Legittimazione attiva di un'associazione a impugnare un PUC

Incarto n.

90.2015.35

Lugano

5 dicembre 2017

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Giovan

Maria Tattarletti, Matea Pessina

vicecancelliere:

Fulvio

Campello

statuendo

sul ricorso 6 aprile 2015 dell'

RI

1

contro

il

decreto legislativo 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha approvato

il piano di utilizzazione cantonale del parco del piano di Magadino

(PUC-PPdM);

ritenuto, in

fatto

A. Con decreto

legislativo 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di

utilizzazione cantonale del parco del piano di Magadino (PUC-PPdM), che

persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 norme di attuazione del

PUC-PPdM; NAPUC-PPdM) di valorizzare le qualità paesaggistiche del parco, segnatamente

la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore agricolo e

sostenere le aziende che operano nel parco, favorendone la collaborazione (n. 2),

di proteggere, gestire e promuovere le

componenti naturali e le funzioni ecologiche (n. 3), di valorizzare il parco quale area di svago di prossimità e quale

componente dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del parco una

mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità ambientale all'interno del parco (n.

7) ed infine di informare e sensibilizzare

sui contenuti e i valori del parco (n. 8).

L'attuazione del PUC-PPdM è affidata all'Ente parco del piano di Magadino (Ente

parco), il cui consiglio di fondazione si compone di 17 membri, segnatamente 7

rappresentanti dei comuni, 2 rappresentanti del Cantone, 1 membro per il

Consorzio c__________, 2 membri per gli Enti regionali di sviluppo, 2 membri

per gli enti turistici locali, 2 membri per le associazioni agricole e 1 membro

per quelle di protezione ambientale (cfr. art. 10 cpv. 2 NAPUC-PPdM).

B. Avverso il suddetto decreto RI

1 (in seguito: RI 1) insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, lamentando

una sottorappresentanza del settore agricolo nel futuro Ente parco e postulando

che almeno la metà dei membri (9) del consiglio di fondazione provenga dal settore agricolo produttivo. Essa sottolinea in

particolare come l'agricoltura costituisca la principale attività all'interno

del parco mediante la gestione del 70% del suo territorio. Inoltre ben 80

aziende agricole troverebbero sede al suo interno, mentre 112 sarebbero ubicate

sul piano di Magadino. Peraltro l'attività agricola svolta all'interno del parco

genererebbe introiti per diversi milioni di franchi all'anno. Dichiara infine

di "(…) essere seriamente preoccupata dell'impatto che la realizzazione

del parco avrà sul futuro agricolo del piano di Magadino".

C. a. La Sezione

dello sviluppo territoriale, agente per conto del Gran Consiglio, contesta la

legittimazione attiva deRI 1: anzitutto sarebbe da escludere che la

composizione dell'Ente parco possa pregiudicare un interesse degno di

protezione della ricorrente, che nemmeno pretende di esserne toccata

direttamente e di vantare un interesse personale alla sua modifica. Non sarebbero inoltre date le premesse per ammettere un

ricorso di tipo corporativo. Infatti,

a mente della Sezione, considerato che RI 1 non costituisce un'associazione per

Fatti

i soli agricoltori del piano di

Magadino, non sarebbe possibile dimostrare

che la totalità o gran parte dei suoi membri sia direttamente toccata

dall'atto impugnato. La Sezione postula dunque, in via principale, che il

gravame venga dichiarato irricevibile e, in via subordinata, che venga respinto. Dei suoi ulteriori argomenti si dirà, se

necessario, nei considerandi di diritto.

b. Negli allegati di

replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive posizioni e domande,

approfondendole.RI 1 asserisce in particolare di aver agito "(…) in

rappresentanza di tutte le diverse associazioni e aziende agricole sue

affiliate" e lamenta l'assenza di una presa di posizione sul suo

ricorso da parte della Sezione dell'agricoltura, "(…) che sicuramente

avrebbe potuto essere un servizio cantonale competente dal lato agricolo (…)".

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 47 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale

del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). In merito alla legittimazione attiva

dell'insorgente, contestata dalla Sezione dello sviluppo territoriale, si

osserva quanto segue.

1.2.

1.2.1. Secondo l'art. 47 cpv. 3 LST, che ricalca

l'art. 49 cpv. 3 della legge cantonale di applicazione della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), in

vigore fino al 31 dicembre 2011, contro la decisione del Gran Consiglio

sono legittimati a ricorrere i comuni interessati (lett. a), ogni cittadino

attivo nei comuni interessati (lett. b) e ogni altra persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione

(lett. c). Con riferimento a quest'ultima ipotesi, introducendo

il requisito dell'interesse degno di protezione, che coincide con quello

ancorato all'art. 65 cpv. 1 lett. c della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1; cfr. Raffaello

Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori,

in: RtiD I-2015 pag. 203 segg., pag. 210) il legislatore ha voluto, in primo

luogo, escludere l'actio popularis, cosicché difetta della

legittimazione ricorsuale chi, non essendo cittadino attivo del comune in

questione, non sia toccato dal provvedimento

impugnato altrimenti che qualsiasi altra persona o che la collettività. Occorre

pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con

l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta, però, l'esistenza di un

interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione

di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di

natura economica, può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in

ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi

di un interesse personale, immediato e attuale all'annullamento o alla

modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un

giudizio più favorevole (cfr. RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1 e rinvii).

1.2.2.

Al pari degli altri presupposti processuali, la sussistenza della

legittimazione a ricorrere deve essere esaminata d'ufficio; la prova delle

circostanze fattuali che la fondano spetta tuttavia all'insorgente (RDAT I-2001

n. 27 consid. 2.2; ZBl 100/1999 pag. 399 e 446).

1.3.

1.3.1. Una corporazione di diritto privato,

dotata di personalità giuridica, può anch'essa ricorrere ogni qual volta sia

direttamente lesa nei propri

legittimi interessi dalla decisione impugnata. Nel caso concreto, dagli statuti

deRI 1, che la ricorrente non ha prodotto ma che sono consultabili sul sito: http://www., si evince che essa è

un'associazione ai sensi degli art. 60 segg. del codice civile svizzero del 10

dicembre 1907 (CC; RS 210) e, pertanto, possiede la personalità giuridica.

Dall'atto di replica, tuttavia,

emerge con chiarezza che essa non agisce in prima persona, ma a tutela degli

interessi dei propri aderenti. Non è dunque necessario esaminare se la

ricorrente risulti legittimata in quanto tale: essa non solo non lo sostiene,

ma ciò non risulta neppure minimamente provato.

1.3.2. La giurisprudenza riconosce a una corporazione costituitasi come persona

giuridica, che non sia lesa nei propri legittimi interessi, la facoltà di

interporre ricorso in difesa dei suoi membri quando la potestà ricorsuale a

tutela dei diritti in questione compete ai singoli soci, la totalità o molti di

essi sono toccati dall'atto impugnato e gli

statuti affidano alla corporazione la difesa di questi interessi comuni (cosiddetto ricorso corporativo di natura

"egoista"; cfr., per tutte, RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.2.). Questa

giurisprudenza torna applicabile non solo alle associazioni propriamente dette, ma anche alle federazioni di

associazioni, delle quali sono toccati solo i membri (DTF 100 Ia 97

consid. 1b).

1.3.3. In concreto, come visto in precedenza,

RI 1 è un'associazione e pertanto possiede la personalità giuridica. A

essa, tuttavia, fa difetto la seconda delle condizioni elencate poc'anzi. Difatti

non è assolutamente provato - e nemmeno reso verosimile - che la maggior parte

o almeno una gran parte dei suoi aderenti sia toccata dalla disposizione

contestata, che fissa a 2 il numero dei rappresentanti delle associazioni

agricole all'interno del consiglio di fondazione. Essa si limita infatti a

asserire, in sede di replica, di aver agito "(…) in rappresentanza di

tutte le diverse associazioni e aziende agricole sue affiliate, incluse in

particolare la Società __________ e quella __________ che si estendono proprio

sul territorio del Parco, e le associazioni settoriali di categoria con sede

proprio sul Piano di Magadino come la Federazione __________ e la Federazione __________".

Tali informazioni non bastano tuttavia per riconoscere aRI 1 la qualità per

ricorrere. Essa non ha infatti dimostrato in modo inappuntabile che la maggioranza o molti tra i suoi soci, di cui

- ad eccezione di quelli succitati - non ha nemmeno reso nota l'identità

né il numero, sono effettivamente toccati dalla contestata disposizione. Parimenti

non basta asserire che ben 80 aziende agricole troverebbero sede all'interno

del parco, mentre 112 sarebbero ubicate sul piano di Magadino. La ricorrente è

insomma venuta meno al suo dovere di attestare le circostanze di fatto

necessarie per poterle riconoscere la legittimazione ricorsuale, malgrado le

precise obiezioni della Sezione in questo

senso. In ogni caso, dagli statuti deRI 1 non è possibile dedurre che i suoi

membri siano particolarmente interessati alle problematiche attinenti al

piano di Magadino (cfr. RDAT 1986 n. 86 consid. 3). Ne discende che la sua legittimazione

attiva dev'essere negata.

1.4.

Per i motivi che precedono, il ricorso si rivela irricevibile. L'esame delle

critiche sollevate dalla ricorrente in questa sede avviene dunque a

titolo abbondanziale.

1.5. Poiché la controversa

pianificazione è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione

della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di

quest'ultima legge (art. 117 LST).

Considerandi

2.

In

ambito di piani di utilizzazione cantonale l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche

47.

cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo

contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di

apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza del

provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per

quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo

e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di

cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione

giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,

specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o

connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente

delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per

la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare

con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione

impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili

col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di

adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti

possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella

contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare

pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il Tribunale a

preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della pianificazione

(STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in RtiD I-2008 n.

17).

3.

Prima di entrare nel merito della

vertenza, va respinta preliminarmente la critica della ricorrente volta a

mettere in dubbio i contenuti della risposta della Sezione dello sviluppo

territoriale che, a suo dire, non sarebbe sufficientemente cognita in materia

agricola. Infatti a prescindere dal fatto che il ricorso verte sulla

composizione e il numero di rappresentanti del settore agricolo all'interno del

consiglio di fondazione dell'Ente parco, e quindi su una questione relativa

all'Ente chiamato ad attuare il PUC-PPdM nei

suoi svariati ambiti (paesaggio, agricoltura, natura, svago, mobilità,

qualità ambientale ecc.) e non su una questione di carattere strettamente

agricolo, come osserva la Sezione dello sviluppo territoriale in sede di

duplica, la risposta è stata redatta in virtù dell'art. 2 cpv. 2 lett. e del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;

7.1.1.1

) che le attribuisce la competenza di rappresentare lo Stato del

Cantone Ticino presso tutte le istanze

politiche e giudiziarie in ogni vertenza attinente al piano direttore

cantonale, ai piani regolatori, ai piani particolareggiati ed ai piani d'utilizzazione

cantonali della LST, competenza che già possedeva in virtù dell'art. 11 cpv. 1

LALPT.

4.

4.1. Secondo

l'art. 8 NAPUC-PPdM, l'Ente parco attua il PUC-PPdM (cpv. 1). In particolare,

giusta il cpv. 2, esso realizza, per quanto possibile, le misure elencate nell'allegato

2.

(lett. a), svolge ulteriori compiti conferitigli dal Consiglio di Stato con

contratto di prestazione (lett. b), incentiva e coordina la realizzazione di

misure affidate all'iniziativa di enti pubblici e di privati, segnatamente

quelle di cui all'allegato 3, con possibilità di erogare i contributi

finanziari previsti dalle misure (lett. c), collabora con i Comuni e il Cantone

nella sorveglianza del territorio (lett. d), verifica l'efficacia delle misure

del PUC-PPdM e ne riferisce al Dipartimento (lett. e) e formula preavvisi su

richiesta del Dipartimento (lett. f). Come esposto in narrativa, il suo

Consiglio di fondazione si compone di 17 membri, segnatamente 7 rappresentanti

dei comuni, 2 rappresentanti del Cantone, 1 membro per il Consorzio c__________,

2.

membri per gli enti regionali di sviluppo, 2 membri per gli enti turistici

locali, 2 membri per le associazioni agricole e 1 membro per quelle di

protezione ambientale (cfr. art. 10 cpv. 2 NAPUC-PPdM).

4.2

Vista l'importanza dell'Ente parco, il PUC-PPdM gli dedica la

Sezione 3, nella quale vengono esposti i motivi alla base della sua creazione

(capitolo 1), l'"idea guida" che ispira il suo agire (capitolo 2), i

suoi compiti e il suo ruolo (capitolo 3) e infine chi sono i suoi membri, la

sua natura giuridica e la sua composizione (capitolo 4). Circa l'individuazione

degli attori da coinvolgere nell'Ente, il PUC-PPdM al sottocapitolo 4.1, pag.

6, indica i seguenti criteri:

Criteri per individuare i membri dell'Ente Parco sono:

° l'«idea

guida» di un Ente Parco «autorevole perché rappresenta con equilibrio gli interessi

degli attori principali»;

° l'esigenza

che l'Ente Parco sia attento alle esigenze del territorio (in termini di protezione,

promozione e rivalorizzazione);

° l'opportunità

di prestare ascolto alle attese delle persone che vivono e lavorano all'interno

o nei dintorni del Piano di Magadino e/o che ne sono utilizzatori.

Si tratta

di criteri che hanno permesso una prima scelta di fondo fra la possibilità che

membri dell'Ente Parco siano:

° solo

attori istituzionali: il Cantone e i Comuni;

° solo

rappresentanti di interessi diversi: contadini e proprietari dei terreni,

associazioni per la protezione dell'ambiente e del paesaggio; associazioni dei

potenziali utenti (cavallerizzi, ciclisti, pedoni, ecc.) o delle cerchie che

possono trarre vantaggi dal valore aggiunto rappresentato dal Parco (ad esempio:

il settore turistico);

° rappresentanti

delle istituzioni e della cosiddetta società civile.

Secondo l'«idea

guida» che è stata indicata quale termine di confronto per valutare la coerenza

delle possibili soluzioni, l'Ente Parco è «autorevole perché rappresenta con

equilibrio gli interessi degli attori principali». Vi è dunque la necessità di

avere la presenza attiva e convinta dei Comuni, primi responsabili della

conservazione e della valorizzazione del comprensorio in tutte le sue

componenti, ma anche di chi sul Piano di Magadino lavora e da anni si impegna

per la sua salvaguardia.

Questa

necessità ha perciò portato ad escludere le due soluzioni estreme a favore

della presenza, tra i membri dell'Ente Parco e accanto al Cantone, dei Comuni e

di altri attori (…).

Individuati gli

attori da coinvolgere nell'Ente parco, quanto poi alla concreta composizione

del consiglio di fondazione e alla scelta del numero di rappresentanti per i

vari settori ivi attivi, il PUC-PPdM adduce al sottocapitolo 4.3, pag. 9:

Gli

attori rappresentati nel Consiglio di Fondazione sono quelli già rappresentati

nella Conduzione politica istituita in fase progettuale, con un aumento del numero

di rappresentanti da 15 a 17 per permettere agli enti cantonale e locali che

finanziano il progetto di avere un rappresentante supplementare. (…) La

proposta di confermare quali membri dell'Ente Parco gli Enti e le Associazioni

rappresentati nella Direzione politica del PUC permette di tener conto delle

positive esperienze raccolte.

4.3

Alla luce di queste premesse e in particolare della ricerca di una

rappresentanza equilibrata degli interessi dei vari attori principali

attivi all'interno del parco, appare evidente come la richiesta della

ricorrente di elevare a 9 il numero dei suoi rappresentanti a scapito degli

altri partecipanti del consiglio di fondazione si ponga in manifesta contraddizione

con lo scopo dell'Ente e con le sue modalità operative. Un consiglio di fondazione

composto per più della metà da membri del settore agricolo introdurrebbe un

fattore di pesante squilibrio nella rappresentanza dei molteplici interessi

concernenti la gestione del territorio toccato dal PUC-PPdM (paesaggio,

agricoltura, natura, svago, mobilità, qualità ambientale ecc.), minando la

ricerca di autorevolezza dell'Ente. Inoltre, contrariamente a quanto ritiene

l'insorgente, la quale afferma di nutrire forti preoccupazioni sull'impatto

della realizzazione del parco sul futuro agricolo del piano di Magadino, chiedendo di "(…) essere

solidale nei confronti degli agricoltori del Parco e delle loro

legittime rivendicazioni, basandosi sull'evidente, palese ed innegabile

mancanza di considerazione ed interesse per le attività agricole da parte del

progetto", il Consiglio di Fondazione non rappresenta, viste le sue

finalità e i suoi compiti - ovvero: attuare

le misure del PUC-PPdM, stimolare, sostenere e coordinare gli Enti pubblici o

privati nella realizzazione del misure, collaborare alla sorveglianza

territoriale, monitorare i fenomeni in

atto sul territorio e ricercare finanziamenti complementari (cfr. in

particolare: Sezione 3, capitolo, 3, pag. 4-5 e inoltre art. 8 NAPUC-PPdM) - la

sede adatta per avanzare simili pretese.

5.

Per i motivi che precedono il ricorso viene dichiarato irricevibile. La

tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre

l'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere

dall'assegnare ripetibili (art 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è irricevibile.

2.

La tassa di giustizia di

complessivi fr. 1'500.-, già anticipata dall'insorgente, rimane a suo carico.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il

vicecancelliere