90.2015.32

Piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino - carattere vincolante delle rappresentazioni grafiche

30 marzo 2018Italiano13 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 è

proprietario del mapp. 65 di Sant'Antonino, su cui insistono una siepe e un

boschetto.

B. Con decreto

legislativo 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di

utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM), che

persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 delle norma di attuazione

del PUC-PPdM, in seguito: NAPUC-PPdM) di valorizzare le qualità paesaggistiche

del Parco, segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il

settore agricolo e sostenere le aziende che operano nel Parco, favorendone la

collaborazione (n. 2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti

naturali e le funzioni ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di

svago di prossimità e quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4),

di promuovere sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire

all'interno del parco una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di

migliorare la qualità ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di

informare e sensibilizzare sui contenuti e i valori del Parco (n. 8). Il

PUC-PPdM si compone, quali elementi vincolanti, del piano delle zone, del piano

dell'urbanizzazione e delle NAPUC-PPdM con i relativi allegati e, con carattere

indicativo, del programma di realizzazione e del rapporto di pianificazione

(cfr. art. 3 NAPUC-PPdM). In particolare il piano delle zone indica a titolo

informativo/indicativo la "zona forestale, siepi e boschetti", retta

dall'art. 21 NAPUC-PPdM, che prevede:

1. La zona forestale, le siepi e i boschetti

esistenti, delimitati nel piano delle zone a titolo indicativo, sono protetti.

Considerandi

2.

La zona forestale è protetta conformemente alla

LFo.

3.

Interventi su siepi e boschetti che vanno oltre la

gestione corrente sono soggetti ad autorizzazione del Dipartimento, la loro

manomissione anche a compensazione reale.

Il fondo del ricorrente

è attribuito, salvo per la porzione su cui sorge un edificio, alle superfici

per l'avvicendamento colturale (SAC). La siepe e il boschetto ivi presenti non

sono indicati nelle rappresentazioni grafiche.

C. Contro il

predetto decreto, RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo l'inserimento dei due elementi naturali nel piano delle zone e, di

riflesso, la correzione del limite della zona SAC.

D. a. La Sezione

dello sviluppo territoriale, agente per conto del Gran Consiglio, aderisce al

gravame. Osserva anzitutto come, benché la zona forestale, le siepi e i

boschetti siano riportati nei piani solo a titolo indicativo, tutti questi

elementi, indipendentemente dalla loro menzione, siano protetti. Essa dà poi atto

del fatto che la formulazione dell'art. 21 cpv. 1 NAPUC-PPdM sia ambigua e chiede

al Tribunale di rielaborarne il testo, proponendo la seguente versione:

1.

La zona forestale, le siepi naturali ed i boschetti

esistenti sono protetti.

2.

Essi sono delimitati nel piano delle zone a titolo

indicativo.

b. Nella replica il

ricorrente, prendendo atto della risposta della Sezione, chiede l'aggiornamento

dei dati della misurazione ufficiale relativi al suo fondo conformemente alla

situazione esistente. La Sezione si è astenuta dal duplicare.

E. a. Chiamato a

esprimersi in merito al ricorso, alla risposta della Sezione e all'allegato di

replica, il comune di Sant'Antonino, osservando come la misurazione ufficiale

relativa al mapp. 65 sia stata di recente aggiornata nel senso auspicato dal

ricorrente, postula l'accoglimento del ricorso.

b. L'insorgente ha rinunciato

a presentare osservazioni in merito.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 47 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno

2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente

(art. 47 cpv. 3 lett. b LST).

1.2

Poiché la

controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge cantonale di

applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in

applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3

Il gravame può

inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza

ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del

24.

settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

2.

In ambito

di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv.

2.

LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro

la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento,

l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento

pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per quelli di

dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo e contempla

anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che

esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia

esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura, specie allorquando si

tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o connotazioni locali,

dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente delle autorità del posto,

costituiscono spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il

Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito

critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo

se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto

dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che

procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti possibile una

soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per

sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare pregi

realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il Tribunale a preferirla

a quella approvata dall'autorità incaricata della pianificazione (STA

90.2005.19

del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in RtiD I-2008 n. 17).

3.

Giusta

l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento

per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un

ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di

pianificare è codificato all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Secondo

quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:

pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del

permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto

coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano

d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano

direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia

coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e

nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e

segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione

cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di

interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione

degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti

cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse

cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).

4.

Il piano di

Magadino costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha),

situandosi al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e

Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa

metà dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e rappresenta una

risorsa primaria per l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua

importanza, il piano direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i

vari indirizzi, prevede la definizione di un "Parco del Piano di Magadino"

esteso a tutto il territorio non edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le

sue golene, le componenti naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr.

Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il perimetro del Parco è inserito nella

cartografia del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende

lo spazio agricolo e naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume

Ticino - dalla foce della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino -

per una lunghezza di quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il Parco

occupa circa 2'350 ha, ossia circa il 55% della superficie del fondovalle del

piano di Magadino, e persegue lo scopo di "(…) promuovere un paesaggio

a carattere prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia

integrazione tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di

paesaggio per il futuro" (cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide",

pag. 6). Per l'attuazione del concetto Parco il piano direttore affida al

Cantone, in stretta collaborazione con la "struttura organizzativa Parco",

il compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto

3.

, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.

5.5.1

protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale

dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico

alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le

caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come

anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli

intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è

pure protetto dalla LPT, che proclama all'art. 3 cpv. 2 che il paesaggio

dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti

naturali. L'art. 17 LPT prevede l'istituzione di zone protette comprendenti tra

l'altro i "paesaggi particolarmente belli e quelli con valore

naturalistico o storico-culturale" (lett. b), nonché "i siti

caratteristici e i monumenti naturali e culturali" (lett. c). Il diritto

cantonale può però prevedere altre misure adatte, al posto delle zone di

protezione (art. 17 cpv. 2 LPT). La LALPT prevede espressamente all'art. 28

cpv. 2 lett. h - a cui l'art. 45 cpv. 2 LALPT rinvia per quanto attiene ai contenuti

dei piani di utilizzazione cantonali - la possibilità di fissare nelle rappresentazioni

grafiche i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi,

in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei

contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico culturale

o della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 cpv. 2 lett. d LALPT, il piano

regolatore o il piano di utilizzazione cantonale può prevedere l'obbligo di

mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a

formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio.

5.2

In concreto

occorre premettere quanto segue. Il Rapporto di pianificazione sottolinea a più

riprese l'importanza delle siepi e dei boschetti presenti all'interno del

PUC-PPdM ([cfr. punto 6.3.7.1., pag. 31: "Su un piano generale gli elementi

che concorrono ad abbellire il paesaggio sono sostanzialmente gli stessi che

favoriscono la natura e la biodiversità […] […] il paesaggio è caratterizzato

da elementi strutturanti [siepi, boschetti, orli erbacei e corsi d'acqua]"

e inoltre punto 6.4.3.5., pag. 38: "[…] Gran parte della superficie

arbustiva del Parco è tuttavia rappresentata da formazioni quali siepi, bordi

di bosco, roveti [36 ha]. Essi hanno un valore ecologico determinante sulla

funzionalità degli ecosistemi agricoli e sulla loro ricchezza biologica grazie

al loro ruolo di elementi strutturanti [rifugi, punti d'appoggio, corridoi faunistici]").

La Sezione, in sede di risposta, ribadisce il valore di questi elementi,

spiegando che: "Per questo motivo l'intento del PUC è quello di

proteggere di principio tutte le siepi e tutti i boschetti presenti attualmente

nonché eventuali siepi e boschetti futuri (cfr. misura M_1.2.3.) mediante l'articolo

21.

NAPUC. Considerato questo approccio, non è stato eseguito un rilievo dettagliato

ed esaustivo su tutta la superficie del PUC e in cartografia le siepi e i

boschetti sono stati inseriti solo a titolo indicativo congiuntamente alla zona

forestale, pertanto la loro presenza o meno in cartografia non è rilevante ai

fini della norma".

5.3

Tale impostazione

suscita non poche perplessità: anzitutto la formulazione dell'art. 21 cpv. 1

NAPUC-PPdM, rispettivamente l'indicazione contenuta nel piano delle zone ("Elementi

indicativi/informativi: […] Zona forestale, siepi e boschetti"),

contraddice manifestamente il diritto di rango superiore, poiché le rappresentazioni grafiche hanno carattere

vincolante (cfr. art. 21 cpv. 1 LPT, art. 51 cpv. 1 LALPT) e, pertanto, non è

lecito riportarvi elementi "indicativi" (STA 90.2011.146 del 4

dicembre 2014 consid. 5.2. con rinvio alla 90.2010.61/63-67 del 16 gennaio 2012

consid. 8.3. non pubblicato in RtiD II-2012 n. 18 e alla 90.2008.46 del

14.

ottobre 2009 consid. 11.4 non pubblicato in RtiD II-2010 n. 31). Secondariamente

la menzione circa il carattere indicativo - meglio: non esaustivo - degli

elementi protetti indicati nei piani risulta di un'approssimazione

inammissibile. Occorre infatti dimostrare le ragioni per cui, concretamente,

tutti gli elementi naturali interessati (e non solo quelli desumibili dai dati

a disposizione della Sezione al momento dell'allestimento del piano delle zone:

cfr. risposta, pag. 3) devono essere tutelati, onde poter validamente

giustificare nell'ambito di una congrua ponderazione degli interessi in gioco,

in primo luogo la loro non attribuzione a funzioni economicamente più redditizie

per i proprietari, in subordine il divieto, per questi ultimi, di manometterle

come prescrive l'art. 21 cpv. 3 NAPUC-PPdM (cfr. anche STA 90.2002.111 del 18

giugno 2003 consid. 4.3). Inoltre, rivelandosi il piano incompleto, non è dato

di vedere come potrà venir messo in atto il controllo (e l'eventuale

sanzionamento) in caso di manomissione di elementi naturali non indicati nei

piani. Va da sé che a queste carenze non pone rimedio la formulazione dell'art.

21.

cpv. 1 NAPUC-PPdM proposta dalla Sezione in sede di risposta, modifica che

peraltro necessiterebbe di pubblicazione, dando modo ai proprietari, che hanno

inteso la norma nel senso che solo le siepi e i boschetti indicati in

cartografia fossero protetti, di eventualmente contestarla.

5.4

Ferme queste premesse, il ricorrente si limita tuttavia a postulare

l'inclusione nel piano delle zone della siepe e del boschetto che insistono sul

suo fondo, la cui presenza, come si evince dagli atti acquisiti

all'incarto, è incontestata. Pertanto, sulla base di queste risultanze, questo

Tribunale - che, anche sotto l'egida della nuova LPAmm, non è autorità di

vigilanza e resta vincolato alle conclusioni formulate dalle parti e, pertanto,

non può estendere l'oggetto della procedura (cfr. STA 90.2014.21 del 5 agosto

2016.

consid. 5.6.) -, non può che aderire alla tesi, secondo cui il Consiglio

di Stato in sede di adozione e il Gran Consiglio in sede di approvazione hanno

omesso di considerare tali elementi. L'impugnativa merita quindi di essere

accolta e gli atti vengono ritornati al Governo affinché completi le

rappresentazioni grafiche in corrispondenza del mapp. 65 di Sant'Antonino, segnalando

la presenza dei due elementi naturali degni di tutela.

6.

Visto

l'esito della vertenza, non si preleva la tassa di giustizia (art. 47 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza gli atti

vengono ritornati al Consiglio di Stato affinché completi le rappresentazioni

grafiche in corrispondenza del mapp. 65 di Sant'Antonino, segnalando la presenza

di una siepe e di un boschetto.

2.

Non si preleva tassa di giustizia.

A RI 1 deve dunque essere retrocesso l'importo di fr. 1'500.-, versato quale

anticipo delle spese processuali.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il vicecancelliere