, che merita di essere tutelato.

12. Art. 27 cpv. 1 e 4

NAPUC

12.1. L'art. 27 NAPUC,

concernente la riconversione all'uso agricolo, prevede:

1 Gli

usi non conformi alla zona agricola vanno, per quanto possibile, risanati.

2 Il

risanamento di costruzioni e attività al beneficio della garanzia delle situazioni

acquisite è perseguito in accordo coi proprietari; l'Ente Parco può concedere

indennizzi.

3 L'Ente

Parco provvede a riconvertire le costruzioni e le attività dismesse, la cui

riattivazione non è più consentita giusta l'art. 15 cpv. 3.

4 Le

costruzioni e le attività non conformi alla zona agricola e prive di regolare

licenza o autorizzazione emanate da un'Autorità competente vanno risanate e

riconvertite a spese del proprietario.

12.2. RI 3 e RI 4

contestano anzitutto il cpv. 1 della norma: analogamente a quanto sostenuto in

merito all'art. 13 cpv. 3 NAPUC, essi ritengono che il disposto sembrerebbe introdurre

un obbligo positivo per i proprietari, in contrasto con il principio del

mantenimento delle situazioni acquisite. La Sezione, in sede di risposta,

osserva come il disposto sia applicabile solo alle situazioni illegali, facendo

invece stato, per le costruzioni erette legalmente e quindi al beneficio della

garanzia delle situazioni acquisite, il cpv. 2. I ricorrenti, affermando come

le loro costruzioni siano al beneficio di regolari permessi, prendono atto di

tale spiegazione, rispettivamente che il risanamento ai sensi del cpv. 2 non è

obbligatorio, e rinunciano ad approfondire ulteriormente la censura. Ciò

premesso, il Tribunale non può tuttavia esimersi dal rilevare come le

spiegazioni della Sezione non convincano. Infatti se il cpv. 1 fosse applicabile

solo alle situazioni illegali, la riserva "per quanto possibile"

risulterebbe incompatibile con il principio secondo cui in presenza di

situazioni abusive l'autorità non può rinunciare a ristabilire una situazione

conforme al diritto, che rimane la regola - così come peraltro sancito al cpv.

4 (cfr. anche consid. seguente) -, salvo per motivi di proporzionalità, perenzione

dell'azione di ripristino o protezione della buona fede (cfr. STF

1A_190/2006 dell'11 giugno 2007 consid. 10.3 e rinvii; Muggli, op. cit., ad art. 24c n. 15). Ora, sebbene vi

sia da ritenere che il cpv. 1 si limiti a enunciare il principio generale della

riconversione all'uso agricolo, poi dettagliato nei capoversi successivi con

riferimento alle costruzioni al beneficio delle situazioni acquisite (cpv. 2),

alle attività dismesse (cpv. 3) e alle situazioni illegali (cpv. 4), esso

risulta poco chiaro, dando adito a malintesi. Così come postulato dai ricorrenti,

esso non merita dunque conferma.

12.3. I ricorrenti

contestano poi il cpv. 4 della norma, in quanto troppo vago e potenzialmente problematico.

Il disposto non porrebbe infatti un limite temporale alla necessità di disporre

di una licenza edilizia. Inoltre sui loro fondi sorgerebbero delle costruzioni

per le quali al momento della loro (legittima) edificazione non era necessaria

un'autorizzazione. La Sezione, in sede di risposta, osservando come il disposto

vada a colpire solo gli edifici eretti illegalmente, rileva: "Per le

costruzioni che tuttora non sono al beneficio di una regolare autorizzazione,

nel caso si renda indispensabile dimostrarne la legalità, è necessario

richiedere un'autorizzazione a posteriori dimostrando che l'edificio in questione

è stato costruito e/o modificato legalmente, sulla base del diritto in vigore

all'epoca dell'edificazione, oppure sulla base dei requisiti della legislazione

attuale. In questo caso verrà rilasciata la necessaria autorizzazione e l'edificio

in questione non sarà così sottoposto all'art. 27 NAPUC". In sede di

replica i ricorrenti, prendendo atto che la norma si riferisce ad attività e

costruzioni abusive, contestano la necessità di inoltrare una domanda di costruzione

in sanatoria per dimostrare che le costruzioni sono state erette legalmente,

chiedendo comunque che la norma venga stralciata in quanto superflua e

potenzialmente fonte di fraintendimenti. In proposito si osserva quanto segue.

12.4. Come esposto

sopra al consid. 7.2., secondo l'art. 24c cpv. 1 LPT, fuori delle zone

edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione

ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti

nella propria situazione di fatto. L'espressione "non più conformi alla

destinazione di zona" si riferisce alle costruzioni erette in conformità

col diritto materiale prima dell'introduzione, il 1° luglio 1972, del principio

della separazione fra territorio edificabile e non, oppure alle costruzioni

erette in zona edificabile dopo il 1° luglio 1972 ma che sono state in seguito

inserite in zona non edificabile (cfr. art. 41 OPT; STF

1C_281/2015 del 28 giugno 2016 consid. 3.3; Muggli, op. cit., ad art.

24c n. 17; DTF 129 II 396, consid. 4.2.1. e rinvii). Giusta l'art. 37a

LPT, per gli edifici e impianti utilizzati a scopi commerciali fa invece stato

la data del 1° gennaio 1980 (cfr. supra, consid. 7.3). Le costruzioni e

gli impianti posti fuori zona edificabile, non conformi al diritto perché

costruiti o trasformati in contrasto con il diritto materiale non godono per

contro della protezione delle situazioni acquisite. Ciò premesso, è vero che l'art.

15 cpv. 1 NAPUC rinvia al regime previsto agli art. 24c e 37a LPT

(cfr. supra, consid. 11.1.). Tuttavia l'art. 27 cpv. 4 NAPUC risulta poco

chiaro, poiché, come questa Corte ha più volte ricordato, anche opere

mai formalmente autorizzate possono beneficiare della tutela e delle

facilitazioni previste dall'art. 24c LPT, nella misura in cui sono state

costruite in conformità con il diritto in vigore al momento in cui sono state

realizzate (RtiD I-2016 n. 40 consid. 5.1.1. e rinvii). Qualora ciò non si

avveri, l'opera va demolita o va tollerata se ne sono date le premesse (cfr.

STA 52.2018.230 del 12 marzo 2019 consid. 5.3). Così come formulato, il cpv. 4

non merita dunque tutela. Esso risulta inoltre più restrittivo del diritto

federale.

12.5. Anche la tesi della

Sezione secondo cui, per dimostrare la legalità di una costruzione eretta legalmente

ma priva di autorizzazione sarebbe necessario far capo all'inoltro di una

domanda di costruzione in sanatoria, non merita di venir seguita. Infatti, se

il permesso di costruzione non è mai stato rilasciato o non è reperibile, la

conformità dell'opera con il diritto materiale vigente al momento della costruzione,

qualora non sia evidente (come ad esempio nel caso di edifici storici), può

essere accertata anche a titolo pregiudiziale (cfr. STA 52.2014.319 del 16

dicembre 2014 consid. 3.2.3).

13. 13.1. Per

tutti questi motivi il ricorso della RI 1 e della RI 2 è accolto, mentre il

ricorso di RI 3 e della RI 4 è parzialmente accolto e il decreto legislativo

impugnato è annullato nella misura in cui approva l'art. 14 cpv. 3, le tre condizioni

enunciate all'art. 15 cpv. 1 e il suo cpv. 2, nonché l'art. 27 cpv. 1 e 4 NAPUC

13.2. Le spese e la tassa

di giustizia seguono la soccombenza di RI 3 e della RI 4 (art. 47 cpv. 1 LPAmm),

atteso come il Cantone ne vada esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Dato l'esito dei

ricorsi, si giustifica l'assegnazione di ripetibili ai ricorrenti in

proporzione al successo delle loro impugnative, patrocinati (art. 49 cpv. 1

LPAmm); in concreto esse sono dovute dallo Stato.

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso della

RI 1 e della RI 2 è accolto, quello di RI 3 e della RI 4

è parzialmente accolto.

Di conseguenza il

decreto legislativo del 18 dicembre 2014 è annullato nella misura in cui approva:

1.1. l'art. 14 cpv. 3

NAPUC;

1.2. le tre condizioni

enunciate all'art. 15 cpv. 1 NAPUC (stralcio da "(…) a condizione che"

fino a "dell'azienda";

1.3. l'art. 15 cpv. 2

NAPUC;

1.4. l'art. 27 cpv. 1 e 4

NAPUC.

2. 2.1. La tassa di giustizia

di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti RI 3 e RI 4 in solido; a questi

dev'essere retrocesso l'importo di fr. 500.- anticipato in eccesso. Lo Stato

verserà loro complessivamente fr. 1'500.- per ripetibili.

2.2. Ai ricorrenti RI

1 e RI 2 dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'500 versato quale anticipo

spese. Lo Stato verserà loro complessivamente fr. 2'500.- per ripetibili.

3. Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera