Ampliamento della zona edificabile. Revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS). Diritto transitorio

Incarto n.

90.2015.31

Lugano

8 agosto 2016

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente

Giovan

Maria Tattarletti, Matea Pessina

vicecancelliere:

Fulvio

Campello

statuendo

sul ricorso 30 marzo 2015 di

RI

1

patrocinato

da: PR 1

contro

la

risoluzione 11 febbraio 2015 (n. 503), con cui il Consiglio di Stato ha

negato l'approvazione della variante del piano regolatore del comune di

Castel San Pietro concernente l'azzonamento dei fondi posti a cavallo del

confine con Mendrisio;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è proprietario

del mapp. 632 di Castel San Pietro e del contermine mapp. 1118 di Mendrisio, su

cui sorgono la sua casa d'abitazione e diversi accessori. Benché formanti

un'unità dal profilo funzionale, i due fondi soggiacciono a due diversi regimi

pianificatori: il mapp. 632 è attribuito, per la parte libera dal bosco, alla

zona agricola secondo il piano regolatore di Castel San Pietro, approvato dal

Consiglio di Stato con risoluzione 29 dicembre 1994 (n. 11642) e integrato in seguito

da alcune varianti, mentre il mapp. 1118 è attribuito alla zona R2-estensiva

secondo il piano regolatore del comune di Mendrisio, approvato dal Governo con

risoluzione 2 novembre 2000 (n. 4779) e completato successivamente da numerose

varianti.

B. a. Durante la seduta

del 24 febbraio 2014 il consiglio comunale di Castel San Pietro ha adottato una

variante al fine di armonizzare con il regime pianificatorio vigente nel comune

di Mendrisio l'azzonamento di 14 fondi adiacenti al confine giurisdizionale e attribuiti al territorio senza destinazione

specifica (mapp. 633), alla zona agricola (mapp. 632 [parz.], 1362, 1218, 1225,

1289, 1964, 1813, 1430, 1426) e alla

zona di mantenimento degli insediamenti (1202 [parz.], 582 [parz.], 1351

e 1437). Ad eccezione del mapp. 1225, inserito in zona AP-EP, tutti gli altri

fondi sono stati inclusi nella zona R2 residenziale a due piani per una

superficie complessiva di 10'861 mq.

b. Contro la

pianificazione adottata dal comune CO 3 e CO 4, CO 5, CO 6, CO 7, CO 8 e CO 8

sono insorti con atto unico davanti al Consiglio di Stato, postulandone

l'annullamento. Considerata l'imminente revisione generale del piano regolatore,

essi hanno contestato, in assenza di motivi d'urgenza, la necessità di procedere

all'allestimento della variante, criticando inoltre nel dettaglio l'azzonamento

previsto per i mapp. 632, 1202 e 582.

C. Con risoluzione 11

febbraio 2015 (n. 503) il Governo non ha approvato la variante, in quanto non

accompagnata da una proposta di compensazione e quindi contraria agli art. 38a

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979

(LPT; RS 700) e 52a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio

del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).

D. Avverso la citata

risoluzione governativa RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento.

Lamentando anzitutto una violazione dell'autonomia comunale, egli osserva come

la variante, rispondente al principio

del coordinamento del piano regolatore con quelli dei comuni vicini, sia

giustificata da un prevalente interesse pubblico e non abbia alcuna incidenza

sulla contenibilità del piano. Infatti gli azzonamenti previsti non costituirebbero

degli ampliamenti della zona edificabile in

vista di nuove edificazioni, bensì di inclusioni in zona fabbricabile di

fondi già edificati. Per quanto attiene poi

alla sua proprietà egli sottolinea come le effettive possibilità

edificatorie introdotte dalla variante siano minime e limitate al solo ampliamento

dell'edificio principale. Egli contesta infine l'applicabilità degli art. 38a LPT e 52a LPT, ritenuto che

la variante, riferita a superfici marginali, non contemplerebbe dei veri

ampliamenti della zona edificabile e sarebbe

stata adottata prima dell'entrata in vigore della citata normativa.

E. Il comune di Castel

San Pietro chiede che il ricorso venga accolto, mentre la Sezione dello

sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, ne postula la reiezione.

Dei loro argomenti si dirà, ove necessario, in seguito. Con gli allegati di

replica e di duplica il ricorrente e l'autorità cantonale si riconfermano nelle

rispettive tesi di fatto e di diritto, mentre il comune è rimasto silente.

F. Chiamati ad

esprimersi in merito al ricorso ed agli allegati di cui al considerando che

precede, con osservazioni 2 giugno 2016 CO 3 e CO 4, CO 5, CO 6, CO 7, CO 8 e CO

9 hanno chiesto che il gravame venga respinto. Con gli allegati di triplica e

di quadruplica l'insorgente e la Sezione dello sviluppo territoriale confermano

le rispettive posizioni.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data

e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del

21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione del

ricorrente in questa sede (art. 30 cpv. 2 lett. c LST)

1.2. Il ricorso può essere evaso

sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art.

25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL

3.3.1.1). L'esperimento del sopralluogo richiesto dal ricorrente e dal comune non

è atto a procurare al Tribunale alcun nuovo

elemento utile ai fini del presente giudizio.

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese

fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3

lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di

ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv.

1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29

cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie

comunali. Le autorità incaricate di

compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate

il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non

può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del

comune, ma deve rispettare il diritto

di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può

però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e

sia manifestamente insostenibile. Deve

al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i

principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non

danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente

che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del

piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa

verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la

ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale

cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

(art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio

2012, art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT

II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica

autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art.

33 n. 64), segnatamente quindi

Fatti

i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano

regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani

regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 214).

3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1°

gennaio 2012 art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del

suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

3.1. Secondo l'art. 15 vLPT nel tenore in

vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni

idonei all'edificazione che erano già stati

edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e

urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste

esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione

globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla

luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli

art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel

territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I

criteri posti dall'art. 15 vLPT per

l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un

valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli

art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli

strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano

necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile, ma dovevano ancora essere

congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la

giurisprudenza appena citata; inoltre: Wald-

mann/Hänni, op.

cit., n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre Flückiger/

Stéphane

Grodecki, Commentario LPT, n.

40-47 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 314).

3.2.

3.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT

del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone

edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per

15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2).

L'ubicazione e le dimensioni delle zone

edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei

confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del

territorio; in particolare occorre conservare le superfici per

l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4

del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona

edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente

necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in

caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone

edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate

(lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e

l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett.

e).

3.2.2. La citata revisione

ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona

edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti

nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli

insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il

legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori

cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio

concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del

territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo

contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i

piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici

insediative e la loro distribuzione nel cantone.

3.3.

3.3.1. L'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica

della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani

direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque

anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino

all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio

federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la

superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata

in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove

zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la

necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).

3.3.2. L'art. 38a LPT

è concretizzato dall'art. 52a OPT (pure in vigore dal 1° maggio 2014),

il cui cpv. 1 specifica che se al momento

della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione

dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un

azzonamento, l'art. 38a cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando

il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale parziale

della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario.

Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38a LPT risponde

a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile

anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a

prescindere di massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52a cpv.

1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).

3.3.3. Secondo l'art. 52a cpv. 2 OPT durante il periodo

transitorio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT possono essere approvati

azzonamenti soltanto se, dall'entrata

in vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa

superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa

decisione (lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche

nelle quali il cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto

importanti e urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza

cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione

di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata

la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano

direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).

4. 4.1. In concreto, la variante all'esame

era pendente per approvazione al momento dell'entrata in vigore, il 1° maggio

2014, della modifica della LPT. Alla luce di quanto appena spiegato, trova

dunque applicazione l'art. 38a LPT e, pertanto, ogni nuovo azzonamento

può essere approvato unicamente se è compensato con un dezonamento di una

superficie equivalente nel Cantone. Aspetto che gli atti della variante

manifestamente non affrontano. Ad ogni modo, appare d'acchito escluso che qui

possa trovare applicazione una delle ipotesi di cui all'art. 52a cpv. 2

lett. b e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente esulano

dalla materia del contendere. Come rettamente ritenuto dal Consiglio di Stato, il

divisato ampliamento della zona edificabile non può beneficiare nemmeno dell'ipotesi

di cui alla lett. a, siccome non risulta, e nemmeno è sostenuto, che questo verrebbe

compensato. Poco importa che la variante abbia un'incidenza minima sulla

contenibilità del piano, non contenendo l'art. 38a cpv. 2 LPT differenziazioni di sorta circa le caratteristiche

dell'ampliamento della superficie edificabile, che in concreto ammonta a

10'861 mq.

4.2. Poiché la variante comporta un

ampliamento della zona fabbricabile contrario all'art. 38a cpv. 2 LPT,

non occorre esaminare oltre se l'azzonamento risulta conforme all'art. 15 vLPT

(cfr. STF 1C_197/2015 del 2 febbraio 2016

consid. 2.5.e 2.6.), posto che qualora il comune dovesse emendare il difetto

testé descritto e riproporre la variante, il Governo sarà chiamato a precisare

maggiormente le ragioni alla base della riserva espressa in merito

all'azzonamento proposto per la proprietà del ricorrente.

5. Per i motivi che precedono il

ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art.

47 cpv. 1 LPAmm), ritenuto che il comune, che ha postulato l'accoglimento

dell'impugnativa, ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm), mentre l'assenza di

parti vittoriose patrocinate permette di prescindere dall'assegnare ripetibili

(art 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di fr. 2'000.-, già anticipati dal ricorrente,

restano a suo carico.

Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere