Adozione di una zona di pianificazione a tutela dei beni culturali

RI 1

Incarto n.

90.2016.19

Lugano

10 dicembre 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan

Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea

Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 23 febbraio 2016 di

RI 2 e RI 1

contro

la

risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002), con cui il Municipio del Comune di

Bellinzona ha istituito la zona di pianificazione "Tutela beni culturali";

ritenuto, in

fatto

A. RI 2 è proprietario

di tutte le tre quote di PPP del fondo base __________ di Bellinzona, situato

in località al Dragonaa (via Z. Rusconi __________), mentre RI 1 ne è

stata comproprietaria fino al 15 dicembre 2016. Sul fondo, di complessivi 746 m2,

insiste un edificio risalente al 1928.

B. a. Con risoluzione

del 28 ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato

una zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione

della variante del piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo

del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente

interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale e

quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del centro storico

(PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la

pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione

degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti

e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori

storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.

Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento,

riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori

storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi

edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli

oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.

b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del

Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la

pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016.

Questa interessa, tra gli altri, il mapp. _______.

C. Con ricorso del

23 febbraio 2016 RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Tribunale cantonale

amministrativo contro il predetto provvedimento pianificatorio nella misura in

cui interessa il mapp. __________, domandando che esso venga espunto dalla lista

dei potenziali beni culturali e

postulando, in caso di rigetto della loro richiesta, il riconoscimento di un'indennità

espropriativa. Osservano anzitutto come l'aspetto originario dell'edificio al

mapp. __________ abbia subito di recente delle modifiche con il suo innalzamento

di un piano. Inoltre, in considerazione dell'obbligo imposto dalla legge di

conservare un bene culturale nella sua sostanza, la misura bloccherebbe

qualsiasi trasformazione dell'edificio, diminuendone il valore. La misura

impedirebbe infine di sfruttare in modo ottimale l'attuale potenziale

edificatorio di cui beneficia il fondo.

D. Il Comune di

Bellinzona e la Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame.

Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.

Fatti

I ricorrenti non hanno

replicato.

E. Con risoluzione del 1° marzo 2017

(n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a

seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito

dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano

regolatore relativa alla tutela dei beni culturali. Tale aggiornamento non

interessa il mapp. __________.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo

sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione

attiva di RI 2, comproprietario fino al 15 dicembre 2016 e proprietario a

partire da quella data di tutte le quote di PPP del fondo toccato dal

provvedimento contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Anche a RI 1, comproprietaria

delle quote di PPP al momento dell'inoltro del gravame, va riconosciuta tale

qualità. Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in

ordine, a eccezione

delle domande relative alle questioni espropriative,

poiché esulano

dalla presente procedura.

1.2. Il ricorso può essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore

istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

Considerandi

2.

2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979

(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità

competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente

delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua

la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello

cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se

i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo

all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di

pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio,

rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre

stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo

territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57

cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti

del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno

della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la

pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di

costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise

negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore

con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano

sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di

Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo

(art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST).

2.2

La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79

consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di

essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da

un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto

consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo

svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander

Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad

art. 27; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art.

27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento

allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare,

affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo

pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde

con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur

condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a

tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della

proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata

distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti

della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena

stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT

garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione

manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero

sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del

vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79

consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il

provvedimento si giustifichi in quanto tale.

3.

Una restrizione di

diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art.

26.

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un

interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità

(art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

3.1

In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000

n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura

di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una

seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.

31.

consid. 2b i.f.; Ruch,

op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un

interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano

regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento

della zona di pianificazione (Ruch,

op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione

non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il

provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo

comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione

che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).

3.2

Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della

proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato

(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per

conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli

interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75

consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

4.

Ai fini del giudizio, occorre

rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla

protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100).

4.1

Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito

comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili

di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2

LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che

riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico

o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,

archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di

protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i

manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone

archeologiche ecc.

4.2

Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano

di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge

distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi

sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito

locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi

sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei

beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La

ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato

che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20

e segg. LBC).

4.3

Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC

l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica

del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti

una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX

lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre

2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in

fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai

beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà

dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare,

quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv.

1.

LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione

sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio

di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).

4.4

Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un

bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e

strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle

adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il

quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione

o la sua valorizzazione (cpv. 2).

5.

I ricorrenti negano che la loro

proprietà presenti, a seguito delle alterazioni subite, pregi tali da giustificarne

la tutela e lamentano la svalutazione che subisce tramite il vincolo. Inoltre,

in considerazione dell'obbligo imposto dalla legge di conservare un bene

culturale nella sua sostanza, la misura impedirebbe di sfruttare in modo

ottimale l'attuale potenziale edificatorio di cui beneficia il fondo.

5.1

Innanzitutto dev'essere

riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di preservare

determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse storico, culturale

o ambientale per la collettività. Il provvedimento interessa quegli oggetti

contenuti nella proposta del 6 maggio 2014 trasmessa al Comune dall'Ufficio dei

beni culturali (UBC), a seguito della quale il Municipio ha dato immediatamente

avvio ai lavori di revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un

pianificatore esterno e istituita una commissione municipale consultiva, il

lavoro preparatorio si è concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione

per esame preliminare ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC,

effettua una prima scelta, selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a

tutela in base al piano particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un

totale di 243 beni protetti (cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B e C).

Tale documento è stato inviato al Dipartimento del territorio per l'esame

preliminare il 28 ottobre 2015, data che corrisponde all'adozione del provvedimento

qui avversato, che è stato inoltrato due giorni dopo, il 30 ottobre 2015, alla

Sezione dello sviluppo territoriale per preavviso (cfr. supra, consid.

B.b). La contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi

alla revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati possano venir

irrimediabilmente compromessi. La scheda descrittiva ne dà atto, spiegando come

la scelta abbia preso in considerazione i seguenti aspetti:

- valore oggettivo dell'edificio dal profilo

storico-architettonico e affettivo;

- presenza di elementi architettonici, tipologici e

decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;

- valutazione del degrado e delle alterazioni subite,

rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato originario;

- aspetto contestuale: importanza dell'edificio da

tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;

- aspetto economico: eventuale riduzione delle

possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.

Tali criteri

corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è

stato incluso nella documentazione posta in pubblicazione relativa all'avversata

misura (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio

2016, pag. 361).

5.2

Sulla scorta di

queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla

pianificazione in questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che

basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del

provvedimento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse dai

ricorrenti sul fatto che l'edificio di loro proprietà non adempirebbe ai

requisiti appena descritti. Con questa argomentazione essi misconoscono lo

scopo del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi

aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La

critica risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione in

fieri. Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene

che l'autorità intenderebbe tutelare e sulle ripercussioni derivanti sullo

sfruttamento del fondo in caso di protezione, dal momento che scopo del

provvedimento qui contestato è unicamente la salvaguardia degli obiettivi della

futura pianificazione (STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.2.,

90.2008.9

dell'8 settembre 2009 consid. 5.2.). Medesimo destino è riservato

alla censura relativa al fatto che, in considerazione dell'obbligo di

conservazione imposto dalla legge, il provvedimento impedirebbe di far uso in modo

ottimale dell'attuale potenziale edificatorio di cui beneficia la loro

proprietà. Poiché rivolta contro la pianificazione in via di formazione, anch'essa

si rivela prematura.

6.

In esito alle considerazioni che

precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la

soccombenza dei ricorrenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia di

complessivi fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti, ai quali va retrocesso

l'importo di fr. 500.- versato in eccesso quale anticipo spese.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La vicecancelliera