90.2016.11

Conformità del piano regolatore alla LPT e comprensorio largamente edificato

30 maggio 2018Italiano29 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 è proprietaria

dei mapp. 49 (9'405 mq) e 4758 (13'121 mq) di Bellinzona, mentre la __________

AG è proprietaria, nel medesimo comune, del mapp. 5644 (11'275 mq), percorso da

via dei Gaggini che corre perpendicolare a via Pierino Tatti. I mapp. 49 e

5644, contermini, sono compresi fra il lato nord di via Tatti e il canale

Dragonato. Il mapp. 4758, prospiciente la part. 5644, è posto invece sul lato

sud di suddetta via. Le proprietà erano inserite in zona residenziale secondo

il piano regolatore del comune di Bellinzona, approvato dal Consiglio di Stato

con risoluzione 18 maggio 1977 (n. 4982) e integrato in seguito da diverse

varianti, fra cui quella approvata dal Governo con risoluzione 3 novembre 1987

(n. 6651), che attribuiva il mapp. 5644 alla zona AP/EP - magazzini per

materiale linea.

B. a. Durante la seduta

del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di Bellinzona ha adottato la revisione

generale del piano regolatore, attribuendo la parte a ovest di via dei Gaggini

del mapp. 5644 alla zona C residenziale semi-intensiva e quella ad est, unitamente

all'intero mapp. 49, alla zona EP n. 671 __________. Anche il mapp. 4758 è stato

attribuito alla Zona C - residenziale semi-intensiva.

Con risoluzione 16

ottobre 2001 (n. 4836) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione, negando

tuttavia la sanzione a gran parte delle zone edificabili ubicate lungo gli assi

stradali principali, rette dall'art. 39 cpv. 1 delle norme di attuazione del

piano regolatore (in seguito: NAPR), per motivi attinenti all'applicazione

dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986 (OIF; RS

814.41; cfr. capitolo 4.2.4, pag. 31-35, capitolo 6, lett. g e t, pag. 182-183).

In tale contesto il Governo rilevava in particolare, a pag. 32, come "(…)

nuovi ampliamenti o urbanizzazioni saranno possibili solo dopo una verifica

acustica tramite perizia, che appuri la possibilità di attuare quanto proposto

nel rispetto della normativa federale (OIF) in vigore" e invitava il

Considerandi

comune ad adottare una variante (cfr. capitolo 6, lett. t, pag. 183). Secondo

l'allegato 31 rientravano nei comparti non approvati il mapp. 49, circa 3/4

della superficie del mapp. 5644 (esclusa quindi un'area trapezoidale sulla

porzione nord-ovest del medesimo) e la fascia profonda circa 45 m da via Tatti del

mapp. 4758 (circa 1/3 del fondo).

Sempre in tale ambito,

l'Esecutivo cantonale ha accolto il ricorso dell'allora

proprietaria del mapp. 5644, che contestava l'inserimento della parte a

est di via dei Gaggini del suo fondo in zona EP (cfr. pag. 71-73), invitando

anche in questo caso il comune ad elaborare una variante per il cambiamento di

zona (capitolo 6, lett. x, pag. 183).

b. Con risoluzione 19 settembre 2007 (n. 4749) il Consiglio di Stato

ha approvato 21 varianti al piano regolatore,

osservando, a pag. 15-16, quanto segue in merito all'azzonamento proposto dal consiglio

comunale per il mapp. 49 e per la parte non azzonata dei mapp. 5644 e 4758,

attribuiti alla zona B, rispettivamente alla zona C:

Pone, invece, problemi

sostanziali l'attribuzione alla Zona B e alla Zona C dei fondi praticamente

liberi da costruzioni che sottostavano all'art. 39 cpv. 1 NAPR (fmn 49, 4758 e 5644). Come già rilevato in sede

d'esame preliminare, la pianificazione di questi fondi deve essere valutata

attentamente. In particolare l'attribuzione ad una zona destinata a contenuti

residenziali intensivi entra attualmente in conflitto con diversi aspetti

pianificatori. Innanzi tutto, per la loro ubicazione

e per il fatto d'essere privi di edificazione, questi comparti non

possono ritenersi già integrati funzionalmente in un quartiere residenziale.

Ma, soprattutto, la loro pianificazione va coordinata con il progetto di semisvincolo

autostradale formalmente, per la sua occupazione del suolo, per la sua funzione,

per le immissioni che provoca. Vi è pure il loro valore urbanistico da tenere

in considerazione. Per le loro dimensioni e collocazioni, i fondi richiamano e

permettono, soprattutto per ciò che riguarda il fmn 49, funzioni se non

pubbliche, certo rappresentative o di richiamo, situati come sono proprio

all'entrata di Bellinzona dall'autostrada, e richiedono un ordinamento edilizio

maggiore di quello proposto. In ogni caso, l'attribuzione a contenuti prevalentemente

residenziali in un'area dove si hanno superamenti dei valori limite

d'immissione ai sensi dell'OIF fino ad una profondità di m 50 da via Tatti è da

scartare, e ciò a maggior ragione per il fatto che la pianificazione proposta è

pure carente dal profilo edilizio (…).

Dispositivo

Per questi motivi il

Governo ha sospeso l'approvazione dell'azzonamento previsto per i mapp. 49,

5644 e 4758, per dar modo al comune e ai proprietari di esprimersi in merito prima

dell'emanazione della decisione formale (cfr. capitolo 5.3. punto J, pag. 66, e

allegato 3).

c. Il 12 novembre 2007

il municipio di Bellinzona ha chiesto al Governo di mantenere ulteriormente in

sospeso la decisione, al fine di elaborare una nuova proposta.

C. a. Durante la seduta

del 14 ottobre 2013 il consiglio comunale ha adottato

una variante che prevede l'attribuzione dei mapp. 49 e 5644 alla zona

amministrativa Tatti (AT), rispettivamente alla zona residenziale Tatti (RT), e

inserisce la fascia non azzonata del mapp. 4758, a contatto con via Tatti, in zona

residenziale semi-intensiva C. I fondi sono inoltre vincolati all'allestimento

di un piano di quartiere.

b. Contro la

risoluzione del consiglio comunale è stata presentata una domanda di

referendum. La risoluzione consigliare è stata poi posta in votazione popolare

e confermata il 9 febbraio 2014.

c. Avverso la variante, pubblicata dal 16 aprile al 30 maggio

2014, sono insorti sia CO 3 unitamente a CO 4, sia CO 5, criticandola sotto

svariati profili e postulandone l'annullamento.

D. Con risoluzione 23 dicembre 2015 (n. 6002) il

Consiglio di Stato ha negato l'approvazione della variante, ritenendola lesiva

dell'art. 38a della legge federale sulla pianificazione del territorio

del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e 52a dell'ordinanza sulla pianificazione

del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1). Osservando come, ad

eccezione della porzione di circa 1/4 del mapp. 5644, il comparto fosse privo di destinazione pianificatoria e completamente

esterno al territorio già largamente edificato, il Governo ha ritenuto che la

superficie in discussione costituisse un ampliamento della zona edificabile di

ca. 22'500 mq, non compensato da una riduzione equivalente di superficie

fabbricabile. Al comune è quindi stato ordinato di "definire una destinazione

d'uso del suolo conforme alle disposizioni delle nuove norme federali per i

fondi 49, 4758 e 5644 laddove privi di pianificazione" (cfr. p.to 2

del disp., pag. 19)

E. a. Avverso tale

risoluzione il comune di Bellinzona insorge davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendone la riforma nel senso

di approvare la variante così come adottata dal suo consiglio comunale e confermata

in votazione popolare. Secondo il ricorrente la decisione si porrebbe in

contrasto con quanto concordato con le stesse autorità cantonali e con la

realtà insediativa del comparto, che rappresenterebbe una zona centrale

dell'agglomerato urbano, servita dai mezzi di trasporto pubblico e circondata

da aree edificabili e da comparti già edificati. Inoltre la modifica

legislativa della LPT era nota all'autorità cantonale almeno dal 2011, senza

che mai fosse stata ritenuta d'ostacolo alle scelte pianificatorie discusse e

condivise. Anche l'istoriato pianificatorio relativo ai tre fondi, comprendente

pure una convenzione sottoscritta nell'ottobre 2011 con il Cantone,

dimostrerebbe la volontà di tutte le parti di porre delle basi qualitative per

la loro edificazione - considerata l'ubicazione strategica dell'area e

l'interesse concreto di enti pubblici e proprietari -, senza mai metterne in

dubbio l'edificabilità. Sottolineando quindi la conformità della variante -

scaturita dopo un lungo e approfondito iter pianificatorio e inclusa addirittura

nel Programma d'agglomerato del Bellinzonese (PAB), ripreso dalla scheda R/M 4

del piano direttore cantonale, approvata dal Consiglio federale dopo l'entrata

in vigore della revisione parziale della LPT - al diritto federale e agli

indirizzi della politica in materia di pianificazione, dettati dalle autorità

superiori, esso lamenta una violazione della sua autonomia, del principio

dell'affidamento e della parità di trattamento per rapporto ai fondi limitrofi.

A ogni modo, anche qualora si volesse negare che l'edificabilità dei fondi è

formalmente acquisita, esso ritiene che essi appartengono in ogni caso alla

zona largamente edificata, di cui rappresenterebbero una "Baulücke":

dagli atti risulterebbe infatti incontestabilmente che le parti "residuali"

dei fondi, oggetto di variante, sono indispensabili per permettere un armonico

completamento dell'edificato lungo via Tatti, come previsto dal PAB e dal piano

direttore, documenti di dato acquisito, a garanzia di un uso parsimonioso del

suolo. Chiedendo l'esperimento di un sopralluogo, rimprovera quindi al Governo

di non aver effettuato una corretta ponderazione degli interessi in gioco e di

aver disatteso le indicazioni vincolanti contenute nel piano direttore. Conclude

asserendo che la risoluzione impugnata risulterebbe lesiva del diritto, non

sorretta da un sufficiente interesse pubblico e contraria al principio della proporzionalità.

b. In sede di risposta

la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, chiede la

reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei

considerandi di diritto. CO 3, CO 4 e CO 5 sono invece rimasti silenti.

c. Con la replica e la

duplica il comune e la Sezione si riconfermano nelle rispettive allegazione e

domande.

F. a. Anche RI 1

insorge davanti a questo Tribunale con richieste e motivazioni analoghe a

quelle avanzate dal comune. Dal profilo formale, ritiene inoltre che il

Governo, prima di applicare l'art. 38a LPT, avrebbe dovuto giudicare nel

merito, in base all'art. 52a cpv. 1 OPT, le impugnative di CO 3 e CO 4,

rispettivamente di CO 5.

b. Il comune, in sede

risposta, postula l'accoglimento del ricorso rinviando agli argomenti già

esposti nel suo gravame. La Sezione chiede la reiezione dell'impugnativa con

motivazioni che verranno, se del caso, riprese in seguito. CO 3, CO 4 e CO 5

non hanno presentato un allegato responsivo.

c. Con la replica e la

duplica la ricorrente, il comune e la Sezione si riconfermano nelle rispettive

allegazione e domande.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e i ricorsi sono

tempestivi (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno

2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva degli insorgenti

(art. 30 cpv. 2 lett. a e c LST).

1.2. Poiché la

controversa variante è stata avviata in vigenza della legge di applicazione

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990

(LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione

di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. I gravami possono

inoltre essere giudicati sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria

(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Sulla scorta di

un apprezzamento anticipato, il Tribunale non ritiene difatti necessario

procedere all'esperimento del sopralluogo richiesto,

il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini

del giudizio (RtiD II-2004 n. 13 consid. 3a con rinvii; RDAT I-1995 n.

51 consid. 2; Marco Borghi/Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c).

La situazione di fatto che sta alla base della controversia risulta infatti in

modo sufficientemente chiaro dalla documentazione versata agli atti dalle

autorità intimate.

1.4. I ricorsi, che

hanno il medesimo fondamento di fatto, possono essere evasi con un unico

giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche

dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate

di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro

subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti

(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire

il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di

questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,

ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli

casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche

l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia

stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi

richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid.

3).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione

del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm; RDAT

II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.

64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio

di Stato (Raffaello Balerna, La

protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203

segg., 214).

3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal

1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo

(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

3.1. Secondo l'art.

15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili

comprendevano i terreni idonei all'edificazione

che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli

prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un

terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a

meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e

privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della

pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere

incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione

di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma

una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi

criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di

valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente

all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano

ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la

giurisprudenza appena citata; inoltre: Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre

Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.2.

3.2.1. Il 1° maggio

2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il

nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite

in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle

sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la

norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando

gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare

occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare

la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un

terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo

all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione,

urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente

delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett.

b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e

l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore

(lett. e).

3.2.2. La citata revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per

includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione

disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo

centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione

delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla

funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e

di coordinamento (Messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla

pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap.

1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra

l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive

delle superfici insediative e la loro distribuzione nel cantone.

3.3.

3.3.1. L'art. 38a

LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15

giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai

requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua

entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione

dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge

la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva

delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto

il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa

finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da

parte del Governo federale (cpv. 3).

3.3.2. L'art. 38a

LPT è concretizzato dall'art. 52a OPT (pure in vigore dal 1° maggio

2014), il cui cpv. 1 specifica che se al momento

della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione

dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un

azzonamento, l'art. 38a cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando

il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale parziale

della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario. In

questo contesto va respinta la critica di RI 1, secondo cui il Governo non

avrebbe potuto applicare l'art. 38a LPT senza evadere preliminarmente

nel merito le impugnative di CO 3 e CO 4, rispettivamente di CO 5: tali ricorsi

non riguardavano infatti una decisione dell'autorità cantonale secondo l'art.

26 LPT, bensì una variante adottata dal

consiglio comunale. Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38a

LPT risponde a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è

immediatamente applicabile anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità

cantonali di ultima istanza, a prescindere di massima dalla formulazione poco

chiara dell'art. 52a cpv. 1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).

3.3.3. Secondo l'art.

52a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio di cui all'art. 38a

cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in

vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa

superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione

(lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali

il cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e

urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che

si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui

all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare;

l'obbligo di dezonamento decade se, secondo

il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).

4. Al fine di

dirimere la vertenza occorre preliminarmente stabilire a quale regime giuridico

fossero sottoposti i fondi in contestazione al momento dell'emanazione della

risoluzione qui impugnata. In proposito si osserva quanto segue.

4.1.

4.1.1. Per quanto

attiene all'azzonamento residenziale dei tre fondi, previsto dal piano

regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 18 maggio 1977

(cfr. supra, consid. A.), il Governo ha rettamente ricordato, a pag. 10

della decisione impugnata, come secondo l'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT, i Cantoni

- rispettivamente i comuni secondo il diritto cantonale - fossero tenuti a

elaborare piani d'utilizzazione conformi ai principi della pianificazione del

territorio al più tardi entro il termine improrogabile di otto anni

dall'entrata in vigore della LPT, ossia entro il 31 dicembre 1987. Per quanto

concerne invece i piani d'utilizzazione già esistenti prima dell'entrata in

vigore della LPT, la legge non ne ha previsto l'abrogazione, anche laddove essi

non erano conformi ai suoi principi (cfr. art. 35 cpv. 3 LPT). Era però richiesto

che entro il 31 dicembre 1987 fosse esaminata la loro conformità col diritto

federale e, se del caso, fossero posti in consonanza con esso, laddove la

riduzione di zone edificabili sovradimensionate assumeva primaria importanza.

In ogni caso, in assenza di un siffatto esame, la decorrenza del termine di cui

all'art. 35 cpv. 1 lett. b LTP ha comportato che i piani di utilizzazione del

vecchio regime, per effetto della forza derogatoria del diritto federale, hanno

perso la loro validità dal 1° gennaio 1988 per quanto concerne la delimitazione

della zona edificabile. A partire dal questa data, la zona edificabile

comprendeva il "comprensorio già largamente edificato" fino

all'allestimento di un piano di utilizzazione conforme ai principi della LPT (cfr.

art. 36 cpv. 3 LPT; DTF 118 Ib 38 consid. 4a-4d; Alexander Ruch, in: Heinz Aemisegger et al. (curatori),

Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016,

ad art. 36 n. 30-31).

4.1.2. In concreto bisogna dunque ritenere che il piano regolatore

approvato nel 1977 ha perso la sua validità per quanto attiene alla

delimitazione delle zone edificabili il 1° gennaio 1988, ciò che d'altronde il

comune non contesta (cfr. ricorso, p.to 5, pag. 11). Senonché esso ritiene che

la variante relativa al mapp. 5644 - allestita sotto l'egida della LPT e

approvata dal Governo con risoluzione 3 novembre 1987 -, che attribuiva questa

proprietà alla zona AP/EP - magazzini per materiale linea (cfr. supra,

consid. A.), avrebbe decretato, almeno per questo fondo, il suo carattere edificabile.

Tale tesi non può essere condivisa. Anzitutto il trascorre del termine di cui

all'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT provocava la decadenza del piano regolatore non

conforme alla LPT, inclusi i relativi adattamenti e modifiche (DTF 118 Ib 38

consid. 4a). Inoltre la non conformità al diritto federale può concernere anche

un piano d'utilizzazione entrato in vigore dopo il 1° gennaio 1980 (cfr. Ruch, in: Heinz Aemisegger et al.

(curatori), op. cit., ad art. 36 n. 31). È quanto si avvera nel caso concreto,

ritenuto che questa Corte ha già avuto modo di stabilire al consid. 4.4. della

sentenza 90.2001.82 del 7 novembre 2002 che il piano regolatore di Bellinzona,

approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 16 ottobre 2001, era il primo

a dover essere ritenuto conforme alla LPT.

4.2.

4.2.1. Per quanto attiene agli azzonamenti previsti

dalla revisione generale appena citata, approvata con risoluzione 16 ottobre

2001, si rileva che, come esposto in narrativa, essa prevedeva

l'assegnazione della parte ad ovest di via dei Gaggini del mapp. 5644 alla zona

C residenziale semi-intensiva e di quella ad est, unitamente all'intero mapp.

49, alla zona EP n. 671 __________. Anche il mapp. 4758 veniva attribuito alla

Zona C - residenziale semi-intensiva. In sede di approvazione il Consiglio di

Stato ha tuttavia negato la sanzione a gran parte delle zone edificabili

ubicate lungo gli assi stradali principali, rette dall'art. 39 cpv. 1 NAPR, per

motivi attinenti all'applicazione dell'OIF. Secondo l'allegato 31 rientravano

in questi comparti anche il mapp. 49, circa 3/4 della superficie del mapp. 5644

e la fascia profonda circa 45 m da via Tatti del mapp. 4758 (cfr. supra,

consid. B.a.). In base a queste premesse risulta manifesto che l'azzonamento di

3/4 del mapp. 5644 non è stato approvato, vuoi perché inserito in zona C,

esposta ad inquinamento fonico, vuoi perché, per la parte inserita in zona EP,

il Governo - in evasione del ricorso presentato dall'allora proprietaria - ha

richiesto l'elaborazione di una variante. Esso è quindi stato giustamente

compreso nei comparti non approvati di cui allegato 31. Medesimo discorso vale

per la fascia profonda circa 45 m a contatto con via Tatti del mapp. 4758, inserita

in zona C e riportata correttamente nell'allegato 31.

4.2.2. Più delicata

risulta l'analisi del regime pianificatorio relativo al mapp. 49. Infatti,

secondo il piano delle attrezzature pubbliche e relativo allegato delle NAPR,

adottato dal consiglio comunale il 6

luglio 1999, esso risultava vincolato come EP n. 671 __________ (via Tatti) con

un indice di edificabilità (i.e.) pari a 4, un'area verde del 30% e un'altezza

di 16.50 m. Nella risoluzione 16 ottobre 2001, a pag. 34, il Governo ha in

particolare statuito quanto segue:

° non approva il cpv. 1 dell'art. 39 che crea una sovrapposizione

di destinazioni d'uso all'interno della stessa zona con conseguente duplice

GdS;

° non approva di conseguenza le aree delle zone A,

B e C dove l'art. 39 cpv. 1 NAPR esplicava i suoi effetti (vedi allegati 29,

30, 31 e 32).

Non ha per contro avanzato riserve, nell'esame del piano degli edifici e

delle attrezzature d'interesse pubblico, in merito alla zona EP n. 671 (cfr. capitolo

4.3, pag. 35-38). Anzi, nell'ambito dell'evasione del ricorso interposto

dall'allora proprietaria del mapp. 5644, il Governo non è entrato in merito

alla proposta municipale di modificare anche la destinazione del mapp. 49, in

quanto "(…) l'attribuzione in Zona B definirebbe un cuneo di tessuto

urbano ad alta densità verso via Tatti a nostro parere non ancora giustificabile"

(cfr. pag. 73). Bisogna dunque ritenere che la sua inclusione nell'allegato 31

sia frutto di una svista. Di conseguenza con la risoluzione 16 ottobre 2001

l'unico azzonamento approvato, rispettivamente l'unica valida attribuzione alla

zona edificabile era quella relativa al mapp. 49. Dopo di che, la

pianificazione successiva, sospesa a più riprese così come descritto sopra ai

consid. B.b. e B.c., non ha mutato questa situazione. Non può portare a diversa

conclusione la sentenza dell'alta Corte federale citata dai ricorrenti (STF

1C_885/2013 del 27 maggio 2014, in particolare consid. 3.4.e 3.5), poiché, nel

caso concreto, l'autorità di approvazione ha preso determinate disposizioni

riguardo alle superfici per le quali la nuova pianificazione non è stata

approvata, ordinando l'allestimento di varianti, poi sospese su richiesta del

comune.

4.3. Ferme queste

premesse, bisogna ritenere che fino all'attribuzione dei mapp. 49 e 5644 alla zona

amministrativa Tatti (AT), rispettivamente alla zona residenziale Tatti (RT), e

fino all'inserimento della fascia del mapp. 4758 a contatto con via Tatti in zona

residenziale semi-intensiva C, operate con la variante all'esame, solo il mapp.

49 possedeva la qualità di superficie costruibile, mentre le porzioni dei mapp.

5644 e 4758 in parola, per complessivi mq 13'000 circa, attribuite dal piano

regolatore approvato nel 1977 alla zona residenziale, l'hanno definitivamente

persa il 1° gennaio 1988. Da notare che anche qualora si volesse ritenere che,

così come sostenuto dai ricorrenti, esse appartenessero al "comprensorio già largamente edificato" ai sensi

dell'art. 36 cpv. 3 LPT - ciò di cui non si può che dubitare (cfr. anche viste

su: ‹www.google.ch/maps›, cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile

2016 consid. 6.5 e rinvii) alla luce della restrittiva giurisprudenza in

materia (cfr. RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b, Waldmann/Hänni, op. cit., n. 23 ad art. 15; Flückiger/Grodecki, op. cit., n. 85-93

ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit.; n. 319; Ruch, in: Heinz

Aemisegger et al. [curatori], op. cit., ad art. 36 n. 33) - non va

dimenticato che la delimitazione delle zone sussidiarie di cui all'art. 36 cpv.

3 LPT terminava con l'entrata in vigore del piano d'utilizzazione conforme ai

principi della LPT (cfr. Ruch, in:

Heinz Aemisegger et al. [curatori], op. cit., ad art. 36 n. 34), ciò che in concreto

risale al 16 ottobre 2001 con la risoluzione governativa che, approvando la

revisione generale, ha tuttavia negato la sanzione all'azzonamento

(edificabile) previsto per i due fondi. Non può mutare questa conclusione il

fatto che la variante in parola sia inclusa nel PAB, ripreso dalla scheda R/M4

del piano direttore cantonale, entrata in vigore il 14 giugno 2014 (cfr.

allegato II. "Scenario auspicato dell'organizzazione territoriale").

Infatti, come esposto sopra al consid. 3.3.3., l'art. 52a cpv. 2 lett. a

OPT non vieta ai comuni di prevedere ampliamenti della zona edificabile,

ammettendoli però alla condizione che venga dezonata una superficie della medesima

estensione.

4.4. In concreto la

variante all'esame era pendente per approvazione al momento dell'entrata in

vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Alla luce di quanto spiegato

al consid. 3.3., trova dunque applicazione l'art. 38a LPT e, pertanto, ogni

nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se è compensato con un

dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Aspetto che gli atti

della variante, elaborati prima dell'entrata in vigore della citata modifica,

manifestamente non affrontano. A ogni modo, appare d'acchito escluso che qui

possa trovare applicazione una delle ipotesi di cui all'art. 52a cpv. 2

lett. b e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente

esulano dalla materia del contendere. Come rettamente ritenuto dal Consiglio di

Stato, l'ampliamento della zona edificabile - seppur riconducibile, per i

motivi esposti sopra, ai soli mapp. 5644 e 4758 per una superficie complessiva

di circa 13'000 mq - non può beneficiare nemmeno dell'ipotesi di cui alla lett.

a, siccome non risulta, e nemmeno viene sostenuto, che esso verrebbe compensato.

Per tutti questi motivi, nel suo esito, la decisione impugnata merita quindi conferma.

5. I ricorrenti

lamentano infine una violazione del principio dell'affidamento, poiché, a loro

detta, sarebbero sussistite tutte le premesse per poter contare

sull'approvazione della pianificazione all'esame da parte del Consiglio di

Stato, e segnatamente: le ripetute richieste di variante da parte di

quest'ultimo, contenute nelle risoluzioni 16 ottobre 2001 e 19 settembre 2007,

il preavviso dipartimentale 22 luglio 2010, che avrebbe ritenuto condivisibile la

proposta pianificatoria comunale prevista a nord di via Tatti, la

sottoscrizione dell'intesa ottobre 2011 fra il municipio e il cantone, mediante

la quale si convenivano i punti principali della pianificazione del comparto a

nord di via Tatti unitamente alle misure accompagnatorie del progetto stradale,

ed infine la lettera dipartimentale 15

febbraio 2012, che aveva fornito, tra l'altro, precise indicazioni tecniche per

l'allestimento del messaggio municipale relativo alla variante qui in esame. In

proposito si osserva quanto segue.

5.1. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il

principio della buona fede, dedotto

direttamente dall'art. 9 Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), conferisce a ogni individuo la facoltà di

esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse o ai suoi

comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa

ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 consid. 6.1, 125 I 209 consid. 2c,

122 II 113 consid. 3b/cc, 121 I 181 consid. 2a). Non ogni violazione di tale principio comporta il diritto di pretendere che

l'autorità modifichi la sua decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo

diritto esiste soltanto a determinate e precise, oltre che cumulative,

condizioni: l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una

circostanza concreta nei confronti di una persona

determinata; essa deve avere, o essere reputata avere, agito nel rispetto dei

limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore dell'atto sul quale

l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere

immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato

su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che

non può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in ogni caso, la situazione

giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui l'autorità si è

pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni (cfr. a

questo proposito DTF 131 loc. cit., 129 II 361 consid. 7.1).

5.2. In concreto, come esposto sopra al

consid. 3.2.1, il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale

della LPT del 15 giugno 2012 con le relative disposizioni di diritto

transitorio. La revisione ha inasprito

notevolmente i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona

edificabile (cfr. supra, consid. 3.2.2). La variante all'esame,

trasmessa al Consiglio di Stato il 25 aprile 14 e completata con l'inoltro in

data 25 luglio 2014 dei ricorsi di CO 3 e CO 4, rispettivamente di CO 5, e

delle relative osservazioni del comune, era pendente per approvazione al

momento dell'entrata in vigore della revisione. Ora, anche qualora si volesse

ritenere che il comportamento delle varie autorità cantonali avessero suscitato

precise aspettative rispetto alla pianificazione del comparto, in concreto fa

manifestamente difetto l'ultima delle premesse richieste dalla giurisprudenza

sopra ricordata. In considerazione del mutato quadro giuridico, il Consiglio di

Stato non poteva quindi che applicare la nuova normativa.

6. Da

ultimo, non è data di vedere disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv.

1 Cost., critica che i ricorrenti invocano per rapporto al destino

pianificatorio del fondi limitrofi. Infatti in ambito pianificatorio la parità

di trattamento si confonde con il divieto d'arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid.

5a), ciò che non si avvera nel caso concreto poiché la decisione impugnata, per

tutti i motivi sin qui esposti, posa su motivazioni pertinenti. Priva di

fondamento, la censura va dunque disattesa.

7. Per i motivi

che precedono i ricorsi devono essere respinti. La tassa di giustizia segue la

soccombenza, ritenuto che il comune di Bellinzona ne va esente (art. 47 cpv. 1

e 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. I ricorsi sono respinti.

2. La tassa di giustizia di

fr. 2'000.- già anticipata da RI 1 resta a suo carico. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

vicecancelliere