Adozione di una zona di pianificazione a tutela dei beni culturali

Incarto n.

90.2016.22

Lugano

10 dicembre 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan

Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea

Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 24 febbraio 2016 di

RI

1

contro

la

risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002), con cui il Municipio del Comune di

Bellinzona ha istituito la zona di pianificazione "Tutela beni culturali";

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è proprietario

del mapp. __________ di Bellinzona, situato in località Villetta (via

Rompeda __________). Sul fondo, di complessivi 853 m2, insiste una

villa risalente al 1932.

B. a. Con risoluzione del 28

ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato una

zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione della

variante del piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo del

provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente

interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale e

quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del centro storico

(PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione

dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione degli edifici e

degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti e non sono

ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori

storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.

Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento,

riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori

storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi

edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli

oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.

b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del

Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la

pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016.

Questa interessa, tra gli altri, il mapp. __________.

C. Con ricorso del 24 febbraio 2016 RI

1 è insorto davanti al Tribunale cantonale

amministrativo contro il predetto provvedimento pianificatorio, chiedendo che

il mapp. __________ venga espunto dalla lista dei potenziali beni

culturali. Ritiene anzitutto che la documentazione posta in pubblicazione sia

silente in merito all'entità del provvedimento, che includerebbe "oltre

metà della superficie della città", e sia carente in merito ai motivi

giustificanti la protezione dei vari edifici. Stigmatizza poi la politica del

Comune in materia di beni culturali, che per molti anni avrebbe tollerato l'abbattimento

di oggetti di pregio, per poi mutare improvvisamente atteggiamento e passare

all'estremo opposto, proteggendo indiscriminatamente "tutto ciò che è

vecchio". Osservando inoltre come il Comune abbia già allestito una

variante concernente i beni culturali e abbia già deciso quali sono gli oggetti

da proteggere, ritiene che la discussione di merito sul valore dei singoli

oggetti vada già fatta in questa sede. Rimprovera poi al Comune

di abusare del provvedimento per perseguire scopi estranei alla protezione dei

beni culturali e contesta diffusamente i contenuti del rapporto di

pianificazione che accompagna la revisione per quanto attiene al quartiere di

Ravecchia. Ciò dimostrerebbe che la zona di pianificazione - che non terrebbe conto

né delle conseguenze espropriative per il Comune né della recente aggregazione

e delle relative ripercussioni territoriali - sarebbe arbitraria. Essa

poggerebbe infatti su criteri approssimativi, proteggendo i singoli oggetti

senza "vue d'ensemble", sarebbe lesiva del principio della parità di

trattamento e della proporzionalità e, ostacolando lo sviluppo della città,

risulterebbe contraria all'interesse pubblico.

D. a. Il Comune di Bellinzona e la

Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame. Dei loro

argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.

b. In sede replica e di duplica

le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle rispettive tesi

e domande.

E. Con risoluzione del 1° marzo 2017

(n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a

seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito

dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano regolatore relativa alla tutela dei beni

culturali. Tale aggiornamento non interessa il mapp. __________.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione

attiva del ricorrente, proprietario di un fondo toccato dal provvedimento

contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1

LST), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il ricorso può essere giudicato sulla

base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv.

1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979

(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,

l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori

esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa

rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso,

a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di

pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di

problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi

pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie

competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59

LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia

di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle

pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende

all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27

cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che

possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando

inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano

in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di

pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che

sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con

facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di

due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST).

2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79

consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di

essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da

un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale

dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione

dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia

510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen

[curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016,

n. 26 ad art. 27; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art.

27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento

allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare,

affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che

l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non

si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante

che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si

pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della

proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata

distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti

della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono

appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT

garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di

un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel

quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e

all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia

(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare

se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.

3. Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata

da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità

(art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un

bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse

deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT

I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura

di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una

seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.

31 consid. 2b i.f.; Ruch,

op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un

interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano

regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento

della zona di pianificazione (Ruch,

op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa

intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare

quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone,

dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano

di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

457).

3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della

proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse

pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a

disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in

misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine

che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico

perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto;

RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

4. Ai fini del giudizio, occorre rammentare che nel nostro Cantone è in

vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13

maggio 1997 (LBC; RL 445.100).

4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito

comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono

suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili

(cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un

bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo

d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,

architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,

numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come

detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti

costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc.

4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano

di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge

distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi

sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica

l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I

secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte

di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette

distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge

riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg.

LBC).

4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC

l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica

del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone

infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art.

27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20

dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio

sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua

proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei

beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di

esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere

(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione

della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2

e 3 LBC).

4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un

bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e

strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se

le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un

perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili

di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).

5. Il

ricorrente ritiene anzitutto che la documentazione posta in pubblicazione "(…)

non spiega l'entità delle misure adottate per proteggere gli immobili

catalogati. Risulta infatti che oltre metà della superficie della città è

oggetto di dette misure". Rileva inoltre come "Lo studio ha inserito

tutti gli immobili che avrebbero un presunto interesse storico nella lista,

fornendo dati precisi su ogni singolo oggetto. Lo stesso studio tuttavia non

spiega per quale motivo una casa, un monumento, un luogo sacro debbano essere

mantenuti". In proposito si rileva quanto segue.

5.1. A tenore dell'art. 58 LST,

la zona di pianificazione si compone di un piano che ne delimita il comprensorio

e di una scheda descrittiva che ne stabilisce i contenuti, gli scopi, gli

effetti e la durata. In concreto, va anzitutto respinta la tesi secondo cui oltre

la metà della superficie della città di Bellinzona sarebbe stata colpita dalla

misura. Già un semplice colpo d'occhio alla rappresentazione grafica 1:3'000

che compone il provvedimento lascia infatti apparire l'affermazione come frutto

di esagerazione. Ad ogni modo, contrariamente a quanto afferma l'insorgente, gli

atti che compongono il controverso provvedimento (rappresentazione grafica e

scheda descrittiva) soddisfano i requisiti formali posti dall'art. 58 LST. La

scheda descrittiva spiega infatti, seppur in maniera succinta, i motivi alla

base dell'adozione della misura. Questi argomenti emergono inoltre anche dal

Rapporto di pianificazione ottobre 2015 concernente la variante relativa alla

tutela dei beni culturali, che è stato incluso, a titolo informativo, nella

documentazione posta in pubblicazione (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio 2016, pag.

361). Tale documento spiega nel dettaglio la genesi della variante, che

l'avversato provvedimento è chiamato a tutelare, e la metodologia di lavoro

seguita, accludendo, quale allegato B, una lista di tutti i beni d'interesse

locale potenzialmente degni di protezione con la relativa motivazione. Che questa

lista sia esauriente ne dà atto lo stesso ricorrente allorquando ammette che

essa fornisce "dati precisi su ogni singolo oggetto". Sennonché, a

prescindere dal fatto che l'inclusione del citato rapporto negli atti pubblicati abbia potuto generare una certa confusione

sulle procedure in corso (allestimento della variante concernente la tutela

dei beni culturali da un lato e la zona di pianificazione dall'altro), lamentando

che lo studio non indichi (già) i motivi della protezione, l'insorgente misconosce

lo scopo del provvedimento qui avversato, che è proprio quello di approfondire

questi aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela nell'ambito

della variante.

5.2. La scheda

descrittiva della ZP cita testualmente alla voce effetti:

Nella zona di pianificazione, che comprende i beni culturali proposti,

così come definiti nell'allegato grafico in scala 1:3000 e nella relativa

tabella riassuntiva annessa al documento per esame preliminare, è vietato ogni

intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione del

territorio (art. 61 Lst), in particolare non è ammessa la demolizione degli

edifici e degli impianti potenzialmente da proteggere e non sono ammessi

interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori storico-architettonici e

contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.

Possono essere autorizzati gli interventi di

ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che

rispettano i valori storico-architettonici e contestuali alla base della

proposta di tutela.

Nuovi edifici che non perturbano in modo

rilevante lo spazio di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la

proposta di tutela e che non compromettono gli obiettivi della pianificazione

in atto, possono essere autorizzati all'interno della zona di pianificazione.

Il ricorrente,

sostenendo come gli atti in pubblicazione

non spieghino "(…) l'entità delle misure adottate per proteggere gli immobili

catalogati", sembrerebbe ritenere tale formulazione eccessivamente

indeterminata. La censura non merita accoglimento. Va innanzitutto premesso

che, stante l'incertezza che regna sull'assetto definitivo della zona soggetta

alla misura è estremamente difficile prevedere in dettaglio gli effetti del

provvedimento sull'attività edilizia. In ogni caso, si osserva come in concreto

gli effetti della misura, che non si limita semplicemente a vietare ogni

intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione del

territorio, siano enunciati con sufficiente chiarezza nella scheda,

che dettaglia

Fatti

i vari tipi d'intervento ammessi.

6. Il ricorrente

lamenta inoltre l'assenza di una "vue d'ensemble". Infatti, a sua

detta, solo se un immobile di pregio è inserito in un contesto armonioso e

corrispondente avrebbe pienamente significato storico. Non sarebbe per contro

chiaro il criterio "a mo' di chiazze di leopardo" adottato dal

Comune. In proposito si osserva che, come visto, la zona di

pianificazione qui avversata è comprensiva di un piano 1:3'000 che delimita il

territorio per il quale è istituita la tutela temporanea, suddividendo edifici e

aree. Per i primi la zona di pianificazione coincide di regola con il fondo su

cui sorge il bene culturale; le aree invece abbracciano di solito spazi di

contorno e giardini. Il fatto che essi non siano contigui o che abbiano

dimensioni ridotte nulla muta al riguardo: il principio di proporzionalità, cui

occorre ricondurre la nozione di "comprensori esattamente delimitati"

ai sensi dell'art. 27 LPT (cfr. Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 21 ad art. 27; Ruch,

op. cit., n. 37 ad art. 27), impone anzi di procedere in questo senso. Si deve

infatti considerare come la zona di pianificazione in parola si pone nel

contesto della tutela dei beni culturali. Vero è che questa dev'essere estesa

anche al loro contesto, attraverso l'istituzione dei perimetri di rispetto

(art. 22 cpv. 2 LBC), ma non si può pretendere che esso venga tracciato già a

questo stadio, ove il Municipio intende ancora verificare se il bene culturale

sia o meno degno di tutela (cfr. STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid.

5.1.2).

7. L'insorgente critica poi la

politica comunale in materia di beni culturali. A sua detta il Comune, dopo

aver tollerato per anni l'abbattimento di oggetti di pregio, avrebbe ora mutato

improvvisamente atteggiamento per passare all'estremo opposto, proteggendo indiscriminatamente

"tutto ciò che è vecchio". La critica non merita accoglimento per i

seguenti motivi.

7.1. Il piano del paesaggio del Comune

di Bellinzona è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 16

novembre 2010 (n. 5761). In tale ambito il Governo, preso atto dell'ampliamento

da parte del Legislativo comunale della lista dei beni culturali d'interesse

locale posti sotto protezione, indicava nel contempo a pag. 18 che: "Il

Servizio inventario dell'UBC dispone di dati di censimento su un certo numero

di edifici e manufatti, i quali restano a disposizione dei servizi comunali nel

caso in cui decidessero di proteggere ulteriori edifici nell'ambito delle prossime

procedure di modifica del PR". Tale indicazione si riallacciava a

quanto già segnalato nell'ambito dell'esame preliminare del 29 novembre 2006,

pag. 14, ossia che "(…) il Servizio inventario dell'UBC sta eseguendo

una catalogazione generale degli edifici meritevoli di studio esistenti sul

territorio del vostro Comune. Da questo censimento usciranno ulteriori indicazioni

su edifici degni di essere protetti sul piano locale o, in qualche caso,

cantonale (…)". Il censimento, composto da piani di situazione e

schede tecniche e fotografiche dei singoli beni, è poi stato ultimato fra il

2013 e il 2014 e trasmesso al Comune il 6 maggio 2014. Dei circa 900 beni

d'interesse storico-culturale censiti dal Servizio inventario, l'UBC ha

proposto la protezione di 13 beni d'interesse cantonale e indicato altri 309

beni (272 integrali e 37 parziali) potenzialmente meritevoli di protezione a

livello locale. Sulla base di tale documentazione il 7 maggio 2014 il Municipio

ha licenziato immediatamente il messaggio n. 3815 per la richiesta di credito

per l'accompagnamento nell'elaborazione della variante di piano regolatore con

oggetto i beni culturali da proteggere su territorio comunale. A ciò si

aggiunge il fatto che, come ricorda il Comune in sede di risposta, ancor prima

del licenziamento del citato messaggio municipale erano state presentate al

Municipio una mozione, una petizione e un'iniziativa popolare (con firme

depositate il 10 febbraio 2014) per una maggior tutela dei beni culturali

presenti sul territorio, circostanza, questa, indicativa di un mutato

atteggiamento nella popolazione in merito alla tematica dei beni culturali.

7.2. Il provvedimento

interessa quegli oggetti contenuti nella proposta del 6 maggio 2014 dell'UBC, a

seguito della quale, come visto, il Municipio ha dato immediatamente avvio ai

lavori di revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un pianificatore

esterno e istituita una commissione municipale consultiva, il lavoro

preparatorio si è concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione per

esame preliminare ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC, effettua

una prima scelta, selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a tutela in

base al piano particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un totale di 243

beni protetti (cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B e C). Tale documento

è stato inviato al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il 28

ottobre 2015, data che corrisponde all'adozione del provvedimento qui

avversato, che è stato inoltrato due giorni dopo, il 30 ottobre 2015, alla

Sezione dello sviluppo territoriale per preavviso (cfr. supra, consid. B.b).

La contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi alla

revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati possano venir irrimediabilmente compromessi. La scheda

descrittiva ne dà atto, spiegando come la scelta abbia preso in considerazione

i seguenti aspetti:

- valore oggettivo dell'edificio dal profilo

storico-architettonico e affettivo;

- presenza di elementi architettonici, tipologici e

decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;

- valutazione del degrado e delle alterazioni

subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato

originario;

- aspetto contestuale: importanza dell'edificio da

tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;

- aspetto economico: eventuale riduzione delle

possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.

Tali criteri

corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è

stato incluso nella documentazione posta in pubblicazione relativa

all'avversata misura (cfr. supra, consid. 5.1.)

7.3. Da tutto ciò discende che,

contrariamente a quanto ritiene il ricorrente, l'avversata misura, volta a

tutelare la pianificazione in via di formazione, poggia su un accurato lavoro

preparatorio ed è ispirata da considerazioni pertinenti, non risultando

arbitraria. Anzitutto, anche se non ha valore vincolante, il censimento allestito

dall'UBC costituisce il risultato di un'analisi approfondita, condotta da

persone esperte e qualificate, che hanno valutato i singoli oggetti presenti

sul territorio comunale in base a criteri scientifici riconosciuti, applicati

in modo uniforme e omogeneo. Inoltre, come esposto al considerando che precede,

la scheda descrittiva e il rapporto di pianificazione dell'ottobre 2015 spiegano

i motivi in base ai quali è stata effettuata la prima selezione dei beni, che

sono poi stati inclusi nella misura. Tali motivi, con i quali il ricorrente non

si confronta minimamente, appaiono pertinenti e per nulla "approssimativi".

Peraltro, contrariamente a quanto sostenuto, essi considerano anche l'aspetto

economico, rispettivamente le conseguenze di carattere espropriativo derivanti

al Comune (cfr. inoltre citato Rapporto, cap. 1.2., pag. 5: "aspetto

economico: la tutela dell'edificio comporta una riduzione delle possibilità di

sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona tale da creare i

presupposti per un'espropriazione materiale? (…)").

7.4. Pure da respingere sono i rimproveri mossi al Comune, sulla base

dell'esempio relativo allo stabile __________, di abusare del

provvedimento per perseguire scopi estranei alla protezione del patrimonio

costruito. Tale stabile risulta infatti incluso nel censimento trasmesso dall'UBC

al Comune il 6 maggio 2014 (mapp. __________/ scheda n. __________), per il che

il suo inserimento nella zona di pianificazione risulta in linea con la

metodologia seguita e con i criteri appena enunciati. Per quanto attiene agli altri

esempi portati a sostegno dell'asserita arbitrarietà della misura si rinvia

alle condivisibili osservazioni formulate dal Comune in sede di riposta e di

duplica, dalle quali risulta che gli esempi proposti non sono atti a scalfire

le motivazioni addotte a sostegno della misura in discussione.

8. Medesimo esito va riservato alla

richiesta del ricorrente, il quale, rilevando come il Comune abbia già

allestito la variante concernente i beni culturali e abbia già individuato i

beni da proteggere, postula che la discussione di merito sul valore dei singoli

oggetti, rispettivamente sull'edificio di sua proprietà, venga già fatta in

questa sede. Infatti, come esposto sopra al consid. 2.2., scopo della zona di

panificazione, che è un provvedimento conservativo, è quello di evitare che la

pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o

comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante

col suo indirizzo. Pertanto fintanto che

la misura rimarrà in vigore, ovvero fino alla pubblicazione della variante

(cfr. scheda descrittiva "Effetti" e inoltre art. 63 LST), le

critiche rivolte alla pianificazione in fieri risultano premature (STA

90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.2, 90.2008.9 dell'8 settembre 2009

consid. 5.2), indipendentemente dal suo grado di avanzamento. Per lo stesso

motivo non meritano disamina le contestazioni rivolte ai contenuti del Rapporto

di pianificazione ottobre 2015 per quanto attiene al quartiere di Ravecchia,

dov'è situato il mapp. __________. Come

esposto sopra al consid. 5.1., tale documento è infatti stato accluso agli atti

posti in pubblicazione a mero titolo informativo.

9. Il ricorrente sostiene

inoltre che la misura sia costitutiva di disparità di trattamento. A sua detta "Coloro

che negli anni si sono impegnati a mantenere uno stabile (…) avrebbero come

ricompensa per lo sforzo fatto la limitazione della propria libertà (…). D'altro

canto, chi nel passato ha potuto e voluto demolire un immobile (che oggi

avrebbe potuto essere considerato importante culturalmente)

ne trarrebbe vantaggio (…)". Ora, secondo

la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio dell'uguaglianza dinanzi

alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori e s'identifica in

sostanza con il divieto dell'arbitrio (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65

consid. 3.6, 129 I 346 consid. 6). Il

ricorrente, che fa valere una disparità di trattamento per rapporto a situazioni

passate, relative alle modalità di sfruttamento dei fondi da parte dei loro

proprietari, non dimostra affatto che il provvedimento osteggiato sia non solo

opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile. La censura si

avvera quindi infondata.

10. Il ricorrente reputa infine

che "(…) le zone di pianificazione adottate sono enormi e pregiudicano lo

sviluppo futuro di quello che diventerà un quartiere del nuovo comune".

Inoltre "(…) procedendo ora senza considerare l'assieme del territorio del

nuovo comune [la zona di pianificazione] appare misura inadeguata e

inappropriata". Ora, già si è detto che la semplice visione della rappresentazione

grafica che compone il provvedimento lascia apparire l'affermazione circa l'"enormità"

della misura come esagerata (cfr. supra, consid. 5.1.). Ad ogni modo, vista

la tematica ben circoscritta che essa disciplina nonché le puntuali localizzazioni

dal profilo territoriale, non è dato di vedere per quali ragioni essa sia in

grado di inibire lo sviluppo della città, rispettivamente per quale motivo il

Municipio avrebbe dovuto attendere, prima di adottare il provvedimento, la

revisione generale del piano regolatore di Bellinzona, in modo da considerare

la globalità del suo territorio. Peraltro non va dimenticato che nell'ambito

della ponderazione globale degli interessi che l'autorità di pianificazione è

chiamata ad effettuare (cfr. art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione

del territorio del 28 giugno 2000 [OPT; RS 700.1]), vanno considerati,

come il ricorrente stesso riconosce ("Pur ammettendo che la zona di

pianificazione sia uno strumento adeguato per la protezione dei beni culturali

(…)"), tutti gli aspetti rilavanti nella pianificazione

territoriale, fra cui quello legato alla tutela del patrimonio costruito

(cfr. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling

in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, Vorbemerkungen zur

Nutzungsplanung, n. 10 seg.). La censura va pertanto disattesa.

11. 11.1. Fondata

dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora

esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria

all'esame risulta ragionevole, idonea e

necessaria, segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse

privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre

verificare se il provvedimento rispetta il principio della

proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti appena enumerati sono senz'altro

adempiuti.

11.2. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa

permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità

pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli

oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente

pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato

di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente

l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione non vieta tout

court qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli

che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione (cfr. anche supra, consid. 5.2.). Ciò significa che, anche a seconda

del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti edilizi che non

vi si pongono in contrasto possono comunque essere approvati. Per il che i generici

timori espressi nella replica dal ricorrente, secondo il quale "(…)

l'immobile deve rimanere com'è almeno nella sua caratteristica esterna, per cui

se si volesse aggiungere un corpo accessorio (…) ci si troverebbe di

fronte al diniego da parte dell'autorità", appaiono apodittici e

eccessivi. Da ultimo va ricordato che un apprezzabile elemento di

proporzionalità è già insito nella natura stessa del provvedimento, la

cui durata modulabile potrà venir ridotta a dipendenza dello stato di

avanzamento dei lavori di revisione. In definitiva, esso si

appalesa senz'altro sopportabile.

12. In esito alle considerazioni

che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la

soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di

fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera