PUC Parco del Piano di Magadino - esame circa conformità al diritto federale, interesse pubblico e proporzionalità di alcune norme d'attuazione del PUC

Incarto n.

90.2015.37

Lugano

27 ottobre 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matea

Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso dell'8 aprile 2015 di

RI

1

contro

il

decreto legislativo del 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha

approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino

(PUC-PPdM);

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è proprietario

dei mapp. 3025 e 3026 di Gordola. Sul mapp. 3026 è situata una stalla usata per

il ricovero di cavalli, mentre sul mapp. 3025 insiste un edificio abitativo.

B. Con decreto

legislativo del 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di

utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM), che

persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 delle norme di attuazione

del PUC-PPdM [NAPUC]), di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco,

segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore

agricolo e sostenere le aziende che vi operano, favorendone la collaborazione (n.

2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti naturali e le funzioni

ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e

quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere

sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del Parco

una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità

ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di informare e sensibilizzare

sui suoi contenuti e valori (n. 8). Il PUC-PPdM si compone, quali elementi vincolanti,

del piano delle zone, del piano dell'urbanizzazione e delle norme di attuazione

con i relativi allegati e, con carattere indicativo, del programma di

realizzazione e del rapporto di pianificazione (cfr. art. 3 NAPUC). In

particolare il piano delle zone attribuisce i mapp. 3025 e 3026 in parte alla

zona agricola e in parte alle superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),

designando l'edificio al mapp. 3025 quale "edificio rurale di interesse

storico".

C. Contro il predetto

decreto, RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo

lo stralcio:

- dell'art.

15 cpv. 2 e 3 NAPUC, concernente le costruzioni esistenti fuori zona

edificabile non conformi alla destinazione di zona, in quanto troppo

restrittivi rispetto alla normativa federale di riferimento;

- dell'art.

16 cpv. 1 e 3 NAPUC, concernente le testimonianze storiche, oppure un suo

completamento prevedente l'obbligo per l'Ente Parco di assumere i maggiori

costi generati dalla loro conservazione;

- dell'art.

25 cpv. 2 NAPUC che vieta nuovi vigneti con superficie superiore a 0.5 ha, in

quanto discriminatorio rispetto ad altri tipi di coltivazioni;

- dell'art.

26 NAPUC, concernente la tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo, in

quanto eccessivamente penalizzante e ormai desueto, visto che la normativa

federale di riferimento (art. 24d cpv. 1bis della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700) è

stata abrogata con effetto dal 1° maggio 2014;

- dell'art.

44 NAPUC, concernente la gestione e la sistemazione dei canali e corsi d'acqua,

che darebbe esclusivo risalto agli obiettivi di conservazione e valorizzazione

naturalistica del Parco, considerando come secondario "(…) l'aspetto

del mantenimento in sicurezza dell'importante patrimonio umano, agricolo,

industriale ed immobiliare esistente nel PPM";

- dell'art. 45

NAPUC, concernente la bandita di caccia, in quanto non tutela a sufficienza le

attività produttive delle aziende agricole.

Egli lamenta inoltre il

fatto che, prima dell'adozione del PUC-PPdM, i proprietari e i gestori di

terreni posti all'interno del suo perimetro non siano stati interpellati nell'ambito

della delimitazione delle zone di protezione della natura, così come imporrebbe

la legge.

D. a. La Sezione dello sviluppo

territoriale (Sezione), agente per conto del Gran Consiglio, postula la reiezione

del gravame con argomenti puntuali di cui si dirà, per quanto necessario, nei

seguenti considerandi.

b. Il ricorrente non

ha replicato.

E. a. Chiamato a

esprimersi in merito al ricorso e alla risposta della Sezione, il Comune di

Gordola postula l'accoglimento parziale dell'impugnativa, condividendo le

critiche rivolte agli art. 15 e 16 NAPUC Richiamati i contenuti del suo

gravame contro il PUC-PPdM, evaso da questa Corte con sentenza 90.2015.39 del

30 maggio 2018 e in seguito oggetto di impugnativa presso il Tribunale

federale, che nel frattempo, in quanto ricevibile, lo ha respinto (STF

1C_351/2018 del 27 novembre 2018), chiede inoltre che venga valutata l'estromissione

dal perimetro del piano dei fondi del ricorrente e dei mapp. 497 e 498, vista

la loro marginalità.

b. L'insorgente non ha

presentato ulteriori osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; LST; RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente

(art. 47 cpv. 3 lett. b LST). Va inoltre rilevato che la domanda di

estromettere dal perimetro del PUC-PPdM i fondi del ricorrente e i mapp. 497 e

498, formulata nelle sue osservazioni dal Comune di Gordola, esula invece dall'oggetto

della lite. Essa dev'essere considerata d'acchito inammissibile già per questo

motivo. Il contenzioso amministrativo ticinese non conosce peraltro l'istituto

del ricorso adesivo (RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2.; cfr. nello

stesso senso Thomas Merkli/Arthur

Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, ad art. 69 n. 3).

1.2. Poiché la

procedura relativa alla controversa pianificazione è stata avviata in vigenza

della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere

esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

2. In ambito di piani

di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv. 2 LST)

prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la

violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di

apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza

del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per

quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo

e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di

cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione

giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,

specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o

connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente

delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per

la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto

esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di

utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,

inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità

di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti

possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella

contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve

manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il

Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della

pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in:

RtiD I-2008 n. 17).

3. Giusta l'art. 75

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101), i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per

assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve

avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione

e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e

formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il

piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del

piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia

coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito

di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e

partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale

disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale

o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi

pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la

realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale

fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).

4. 4.1. Il piano di

Magadino costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha),

situandosi al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e

Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa

metà dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e rappresenta una

risorsa primaria per l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua

importanza, il piano direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i

vari indirizzi, prevede la definizione di un "Parco del Piano di Magadino"

esteso a tutto il territorio non edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le

sue golene, le componenti naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr.

Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il perimetro del Parco è inserito nella

cartografia del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende

lo spazio agricolo e naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume

Ticino - dalla foce della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino -

per una lunghezza di quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il Parco

occupa circa 2'350 ha, pressoché il 55% della superficie del fondovalle del

piano di Magadino, e persegue lo scopo di promuovere un paesaggio a

carattere prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia

integrazione tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di

paesaggio per il futuro (cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide",

pag. 6). Per l'attuazione del concetto Parco il piano direttore affida al

Cantone, in stretta collaborazione con la "struttura organizzativa Parco"

il compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto

3.4, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.

4.2. Come esposto in

narrativa, il PUC-PPdM si pone, fra i vari obiettivi generali, quello di

valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e

ricchezza (cfr. art. 2 cpv. 1 n. 1 NAPUC), che viene così commentato (cfr. capitolo

2 "Obiettivi e misure", pag. 3):

Il paesaggio del Piano di Magadino è pregiato sotto

molti punti di vista: è ricco e variato, pianeggiante e con contenuti rurali e

naturalistici di grande pregio. Esso è tuttavia sottoposto a forti pressioni,

dovute ad attività non in linea con le vocazioni del Parco, che tendono ad

aumentare il carattere costruito dell'area e a creare situazioni di degrado

paesaggistico.

Il primo obiettivo generale (OG_1) persegue perciò la valorizzazione

e la salvaguardia delle peculiarità paesaggistiche del Parco. Di

particolare importanza è il mantenimento di un mosaico di utilizzazioni, che

costituisce la base della ricchezza e della varietà paesaggistica del Parco, e

il carattere di spazio aperto e poco costruito.

Esso viene poi

concretizzato in 6 obiettivi specifici (OS_1.1 - OS 1.6: cfr. NAPUC, allegato

1, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3-4) e in 15 misure

(M_1.1.1 - M_1.6.1: cfr., NAPUC, allegato 2, e capitolo 2 "Obiettivi e

misure", pag. 4-10).

4.2.1. L'obiettivo

specifico OS_1.3 "Promuovere la qualità degli insediamenti, dei singoli

edifici, delle infrastrutture e degli spazi esterni adiacenti", viene fra

l'altro attuato mediante la misura M_1.3.1 "Fissare i criteri d'inserimento

paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti",

così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 8):

Attraverso una specifica normativa vengono fissati i

criteri d'inserimento paesaggistico per le nuove costruzioni. Essi mirano a

promuovere la qualità del paesaggio, nel rispetto del carattere aperto e poco

costruito che il territorio agricolo del Piano di Magadino ancora possiede. Le

nuove costruzioni devono di principio essere realizzate nei pressi di edifici o

impianti esistenti e non intaccare il territorio libero. Nuove costruzioni

devono rispettare la morfologia del terreno, disponendosi in modo coerente con

la rete stradale, evitando tipologie costruttive estranee al contesto,

prestando attenzione all'espressione architettonica e alla sistemazione esterna.

Il Dipartimento del territorio, in collaborazione con i comuni e l'Ente Parco,

dovrà elaborare delle linee guida che fungano d'aiuto ai proprietari e ai

progettisti, nonché alle autorità stesse preposte all'esame delle domande di costruzione.

Al fine di perseguire l'obiettivo di qualità

paesaggistica e di salvaguardia del territorio agricolo (cfr. misura 2.1.1), il

PUC subordina gli interventi su edifici e impianti esistenti eretti legalmente

ma non conformi alla destinazione di zona (secondo gli articoli 24c e 37a

della Legge federale sulla pianificazione del territorio) a due principi: non

sottrarre superficie utilizzata dall'agricoltura; generare un effetto positivo

sul paesaggio.

Al fine di rafforzare inoltre la vocazione agricola

del comparto, determinante per l'assetto del paesaggio, l'ampliamento di

edifici ad uso commerciale legalmente esistenti in zona agricola è ammesso alle

condizioni fissate dal diritto federale, ma in termini più restrittivi: ovvero

unicamente se ciò è indispensabile al proseguimento dell'attività dell'azienda.

Per gli stessi motivi, in caso di distruzione accidentale di edifici o impianti

non conformi alla zona non è

ammessa la ricostruzione, e analogamente non è ammesso riattivare utilizzazioni

non conformi dismesse.

(misura attuata tramite norme PUC art. 14 e 15)

4.2.2. Come emerge dal

testo del commento appena riportato, questa misura si riallaccia alla misura

M_2.1.1 "Rafforzare la protezione del territorio agricolo", che si

inserisce nel contesto dell'obiettivo generale OG_2 relativo al rafforzamento

del settore agricolo e alla promozione delle collaborazioni (cfr. capitolo 2 "Obiettivi

e misure", pag. 11 e seg.) e più precisamente dell'attuazione dell'obbiettivo

specifico OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del territorio

agricolo nelle sue diverse vocazioni". Il commento alla misura M_2.1.1 recita

quanto segue (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 12):

In generale l'agricoltura svolge il ruolo di garantire

a lungo termine la base per l'approvvigionamento alimentare, la salvaguardia

del paesaggio e l'offerta di spazio libero per lo svago e la natura. Nel caso

del Piano di Magadino, gli studi di base hanno dimostrato come queste funzioni

siano di fondamentale e dimostrata importanza per perseguire a lungo termine

gli obiettivi di sviluppo qualitativo che il parco persegue (cfr. cap. 6.3,

6.4.; 6.5 del rapporto di pianificazione).

Il PUC rafforza pertanto il ruolo dell'agricoltura e riconosce

alla salvaguardia dell'estensione della zona agricola un interesse pubblico di

principio elevato.

Sebbene una protezione assoluta non possa essere

garantita, nel Parco la conservazione del territorio agricolo viene rafforzata

nel quadro di eventuali ponderazioni d'interessi rispetto ad altre esigenze

della pianificazione.

La protezione è inoltre resa più forte per il tramite

di provvedimenti di riconversione all'agricoltura di edifici, impianti e

attività non agricole descritte nella misura 2.1.2 e attraverso una restrizione

delle possibilità di modifiche di edifici e impianti esistenti non conformi

alla zona agricola

(misura attuata tramite norme PUC art. 15, 23 e 27)

5. Una restrizione

di diritto pubblico è compatibile con i diritti fondamentali solo se si fonda

su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e

rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I

337 consid. 4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità

costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve

sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è

pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua

frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio

delle sue funzioni. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi

pubblici e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece

che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse

pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a

disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura

minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che

sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito

e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2016

n. 16 consid. 5.2. con rinvii).

6. Art. 15 cpv.

2 e 3 NAPUC

6.1. L'art. 15 NAPUC,

concernente le costruzioni esistenti fuori zona edificabile non conformi alla

destinazione di zona, prevede:

1 Costruzioni

esistenti non conformi alla destinazione di zona e legalmente erette possono

essere rinnovate, trasformate parzialmente, ampliate o ricostruite secondo le

disposizioni del diritto federale, segnatamente degli artt. 24c e 37a

LPT, a condizione che:

- la

superficie utilizzata dall'agricoltura non ne sia diminuita;

- si generi un effetto positivo sul paesaggio, ad

esempio portando ad un maggior ordine e armonia o migliorando l'aspetto dell'edificio

e dei suoi dintorni;

- l'ampliamento di costruzioni utilizzate a scopi

commerciali giusta l'art. 37a LPT è necessario al proseguimento dell'azienda.

2 Costruzioni

(di cui al cpv. 1) andate distrutte, non possono essere ricostruite.

3 Utilizzazioni

non conformi alla destinazione della zona, se dismesse, non possono essere

riattivate.

Il ricorrente contesta

Fatti

i cpv. 2 e 3 della norma che ritiene troppo restrittivi rispetto alla

regolamentazione federale di riferimento. Inoltre il cpv. 2 non terrebbe

sufficientemente conto della necessità di poter ricostruire edifici andati

distrutti. In proposito si osserva quanto segue.

6.2. Prima di entrare

nel merito dell'esame delle disposizioni avversate, occorre presentare

brevemente il quadro legale di riferimento valido a livello federale.

6.2.1. L'art. 24c

LPT e gli art. 41, 42 e 43 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio

del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) sono stati modificati dalla novella

legislativa del 23 dicembre 2011, rispettivamente del 10 ottobre 2012; le

modifiche sono entrate in vigore il 1° novembre 2012 (RU 2012, 5535, 5537),

ossia prima dell'approvazione del PUC-PPdM da parte del Gran Consiglio,

avvenuta il 18 dicembre 2014. A questa data il nuovo diritto era pertanto

applicabile (cfr. art. 52 cpv. 1 OPT).

6.2.2. Giusta l'art.

24c cpv. 1 LPT, rimasto invariato dal 1° settembre 2000, fuori delle

zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro

destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per

principio protetti nella propria situazione di fatto. Secondo il nuovo cpv. 2

(in vigore dal 1° novembre 2012), con l'autorizzazione dell'autorità competente

tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente,

ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati

legalmente. Lo stesso vale per gli edifici abitativi agricoli e gli edifici

annessi utilizzati a scopo di sfruttamento agricolo, eretti o trasformati legalmente

prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai

sensi del diritto federale. Il Consiglio federale emana disposizioni al fine di

evitare ripercussioni negative per l'agricoltura (cpv. 3). Inoltre l'aspetto

esterno di un edificio può essere modificato soltanto se ciò è necessario per

un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un risanamento

energetico, oppure per migliorare l'integrazione dell'edificio nel paesaggio

(cpv. 4). In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti

esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 5).

Il primo capoverso

della norma tutela la situazione acquisita delle costruzioni esistenti fuori

della zona edificabile, costruite o trasformate a suo tempo in conformità del

diritto materiale, che sono venute a trovarsi in contrasto con la funzione di

zona per effetto di modifiche posteriori di atti legislativi o di piani (art.

41 OPT). Il secondo capoverso estende invece tale garanzia, permettendo, a

determinate condizioni precisate dall'art. 42 OPT, di rinnovarli, di

trasformarli parzialmente (ampliandoli o cambiando parzialmente la

destinazione) nella misura in cui l'identità della costruzione preesistente e

dei dintorni rimanga conservata nei tratti essenziali (erweiterte

Besitzstandsgarantie, cfr. Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24c

n. 1 seg.). Tuttavia un ampliamento esterno del volume costruito non può essere

effettuato se non alla condizione preliminare che uno dei criteri alternativi

di cui all'art. 24c cpv. 4 LPT si realizzi (cfr. art. 42 cpv. 3 lett. b

prima frase OPT). Il campo d'applicazione dell'art. 24c LPT è definito

dall'art. 41 OPT. Per principio, salvo gli edifici e gli impianti agricoli

isolati non abitati (cfr. art. 41 cpv. 2 OPT), tutte le costruzioni che rispondono

ai requisiti fissati da tale disposizione possono conseguire un'autorizzazione

eccezionale per interventi rientranti nei limiti fissati dagli art. 24c

cpv. 2 e 3 LPT e 42 OPT. Fanno eccezione gli edifici e gli impianti commerciali

(stabilimenti aziendali) esistenti fuori della zona edificabile in contrasto

con la funzione di zona, che possono beneficiare delle facilitazioni più

estese, previste dagli art. 37a LPT e 43 OPT per cambiamenti di destinazione

e ampliamenti.

6.2.3. Secondo l'art. 27a LPT, la

legislazione cantonale può prevedere restrizioni alle disposizioni degli

articoli 16a cpv. 2, 24b, 24c e 24d LPT. Affinché i

cantoni possano adottare una prassi più restrittiva rispetto alla

regolamentazione federale è necessario che il legislatore cantonale abbia

emanato delle disposizioni d'esecuzione in tal senso, ancorate in una legge in

senso formale (cfr. Rudolf Muggli in:

Heinz Aemisegger e al. [curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der

Bauzone, Zurigo/Basilea/

Ginevra 2017, ad art. 27a n. 22 e 26; Rudolf Muggli/Jochen

Jäger in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tchannen

(ed.), Kommentar RPG, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 27a n. 18 e

19).

6.3. In concreto va

anzitutto rilevato che né la LALPT né la LST contengono riferimenti all'art. 27a

LPT: gli art. 73 LALPT e 68 LST, d'identico tenore, concernenti le eccezioni di

diritto federale fuori dalle zone edificabili, si limitano ad effettuare un

rinvio generale agli art. 24, 24a, 24b, 24c e 37a

LPT, mentre gli art. 74 e 75 LALPT, rispettivamente 69 e 70 LST, anch'essi di

contenuto identico, concretizzano le facoltà concesse dagli art. 24d LPT

e 39 OPT. Notasi che il messaggio del 9 dicembre 2009 (n. 6309) sul Disegno di

legge sullo sviluppo territoriale, sembrerebbe aver escluso la possibilità di

far capo all'art. 27a LPT, osservando nel commento all'art. 67 LST (ora

68 LST), pag. 90: "Questa norma opera un rinvio diretto ai disposti del

diritto federale che disciplinano la materia in maniera esaustiva ed inderogabile

(artt. 24, 24a, 24b, 24c e 37a LPT)". Ciò premesso, come esposto al considerando

che precede, affinché i cantoni possano adottare una prassi più restrittiva

rispetto alla regolamentazione federale è necessario che il legislatore

cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione - ossia delle norme che

concretizzino il disposto federale che non è direttamente applicabile -

ancorate, in considerazione dell'inasprimento delle restrizioni apportate ai

diritti dei proprietari, in una legge in senso formale.

6.4. Nella

fattispecie, la misura M_1.3.1. "Fissare i criteri d'inserimento

paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti",

poi concretizzata agli art. 14 e 15 NAPUC, e la misura M_2.1.1. "Rafforzare

la protezione del territorio agricolo", poi concretizzata agli art. 15, 23

e 27 NAPUC (cfr. supra, consid. 4.2.1. e 4.2.2.) menzionano nel loro

commento la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste

dal diritto federale. Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con

decreto legislativo 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015

del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale appare

in concreto dato. È tuttavia da escludere che lo strumento del PUC - volto a

disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse

cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi

pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure

la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale

fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra, consid. 3) -

rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di

disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza

di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo

alle facoltà concesse dall'art 27a LPT porta a questa conclusione. Ciò

appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT: il progetto

del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni

applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i

piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo

strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del

Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione

del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del

Consigliere federale Leuenberger,

BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi

di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione

della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).

6.5. In concreto l'art.

15 cpv. 2 NAPUC, nella misura in cui si riferisce anche agli edifici che

ricadono nel campo di applicazione dell'art. 24c LPT, risulta più

restrittivo del diritto federale, poiché vieta, in caso di distruzione

accidentale, le ricostruzioni. Di conseguenza, così come avvenuto nell'ambito

dei giudizi emanati in data odierna in due procedure parallele (inc. n.

90.2015.28/34 pure con riferimento alla ricostruzione di edifici e impianti che

ricadono nel campo di applicazione dell'art. 37a LPT, e inc. n.

90.2015.33), il cpv. 2 della norma viene annullato in quanto contrario al

diritto federale.

6.6. Diverso il

discorso per quanto attiene al cpv. 3 della norma, che tratta la tematica delle

attività abbandonate, statuendo che le utilizzazioni non conformi alla

destinazione della zona, se dismesse, non possono essere riattivate. In

proposito va rilevato che la protezione delle situazioni acquisite di cui all'art.

24c LPT si estende solo a costruzioni che possono (ancora) essere utilizzate

conformemente alla loro destinazione, non proteggendo rovine e situazioni

oramai irrimediabilmente compromesse a seguito del fatto che il proprietario

non ha dimostrato, tramite un'adeguata manutenzione, di conservare un interesse

al loro recupero. La protezione delle situazioni acquisite non si estende

quindi a edifici che si trovano in stato di degrado (cfr. STF 1A.134/2002

del 17 luglio 2003 consid. 4.3., 1C_356/2010 del 21 febbraio 2011 consid. 2.3 e

2.4 e rinvii, STA 52.2017.522 del 7 marzo 2018 consid. 2.3. con rinvii; Muggli, op. cit., ad art. 24c n.

16) o ad attività dismesse, ossia "cadute in disuso e abbandonate"

(cfr. Vocabolario Treccani on-line, consultabile al sito: http://www.treccani.it/vocabolario), che non

possono quindi essere riattivate. Il disposto, conforme a quanto prevede il

diritto federale, merita pertanto tutela.

7. Art. 16 cpv.

1 e 3 NAPUC

7.1. All'interno del

perimetro del PUC-PPdM sono state individuate alcune testimonianze storiche (in

particolare gli edifici legati alla colonizzazione del territorio agricolo a

seguito della bonifica: cfr. Rapporto di pianificazione, punto 8.3.17, pag.

70-72), oggetto della misura M_1.5.1 "Tutelare gli edifici rurali che

presentano un valore quale testimonianza storica per la colonizzazione del Piano

di Magadino (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 10). Tale

misura si inserisce nell'obbiettivo specifico OS_1.5 "Dar risalto agli

elementi storici e culturali del Parco" (cfr. ibidem) ed è concretizzata

all'art. 16 NAPUC, che prevede:

1 Gli edifici rurali designati dal Piano

delle zone vanno conservati quale testimonianza storica del periodo della

colonizzazione del Piano di Magadino dopo la bonifica.

Considerandi

2.

Le infrastrutture militari designate dal Piano delle zone vanno conservate

quale testimonianza storica delle opere di sbarramento del Piano di Magadino

effettuate nei due periodi bellici.

3.

Ogni intervento su questi oggetti deve, per quanto possibile, rispettare il

valore di testimonianza e non pregiudicare la tipologia originaria della costruzione.

Secondo il ricorrente,

proprietario dell'edificio al mapp. 3025 designato dal piano delle zone quale "edificio

rurale di interesse storico", la tutela prevista ai cpv. 1 e 3 della norma

dovrebbe essere accompagnata da un sostegno finanziario a favore delle

costruzioni soggette al vincolo. Chiede quindi lo stralcio dei due capoversi

oppure una loro completazione nel senso auspicato. Dal canto suo, la Sezione

sottolinea come il contenuto del cpv. 3, che contiene la precisazione "per

quanto possibile", non si riveli particolarmente rigido. Peraltro l'art.

24c cpv. 4 LPT imporrebbe comunque, in caso di interventi su edifici, il

mantenimento del loro aspetto esterno. In proposito si osserva quanto segue.

7.2

La protezione

della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78

Cost., che ne affida la competenza ai cantoni, mentre fa carico alla

Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le

caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come

anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli

intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è

parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio

dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel

paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d)

conservare i siti naturali.

7.3

A livello

cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle

bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto

del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente,

all'art. 28 cpv. 2 lett. h, applicabile ai piani di utilizzazione in forza del

rinvio previsto dall'art. 45 cpv. 2 LALPT, la possibilità di fissare nelle

rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è

assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione

delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli

edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo

l'art. 29 LALPT, il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere

costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la

bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure

stabilire le regole sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).

7.4

Nel nostro

Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione

dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100), che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15

aprile 1946 (LMS; BU 1946, 43). La LBC, fondata su una nozione di

cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento

non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei

valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette,

di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche apparire

minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono prive di

importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.

7.4.1

La protezione

del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico

(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili

che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene

culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto

non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,

architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,

numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come

detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti

costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come

i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10

dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza

alterarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di

tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme

(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere

protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del

14.

marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni

culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.

1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:

è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie

storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la

sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere

assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di

rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr.

messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).

7.4.2

Secondo

l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione

pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra

quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono

testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito

locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi

sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei

beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La

ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato

che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20

e segg. LBC).

7.4.3

L'art. 19 LBC

definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza

fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i

quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della

protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,

preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento

della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone

insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi

riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle

generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto,

RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali

(CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità

culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che

giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art.

45.

del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione

deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un

oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della

proprietà sul medesimo bene (Patrizia

Cattaneo Beretta, La legge cantonale sulla protezione dei beni

culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto

concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione

della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano

regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una

precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2

lett. i LALPT). Spetterà quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione

del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse

comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già

in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da

proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di

istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2

e 3 LBC).

7.4.4

Gli art. 8-14 LBC disciplinano il contributo

finanziario alla conservazione. In particolare l'art. 8 LBC pone il principio

secondo il quale il cantone partecipa ai costi di manutenzione regolare, di

conservazione e di restauro dei beni culturali protetti di interesse cantonale,

previo esame del progetto di intervento e quando i lavori non possano essere

finanziati con altri mezzi (cpv. 1). Il comune è tenuto a partecipare alle

spese in misura proporzionata alle sue capacità finanziarie, salvo che non vi

provvedano altri enti locali (cpv. 2).

7.4.5

Secondo l'art.

22.

LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si

estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne

ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene

protetto è da delimitare un perimetro di

rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di

compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata

norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione

sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve

essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die

Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts,

Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in

particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla

sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel

suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli

elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra). Tuttavia, "(…)

il principio della protezione del bene nella sua interezza, deve accompagnarsi

al principio della gradualità della protezione. Occorrerà precisare quali parti

del bene sono assolutamente protette e quali sono quelle su cui si può

intervenire con maggiore libertà, graduando appunto l'intervento di tutela. È

prospettabile ad esempio che talune costruzioni annesse ad un edificio monumentale

o talune parti dell'edificio stesso, possano o debbano essere modificate o

eliminate per preservare e valorizzare il bene stesso" (cfr. messaggio

cit., Commento ad art. 22-29, pag. 1037-1038). Secondo l'art. 16 cpv. 2 del

regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004 (RBC; RL 445.110),

che concretizza l'art. 22 LBC, le norme di attuazione definiscono i contenuti

della protezione in base alla scheda di inventario e indicano i criteri di

intervento sui beni protetti e all'interno dei perimetri di rispetto.

7.5

In concreto né il

PUC-PPdM né la Sezione, in sede di risposta, designano esplicitamente gli "edifici

rurali di interesse storico" quali beni culturali, limitandosi a inserirli

nella categoria delle "testimonianze storiche". Sennonché, indipendentemente

dalla loro denominazione, viste le finalità perseguite dal PUC-PPdM con

riferimento a questa categoria di costruzioni (cfr. Rapporto di pianificazione,

capitolo 8.3.17, pag. 70-72, e misura M_1.5.1, capitolo 2 "Obiettivi e

misure", pag. 10), appare indubbio che la protezione istituita sugli edifici

legati alla colonizzazione del territorio agricolo a seguito della bonifica

ricada nel campo di applicazione della LBC, che attribuisce al cantone la

facoltà di proteggere i beni culturali anche nell'ambito dell'adozione di piani

di utilizzazione (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC e art. 16 RBC). Ora, a prescindere

dalla conformità dell'art. 16 cpv. 3 NAPUC, che risulta molto vago e

indeterminato, con quanto prevede l'art. 16 cpv. 2 RBC in merito al contenuto delle norme di attuazione - aspetto questo che

il ricorrente non contesta - l'interesse pubblico alla base del vincolo appare

dato. Lo stesso insorgente condivide peraltro nel ricorso gli "scopi

lodevoli" perseguiti dall'art. 16 NAPUC. Di conseguenza la norma

necessita di essere completata nel senso di esplicitare in modo chiaro l'assoggettamento

delle testimonianze storiche individuate alla LBC, ciò che implica, come

auspica il ricorrente, la possibilità di far capo a un contributo finanziario

ai sensi degli art. 8 e seg. LBC. Ininfluente appare sotto questo profilo l'argomento

della Sezione, secondo cui già l'art. 24c cpv. 4 LPT imporrebbe

comunque, in caso di interventi edilizi, il mantenimento dell'aspetto esterno

degli edifici, posto che le finalità perseguite da tale norma (cfr. supra,

consid. 6.2.) divergono da quelle alla base della LBC, improntata sul concetto

di conservazione (cfr. art. 23 LBC e art. 16 cpv. 1 NAPUC). Gli atti vengono

dunque ritornati al Governo, affinché elabori una variante nel senso appena

indicato e la sottoponga al Gran Consiglio per approvazione.

8.

Art. 25 cpv. 2 NAPUC

8.1

L'art. 25 NAPUC,

concernente la coltivazione di tappeti erbosi e di vigneti su grandi superfici,

vieta al cpv. 2 nuovi vigneti con superficie superiore a 0.5 ha. Secondo il

ricorrente, titolare di una piccola azienda agricola e intenzionato a creare un

vigneto di 1.5 ha nel comprensorio, il cpv. 2 della norma si rivelerebbe

arbitrario e discriminatorio rispetto ad altri tipi di coltivazioni. La

Sezione, in sede di risposta, osserva come la coltivazione di nuovi vigneti su

grandi superfici, essendo un'attività molto redditizia, si ponga in potenziale

conflitto con gli obiettivi del Parco e in particolare con la salvaguardia del

mosaico di colture agricole che ne compongono il paesaggio. Inoltre, dal

profilo ambientale, la coltivazione della vigna necessiterebbe di trattamenti

particolari in un contesto ecologicamente sensibile. Il divieto enunciato al

cpv. 2 rappresenterebbe un buon compromesso per limitare tali effetti negativi

senza dover giungere a un divieto assoluto. In proposito valgono le seguenti considerazioni.

8.2

La norma rientra

nell'obiettivo specifico OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero

del territorio agricolo nelle sue diverse vocazioni", e più precisamente

nella misura M_2.1.3. "Regolare la coltivazione di tappeti erbosi e di

vigneti su grandi superfici", che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi

e misure", pag. 14):

La diffusione di alcune tipologie di coltivazioni

entrano in potenziale conflitto con gli obiettivi del Parco. In questa

categoria appartengono la coltivazione dei tappeti erbosi (green) e di nuovi

vigneti su grande superficie.

(…)

Il contesto territoriale del Piano di Magadino offre

un potenziale di sviluppo elevato per la coltivazione estesa della vigna, per

ora poco visibile in quanto, fino a pochi anni orsono, questa coltura era di

principio giudicata incompatibile con le superfici d'avvicendamento colturale

(cfr. capitolo 6.3.8.2 del Rapporto di pianificazione).

La vigna, essendo molto più redditizia della maggior

parte delle altre colture agricole, è suscettibile di incrementare la

concorrenzialità nell'acquisizione o nell'affitto di terreni, che sarebbero

così sottratti ad altre coltivazioni. Ciò potrebbe minacciare l'esistenza delle

aziende agricole con buona parte dei terreni in affitto e, localmente, il

mosaico di colture agricole che costituisce il paesaggio diversificato che il

PUC salvaguarda.

Dal profilo ambientale, inoltre, la coltivazione dei

vigneti necessita di trattamenti particolarmente delicati in un contesto

ecologicamente sensibile. Ne sono un esempio i trattamenti obbligatori con

insetticidi a largo spettro (dunque con effetti su tutta la fauna invertebrata)

quale misura di lotta alla cicalina, vettore della flavescenza dorata.

Per evitare l'estensione della coltivazione della

vigna, il PUC introduce una limitazione di superficie per nuovi vigneti, che al

massimo possono avere un'estensione di 0.5 ettari.

(misura attuata tramite norme PUC art. 25)

8.3

Alla luce di questi argomenti, in linea

di principio l'interesse pubblico a introdurre una limitazione dell'estensione

dei vigneti, visto il loro elevato potenziale di sviluppo a scapito di altre

coltivazioni, appare dato, ove solo si consideri che il PUC-PPdM si pone come

obiettivo generale proprio la valorizzazione delle qualità paesaggistiche del

Parco, segnatamente della sua varietà e della sua ricchezza (cfr. art. 2 cpv. 1

n. 1 NAPUC e capitolo 2 "Obiettivi e misure", sottocapitolo 4.1.1 "Commento

agli obiettivi", pag. 3). I (pochi)

argomenti del ricorrente, che peraltro ammette come "(…) l'espansione

della viticoltura (…) è uno dei soli settori agricoli ticinesi in continuo

sviluppo", non giungono a scalfire questa considerazione ma anzi l'avvalorano.

Posta la necessità di arginare l'impianto di vigneti di grosse dimensioni, va tuttavia

rilevato che né il commento alla misura, sopra riportato né la Sezione in sede

di risposta spiegano in base a quali elementi e/o criteri si sia giunti a

stabilire una loro estensione massima di 0.5 ha. Non è inoltre dato di capire a

chi sia indirizzata la limitazione, ossia se si riferisca alle aziende, ai

singoli proprietari terrieri oppure ai singoli fondi. Sotto questo profilo la

norma si rivela insoddisfacente e va pertanto annullata, ferma restando la

possibilità di riproporla una volta emendate le carenze appena riscontrate.

9.

Art. 26 NAPUC

9.1

L'art. 26 NAPUC, concernente la tenuta di cavalli

a scopo ricreativo e sportivo, prevede quanto segue:

1.

La tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo è

ammessa giusta l'art. 24d cpv. 1bis

LPT e nella misura

in cui essa è compatibile con gli obiettivi del Parco.

2.

In

particolare:

a) la conservazione della superficie coltivabile

e il rispetto del paesaggio

devono essere assicurati nella misura massima

possibile;

b) non devono insorgere conflitti

fra l'esercizio dell'equitazione e la fruizione da parte degli altri utenti del

Parco;

c) l'edificio abitativo del

detentore degli animali giusta l'art. 24d cpv.1bis

LPT

deve trovarsi nel Parco, oltre che nelle immediate vicinanze del luogo di detenzione.

3.

La sistemazione e gestione delle infrastrutture

esistenti, legalmente erette, legate alla tenuta e all'uso dei cavalli, deve

conformarsi agli obiettivi di qualità del PUC PPdM; vanno in particolare risanate

le situazioni di degrado.

Il ricorrente contesta in particolare il cpv. 2 lett.

c, ritenendolo eccessivamente penalizzante per i detentori d'animali. Senza addurre

poi motivi particolari, chiede lo stralcio "puro e semplice" della

norma. La Sezione, in sede di risposta, sottolinea in particolare come all'interno

del PUC-PPdM il potenziale di sviluppo per la tenuta di cavalli (o di animali

in genere) a scopo di hobby sia elevato e suscettibile di trasformare in modo

significativo il paesaggio, sottraendo superficie coltivabile.

9.2

9.2.1

Durante la procedura d'approvazione del

PUC-PPdM davanti al Gran Consiglio, con effetto al 1° maggio 2014, sono entrati

in vigore gli art. 16abis LPT e 34b OPT, nonché l'art.

24e LPT, tramite i quali il legislatore ha in sostanza voluto agevolare

la tenuta di cavalli per lo sport e il tempo libero nella zona agricola,

ammettendola in misura più estesa rispetto a quanto sinora consentito dall'art.

16a LPT (cfr. STF 1C_144/2013 del 29 settembre 2014 consid. 3.1, in: ZBl

116/2015 pag. 210 segg.). Il 18 dicembre 2014, data d'approvazione del

PUC-PPdM, il nuovo diritto era pertanto applicabile (cfr. art. 52 cpv. 1 OPT).

9.2.2

Secondo l'art. 16abis LPT,

gli edifici e impianti necessari alla tenuta di cavalli sono autorizzati in

quanto conformi alla zona di destinazione in un'azienda agricola esistente ai

sensi della legge federale sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991

(LDFR; RS 211.412.11), se quest'ultima dispone di una base foraggera

prevalentemente propria e di pascoli per la tenuta dei cavalli (cpv. 1). Per l'utilizzazione

dei cavalli tenuti nell'azienda possono essere ammessi spiazzi con suolo

compatto (cpv. 2). Anche le installazioni direttamente connesse con l'utilizzazione

dei cavalli, come sellerie o spogliatoi, sono autorizzate (cpv. 3).

La nuova norma, che termina indicando che il Consiglio

federale disciplina i particolari (cpv. 4), si riallaccia all'ordinamento di

base di cui all'art. 16a cpv. 1 LPT, giusta il quale sono conformi alla

zona agricola gli edifici e gli impianti necessari a una forma di produzione

che, da un lato, sia dipendente dal suolo e, dall'altro, sia di natura agricola

o imputabile al giardinaggio produttivo. Il Consiglio federale ha disciplinato

i particolari, adottando il nuovo art. 34b OPT (cfr. sulla tematica STA

52.2014.441

del 17 febbraio 2016 consid. 3; Muggli,

op. cit., ad art. 16abis n. 6 segg.).

9.2.3

Anche secondo il nuovo diritto non sono invece

considerati conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti per l'agricoltura

esercitata a titolo ricreativo (art. 34b cpv. 6 in combinazione con art. 34

cpv. 5 OPT) né quella a scopo meramente commerciale (centri equestri, scuole

d'equitazione, commercio di cavalli come attività commerciale; STA 52.2017.429

del 18 dicembre 2019 consid. 3.2.2.). L'art. 24e LPT, che

sostanzialmente corrisponde all'abrogato art. 24d cpv. 1bis vLPT,

contempla tuttavia un'eccezione per la tenuta di animali per hobby fuori delle

zone edificabili. La norma prevede infatti che negli edifici (agricoli) non

abitati o nelle parti non abitate di tali edifici, conservati nella loro

sostanza, sono autorizzati provvedimenti edilizi se servono per la tenuta di

animali a scopo di hobby agli abitanti di un edificio situato nelle vicinanze e

garantiscono una tenuta rispettosa degli animali (cfr. STF 1C_144/2013 citata

consid. 8.1.1.).

9.3

In concreto l'art. 26 NAPUC rientra nell'obiettivo

specifico OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del territorio

agricolo nelle sue diverse vocazioni", e più precisamente nella misura

M_2.1.5. "Governare gli effetti territoriali legati alla tenuta di cavalli

per scopi ricreativi e sportivi", che viene così commentata (cfr. capitolo

2.

"Obiettivi e misure", pag. 16):

La situazione relativa alla tenuta di cavalli a scopo

ricreativo o sportivo da parte di aziende agricole e privati è stata approfondita

sia nel corso degli studi di base sia negli approfondimenti effettuati dopo la

consultazione del progetto del PUC (cfr. capitolo 8.3.12 del Rapporto di

pianificazione).

La tenuta di cavalli a scopo ricreativo in zona

agricola è attualmente molto limitata dalle norme di legge, che potrebbero tuttavia

essere riviste a breve con degli allentamenti soprattutto a favore delle

aziende agricole esistenti (Iniziativa parlamentare Darbellay: testo di legge

messo in consultazione nel mese di dicembre 2011).

Il territorio del Parco possiede un importante

potenziale di crescita per quanto riguarda il numero di cavalli tenuti a scopi

ricreativi e sportivi. L'effetto della tenuta di cavalli è misurabile in

termini di nuove infrastrutture e costruzioni sul territorio (scuderie-box,

maneggi, locali, spogliatoi, sellerie, giostre, ecc.), di aree per la libera

uscita con qualsiasi tempo e di fruizione del territorio (uso dei percorsi, pressione

sui canali, potenziali conflitti d'utenti, ecc.). Potenzialmente, dunque,

questa attività è suscettibile di trasformare in modo significativo il

paesaggio e di sottrarre superficie coltivabile.

Sul Piano di Magadino vi sono inoltre molte situazioni

che sono presenti per diritto acquisito, in quanto insediate prima dell'entrata

in vigore della Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT, 1980).

Considerati dunque gli effetti legati alla tenuta dei

cavalli per scopo ricreativo e sportivo, il PUC fissa alcune regole volte a

gestire attivamente il tema. La base è data dalle regole della LPT che sono

così precisate:

- nel valutare le richieste per

infrastrutture legate alla tenuta di cavalli è dato un grande peso alla

conservazione della superficie coltivabile e al rispetto del paesaggio.

- Inoltre non si devono generare

conflitti nella fruizione ricreativa del territorio, in particolare per quanto

riguarda le passeggiate, il rispetto delle aree agricole ed il rapporto con gli

altri utenti;

- per la tenuta a scopo di hobby

secondo l'art.24d cpv.1bis, l'edificio abitativo del detentore degli

animali, oltre a trovarsi nelle immediate vicinanze del luogo di detenzione,

deve trovarsi nel Parco;

Infine la sistemazione e gestione delle infrastrutture

esistenti legate alla tenuta e all'uso dei cavalli ed erette legalmente, deve

conformarsi agli obiettivi di qualità del PUC PPdM; vanno in particolare

risanate le situazioni di degrado (vedi misura 1.3.2).

(misura attuata tramite norme PUC art. 26)

9.4

Alla luce di queste premesse si osserva che,

sulla base del commento appena riportato, l'art. 26 NAPUC sembrerebbe voler regolare

nel complesso la tematica relativa alla tenuta di cavalli per scopi ricreativi

e sportivi all'interno del PUC-PPdM, salvo poi limitarsi a disciplinare aspetti

puntuali (cpv. 1 e 2) e a dettagliare la protezione delle situazioni acquisite

e le situazioni di degrado (cpv. 3), ciò che è verosimilmente da ricondurre al

fatto che, come esposto nel commento alla misura, al momento dell'elaborazione

del PUC-PPdM, l'art. 16abis LPT si trovava solo in fase di

consultazione. Tuttavia anche entro questi limiti, l'art. 26 NAPUC risulta

problematico soprattutto per quanto attiene al cpv. 2 lett. c che,

manifestamente, risulta più severo rispetto a quanto prevede il diritto

federale. Esso si pone così in contrasto con l'ordinamento superiore, in

quanto, come riportato sopra al consid. 6.2.3, l'art. 27a LPT non

annovera l'art. 24e LPT fra le norme che possono formare oggetto di

restrizioni da parte della legislazione cantonale. Così come avvenuto nel

giudizio emanato in data odierna in una procedura parallela (inc. n. 90.2015.33),

il cpv. 2 lett. c va pertanto annullato in accoglimento della richiesta del

ricorrente. Il Legislatore è inoltre invitato ad aggiornare il testo della

norma che fa riferimento all'art. 24d cpv. 1bis LPT (nel

frattempo abrogato).

10.

Art. 44 NAPUC

10.1

Secondo l'art. 44 NAPUC, concernente la gestione

e sistemazione dei canali e corsi d'acqua, la

sistemazione e la gestione a fini idraulici dei canali e dei corsi d'acqua deve

essere coerente con gli obiettivi di conservazione e valorizzazione naturalistica

del Parco. La norma rientra nell'obiettivo

specifico OS_3.4 "Sostenere la valorizzazione ecologica dei canali",

e più precisamente nella misura M_3.4.1 "Segnalare il valore ecologico dei

canali (habitat e collegamento)", che viene così commentata (cfr. capitolo

2.

"Obiettivi e misure", pag. 24):

I canali svolgono un'importante funzione idraulica;

nel contempo essi possiedono un valore ecologico di rilievo quali biotopi ed

elementi del reticolo ecologico. I due interessi vanno tra loro conciliati al

meglio.

Attraverso una specifica normativa viene richiamata la

necessità di considerare, oltre alla funzione idraulica, anche quella

ecologica. La norma è coerente con le disposizioni riguardanti la legge sulla

protezione delle acque e quelle sulla sistemazione dei corsi d'acqua.

(misura attuata tramite norme PUC art. 44)

10.2

Il ricorrente ritiene che "(…) l'approccio

naturalistico per la gestione di problematiche legate alla gestione delle acque

vada ridiscusso tenendo maggiormente conto della sicurezza delle persone e

delle attività situate nel comprensorio". A suo parere, infatti, la

norma darebbe "(…) esclusivo risalto agli obiettivi di conservazione e

valorizzazione naturalistica del parco". Tale tesi non viene poi

ulteriormente approfondita. Ora, contrariamente a quanto sostiene, né dal testo

dell'art. 44 NAPUC né dal suo commento - che sottolinea la necessità di

contemperare fra di loro la funzione idraulica (nell'ambito della quale si pone

l'aspetto

relativo alla protezione di cose e persone contro le piene), e quella ecologica

dei corsi d'acqua - risulta che uno dei due interessi prevalga sull'altro. La

critica sollevata si rivela pertanto priva di fondamento. Peraltro, in sede di

risposta, la Sezione ha dato risalto a questo aspetto, sottolineando "(…)

la necessità di considerare, oltre alla funzione idraulica dei corsi d'acqua, anche

quella ecologica, imponendo una coerenza fra gestione dei canali e corsi d'acqua

a fini idraulici, e pertanto a favore della sicurezza di persone e cose, e l'obiettivo

di conservazione e valorizzazione naturalistica del parco". Tali

argomenti meritano piena condivisione, laddove solo si consideri che l'art. 44

NAPUC costituisce solo una fra le varie misure messe in atto dal PUC-PPdM in

relazione alla tematica dei canali e dei corsi d'acqua (cfr. capitolo 2 "Obiettivi

e misure", sottocapitolo 4.3.1. "Commento agli obiettivi", pag.

21.

in fine, e misure M_3.4.2 e M_3.4.3, pag. 25), che il ricorrente non mette minimamente

in discussione.

11.

Art. 45 NAPUC

11.1

L'art. 45 NAPUC, concernente la bandita di

caccia, prevede:

1.

In

tutto il comprensorio del Parco vige una bandita di caccia.

2.

Il Dipartimento, sentite le cerchie interessate, può

tuttavia autorizzare provvedimenti di regolazione delle popolazioni di

selvaggina qualora il loro sviluppo dovesse compromettere gli obiettivi del

Parco o creare problemi alle zone attigue al comprensorio.

Il ricorrente chiede lo stralcio della norma che non

tutelerebbe a sufficienza le attività produttive delle aziende, vista la sussistenza

di "(…) situazioni gravemente conflittuali tra la gestione degli

ungulati ed i raccolti agricoli". La Sezione, dal canto suo, rileva

come sul Piano di Magadino viga da decenni una bandita di caccia, decretata dal

Consiglio di Stato in base all'art. 23 della legge sulla caccia e la protezione

dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 dicembre 1990 (LCC; RL 922.100)

e relativo regolamento d'applicazione anche per il quinquennio 2015-2020.

Precisa in proposito come tale misura sia stata emanata non tanto per proteggere

la selvaggina cacciabile bensì per ragioni di sicurezza,

vista la presenza sul Piano di numerose abitazioni e attività. Segnala inoltre

come, ad ogni modo, per gestire i problemi causati dalla presenza di ungulati,

l'art. 45 cpv. 2 NAPUC preveda la possibilità di intervenire con provvedimenti

di regolazione delle popolazioni di selvaggina, qualora il loro sviluppo

dovesse compromettere gli obiettivi del PUC.

11.2

In concreto va subito detto che le finalità

perseguite dall'art. 45 NAPUC non sono in alcun modo desumibili né dal Rapporto

di pianificazione né dal capitolo 2, "Obiettivi e misure" del PUC-PPdM,

che risultano completamente silenti in proposito. Anche in sede di risposta la

Sezione non dà nessuna spiegazione in merito, concentrandosi invece sulle

ragioni che hanno motivato la bandita di caccia vigente sul Piano in base alla

LCC. Ora, è vero che questo Tribunale ha già avuto modo di stabilire che il

piano di utilizzazione cantonale costituisce una valida base legale, in parallelo

alla legislazione venatoria, per vietare la caccia su un territorio protetto,

in quanto questa attività ha rilevanti ripercussioni sull'uso del suolo (cfr.

RtiD I-2008 n. 17 consid. 6 e 7.2; inoltre: RtiD I-2008 n. 35). Sennonché, in

concreto, la totale assenza di motivazioni a suffragio del divieto non permette

di valutare né l'interesse pubblico alla base della misura né tanto meno la

necessità di estenderla a tutto il territorio compreso nel PUC-PPdM. E questo

anche qualora si volesse ipotizzare che, analogamente alla fattispecie

pubblicata nella RtiD I-2008 n.17, anche in questo caso il divieto miri a

tutelare l'incolumità dei fruitori del Parco, destinato in parte a territorio

didattico e di svago (cfr. in particolare capitolo 2, "Obiettivi e misure",

pag. 26-31 e pag. 50-55). Ad ogni modo, non spetta al Tribunale, che non è

autorità di pianificazione, porre rimedio alla totale carenza di

giustificazioni posta in essere dalle autorità pianificatorie. Non essendo

possibile individuare l'interesse pubblico alla base della misura né tanto meno

la sua proporzionalità, così come avvenuto nell'ambito del giudizio emanato in

data odierna in una procedura parallela (inc. n. 90.2015.33), in accoglimento

del ricorso, si giustifica pertanto l'annullamento della norma, che potrà se

del caso essere riproposta, emendata dalle carenze appena riscontrate.

12.

Procedura di consultazione nell'ambito

dell'istituzione delle zone di protezione della natura

12.1

Nel piano di Magadino, e nel territorio incluso

nel PUC-PPdM in particolare, sono presenti numerosi biotopi e agro-ecosistemi

che ospitano moltissime specie animali e vegetali rare, protetti sia a livello

nazionale che cantonale (cfr. NAPUC, allegato 6). Inoltre l'ordinanza sulla

protezione delle zone palustri di particolare bellezza e di importanza

nazionale del 1° maggio 1996 (ordinanza sulle zone palustri, RS 451.35) annovera

il piano di Magadino nell'allegato 1 quale oggetto n. 260 dell'inventario

federale delle zone palustri. In attuazione di quest'ultima ordinanza, nonché dell'ordinanza

concernente la protezione delle zone golenali d'importanza nazionale del 28

ottobre 1992 (ordinanza sulle zone golenali, RS 451.31), dell'ordinanza sulla

protezione delle paludi d'importanza nazionale del 7 settembre 1994 (ordinanza

sulle paludi, RS 451.33), dell'ordinanza sulla protezione dei siti di

riproduzione di anfibi di importanza nazionale del 15 giugno 2001 (ordinanza

sui siti di riproduzione degli anfibi; OSRA, RS 451.34), nonché della legge

cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre 2001 (LCPN; RL 480.100),

per i biotopi e agro-ecosistemi il PUC-PPdM istituisce delle riserve naturali, composte

da zone nucleo (ZN) e da zone cuscinetto nutrienti (ZCN), rette in particolare

dagli art. 29-32 NAPUC, mentre che il paesaggio palustre d'importanza nazionale

viene indicato come tale nel piano delle zone e disciplinato dagli art 18 e 19

NAPUC.

12.2

In proposito il ricorrente rileva di transenna come,

contrariamente a quanto prevede l'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone

palustri, l'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone golenali, l'art. 3 cpv. 1

dell'ordinanza sulle paludi e l'art. 5 cpv. 1 OSRA, prima di delimitare le zone

di protezione non siano stati sentiti i proprietari fondiari e i gestori. Per questo motivo, il PUC-PPdM dovrebbe

essere dichiarato non valido fintantoché non siano introdotti e conclusi i

lavori di "consultazione dei proprietari e dei gestori". La

Sezione osserva in proposito come tramite la consultazione pubblica del

PUC-PPdM, avvenuta con il deposito degli atti presso le cancellerie comunali e

la pubblicazione al sito: www.ti.ch/ppdm tra il 9 dicembre 2010 e l'11 febbraio 2011,

sia stata concessa anche ai proprietari fondiari e ai gestori la facoltà di

esprimersi in merito. In proposito si osserva quanto segue.

12.3

Le disposizioni federali invocate dal ricorrente

prevedono che i cantoni concedano alle persone o enti ivi menzionati (in

particolare: gestori e proprietari) la facoltà di esprimersi in merito alla

delimitazione degli oggetti da tutelare, prima che i singoli provvedimenti di protezione vengano adottati

(cfr. art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza sulle

zone palustri, l'art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone golenali, l'art. 5

cpv. 1 dell'ordinanza sulle paludi e l'art. 8 cpv. 1 OSRA). Il diritto federale si limita a prescrivere l'obbligo

di sentire le cerchie di persone indicate, lasciando tuttavia ai cantoni la

facoltà di scegliere la procedura da seguire. Nel nostro Cantone, per istituire la protezione di comparti naturali, elementi

naturali emergenti, biotopi e geotopi, la LCPN prevede agli art. 13-15, due tipi

di strumenti: quelli della pianificazione territoriale (ossia il piano

direttore, i piani regolatori e i piani di utilizzazione cantonali: cfr. Messaggio n. 4872 del 30 marzo 1999 sulla

legge cantonale sulla protezione della natura, pag. 34, e art. 14 cpv. 1 del

regolamento della legge cantonale sulla protezione della natura del 23 gennaio

2013; RLCN; RL 480.110, entrato in vigore solo il 29 gennaio 2013) e il decreto

di protezione. La scelta di operare tramite gli strumenti della pianificazione

territoriale "(…) è dettata in primo luogo dal vincolo esercitato su

queste aree, di tipo generico, nonché dalle loro dimensioni e di regola dalla

limitata necessità di predisporre una gestione attiva degli oggetti protetti"

(cfr. Messaggio n. 4872 citato, ibidem).

12.4

In concreto la

protezione degli oggetti elencati all'allegato 6 NAPUC, rispettivamente del paesaggio palustre d'importanza

nazionale, è stata attuata nell'ambito di

un piano di utilizzazione cantonale, così come indicato nel piano direttore

(cfr. supra, consid. 4.1.), che segue la procedura prevista agli art. 46

seg. LALPT. In particolare l'art. 46 cpv. 2 LALPT prescrive, prima dell'adozione

da parte del Consiglio di Stato, il deposito del progetto di piano d'utilizzazione

presso le cancellerie dei comuni interessati per un periodo di 30 giorni, in

modo da permettere a ogni cittadino ivi residente e ad ogni persona o ente che

dimostrino un interesse degno di protezione di presentare osservazioni sul

progetto al Dipartimento (art. 46 cpv. 4 LALPT). Ora, alla luce di quanto esposto

sopra - e segnatamente: vincoli di

tipo generico, vaste dimensioni delle aree protette e limitata necessità di

predisporne una gestione attiva - v'è da

ritenere che tale procedura - che permette a chiunque dimostri un interesse

legittimo (fra cui proprietari e gestori) di esprimersi in merito ai contenuti

del piano prima che il Governo l'adotti (e quindi anche in merito alla

delimitazione dei perimetri delle zone di protezione) risponda ai dettami

federali quo all'audizione preventiva delle cerchie di persone

menzionate nelle quattro ordinanze, permettendo inoltre di coordinare le

consultazioni.

12.5

Ad ogni modo, nella fattispecie prima di

adottare il PUC-PPdM, il Dipartimento non solo ne ha disposto il deposito, per

consultazione, presso le cancellerie dei comuni interessati dal 9 dicembre 2010 all'11 febbraio 2011, dando modo ad ogni cittadino residente nei comuni e

a ogni altra persona o ente detentore di un interesse legittimo di presentare

osservazioni scritte (cfr. FU 95/2010 del 30 novembre 2010), ma inoltre "per illustrare il progetto, oltre al deposito

degli atti (con pubblicazione dell'avviso sul Foglio ufficiale e sui

quotidiani) e alla loro pubblicazione on-line, è stata indetta una conferenza

stampa il 6 dicembre 2010, si sono tenuti una serata pubblica con la

popolazione e più momenti informativi con associazioni e gruppi d'interesse,

nonché un incontro coi Comuni. Complessivamente sono così state coinvolte

direttamente circa 600 persone. Inoltre sul sito del Parco sono stati

pubblicati gli studi di base, una serie di approfondimenti, le risposte alle

domande più frequenti, e, tramite link ipertestuali, i rinvii alla

documentazione di riferimento (per es. la scheda di PD R11). Infine è stata

data la possibilità di contatto diretto con la Direzione di progetto per

chiarimenti. Da parte loro i mass media hanno riferito della presentazione del

progetto, del pubblico incontro con la popolazione, toccato altri temi e pubblicato,

perché loro inviate, le prese di posizione più critiche. Riviste specifiche

hanno pubblicato sintesi della documentazione" (cfr. Rapporto sulla consultazione, giugno 2012, pag.

2). Alla luce di tutte queste circostanze la procedura messa in atto dal Dipartimento

risulta conforme al diritto federale. Le critiche del ricorrente vanno pertanto

respinte.

13.

13.1. In considerazione di tutto

quanto precede, il ricorso è parzialmente accolto e il decreto legislativo del

18.

dicembre 2014 annullato nella misura in cui approva gli art. 15 cpv. 2, 25

cpv. 2, 26 cpv. 2 lett. c, e 45 NAPUC.

13.2

La tassa di giustizia è posta a carico del

ricorrente, proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),

atteso come il Cantone ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Per quanto ricevibile, il

ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1

il decreto

legislativo del 18 dicembre 2014 è annullato nella misura in cui approva gli

art. 15 cpv. 2, 25 cpv. 2, 26 cpv. 2 lett. c, 45 NAPUC;

1.2

gli atti vengono ritornati al

Consiglio di Stato, affinché provveda a completare l'art. 16 NAPUC così come

indicato al consid. 7.5. del presente giudizio e lo sottoponga al Gran

Consiglio per approvazione.

2.

La tassa di giustizia di

fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera