Adozione di una zona di pianificazione a tutela dei beni culturali

Incarto n.

90.2016.25

Lugano

10 dicembre 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan

Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea

Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 26 febbraio 2016 di

RI

1

contro

la

risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002), con cui il Municipio del Comune di

Bellinzona ha istituito la zona di pianificazione "Tutela beni culturali";

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 era proprietario

fino al 6 dicembre 2017 di una delle due quote di PPP (n. __________) del fondo

base __________ di Bellinzona, situato in località al Piantón (via San

Gottardo __________). Sul fondo, di complessivi 552 m2, insiste

Villa __________ risalente al 1910.

B. a. Con risoluzione

del 28 ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato

una zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione

della variante del piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo

del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente

interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale e

quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del centro storico

(PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la

pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione

degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti

e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori

storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.

Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento,

riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori

storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi

edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli

oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.

b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del

Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la pubblicazione

della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016. Questa interessa,

tra gli altri, il mapp. ________.

C. Con ricorso del

26 febbraio 2016 RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo

contro il predetto provvedimento pianificatorio nella misura in cui interessa

il mapp. __________, domandando in via principale che esso venga espunto dalla

lista dei potenziali beni culturali e, in via subordinata, il rimborso della perdita

di valore del sedime. Sottolineando come Villa __________ si situi in un

comparto che ha subito nel corso degli anni forti mutamenti, egli sottolinea

come nel tempo anche l'aspetto della Villa sia stato compromesso, di modo che

la sua valorizzazione comporterebbe costi eccessivi rispetto al suo valore

architettonico. La costruzione verserebbe inoltre in un pessimo stato di

conservazione. Sottolinea quindi la grave perdita economica patita, risultante

dal raffronto fra i costi di ristrutturazione dell'edificio e un'edificazione

ex novo in base ai parametri previsti dal piano regolatore, che quantifica in

fr. 980'000.-.

D. a. Il Comune di

Bellinzona e la Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame.

Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.

b. In sede di replica e di duplica le parti,

approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.

In particolare il ricorrente, sottolineando come il vincolo sia ormai tardivo,

ribadisce come lo stesso implichi costi di ristrutturazione esorbitanti,

risulti iniquo e sia contrario all'auspicata densificazione edilizia. Inoltre il

Municipio non gli avrebbe intimato l'avviso di pubblicazione ma solo alla

proprietaria dell'altra PPP.

E. Con risoluzione del 1° marzo 2017

(n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a

seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito

dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano

regolatore relativa alla tutela dei beni culturali. Tale aggiornamento non interessa

il mapp. __________.

F. Il 21 agosto 2018 il Tribunale ha

chiesto al ricorrente se RI 2, attuale proprietaria della PPP n. __________ al

fondo base n. __________, intendesse subentrargli nel procedimento. Con scritto

14 settembre 2018 il ricorrente ha comunicato di voler mantenere in suo nome l'impugnativa.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione

attiva del ricorrente, già proprietario di un fondo toccato dal provvedimento

contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1

LST), è dunque ricevibile in ordine, a eccezione delle domande relative alle

questioni espropriative,

poiché esulano

dalla presente procedura.

1.2. L'impugnativa può essere giudicata sulla base degli atti, senza ulteriore

istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv.

1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979

(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità

competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente

delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua

la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello

cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se

Fatti

i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo

all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di

pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio,

rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre

stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo

territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57

cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti

del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno

della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la

pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di

costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise

negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore

con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano

sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di

Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo

(art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST).

2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79

consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di

essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da

un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto

consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo

svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander

Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad

art. 27; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art.

27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento

allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare,

affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo

pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde

con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur

condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a

tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della

proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata

distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti

della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono

appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT

garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione

manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero

sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del

vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79

consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il

provvedimento si giustifichi in quanto tale.

3. Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito

dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24

consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura

di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una

seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.

31 consid. 2b i.f.; Ruch,

op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un

interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano

regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento

della zona di pianificazione (Ruch,

op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione

non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il

provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo

comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione

che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).

3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della

proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato

(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per

conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli

interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75

consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

4. Ai fini del giudizio,

occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la

legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100).

4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito

comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono

suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili

(cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un

bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse

storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico,

urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i

beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia

le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di

costruzione, le zone archeologiche ecc.

4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano

di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge

distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi

sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito

locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi

sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei

beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La

ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato

che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20

e segg. LBC).

4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC

l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica

del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone

infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art.

27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20

dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio

sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua

proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei

beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di

esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere

(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione

della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2

e 3 LBC).

4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un

bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e

strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle

adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il

quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione

o la sua valorizzazione (cpv. 2).

5. Il ricorrente critica nella replica

il fatto che la comunicazione del 15 gennaio 2016, con cui il Municipio ha informato

i singoli proprietari che i loro fondi erano stati colpiti dalla misura, la

quale sarebbe stata pubblicata dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016, come

indicato nell'avviso allegato, "è arrivata solo a una proprietaria della

proprietà per piani PPP del mappale __________ e non a tutti". La critica

si rivela pretestuosa. Posto infatti che il fondo base in questione è suddiviso

in sole due PPP e che nel gennaio 2016 il ricorrente era ancora proprietario

della PPP n. __________, il fatto che il Municipio abbia omesso di inviargli l'avviso

non gli ha, in tutta evidenza, impedito di venir a conoscenza dell'adozione della

misura e di impugnarla in questa sede.

6. L'insorgente, asserendo che

la sua proprietà si situa in un comparto irrimediabilmente compromesso, nega poi

che la stessa presenti, a seguito delle alterazioni subite, pregi tali da

giustificarne la tutela e sottolinea la forte perdita economica che subisce

tramite il vincolo. La misura, tardiva, sarebbe inoltre contraria al principio

di densificazione.

6.1. Innanzitutto dev'essere

riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di preservare

determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse storico, culturale

o ambientale per la collettività. Il provvedimento interessa quegli oggetti

contenuti nella proposta del 6 maggio 2014 trasmessa al Comune dall'Ufficio dei

beni culturali (UBC), a seguito della quale il Municipio ha dato immediatamente

avvio ai lavori di revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un

pianificatore esterno e istituita una commissione municipale consultiva, il

lavoro preparatorio si è concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione

per esame preliminare ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC,

effettua una prima scelta, selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a

tutela in base al piano particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un

totale di 243 beni protetti (cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B e C).

Tale documento è stato inviato al Dipartimento del territorio per l'esame

preliminare il 28 ottobre 2015, data che corrisponde all'adozione del provvedimento

qui avversato, che è stato inoltrato due giorni dopo, il 30 ottobre 2015, alla

Sezione dello sviluppo territoriale per preavviso (cfr. supra, consid.

B.b). La contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi

alla revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati possano venir

irrimediabilmente compromessi. La scheda descrittiva ne dà atto, spiegando come

la scelta abbia preso in considerazione i seguenti aspetti:

- valore oggettivo dell'edificio dal profilo storico-architettonico

e affettivo;

- presenza di elementi architettonici, tipologici e

decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;

- valutazione del degrado e delle alterazioni

subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato

originario;

- aspetto contestuale: importanza dell'edificio da

tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;

- aspetto economico: eventuale riduzione delle

possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.

Tali criteri corrispondono

a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è stato incluso

nella documentazione posta in pubblicazione relativa all'avversata misura ((cfr.

FU 3/2016 del 12 gennaio 2016, pag. 361).

6.2. Sulla scorta di

queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla

pianificazione in questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che

basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del

provvedimento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse

dal ricorrente sul fatto che l'edificio di sua proprietà non adempirebbe ai

requisiti appena descritti. Con questa argomentazione egli misconosce lo scopo

del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti

in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica

risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione in fieri.

Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità

intenderebbe tutelare e sulle

ripercussioni che si avrebbero sullo sfruttamento del fondo in caso di

protezione, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è unicamente

la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA 90.2013.14 del

27 ottobre 2014 consid. 5.2., 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2.). Anche

la tesi secondo cui il comparto dov'è situato il mapp. __________ sarebbe ormai

irrimediabilmente compromesso non può venir seguita, ritenuto che i fondi che

confinano direttamente a est e a ovest con la proprietà del ricorrente (mapp. __________/via

San Gottardo __________ e mapp. __________/via San Gottardo __________)

risultano anch'essi inclusi nel provvedimento. Non può portare infine a diversa

conclusione l'appellarsi al fatto che l'avversata misura contrasterebbe con l'auspicata

densificazione edilizia. Infatti, a prescindere dal fatto che l'art. 3 cpv. 3

lett. abis LPT, concernente i principi pianificatori

generali, pone l'accento sul fatto che la densificazione delle superfici

insediative debba avvenire soprattutto attraverso misure volte a migliorare l'uso

di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate nelle zone

edificabili (cfr. Heinz

Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, Vorbemerkungen

zur Nutzungsplanung, n. 40), tale postulato non predomina rispetto agli altri

aspetti da considerare nell'ambito della ponderazione globale degli interessi che

l'autorità di pianificazione è chiamata ad effettuare (cfr. art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 [OPT; RS 700.1]),

fra cui quello legato alla tutela del patrimonio costruito.

7. In esito alle

considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia

segue la soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di

complessivi fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente, al quale va retrocesso

l'importo di fr. 1'000.- versato in eccesso quale anticipo spese.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera