90.2015.39

PUC Parco del Piano di Magadino - Ricorso contro l'esclusione di una vasta area agricola dal perimetro del PUC

30 maggio 2018Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. Con risoluzione 5

giugno 2012 (n. 2972) il Consiglio di Stato ha adottato il piano di

utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM), che

persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 delle norme di attuazione

del PUC-PPdM; NAPUC-PPdM) di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco,

segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore

agricolo e sostenere le aziende che operano nel Parco, favorendone la

collaborazione (n. 2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti

naturali e le funzioni ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di

svago di prossimità e quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4),

di promuovere sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire

all'interno del parco una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di

migliorare la qualità ambientale all'interno del Parco (n. 7) e infine di

informare e sensibilizzare sui contenuti e i valori del Parco (n. 8). Il PUC-PPdM

si compone, quali elementi vincolanti, del piano delle zone, del piano

dell'urbanizzazione e delle norme di attuazione con i relativi allegati e, con

carattere indicativo, del programma di realizzazione e del rapporto di pianificazione

(cfr. art. 3 NAPUC-PPdM). In particolare il piano delle zone, nella versione

adottata dal Governo, include nel perimetro del PUC-PPdM, conformemente a

quanto indicato dal piano direttore cantonale, l'area agricola di 10.72 ha,

posta in territorio di Locarno e compresa tra la ferrovia a nord, il fiume

Carcale a ovest, via Campagna a sud e la zona industriale di Locarno Riazzino a

est (mapp. 4008, 4010, 4011, 4014, 4015, 4017, 4018, 4023, 4025, 4026, 4027 e

4029).

B. Con decreto

legislativo 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il PUC-PPdM con le

modifiche indicate al capitolo 6.5 del Rapporto di maggioranza 13 novembre 2014

(n. 6648 R1; cfr. art. 1 del decreto), estromettendo dal suo perimetro l'area

di cui sopra, per non precludere la possibilità di ampliare in futuro la

limitrofa zona industriale di Locarno Riazzino (cfr. pag. 8-10 del citato Rapporto).

C. Avverso il suddetto

decreto il comune di Gordola insorge davanti al Tribunale cantonale

amministrativo postulando la reintegrazione nel perimetro del PUC-PPdM dell'area

formata dai mapp. 4008, 4010, 4011, 4014, 4015, 4017, 4018, 4023, 4025, 4026,

4027 e 4029. A mente del ricorrente essa costituirebbe una parte integrante e

essenziale del PUC-PPdM. La sua esclusione sarebbe quindi ingiustificata e

comporterebbe la creazione di "(…) un perimetro eccentrico che male si

integra nel contesto ambientale e paesaggistico circostante",

implicando inoltre l'invasione del corridoio ecologico del fiume Carcale.

Peraltro la zona industriale di Locarno risulterebbe ampiamente sottosfruttata,

di modo che un suo ampliamento sarebbe improponibile.

D. a. Il comune di

Locarno e la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Gran

Consiglio, postulano la reiezione del gravame. La Sezione osserva in particolare

come ogni eventuale procedura di modifica del piano regolatore di Locarno verrà

valutata al momento della sua presentazione, tenendo conto delle rigorose

restrizioni imposte dal diritto federale in materia di ampliamenti della zona

edificabile. Gli argomenti del comune si rivelerebbero pertanto prematuri. In

merito ai motivi giustificanti l'estromissione dell'area in parola dal

PUC-PPdM, essa si limita a richiamare integralmente quelli addotti nel Rapporto

commissionale di maggioranza. Dei loro ulteriori argomenti si dirà, se necessario,

nei considerandi di diritto.

b. Negli allegati di

replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive posizioni e

domande, approfondendole.

E. a. I proprietari dei fondi

inclusi nel comparto in contestazione sono stati chiamati ad esprimersi in

merito al ricorso, alle risposte e agli allegati di replica e di duplica (cfr.

FU 6/2018 del 19 gennaio 2018). I membri della comunione ereditaria PI 2 e la PI

1 hanno chiesto la reiezione del gravame, mentre gli altri proprietari sono

rimasti silenti.

b. Con la replica

l'insorgente ribadisce in particolare come l'esclusione della zona contestata

dal perimetro del PUC-PPdM comporti una sua delimitazione irrazionale, priva di

relazione con le aree limitrofe. In sede di duplica la Sezione, la PI 1 e il

comune di Locarno si riconfermano integralmente nelle loro precedenti

posizioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva

dell'insorgente (art. 47 cpv. 3 lett. a LST).

1.2. Poiché la

controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge cantonale di

applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in

applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria

(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

Considerandi

2.

In ambito di piani di utilizzazione cantonali, l'art. 49 cpv. 2 LALPT

(cfr. anche l'art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale

cantonale amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e

l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti

rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che

per i piani regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere

d'esame del Tribunale è completo e contempla anche il sindacato di opportunità.

Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato

all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso

della misura, specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte

valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti,

rispettivamente delle autorità del posto, costituiscono spesso un

insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale cantonale

amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti

controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi

di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che

l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà a una sua

modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari

solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima;

la soluzione alternativa deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo

complesso, da convincere il Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità

incaricata della pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2

non pubblicato in RtiD I-2008 n. 17).

3.

Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire

dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa

utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello

legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo

quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione

direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di

costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di

cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano d'utilizzazione

cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e

segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione

(art. 1 cpv. 1 seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove

è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica

(art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso

ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è

inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del

piano direttore e di compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o

impianti di interesse cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art.

44.

cpv. 1 e 2 LALPT).

4.

4.1. Il piano di Magadino costituisce la maggior estensione

pianeggiante del Cantone (4'000 ha), situandosi al suo centro, dove funge da

cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del

territorio e degli insediamenti. Circa metà dell'area è ancora relativamente

libera da insediamenti e rappresenta una risorsa primaria per l'agricoltura, la

natura e lo svago locale. Vista la sua importanza, il piano direttore cantonale

gli dedica la scheda R11 che, fra i vari indirizzi, prevede la definizione di

un "Parco del Piano di Magadino" esteso a tutto il territorio non

edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le sue golene, le componenti

naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr. Indirizzi, punto 2.1, d, pag.

10). Il perimetro del Parco è inserito nella cartografia del piano direttore

(cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende lo spazio agricolo e

naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume Ticino - dalla foce

della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino - per una lunghezza di

quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il Parco occupa circa 2'350

ha, ossia circa il 55% della superficie del fondoval-le del piano di Magadino,

e persegue lo scopo di "(…) promuovere un paesaggio a carattere

prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia integrazione

tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di paesaggio per

il futuro" (cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide", pag. 6).

Per l'attuazione del concetto Parco il piano direttore affida al Cantone, in

stretta collaborazione con la "struttura organizzativa Parco", il

compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto

3.

, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.

4.2

Come esposto in narrativa, il PUC-PPdM, adottato con risoluzione governativa 5

giugno 2012 (n. 2972) e approvato dal Gran Consiglio il 18 dicembre 2014, si

pone, fra i vari obiettivi generali, quello di rafforzare il settore agricolo e

sostenere le aziende che operano nel Parco, favorendone la collaborazione (cfr.

art. 2 cpv. 1 n. 2 NAPUC-PPdM). Tale obiettivo viene concretizzato in quattro

obiettivi specifici (OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del

territorio agricolo nelle sue diverse vocazioni", OS_2.2 "Sostenere

le aziende agricole nell'esercizio delle loro attività", OS_2.3 "Facilitare

la collaborazione tra le aziende e favorire le sinergie nella produzione,

trasformazione, distribuzione e promozione dei prodotti", OS_2.4 "Promuovere

l'immagine del settore agricolo e dei prodotti del Parco": cfr.

NAPUC-PPdM, allegato 1, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag.

11-12) e in 11 misure (da M_2.1.1 a M_2.4.2: cfr. NAPUC-PPdM, allegato 2, e

capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 12-20). L'obiettivo specifico

OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del territorio agricolo

nelle sue diverse vocazioni" viene così commentato: "Alla base

dell'attività rurale vi sono la salvaguardia e il recupero del territorio

agricolo (OS_2.1). Quest'ultimo costituisce infatti l'indispensabile

fattore produttivo per l'agricoltura. Questo obiettivo è perseguito mediante 5

misure. Alla conservazione del territorio agricolo, consolidato a livello

pianificatorio tramite la zona agricola, viene riconosciuto un interesse

pubblico di principio elevato (M_2.1.1)" (cfr. capitolo 2 "Obiettivi

e misure", 4.2. Agricoltura, 4.2.1 Commento agli obiettivi, pag. 11).

5.

5.1. In concreto il comparto escluso dal Gran

Consiglio dal perimetro del PUC-PPdM costituisce una vasta area agricola, posta

in territorio di Locarno, ben delimitata territorialmente, compresa tra la

ferrovia a nord, il fiume Carcale a ovest, via Campagna a sud e la zona

industriale di Locarno Riazzino a est. In merito alla delimitazione generale

del perimetro del PUC-PPdM, comprendente nella versione adottata dal Governo

suddetta area, il Rapporto di pianificazione adduce al punto 3.1.2, pag. 6,

quanto segue: "Il confine è definito da elementi fisici nel territorio,

come strade e ferrovie, o coincide col limite delle zone residenziali e

industriali stabilite dai piani regolatori (non necessariamente percepibili nel

paesaggio, soprattutto se il terreno si presenta agricolo in quanto non ancora

costruito). Dal Parco sono dunque escluse le zone edificabili: fanno eccezione,

oltre all'aeroporto, alcune aree destinate ad attrezzature pubbliche (sportive)".

Per quanto concerne specificamente il comune di Locarno, la parte del suo

territorio inclusa nel perimetro del PUC, sempre nella versione adottata dal

Governo, viene descritta come segue: "È un comparto molto ampio

delimitato a est dalla ferrovia, a ovest dalle Bolle di Magadino, a nord

dall'abitato di Gordola e a sud dal fiume. In esso, per la vastità e la

scarsità di elementi verticali, la sensazione di pianura è evidente. Benché

guardando dall'alto la trama ortogonale dei campi, delle strade e dei canali

sia ben visibile, da dentro il Parco essa si perde ed è sostituita da quello di

ampio spazio aperto, anche un po' monotono" (cfr. Rapporto cit., punto

6.2.3.2

, pag. 23).

5.2

Le ragioni che

hanno indotto il Gran Consiglio a estromettere l'area in parola dal perimetro

del PUC-PPdM, facendo proprie le valutazioni espresse dalla Commissione al capitolo 6.5 del Rapporto di maggioranza

del 13 novembre 2014 (n. 6648 R1), sono da ricondurre alle sollecitazioni del

comune di Locarno, supportate dallo studio specifico "Analisi delle

prospettive di sviluppo del comparto lavorativo Locarno-Riazzino",

febbraio 2013. Ponderati gli interessi in gioco, la Commissione, a pag. 9-10

del citato Rapporto, ha valutato quanto segue:

In considerazione di quanto sopra, la Commissione

sarebbe nella condizione di soprassedere alla richiesta di modifica del

perimetro del PUC-PPdM per i seguenti motivi:

- temporali (tempi

necessari agli approfondimenti ed alle modifiche di PD e PR);

- condizionamenti di ordine superiore (modifiche

LPT);

- mancanza di sufficiente

giustificazione delle necessità e visioni divergenti dei Comuni.

È però anche vero che la modifica del perimetro

non presuppone una modifica sostanziale del progetto del PPdM e non decreta "de

facto" il cambiamento di zona prospettato dalla Città. I terreni

resteranno comunque in zona agricola come superfici di avvicendamento colturale

(SAC) fintanto che una variante di PR sarà allestita, preavvisata ed approvata

dalle istanze preposte e dalla popolazione.

Per

questo motivo, in considerazione delle richieste di Locarno e tenuto conto del

diretto coinvolgimento della Città nel progetto del Parco, la Commissione

ritiene corretto lasciare alla libera iniziativa dell'ente locale (seppur

difficile e dall'esito per nulla scontato) la trattativa per il futuro di

questi terreni.

5.3

Tali motivazioni

non convincono minimamente sotto svariati profili. Anzitutto l'estromissione

dell'area in questione è contraria alle chiare indicazioni contenute nel piano

direttore, le quali sono vincolanti per le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT; 22 cpv.

1.

LALPT). Il perimetro del Parco è infatti inserito nella cartografia del piano

direttore (cfr. foglio n. 4 della carta di base) e comprende l'area in

questione. Da notare che la Commissione sembra essersi resa conto del problema,

laddove accenna a motivi temporali, legati alla necessità di dar avvio ad una

procedura di modifica del piano direttore, che osterebbero all'esclusione

dell'area dal PUC-PPdM. A giusto titolo. La modifica del perimetro in parola

non risulta inoltre di secondaria importanza, ciò che permetterebbe a

determinate condizioni di scostarsi delle indicazioni vincolanti del piano

direttore (DTF 119 Ia 362 consid. 4a e rinvii; cfr. anche Pierre Tschannen in: Heinz Aemisegger et

al. (curatori), Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Ginevra/Zurigo/Basilea

2010, ad art. 9 n. 37): concerne bensì un comparto di ben 107'280 mq e può

forse venir definita non sostanziale se rapportata all'intero perimetro del

Parco, ma difficilmente può essere considerata tale se ricondotta a una scala

locale con riferimento al territorio dei comuni di Locarno, Gordola e Lavertezzo.

5.4

Va poi rilevato

che, dal profilo materiale, l'estromissione in parola intacca, senza motivi

pertinenti, una visione e un metodo coerente per includere/escludere le aree

dal perimetro del PUC (cfr. supra, consid. 5.1.). Infatti, se è pur vero

che l'esclusione dell'area dal perimetro del PUC-PPdM non decreta automaticamente

la sua attribuzione alla zona industriale di Locarno, essa la sottrae de

facto al PUC-PPdM e alle sue finalità senza giustificazioni di carattere

pianificatorio. L'area appartiene infatti funzionalmente alla vasta zona

agricola, inclusa nel perimetro del PUC-PPdM, che si espande a sud e a ovest.

In quest'ottica risulta pertinente la critica sollevata dal ricorrente, secondo

cui l'estromissione dell'area dal PUC-PPdM comporta una definizione del suo

perimetro poco coerente a ovest per quanto attiene ai fondi posti sul suo

territorio, adiacenti il comparto in questione, che risultano isolati ("eccentrici")

rispetto al rimanente comprensorio del PUC-PPdM. A ogni modo, la Commissione

sembra cosciente di tutti questi aspetti, allorquando accenna a una "mancanza

di sufficiente giustificazione della necessità" della proposta di

estromettere l'area dal PUC-PPdM. Del resto, neanche la "Analisi delle

prospettive di sviluppo del comparto lavorativo Locarno-Riazzino",

febbraio 2013, porta sufficienti elementi a suffragio della scelta contestata

(cfr. in particolare capitolo 6 "Sintesi delle indicazioni proposte",

pag. 22: "Dal momento che fino all'orizzonte temporale del 2025 le zone

edificabili lavorative esistenti dovrebbero riuscire ancora a coprire il

fabbisogno prevedibile di terreni per insediamenti produttivi e di servizi

l'area in questione non potrà ancora essere attribuita ad una zona edificabile

e la revisione del PR di Locarno - Sezione Piano di Magadino non lo prevede.

Essa va quindi considerata come "zona di riserva" ai sensi della

nuova Legge sullo sviluppo territoriale, entrata in vigore il 1. gennaio 2012").

6.

6.1. Per tutti questi motivi il

ricorso è accolto e il decreto granconsigliare annullato nella misura in cui

esclude dal perimetro del PUC-PPdM l'area formata dai mapp. 4008, 4010, 4011,

4014, 4015, 4017, 4018, 4023, 4025, 4026, 4027 e 4029 di Locarno. Di

conseguenza nel territorio del comune di Locarno il perimetro del PUC-PPdM

viene confermato così come adottato dal Consiglio di Stato.

6.2

Le spese e la tassa di giustizia seguono

la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), posto che il comune di Locarno dev'esserne

mandato esente in applicazione dell'art. 47 cpv. 6 LPAmm. Non si assegnano

ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

il decreto legislativo 18 dicembre

2014.

con cui il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale

del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM) è annullato nella misura in cui estromette

dal perimetro del PUC-PPdM l'area formata dai mapp. 4008, 4010, 4011, 4014,

4015, 4017, 4018, 4023, 4025, 4026, 4027 e 4029 di Locarno;

1.2

nel territorio del comune di

Locarno il perimetro del PUC-PPdM viene confermato così come adottato dal Consiglio

di Stato.

2.

La tassa di giustizia di

complessivi fr. 1'600.- è suddivisa in parti uguali tra la PI 1 (fr. 800.-), da

un lato, e i membri della comunione ereditaria PI 2 (fr. 800.-), dall'altro.

Non si assegnato ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

vicecancelliere