Revisione generale di un piano regolatore

Incarti n.

90.2015.3

90.2015.7

90.2015.9

Lugano

2 dicembre 2016

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente

Giovan

Maria Tattarletti, Matea Pessina

vicecancelliere:

Fulvio

Campello

statuendo

sui ricorsi:

a.

b.

c.

8

gennaio 2015 di

RI

1 già in , ora eredi,

patrocianata

da: PR 1

12

gennaio 2015 di

RI

2

patrocinato

da: PR 2,

12

gennaio 2015 di

RI

3

patrocinato

da: PR 2,

contro

la

risoluzione 18 novembre 2014 (n. 5269) con cui il Consiglio di Stato respinge

le impugnative inoltrate dagli insorgenti avverso la revisione del piano

regolatore del comune del Gambarogno;

ritenuto, in

fatto

A. Nella frazione di Vira

(Gambarogno) del comune del Gambarogno RI 1 era proprietaria fino alla data del

suo decesso (16 gennaio 2016) del mapp. 1362, ubicato in località Scesana. RI 2

è invece proprietario dei mapp. 718, 1312 e 1313, tra di essi confinanti e

posti in località Fosano. A RI 3 appartiene infine il mapp. 1294, pure posto in

quest'ultima località e prossimo alla località Scesana. Tutti i citati fondi

distano, tra di loro, 100/150 m al massimo. Il piano regolatore dei comuni del

Gambarogno, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n.

4004), assegnava la parte preponderante di questi fondi e l'intero mapp. 1313 alla

zona residenziale estensiva (R2).

B. a. Nella seduta del 18

febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei

comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. Il mapp.

1362 è stato assegnato completamente alla zona agricola. Il mapp. 1294, di

grandi dimensioni, è stato attribuito a questa zona per la netta maggior parte;

solo la porzione inferiore della particella è stata inserita nella zona

residenziale semi-intensiva (RSI). Il complesso

dei mapp. 718, 1312 e 1313 è infine stato assegnato per 2/3 circa alla zona

agricola; solo la parte adiacente al nucleo di Fosano è stata inserita nella

zona di completazione del nucleo (CN); l'unico fondo completamente

inserito in quest'ultima zona è risultato essere il mapp. 1313.

In quanto attribuiti alla zona agricola di contorno delle zone residenziali, i

citati fondi sono stati inseriti anche nella zona di protezione del paesaggio

(ZPP2). Il Consorzio ha inoltre stralciato la strada di raccordo (SR2), mai

realizzata, che avrebbe servito il comparto.

b. Con impugnativa 12

maggio 2009 RI 1 è insorta dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha chiesto

di mantenere nella zona edificabile il mapp. 1362. Trattavasi difatti di terreno

urbanizzato, che rispondeva ai requisiti della zona edificabile, già

riconosciuto come fabbricabile. Faceva solo difetto l'accesso stradale che

l'ente pubblico aveva omesso di realizzare malgrado fosse stato pianificato

(strada di raccordo SR2) nel previgente piano.

c. Con gravame 14

maggio 2009 anche RI 2 si è appellato al Governo. Con argomenti analoghi, egli

ha postulato l'inserimento dei suoi fondi nella zona RSI. In più, egli ha espressamente

domandato il mantenimento della strada di raccordo SR2, in quanto volta ad

urbanizzare i settori di Fosano e Scesana.

d. Con ricorso del 14

maggio 2009, pure RI 3 si è rivolto al Governo per chiedere l'assegnazione integrale del mapp.

1294 alla zona fabbricabile (RSI) e il mantenimento della strada di urbanizzazione

del comparto. Diversamente dagli altri due insorgenti il predetto ha rilevato

di poter realizzare autonomamente un accesso al citato fondo attraverso il

sottostante mapp. 709, pure di sua proprietà.

e. Con risoluzione 21

luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed

ha respinto i ricorsi, che ha evaso insieme ad altri (cfr. pag. 131-135).

C. a. Con impugnative

individuali del 13 settembre 2011 i proprietari sono insorti contro il giudizio

governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli

argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato. Hanno inoltre censurato

una doppia lesione del loro diritto di essere sentiti, sia per l'omissione del

sopralluogo richiesto, sia per la motivazione carente della risoluzione.

b. Esperito in data 2

ottobre 2012 un sopralluogo, con sentenza 12 febbraio 2014 (n.

90.2011.74/90/91) questo Tribunale ha parzialmente accolto i ricorsi in parola,

annullando la decisione 21 luglio 2011, nella misura in cui approva

l'assegnazione alla zona agricola e alla zona di protezione del paesaggio ZPP2,

in tutto o in parte, dei mapp. 1362, 1294, 718 e 1312, in quanto lesiva del

diritto di essere sentiti degli insorgenti. Gli atti sono stati retrocessi al

Consiglio di Stato per una nuova decisione (cfr. dispositivo n. 1, pag. 14).

D.

Con risoluzione 18 novembre

2014 (n. 5269) il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi in parola,

confermando l'azzonamento adottato nel 2009 dal Consorzio per le proprietà in

parola. Al loro mantenimento in zona edificabile osterebbero infatti

innumerevoli motivi: la loro morfologia complessa e in forte pendenza (ad

eccezione del mapp. 1362), l'assenza di accesso carrabile - dimostrata peraltro

dall'espressa richiesta dei ricorrenti RI 3 e RI 2 di ripristinare la strada di

raccordo SR2 -, l'assenza di un comparto largamente edificato, il

sovradimensionamento del piano regolatore ed infine l'art. 38a della

legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e l'art. 52a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).

E. a. Con impugnativa 8

gennaio 2015 RI 1 è insorta dinanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto di

mantenere nella zona RSI l'intero mapp. 1362. Ribadendo gli argomenti già

sollevati nel ricorso del 13 settembre 2011, essa rimprovera al Governo di

avere accertato arbitrariamente la situazione di fatto e violato l'art. 19 LPT,

considerando la sua proprietà priva di accesso sufficiente ai fini

dell'edificabilità, di avere valutato arbitrariamente

la situazione morfologica e lo stato edificato del comparto, di essere incorso

nell'arbitrio e di aver leso l'art. 15 cpv. 4 LPT nel determinare il

sovradimensionamento del piano regolatore. Il dezonamento del mapp. 1362, non

sorretto da un interesse pubblico sufficiente, sproporzionato e concretizzante

una disparità di trattamento con i fondi limitrofi, risulterebbe di conseguenza

lesivo della garanzia della proprietà.

b. Con gravame 12 gennaio 2015 anche RI 3 è insorto dinanzi a questo

Tribunale, al quale ha chiesto di mantenere nella zona RSI il complesso dei

suoi fondi e di ripristinare la strada di raccordo SR2. Egli rimprovera al

Governo di aver accertato arbitrariamente la situazione di fatto e di aver

violato l'art. 19 LPT, considerando le sue proprietà prive di accesso e

abolendo la strada di raccordo, di aver commesso arbitrio e leso l'art. 15 cpv.

4 LPT, ritenendo che il piano regolatore sia sovradimensionato, di aver

valutato arbitrariamente la situazione morfologica e lo stato edificato del

comparto, creando una disparità di trattamento, e di aver leso in definitiva la

garanzia della proprietà, inserendo i suoi fondi in zona agricola,

rispettivamente in zona CN, senza che il dezonamento sia sorretto da interessi

pubblici sufficienti.

c. Infine, con ricorso

12 gennaio 2015 RI 2 è insorto dinanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto

di mantenere nella zona RSI l'intero mapp. 1294 e di ripristinare la strada di

raccordo SR2. Con argomenti analoghi a quelli sollevati da RI 3, egli

rimprovera in sostanza al Governo di aver leso la garanzia della proprietà,

inserendo il mapp. 1294 in zona agricola in assenza di interessi pubblici

sufficienti.

F. All'accoglimento dei ricorsi si oppongono la

Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del governo, e il municipio

di Gambarogno, in rappresentanza del comune. Dei loro argomenti

si dirà, ove necessario, in seguito.

G.

Il secondo scambio degli

allegati, cui non ha fatto capo il patrocinatore di RI 1, ha visto la conferma

delle posizioni dei ricorrenti e della Sezione, mentre il municipio è rimasto

silente.

H. Il 10 maggio 2016 una

delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza

sui luoghi della contestazione,

scattando alcune fotografie, acquisite agli atti dei rispettivi incarti.

Nell'ambito del sopralluogo esperito al mapp. 1362 l'avv. PR 1 ha precisato di

non poter produrre il certificato ereditario di

RI 1, essendo ancora in corso la pratica per il suo rilascio. Le parti non

hanno presentato conclusioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi

sono tempestivi (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno

2011; LST; RL 7.1.1.1) e la legittimazione

dei ricorrenti certa (art. 30 cpv. 2 lett. b LST, art. 43 legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). I gravami

sono pertanto ricevibili in ordine.

1.2. Poiché il

controverso piano regolatore è stato adottato ed approvato in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio

del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365,

in vigore sino al 31 dicembre 2011), esso dovrà essere esaminato, nel

merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

2. 2.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il

diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1

LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:

questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque

semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però

limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi

su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al

contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi

e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,

II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv.

3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001

n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica

autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

214).

2.3. Nel caso di

specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del

Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni

di Caviano, Gerra Gambarogno, San Nazzaro, Magadino, Vira Gambarogno, Sant'Abbondio,

Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo

strumento. Questo ente è frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo

2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del

comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della

ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune

del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati

comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del

23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di

conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto

all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di

successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che

lo componevano non abbiano in realtà mai perso una tale prerogativa a favore di

quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti enti locali.

Regime

pianificatorio introdotto dalla revisione per le proprietà dei ricorrenti

3. I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST) -

disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono

delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14

cpv. 2 LPT).

3.1. Secondo l'art. 15

vLPT, nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili

comprendevano i terreni idonei all'edifi-cazione che erano già stati edificati

in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati

entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze

andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione

globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla

luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli

art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel

territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I

criteri posti dall'art. 15 vLPT per

l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un

valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli

art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli

strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano

necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati

con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre: Wald­mann/Hänni, op. cit., n. 1 e 8 ad

art. 15; Alexandre Flückiger/ Stéphane

Grodecki, Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du

territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.2.

3.2.1. Il 1° maggio

2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il

nuovo testo dell'art. 15 LPT sta-bilisce che le zone edificabili vanno definite

in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle

sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni

delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là

dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione

del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per

l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4

del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona

edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente

necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in

caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone

edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate

(lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e

l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett.

e).

3.2.2. La citata

revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni

in una zona edificabile, al fine di arginare

l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno

sviluppo centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la

protezione delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento

sulla funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo

e di coordinamento (Messaggio concernente la revisione parziale della legge

sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap.

1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra

l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive

delle superfici insediative e la loro distribuzione nel cantone.

3.3.

3.3.1. L'art. 38a

LPT, che disciplina il diritto transitorio della mo-difica della LPT del 15

giugno 2012, impone ai cantoni di adatta-re i propri piani direttori ai

requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua

entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino

all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale,

soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie

complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione pas-sata in

giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la deli-mitazione di nuove

zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la

necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).

3.3.2. L'art. 38a

LPT è concretizzato dall'art. 52a OPT (pure in vigore dal 1° maggio

2014) il cui cpv. 1 specifica che se al mo-mento

della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione

dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un

azzonamento, l'art. 38a cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando

il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale parziale

della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario.

Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38a LPT risponde

a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile

anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a

prescindere di massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52a cpv.

1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).

3.3.3. Secondo l'art.

52a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT possono essere approvati

azzona-menti soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel

cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento

è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone

destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali

il cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e

urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza

cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione

di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e

cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se,

secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).

4. Giusta l'art. 16

cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre

2000), le zone agricole servono a garan-tire a lungo termine la base

dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio

per lo svago o ad assi-curare la compensazione ecologica; esse devono essere

tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro

differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola

o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti

dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono

essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68

cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno

2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate

ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel

suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione

in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere

riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di

politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,

quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla

protezio-ne dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del

Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio

1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).

5. In concreto, i

ricorsi di prima istanza erano pendenti al momento dell'entrata in vigore, il

1° maggio 2014, della modifica della LPT. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che

alle richieste dei ricorrenti tendenti ad ottenere il mantenimento in zona

edificabile dei loro fondi ostassero l'art. 38a LPT e 52a OPT.

Tale tesi va differenziata nel senso che, in forza di quanto appena spiegato al

considerando 3.3., l'art. 38a LPT trova applicazione solo in relazione alla richiesta di inserire in zona fabbricabile la

porzione del mapp. 1294 attribuita in precedenza alla zona forestale indicativa,

e la porzione dei mapp. 718 e 1312 attribuita in precedenza al territorio fuori

dalle zone edificabili, e pertanto la stessa potrebbe venir approvata

unicamente se fosse compensata con un dezonamento di una superficie equivalente

nel Cantone. In proposito appare d'acchito esclusa la presenza di una delle

ipotesi di cui all'art. 52a cpv. 2 lett. b e lett. c OPT, siccome

trattano di fattispecie che manifestamente esulano dalle richieste formulate nei

ricorsi. Ma al divisato ampliamento della zona edificabile sembrerebbe ostare soprattutto l'ipotesi di cui alla lett. a,

siccome non risulta e nem-meno è sostenuto che questo verrebbe

compensato. In ogni caso, la questione non necessita di essere approfondita

oltre in questa sede, poiché i ricorsi andrebbero comunque sia respinti, visto

che, come si vedrà nel seguito, l'ampliamento richiesto non rispetta nemmeno i

requisiti dell'art. 15 vLPT. Per quanto attiene invece al mapp. 1362 e alla

porzione delle proprietà di RI 2 e di RI 3 che sono state tolte dalla zona edificabile,

la questione relativa all'applicazione dell'art. 38a LPT non si pone.

6. 6.1. Nella

fattispecie occorre premettere che, attraverso la revisione del piano

regolatore, il Consorzio ha proposto l'esclusione dalle aree fabbricabili di

alcuni terreni o territori. Esso ha tuttavia, nel contempo, proposto anche

degli ampliamenti delle zone edificabili. In proposito va ricordato che con

giudizio 28 giugno 2013 questo Tribunale ha

accolto parzialmente il ricorso interposto dal comune del Gambarogno contro la

risoluzione governativa 21 luglio 2011 di approvazione della revisione (cfr.

inc. n. 90.2011.77 consid. 3, consultabile all'indirizzo: <http://www.sen-tenze.ti.ch>). Nella

risoluzione qui impugnata il Consiglio di Stato riassume e conferma quanto

statuito nel 2011 in sede di approvazione della revisione. In tale sede esso aveva condiviso le riduzioni delle aree

costruibili ma aveva disatteso gli ampliamenti. A fronte di 15'328 unità

insediative (UI) effettive (di cui 4'060 abitanti nel 2009, data di

adozione della revisione) e di una previsione, dallo stesso eseguita, di circa

16'400 UI (di cui 4'475 abitanti nel 2020, applicando i tassi di crescita della

popolazione verificatisi nel decennio 2000-2009, pari a circa l'1.14% l'anno),

esso aveva rilevato che le zone edificabili proposte avrebbero invece permesso

di accogliere circa 21'500 UI (di cui 7'052 abitanti), ovvero una quantità eccessiva rispetto ad un'ipotesi

realistica di sviluppo demografico ed economico del comune (+40% nel complesso,

+74% per quanto concerneva particolarmente gli abitanti per rapporto alla

situazione del 2009; cfr. risoluzione impugnata, pag. 7, e risoluzione

21 luglio 2011, pag. 34-39).

In sede di risposta al

ricorso inoltrato dal comune contro la risoluzione di approvazione del piano

regolatore (inc. 90.2011.77, citato sopra), la Divisione dello sviluppo

territoriale aveva ribadito la bontà di questa previsione. Da una minuziosa

riverifica dei calcoli, era anzi risultato che la superficie edificabile netta

(SEN) del nuovo piano fosse leggermente più estesa di quella conteggiata nella

risoluzione, per cui la sua capacità risultava per finire, del pari,

leggermente superiore a quanto indicato nella risoluzione di approvazione:

22'336 UI complessivamente (in luogo dei 21'500 circa), di cui 7'485 abitanti

(in luogo dei 7'052). Anche tali verifiche vengono confermate a pag. 7 della

risoluzione qui impugnata.

6.2. Va poi detto che

il Consiglio di Stato, nella predetta procedura, non aveva esatto il

puntiglioso rispetto della prognosi dallo stesso effettuata circa la

presumibile evoluzione a 16'400 UI, ma -

attraverso la non approvazione dei vari ampliamenti della zona fabbricabile

proposti rispettivamente la non conferma di taluni azzonamenti sanciti dal

previgente piano regolatore - esso aveva semplicemente ricondotto la

contenibilità del controverso piano a 19'100 UI circa (cfr. risoluzione 21

luglio 2011, pag. 62), che sono stati

precisati dal Dipartimento, in sede di risposta al citato gravame del comune,

in 20'010 UI (di cui 7'066 abitanti).

6.3. Questo Tribunale

aveva quindi ritenuto nella citata sentenza del

28 giugno 2013, che la significativa differenza tra quanto previsto dal

Governo e quanto dallo stesso approvato permetteva, per finire, di tenere nella debita considerazione anche il

possibile, importante maggior incremento dello sviluppo demografico ed

economico del comune sostenuto da quest'ultimo. Ne discendeva che, in linea di

principio, a ragione il Consiglio di Stato aveva disatteso gli ampliamenti dalla zona fabbricabile proposti dal Consorzio,

poiché essi non rispondono a una prevedibile necessità di terreni fabbricabili

urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b vLPT (cfr. sentenza cit.,

consid. 4.6). Tali conclusioni, rispettivamente quanto decretato in merito al

calcolo relativo alla contenibilità del piano non possono che venir ribadite in

questa sede, motivo per il quale le relative critiche sollevate dai ricorrenti non

possono venir accolte.

7. Come visto al

consid. 3.1., perché un fondo possa essere attribuito alla zona fabbricabile

occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste

dall'art. 15 vLPT, applicabile al caso concreto (cfr. DTF 141 II 393 consid. 3,

STF 1C_54/2015 del 2 novembre 2015 consid. 3.2.; Messaggio concernente la revisione

parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010,

in: FF 2010, 931, cap. 2.3.4), ciò che non è il caso per i mappali dei

ricorrenti.

7.1. Innanzitutto

questi fondi non appartengano ai terreni edificati in larga misura ai sensi

restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni edificati in larga misura,

secondo l'art. 15 lett. a vLPT, si intende

infatti essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente

singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la

zona edificabile, in genere già

edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3b; Flückiger,

op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 319).

7.1.1. Mapp. 1362

Il fondo di RI 1, posto

in località Scesana, è delimitato sia a monte che a valle da sentieri pedonali,

mentre sul lato ovest confina con un corso d'acqua. È vero che, come essa pone

in rilievo, sotto il profilo di un'analisi strettamente limitata alle sole

proprietà limitrofe, il mapp. 1362 risulta attorniato da edificazioni (mapp. 680 a ovest, mapp. 681 e 682 a

sud, mapp. 685 e 686 a est - che risultano tuttavia separati dalla proprietà

della ricorrente dal mapp. 684, inedificato - e mapp. 677 a nord/

est), sennonché la sua proprietà, unitamente

ai contermini mapp. 680, 681 e 682, appartengono ad un'area edificata in

modo diffuso, posta a monte del sentiero panoramico, che il comune ha voluto

escludere dalla zona edificabile, attribuendo al citato sentiero la funzione di

spartiacque fra zona costruibile e non e ponendo, in questo modo, un limite di

zona chiaramente percettibile e coerente. Ben diversa risulta infatti la

densità edilizia delle fasce edificate poste ai lati della strada cantonale,

che si snoda a valle della proprietà della ricorrente. Ora, a prescindere dalla

problematica relativa all'accesso al fondo, ampiamente sottolineata dal Governo,

come il sopralluogo ha permesso di appurare, esso fa manifestamente parte del

vasto comparto attribuito alla zona agricola, formante un'importante fascia

verde che garantisce la transizione fra la

zona boschiva, posta più a sud, e la zona edificabile. Da notare poi che

Fatti

i proprietari dei mapp. 680, 681, 682 e 684, contermini al fondo della

ricorrente e posti anch'essi a monte del citato sentiero, non hanno ricorso

contro il dezonamento dei loro fondi con conseguente attribuzione alla zona

agricola. D'altro canto, RI 1, nel suo ricorso, si è limitata a postulare il solo

mantenimento della sua proprietà nella zona edificabile e non ha esteso la sua

richiesta a tutto il comparto che si espande ad est, precedentemente incluso in

zona fabbricabile. Di conseguenza, allo stato attuale, il mantenimento del

fondo della ricorrente in zona edificabile concorrerebbe a formare una propaggine

incongrua all'interno della zona agricola.

7.1.2. Mapp.

1294

Un discorso

analogo vale per il fondo, di vaste dimensioni (6'236 mq), di proprietà di RI 2,

di cui solo una modesta porzione, rivolta a settentrione e incuneata nella zona

edificabile, è stata mantenuta in tale zona. Da notare anzitutto che, a differenza

della proprietà di RI 1, il fondo del ricorrente confina solo su due lati con

proprietà edificate (mapp. 711, 712 e 1103 a nord, mapp 714 nord/est e mapp. 716

a ovest), di cui quattro proprietà (mapp. 711, 712, 1103 e 714) appartenenti al

territorio fabbricabile ma di cui tre (mapp. 712, 1103 e 714) contornanti proprio

la porzione del mapp. 1294 mantenuta in tale zona. Ma a prescindere da ciò, il

sopralluogo ha permesso di appurare che, se nel caso del mapp. 1362 si è in

presenza, nelle adiacenze, di episodi edificati isolati e estremi di una trama,

quella edificata, che va via via disperdendosi verso sud, nel caso del mapp.

1294, confinante ad ovest con la zona agricola, a sud col bosco e ad est con il

mapp. 718, di cui si dirà al considerando 7.1.3, anche questa condizione fa difetto,

di modo che va categoricamente escluso che esso possa far parte del territorio

edificato in larga misura. Esso si pone infatti in una manifesta relazione di

continuità con il comparto agricolo limitrofo, che funge da limite alla zona

edificabile e si inserisce quale fascia verde fra di essa e il bosco, posto più

a sud. Di conseguenza, a prescindere dalla problematica relativa all'accesso,

che risulta certamente garantito per la porzione del fondo attribuita alla zona

edificabile, raggiungibile dalla cantonale tramite il mapp. 709, l'impostazione

del comune, che ha fissato il limite della zona edificabile in corrispondenza

dei fondi già edificati, posti a nord della proprietà del ricorrente, appare

del tutto coerente e immune da critiche.

7.1.3. Mapp. 718, 1312, 1313

L'appezzamento formato dai mapp.

718, 1312 e 1313, di complessivi 3'893 mq, confina a ovest con il mapp. 1294 e

a est con il nucleo di Fosano. La proprietà è

inedificata, ad eccezione dell'edificio al mapp. 718 e delle sue

adiacenze, sistemate con un terrazzo e cintate con un muro di sasso che

delimita la parte costruita. Attualmente la proprietà è sfruttata per la

coltivazione della vite. La pianificazione all'esame assegna, come visto, l'appezzamento

alla zona agricola, salvo per una fascia ad est, profonda circa 30.00 m e posta

a diretto contatto con il nucleo di Fosano, che include l'edificio esistente al

mapp. 718, e che viene attribuita alla zona CN. A nord la proprietà confina con

l'Oratorio della Madonna degli Angeli e con la zona edificabile. Il sopralluogo

esperito dal Tribunale e documentato dalle fotografie agli atti, ha permesso di

confermare ciò che già emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole

processuali, ossia che in nessun caso, nemmeno parzialmente, l'appezzamento

presenta le caratteristiche proprie ai terreni già edificati in larga misura ai

sensi dell'art. 15 lett. a vLPT. Esso è invece posto ai margini della zona

edificabile, con la quale, come detto, ha solo un episodico contatto diretto a

valle (mapp. 714), mentre risulta fortemente correlato con il mapp. 1294 e con

la zona agricola che si espande a ovest, delimitata a sud da bosco. I fondi

sono inoltre manifestamente sottratti all'edilizia del nucleo antico di Fosano

che si sviluppa ad est e verso il quale il comune ha rettamente approntato la

fascia attribuita alla zona CN, che funge da area di transizione fra il nucleo

storico e la zona agricola ed in cui sono peraltro ammesse nuove costruzioni a

completazione dell'impianto urbanistico del nucleo (cfr. art. 35 delle norma di

attuazione del piano regolatore). In conclusione, anche in questo caso l'impostazione del comune, che ha fissato il limite

della zona edificabile in corrispondenza dei fondi già edificati, posti a nord

delle proprietà del ricorrente, appare del tutto coerente e merita di venir

confermata.

7.2. I mappali dei ricorrenti non sono nemmeno necessari

per lo sviluppo del comune nei prossimi quindici anni (cfr. art. 15 lett. b

vLPT). Come spiegato al consid. 6, le zone edificabili definite attraverso il

piano regolatore previgente, approvato dal Governo il 12 luglio 1985, integrate

dalle riduzioni di superfici fabbricabili proposte dal Consorzio ed approvate

dal Consiglio di Stato in sede di revisione, sono già più che sufficientemente

dimensionate per soddisfare i prevedibili fabbisogni del comune.

7.3. In

assenza dei requisiti legali, a ragione il comune ha estromesso il mapp. 1362 e

la parte preponderante dei mapp. 1294, 718 e 1312 dalla zona fabbricabile.

L'interesse pubblico alla tutela del

paesaggio e al contenimento dell'espansione a macchia d'olio della zona

fabbricabile in assenza di necessità appare, in concreto, preminente rispetto agli

interessi dei privati a veder incluso il proprio fondo nel territorio

fabbricabile. Dalla Relazione di

pianificazione agosto 2008 è infatti possibile evincere che questa

scelta non è da ricondurre unicamente a motivi di ordine generale, come il

sovradimensionamento della zona edificabile, ma anche (pag. 63) all'obbiettivo

specifico di "(…) ridisegnare formalmente l'assetto pianificatorio dei

comparti residenziali ponendo particolare attenzione alla relazione tra le

tipologie insediative e i contesti naturali, paesaggistici e urbanistici del

territorio, ridefinire i limiti volumetrici degli edifici in funzione del

territorio e del come è stato costruito nel tempo andando quindi oltre il

concetto dell'aumento delle possibilità edificatorie ad ogni costo (…)".

Inoltre, in presenza di una zona edificabile sovradimensionata risulta corretto

- in occasione della revisione del piano regolatore la cui impostazione è ormai

datata - procedere alla sua riduzione.

7.4. Poiché le superfici in

questione non soddisfano i requisiti di cui all'art. 15 vLPT, non solo merita

di essere tutelata la decisione di non assegnarle (porzione del mapp. 1294

attribuita in precedenza alla zona forestale indicativa, e porzione dei mapp. 718

e 1312 attribuita in precedenza al territorio fuori dalle zone edificabili),

rispettivamente di toglierle dalla zona edificabile, ma anche quella di

attribuirle alla zona agricola, intesa

nella sua accezione più ampia, espressamente sancita all'art. 16 LPT, nella

versione in vigore dal 1° settembre 2000 (supra, consid. 4.). Ciò anche

alla luce della tutela paesaggistica del comparto, che la misura mette al

riparo da nuove costruzioni.

7.5. Anche la ponderazione globale degli

interessi conferma infine la bontà della decisione di attribuire alla zona

agricola e alla zona di protezione del

paesaggio (ZPP2) le proprietà in parola. L'interesse paesaggistico a definire

chiaramente i limiti della zona fabbricabile, comprimendoli, risulta

preponderante rispetto all'interesse dei proprietari a mantenere in zona

fabbricabile dei terreni marginali, la cui morfologia, salvo il mapp. 1362,

rende disagevole l'edificazione e il cui accesso verrebbe garantito solo

pedonalmente (ad eccezione del mapp. 1294, ove tuttavia il Governo pone giustamente in dubbio, a pag. 4-5 della

decisione impugnata, che l'accesso carrabile privato attraverso il mapp.

709 presenti la funzionalità necessaria a servire un'ipotetica edificazione su tutto il fondo). Dev'essere poi rilevato

che il ridimensionamento

delle zone edificabili concretizza gli scopi e i principi della pianificazione del territorio esposti all'art. 1 e 3

LPT ed in particolare il rispetto del paesaggio e il mantenimento per l'agricoltura

di sufficienti superfici coltive idonee. Le modifiche della LPT, entrate in

vigore il 1° maggio 2014, prevedono del resto ormai espressamente il sostegno

degli sforzi messi in atto, tramite misure pianificatorio, per realizzare

insediamenti compatti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT).

7.6. In definitiva la decisione di assegnare i fondi

in esame alla zona agricola e alla zona ZPP2 appare sorretta da una valida base

legale e risponde a un interesse pubblico e preminente. Essa rispetta pure il

principio di proporzionalità poiché si tratta, alla fin fine, dell'unica

soluzione in concreto possibile. Non è dunque data una lesione della garanzia

della proprietà.

8. Per

quanto attiene infine allo stralcio dal piano della strada di raccordo SR2, mai

realizzata, va osservato che scopo della stessa era quello di urbanizzare tutto

il vasto comprensorio in cui sono situati i fondi dei ricorrenti, allora

incluso nella zona fabbricabile. Ora, venendo a cadere, per tutti i

motivi esposti nella Relazione di pianificazione agosto 2008, i presupposti per

mantenere in tale zona tutto il comprensorio lambito dalla strada, viene gioco

forza a cadere anche l'interesse pubblico alla sua previsione e alla sua

realizzazione. La richiesta in tale senso di RI 2 e RI 3 va quindi respinta.

9. Parità di trattamento

Da ultimo, non è data di vedere disparità di

trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il

riferimento al fatto che le proprietà confinino con la zona edificabile non è

di rilievo. Infatti in ambito pianificatorio

la parità di trattamento si confonde con il divieto d'arbitrio (RDAT I-2001 n.

49 consid. 5a), ciò che non si avvera nel caso concreto poiché la decisione impugnata

posa su motivazioni pertinenti. Priva di qualsiasi fondamento, le censure non

meritano dunque di essere ulteriormente approfondite.

10. Per i motivi che precedono i ricorsi

devono essere respinti. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 47

LPAmm), mentre l'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere

dall'assegnare ripetibili (art 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. I ricorsi sono respinti.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di

complessivi fr. 4'500.-, è posta a carico dei ricorrenti nella misura di fr. 1'500.-

ciascuno. Di conseguenza a ognuno di essi va restituito l'importo di fr. 500.-,

versato in eccesso quale anticipo sulla presunte spese processuali.

8.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere