Ampliamento della zona edificabile. Revisione parziale del 15 giugno 2012 della LPT. Diritto transitorio

Incarto n.

90.2015.38

Lugano

5 aprile 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Matea Pessina

vicecancelliere:

Fulvio

Campello

statuendo

sul ricorso 13 aprile 2015 di

RI

1

patrocinato

da: PR 1

contro

la

risoluzione 24 febbraio 2015 (n. 652) con cui il Consiglio di Stato ha

approvato la variante del piano regolatore del comune di Rovio concernente

l'assetto pianificatorio dei mapp. 971, 970, 969 e 556;

ritenuto, in

fatto

A. a. RI 1 è proprietario

dei fondi contermini ai mapp. 556, 969, 970 e 971 di Rovio, posti in località Camprico,

di complessivi 11'776 mq. L'assetto fondiario

attuale è il risultato di alcune operazioni di raggruppamento e

frazionamento intervenute a partire dagli anni '90 del secolo scorso.

b. Con risoluzione 13

aprile 1976 (n. 2582) il Consiglio di Stato ha approvato l'adozione del primo

piano regolatore del comune di Rovio, che attribuiva la porzione orientale degli

attuali mapp. 556 e 969 alla zona residenziale semi-estensiva e quella occidentale,

unitamente al mapp. 970 e alla parte preponderante del mapp. 971, alla zona

AP-EP "Alloggi a carattere sociale ed a pigioni moderate" (ASPM). Il

piano regolatore è stato in seguito integrato da alcune varianti puntuali che

non interessano i fondi in questione.

B. a. L'11 dicembre 2000 il consiglio comunale di

Rovio ha adottato la revisione generale del piano regolatore, che attribuisce

gli interi mapp. 556 e 969 alla zona

residenziale estensiva unitamente a una fascia larga 10 m del mapp. 970. La

parte rimanente del mapp. 970 e il mapp. 971 sono stati inseriti in zona agricola.

b. Avverso tale

azzonamento RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendo

l'inserimento di tutti i suoi fondi in zona edificabile.

c. Con risoluzione 6

luglio 2004 (n. 3048) il Governo ha approvato la revisione, abrogando nel

contempo il precedente piano regolatore con le sue successive modifiche, salvo

alcune eccezioni che qui non interessano (cfr. p.to n. 2 del disp., pag. 76).

L'azzonamento dei mapp. 970 e 971 non è stato approvato e il comune è stato

inviato ad allestire una variante "(…) per la ridefinizione dell'assetto pianificatorio del comparto" (cfr. cap. 5.2. "Decisioni che richiedono

l'adozione di una variante del PR", p.to B, pag. 74, che rinvia al p.to

3.5.1., pag. 25, e all'allegato 1). Per l'adozione delle varianti è stato fissato un termine di 18

mesi dal passaggio in giudicato della

decisione (cfr. p.to n. 8 del disp., pag. 77).

C. a. Con risoluzione 5

novembre 2008 (n. 5599) il Consiglio di Stato, appurato il mancato rispetto del

termine fissato per approntare le varianti, ne ha assegnato uno nuovo di sei

mesi, avvertendo nel contempo il comune che, in caso di inosservanza, sarebbero

state applicate le norme coattive di cui all'art. 105 della legge di

applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365).

b. Constatato come

anche questo termine fosse stato disatteso, con risoluzione 14 ottobre 2009 (n.

5171) l'Esecutivo cantonale ha ordinato al Dipartimento del territorio di

allestire una variante concernente l'assetto pianificatorio dei mapp. 970 e

971. Adito dal comune di Rovio, il Tribunale cantonale amministrativo ha

confermato il provvedimento con sentenza n. 90.2009.71 del 22 marzo 2010.

c. Il 7 ottobre 2010 la

variante allestita dal Dipartimento, che contemplava l'attribuzione dei mapp.

970 e 971 alla zona agricola, è stata trasmessa

al comune per la procedura d'informazione e partecipazione della

popolazione ai sensi degli art. 32 cpv. 2 e 3 e 105 cpv. 3 LALPT. Durante il

periodo di pubblicazione, avvenuto dal 15 novembre al 15 dicembre 2012 (cfr. FU

88/2010 del 5 novembre 2010) RI 1 ha presentato delle osservazioni, a cui hanno

fatto seguito, il 21 dicembre 2010, quelle del municipio.

d. Il 2 settembre 2011

il Dipartimento ha poi trasmesso al municipio la variante definitiva

concernente i fondi in parola, che sovverte i contenuti di quella pubblicata,

riproponendo la soluzione prevista dalla revisione generale adottata l'11

dicembre 2000 (attribuzione alla zona

residenziale di una fascia larga 10 m del mapp. 970 e inserimento della

sua parte rimanente unitamente al mapp. 971 in zona agricola: cfr. supra,

consid. B.a.), abbinandola tuttavia ad un vincolo di ricomposizione

particellare, che grava i mapp. 556, 969, e la fascia edificabile del mapp.

970. Il comune è stato invitato a presentare le proprie conclusioni e ad

adottare la variante entro un termine di sei mesi.

e. Preso atto del fatto

che il comune non aveva provveduto né ad adottare né a pubblicare la variante,

il Dipartimento ne ha disposto la pubblicazione dal 24 settembre al 24 ottobre

2012 presso la cancelleria comunale (cfr. FU 74/2012 del 24 settembre 2012) in

applicazione dell'art. 105 cpv. 4 LALPT.

f. Avverso tale

variante sono insorti davanti al Consiglio di Stato da un lato RI 1 e

dall'altro CO 3 e CO 7, nonché CO 5, CO 6 e CO 4, postulandone l'annullamento

per motivi diametralmente opposti. RI 1 ha chiesto in via principale

l'assegnazione dei mapp. 970 e 971 alla zona edificabile e, in via subordinata,

l'assegnazione a tale zona del mapp. 970 "(…) seguendo i naturali

confini che lo stesso disegna con il mappale n. 971 (…)".

g. Con risoluzione 24 febbraio 2015 (n. 652) il Governo ha approvato la

variante attribuendo d'ufficio alla zona agricola la superficie del mapp. 970

assegnata alla zona edificabile e stralciando il vincolo di

ricomposizione particellare (cfr. p.to n. 1.1 del disp., pag. 13). I ricorsi

sono stati evasi come indicato in calce ai rispettivi considerandi (cfr. p.to

n. 2.1. del disp.). Rilevando come i mapp. 970 e 971 non fossero mai stati

assegnati alla zona edificabile da un piano regolatore conforme alla LPT e sottolineata

la loro posizione marginale rispetto al comprensorio edificabile, l'Esecutivo

cantonale ha ritenuto che alla loro assegnazione alla zona costruibile

ostassero motivi legati alla contenibilità del piano e alle prescrizioni federali

entrate in vigore il 1° maggio 2014. Le loro caratteristiche, la loro

ubicazione e la loro natura giustificavano invece di includerli in zona

agricola. Il vincolo di composizione particellare è stato inoltre ritenuto

totalmente privo d'interesse pubblico.

D. Avverso tale decisione RI 1 insorge

presso il Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e

riproponendo le domande formulate in prima sede. Sottolineando come i suoi

fondi, perfettamente urbanizzati anche a sue spese, fossero edificabili secondo

il decreto federale su alcuni provvedimenti urgenti nell'ambito della

pianificazione del territorio del 17 marzo 1972 (DFU) e compresi nel piano

generale delle canalizzazioni (PGC), egli sostiene che anche il piano

regolatore approvato nel 1976, da ritenersi conforme al diritto federale, li includeva

in zona edificabile. Contesta quindi le motivazioni legate alla contenibilità

del piano e ritiene che l'assegnazione dei suoi fondi alla zona edificabili

s'imporrebbe anche per ragioni legate alla buona fede.

E. a. Il comune di Rovio,

rappresentato dal suo municipio, e la Sezione dello sviluppo territoriale

postulano la reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, se necessario,

nei considerandi di diritto.

b. In sede di replica e di duplica il

ricorrente e la Sezione si riconfermano nello loro rispettive posizioni e

domande, mentre il comune ha rinunciato a presentare un secondo allegato.

F. a. Chiamati a esprimersi in

merito al ricorso, alle risposte e agli allegati di replica e di duplica, CO 3 postula

la conferma della decisione impugnata, mentre CO 5 e CO 4 richiamano integralmente

Fatti

i contenuti del ricorso presentato in prima sede.

b. L'insorgente non ha

replicato, mentre la Sezione e il comune si riconfermano nelle loro precedenti

posizioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno

2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva

dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

1.2. Poiché la

controversa variante è stata avviata in

vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione

di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza

ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del

24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

Considerandi

2.

2.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il

diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di

ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art.

29.

cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche

dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate

di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro

subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti

(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT

II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm;

RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/

Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.

64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello

Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:

RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

3.

I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST) -

disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

3.1

Secondo l'art. 15

vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014,

le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano

già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente

necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che

adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che,

dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in

causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione

territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente

o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno

alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata

relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri

rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che

- ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente all'attribuzione del

terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere

congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la

giurisprudenza appena citata; inoltre: Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre

Flückiger/Stéphane Grodecki,

Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.2

3.2.1

Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT

del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone

edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per

15.

anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2).

L'ubicazione e le dimensioni delle zone

edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei

confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento

delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del

medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile

se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario

all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di

sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone

edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate

(lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e

l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett.

e).

3.2.2

La citata

revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni

in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli

insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato

degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il

legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori

cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio

concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del

territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo

contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i

piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici

insediative e la loro distribuzione nel cantone.

3.3

3.3.1

L'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica

della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani

direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque

anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino

all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio

federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la

superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata

in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove

zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la

necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).

3.3.2

L'art. 38a LPT è concretizzato dall'art. 52a OPT

(pure in vigore dal 1° maggio 2014), il cui cpv. 1 specifica che se al momento

della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione dell'autorità cantonale secondo l'art. 26

LPT concernente l'approvazione di un azzonamento, l'art. 38a cpv. 2 LPT

non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta né a un riesame né a

una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se è

stato intentato in modo temerario. Il Tribunale federale ha comunque precisato

che l'art. 38a LPT risponde a un interesse pubblico preponderante e,

pertanto, è immediatamente applicabile anche alle cause pendenti dinanzi

alle autorità cantonali di ultima istanza, a prescindere di massima dalla

formulazione poco chiara dell'art. 52a cpv. 1 OPT (DTF 141 II 393

consid. 2 e 3).

3.3.3

Secondo l'art. 52a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio

di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti

soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel cantone viene

dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a),

sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il cantone

pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett.

b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si

rivelano urgentemente necessarie e se, in

sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la

superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano

direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).

4.

Giusta l'art. 16

cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre

2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base

dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio

per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute,

per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti

funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o

all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti

dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono

essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio

2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto

possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16

cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente

sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma

valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,

poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche

obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di

prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella

del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione

parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).

5.

5.1. In concreto occorre

premettere che, con risoluzione 6 luglio 2004, il Consiglio di Stato ha negato

l'approvazione alla modifica del piano delle zone che prevedeva l'inclusione di

una fascia larga 10 m del mapp. 970 in zona edificabile, demandando al comune

il compito di ridefinire l'assetto pianificatorio del comparto. Nella medesima

risoluzione il Governo ha, in parallelo, abrogato - salvo eccezioni che qui non

interessano (cfr. supra, consid. B.c.) - il vecchio piano regolatore e

le sue successive modifiche, che attribuivano fra l'altro il mapp. 970 e la

parte preponderante del mapp. 971, alla zona AP-EP "Alloggi a carattere

sociale ed a pigioni moderate". Da ciò discende che, fino alla loro

attribuzione alla zona agricola, rispettivamente alla zona edificabile per una

fascia larga 10 m, operata con la variante all'esame, la superficie del mapp.

970, rispettivamente la porzione del mapp. 971 attribuite dal vecchio piano

regolatore alla zona edificabile, sono divenute, a seguito della risoluzione 6

luglio 2004, un'area (inedificabile) non pianificata (vuoto pianificatorio),

perdendo quindi la loro qualità di superficie costruibile.

5.2

Occorre inoltre

rilevare che la variante all'esame era pendente per approvazione al momento

dell'entrata in vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Alla luce

di quanto appena spiegato, trova dunque applicazione l'art. 38a LPT e,

pertanto, ogni nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se è

compensato con un dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Aspetto

che gli atti della variante, elaborati prima dell'entrata in vigore della

citata modifica, manifestamente non affrontano. A ogni modo, appare d'acchito

escluso che qui possa trovare applicazione

una delle ipotesi di cui all'art. 52a cpv. 2 lett. b e lett. c OPT,

siccome trattano di fattispecie che manifestamente esulano dalla materia del

contendere. Come rettamente ritenuto dal Consiglio di Stato, il divisato

ampliamento della zona edificabile

non può beneficiare nemmeno dell'ipotesi di cui alla lett. a, siccome non

risulta, e nemmeno viene sostenuto, che questo verrebbe compensato. Già per

questi motivi il ricorso dev'essere respinto.

6.

A titolo

abbondanziale si osserva che l'ampliamento richiesto non rispetta nemmeno i

requisiti dell'art. 15 vLPT. Come visto al consid. 3.1., perché un fondo possa

essere attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si trovi, come

condizione minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 vLPT, applicabile

al caso concreto (cfr. DTF 141 II 393 consid. 3, STF 1C_54/2015 del 2 novembre

2015.

consid. 3.2.; Messaggio concernente la revisione parziale della legge

sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap.

2.3

), ciò che non è il caso per la superficie che il ricorrente vorrebbe

veder inclusa in zona edificabile.

6.1

Innanzitutto essa non appartiene ai terreni edificati in larga

misura ai sensi restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni edificati

in larga misura, secondo l'art. 15 lett. a vLPT, si intende infatti essenzialmente il territorio costruito in

maniera compatta, oltre eventualmente

singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la

zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b, Waldmann/Hänni,

op. citl, n. 23 ad art. 15; Flückiger/Gro-decki,

op. cit., n. 85-93 ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit.; n. 319). In

concreto, dai piani acquisiti all'incarto emerge con chiarezza come le

superfici, di cui il ricorrente chiede l'attribuzione alla zona edificabile,

sono situate ai margini della zona residenziale

estensiva, posta ai lati di via San Vigilio e di via Arogno, e si incuneano nel

bosco. La porzione ovest del mapp. 971 è infatti già boschiva, anche a

nord i due fondi confinano con l'area forestale e, per un piccolo tratto, con

la zona agricola e pure a sud con quest'ultima zona (mapp. 840). Solo ad est sono

limitrofe alla zona edificabile. Come rettamente osserva il comune in sede di

risposta, esse sono ubicate in posizione del tutto eccentrica rispetto alle

zone fabbricabili di Rovio. La superficie in parola si pone inoltre

manifestamente in relazione di continuità con la zona boschiva e la zona agricola,

che come appena visto, si espandono sui tre lati dell'area in contestazione, e

non con la sottostante zona residenziale.

6.2

Nemmeno si

giustifica l'assegnazione di questa porzione di territorio alla zona

edificabile in applicazione dell'art. 15 lett. b vLPT. Il Consiglio di Stato,

nella decisione impugnata, ha infatti ritenuto che l'assegnazione dell'area in

questione alla zona edificabile non fosse giustificata anche per ragioni di

contenibilità, ritenuto come già nell'ambito della revisione generale del piano

regolatore del 2004 la contenibilità teorica "(…) avrebbe permesso nei

successivi 15 anni uno sviluppo 1.5 volte maggiore rispetto a quello che aveva

caratterizzato gli ultimi 10 anni" (cfr. p.to 3, pag. 8). Il

ricorrente non si confronta con questo aspetto, limitandosi ad asserire che "(…)

nel 1976 e, ancora, nel 1986 (…) l'azzonamento della proprietà __________ in

zona edificabile (unica zona edificabile per costruzioni a carattere sociale!)

è stato definitivamente e senza obiezioni riconosciuto e confermato: siccome sostenibile

(anche) dal profilo della contenibilità del PR". Ora, a prescindere

dal fatto che, come osserva la Sezione in sede di risposta, con risoluzione 28

gennaio 1986 (n. 441) il Governo si era limitato a prorogare di 5 anni la

validità del primo piano regolatore, senza

entrare nel merito dei suoi contenuti, in ogni caso, stando ai dati consegnati

nella risoluzione 6 luglio 2004 (n. 3048), le conclusioni tratte nella

decisione qui impugnata meritano di venir condivise. Il piano regolatore in

vigore consente infatti di accogliere circa 2'106 unità insediative (di cui 976

costituite da abitanti), rispetto ad una situazione di partenza, riferita al

2002, di 1'434 unità insediative e ad un loro incremento nell'ultimo decennio

(1990/2002) pari a (sole) 136 unità (cfr. risoluzione 6 luglio 2004, pag. 16-18). Tali previsioni sono

confermate dall'evoluzione della popolazione di Rovio, che nell'aprile 2017 contava

816.

abitanti a fronte dei 976 abitanti prognosticati nel 2004, e 130 posti lavoro

a fronte dei 165 posti ipotizzati sempre a quella data (cfr. i dati

dell'Ufficio cantonale di statistica relativi al comune di Rovio, reperibili

all'indirizzo: <https://www3.ti.ch/DFE/DR/USTAT/allegati/comune/297rovio.pdf>).

6.3

Poiché la superficie

in questione non soddisfa già i requisiti di cui all'art. 15 vLPT, non solo

merita di essere tutelata la decisione di non assegnarla alla zona edificabile

in sua corrispondenza, ma anche quella di inserirla in zona agricola, intesa nella sua accezione più ampia, espressamente sancita all'art. 16

LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000 (supra, consid. 4.).

6.4

La questione

dell'urbanizzazione del settore risulta, a questo punto, ininfluente. Difatti,

anche se fosse accertata, essa non sarebbe

comunque sia decisiva e non conferirebbe un diritto all'attribuzione del fondo

alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a, 117 Ia 434 consid. 3g; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 23 ad art. 15; Flückiger/Grodecki, op. cit., n. 87 ad

art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.

cit., n. 321).

6.5

In definitiva la

decisione di inserire l'area in esame in zona agricola anziché attribuirla a

quella edificabile appare sorretta da una valida base legale e risponde a un

interesse pubblico e preminente. Essa rispetta pure il principio di

proporzionalità poiché si tratta, alla fin fine, dell'unica soluzione in

concreto possibile. Non è dunque data una lesione della garanzia della

proprietà.

7.

Il ricorrente lamenta

infine una violazione del principio della buona fede in relazione ai contenuti

del Rapporto di pianificazione accompagnante il piano regolatore approvato nel

1976, e più precisamente con l'indicazione secondo cui, se il vincolo ASPM

fosse venuto a cadere, "Le zone liberate dal vincolo potrebbero essere

dichiarate edificabili con le caratteristiche di quelle vicine" (cfr. Relazione sulle proposte del piano

regolatore dell'aprile 1974, pag. 16). In proposito si osserva quanto

segue.

7.1

Secondo la

giurisprudenza del Tribunale federale, il principio della buona fede, dedotto

direttamente dall'art. 9 Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), conferisce a ogni individuo la

facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse o ai

suoi comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa

ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 consid. 6.1, 125 I 209 consid. 2c,

122.

II 113 consid. 3b/cc, 121 I 181 consid. 2a). Non ogni violazione di tale

principio comporta il diritto di pretendere che l'autorità modifichi la sua

decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo diritto esiste soltanto a

determinate e precise, oltre che cumulative, condizioni: l'autorità deve

anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una persona determinata; essa deve avere, o essere

reputata avere, agito nel rispetto dei limiti della sua competenza;

l'invalidità o l'errore dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo

comportamento non doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato

stesso deve essersi fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per

prendere disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio;

infine, e in ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra

il momento in cui l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha

preso le sue disposizioni (cfr. a questo proposito DTF 131 loc. cit.,

129.

II 361 consid. 7.1).

7.2

Da quanto affermato dal ricorrente, non è possibile dedurre alcun impegno

del municipio o dei servizi cantonali a procedere nel senso da lui auspicato. L'eventuale

attribuzione alla zona edificabile delle superfici inserite in zona AP-EP costituiva

infatti una semplice ipotesi formulata dal pianificatore nel 1974 in caso di mancata

conferma del vincolo. Peraltro neppure il municipio né tanto meno i servizi

cantonali sarebbero in grado di offrire assicurazioni vincolanti

riguardo al trattamento pianificatorio definitivo del territorio nell'ambito di

una revisione del piano regolatore, che è adottata dal consiglio comunale e

rimane soggetta all'approvazione del Consiglio di Stato. La censura si

rivela pertanto infondata.

8.

Per i motivi che precedono

il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art.

47.

cpv. 1 LPAmm). Il ricorrente è inoltre tenuto a corrispondere

adeguate ripetibili al comune di Rovio, rappresentato da un legale (art. 49

cpv. 1 e 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia di

fr. 2'500.- è posta a carico del ricorrente, al

quale va restituito l'importo di fr. 1'500.- versato in eccesso quale anticipo

spese. Il ricorrente verserà al comune di Rovio fr. 1'500.- a titolo di

ripetibili.

3.

Contro la presente decisione

è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il

vicecancelliere