Adozione di una zona di pianificazione a tutela dei beni culturali

__________

Incarto n.

90.2016.26

Lugano

10 dicembre 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Giovan

Maria Tattarletti, Matea Pessina

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 29 febbraio 2016 di

RI

1

patrocinata

da: PR 1

contro

la

risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002), con cui il Municipio del Comune di

Bellinzona ha istituito la zona di pianificazione "Tutela beni culturali";

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è

proprietaria del mapp. __________ di Bellinzona, situato in località Villetta

(via Ravecchia __________). Sul fondo, di complessivi 1'212 m2,

insiste una villa risalente al 1924.

B. a. Con risoluzione del 28 ottobre

2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato una zona di

pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione della variante

del piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo del

provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente

interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale e

quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del centro storico

(PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la

pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione

degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti

e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori

storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.

Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento,

riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori

storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi

edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli

oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.

b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del

Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la

pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016.

Questa interessa, tra gli altri, il mapp. ________.

C. Con ricorso del 29 febbraio 2016 RI

1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il predetto

provvedimento pianificatorio, chiedendone in via principale l'annullamento, in

via subordinata che il mapp. __________ venga espunto dalla lista dei

potenziali beni culturali e in via ancor più subordinata una limitazione della

durata della misura a due anni. Essa contesta anzitutto la sussistenza dei

presupposti per la sua emanazione, ritenendola illegale, priva di interesse

pubblico e lesiva della garanzia della proprietà. Con riferimento al fatto che

il Comune dispone di un piano regolatore recente, che ha recepito i contenuti

della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL

445.100), essa nega poi la presenza di un notevole cambiamento delle circostanze

atto a giustificare il provvedimento. Peraltro lo stesso non addurrebbe i

motivi "(…) di una così radicale modifica di impostazione del piano

tramite una tutela a tappeto di tutto quanto è stato costruito a cavallo tra il

19esimo e il 20esimo secolo". Sempre con riferimento

al piano regolatore di recente approvazione, essa sottolinea come la sua

proprietà, che non presenta pregi particolari, non fosse menzionata nella lista

dei beni culturali allora compilata e avallata dall'Ufficio dei beni culturali

(UBC) né tanto meno nell'Inventario federale degli insediamenti

svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS). Vi sarebbero

inoltre ulteriori motivi per annullare la misura: anzitutto la stessa non

potrebbe colpire selettivamente solo singoli fondi, ciò contrariamente a quanto

ammette la giurisprudenza di questo Tribunale, che critica. Di conseguenza il

Comune avrebbe dovuto semmai far capo alle misure cautelari di cui alla LBC. Esponendo

poi il contesto politico che ha portato alla sua adozione, essa sottolinea l'incoerenza

del Municipio sulla base di un esempio concreto, invocando una lesione del principio

della parità di trattamento. Censura infine, con riferimento al principio della

proporzionalità, la durata del provvedimento.

D. a. Il Comune di Bellinzona e la

Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame. Dei loro

argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.

b. In sede di replica e di duplica

le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle rispettive tesi

e domande. In particolare la ricorrente richiama, come mezzo di prova, una

serie di documenti dal Comune.

E. Con risoluzione del 1° marzo 2017

(n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a

seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito

dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano

regolatore relativa alla tutela dei beni culturali. Tale aggiornamento non

interessa il mapp. __________.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo

sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione

attiva della ricorrente, proprietaria di un fondo toccato dal provvedimento

contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1

LST), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il ricorso può essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore

istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Le prove sollecitate dall'insorgente in

sede di replica (richiamo atti dal Comune di Bellinzona, ed in particolare di

quelli riguardanti il mancato inserimento nella misura di tutti i beni elencati

nella lista trasmessa al Comune dall'UBC) non appaiono invece suscettibili di

apportare al Tribunale ulteriori elementi rilevanti per l'esito della

controversia. Tanto più che, come verrà esposto al consid. 7.1., la scheda

descrittiva menziona i criteri in base ai quali è stata effettuata la scelta

dei beni da inserire nel provvedimento.

2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979

(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità

competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente

delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più

ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello

cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se

Fatti

i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo

all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di

pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio,

rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre

stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo

territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57

cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti

del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno

della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la

pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di

costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise

negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore

con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano

sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di

Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo

(art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST).

2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79

consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di

essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da

un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto

consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo

svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander

Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad

art. 27; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art.

27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento

allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare,

affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo

pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde

con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur

condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a

tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della

proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata

distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti

della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono

appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT

garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione

manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero

sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del

vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79

consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il

provvedimento si giustifichi in quanto tale.

3. Una restrizione di

diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art.

26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un

interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità

(art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000

n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura

di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una

seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.

31 consid. 2b i.f.; Ruch,

op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un

interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano

regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento

della zona di pianificazione (Ruch,

op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione

non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il

provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo

comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione

che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).

3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della

proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato

(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per

conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli

interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75

consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

4. Ai fini del giudizio, occorre

rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC.

4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito

comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono

suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili

(cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un

bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse

storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico,

urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i

beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia

le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di

costruzione, le zone archeologiche ecc.

4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano

di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge

distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi

sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito

locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi

sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei

beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La

ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato

che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20

e segg. LBC).

4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC

l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica

del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone

infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art.

27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20

dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio

sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua

proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei

beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di

esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere

(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione

della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2

e 3 LBC).

4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un

bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e

strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle

adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il

quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione

o la sua valorizzazione (cpv. 2).

5. Secondo la ricorrente il vincolo

pianificatorio contrasterebbe anzitutto con il principio della stabilità dei

piani e della sicurezza del diritto. Il Municipio non avrebbe dimostrato un

notevole mutamento delle circostanze atto a giustificare un adattamento dell'assetto

pianificatorio valido sul territorio comunale con riferimento alla tutela dei

beni culturali. La tesi non è condivisibile.

5.1.

5.1.1. Il principio

della stabilità dei piani è sancito dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST. Ora,

tuttavia, i requisiti di applicazione di questi disposti, che permettono di

modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle

circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare una certa sicurezza giuridica

a favore dei proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e quindi

verificati - al momento in cui verrà effettivamente presentata la variante del

piano regolatore di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone a tutela (Waldmann/Hänni, op. cit., n. 24 ad art.

27; Ruch, op. cit., n. 31 segg. ad

art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per contro, una portata

necessariamente attenuata a questo stadio preliminare del processo pianificatorio.

Per legittimare, al suo cospetto, una zona di pianificazione, basta che l'intenzione,

di valenza pubblica, manifestata dall'autorità di modificare il piano

regolatore sia fondata quantomeno su di un cambiamento delle circostanze e

risulti nello stesso tempo prevalente rispetto all'interesse privato dei

proprietari di mantenere invariato lo stato giuridico dei loro fondi (ibidem,

con riferimento anche alla ZBl 1996 pag. 229 consid. 3).

5.1.2. Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della LPT, vi è

la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari

interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono

ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di

pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per

cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme

ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare

sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua

validità sarà contestabile.

5.2. In concreto il

piano del paesaggio del Comune di Bellinzona è stato approvato dal Consiglio di

Stato con risoluzione del 16 novembre 2010 (n. 5761). In tale ambito il

Governo, preso atto dell'ampliamento da parte del Legislativo comunale della

lista dei beni culturali d'interesse locale posti sotto protezione, indicava

nel contempo a pag. 18 che: "Il Servizio inventario dell'UBC dispone di

dati di censimento su un certo numero di edifici e manufatti, i quali restano a

disposizione dei servizi comunali nel caso in cui decidessero di proteggere

ulteriori edifici nell'ambito delle prossime procedure di modifica del PR".

Tale indicazione si riallacciava a quanto già segnalato nell'ambito dell'esame

preliminare del 29 novembre 2006, pag. 14, ossia che "(…) il Servizio inventario

dell'UBC sta eseguendo una catalogazione generale degli edifici meritevoli di

studio esistenti sul territorio del vostro Comune. Da questo censimento

usciranno ulteriori indicazioni su edifici degni di essere protetti sul piano

locale o, in qualche caso, cantonale (…)". Il censimento, composto da

piani di situazione e schede tecniche e fotografiche dei singoli beni, è poi

stato ultimato fra il 2013 e il 2014 e trasmesso al Comune il 6 maggio 2014.

Dei circa 900 beni d'interesse storico-culturale censiti dal Servizio

inventario, l'UBC ha proposto la protezione di 13 beni d'interesse cantonale e

indicato altri 309 beni (272 integrali e 37 parziali) potenzialmente meritevoli

di protezione a livello locale. Sulla base di tale documentazione il 7 maggio

2014 il Municipio ha licenziato immediatamente il messaggio n. 3815 per la

richiesta di credito per l'accompagnamento nell'elaborazione della variante di

piano regolatore con oggetto i beni culturali da proteggere su territorio

comunale.

5.3. Ferme queste

premesse, è vero che dalla data d'approvazione del piano del paesaggio sino all'adozione

della misura qui contestata sono trascorsi solo cinque anni. Tuttavia il

processo pianificatorio che ha preceduto l'adozione della misura, culminato

nell'approvazione del 16 novembre 2010, non poteva a quella data essere

considerato ultimato e quindi definitivo per quanto attiene alla tutela dei

beni culturali, mancando l'aggiornamento del relativo censimento, che

costituisce uno strumento conoscitivo indispensabile per vagliare e semmai

proteggere il patrimonio architettonico e artistico. Che l'edificio al mapp. __________

non risultasse menzionato nelle liste di cui disponeva nel 2010 il Servizio

inventario non è quindi da ricondurre, come vorrebbe la ricorrente, al fatto

che esso non fosse meritevole di tutela, bensì alla circostanza che il lavoro

di censimento era in corso. Anche la mancata menzione nell'ISOS della sua

proprietà non è determinante. Infatti, l'ISOS non è un inventario degli edifici

da proteggere ma degli insediamenti, dei quali compie un'analisi articolata

della sostanza edilizia, non limitata alla singola costruzione. Determinante è

piuttosto l'immagine che ne risulta. Non necessariamente ogni edificio degno di

protezione viene evidenziato nell'inventario, ma solo se questo occupa una

posizione di particolare significato e dominanza per il contesto (cfr. ISOS

della Repubblica e Cantone Ticino, vol. 4, Bellinzona Blenio Riviera, Berna

2008, pag. 3 segg.; STA 52.2017.120 dell'11 giugno 2018 consid. 9.1.).

5.4. A ciò si aggiunge

il fatto che, come ricorda il Comune in sede di risposta, ancor prima del

licenziamento del citato messaggio municipale erano state presentate al

Municipio una mozione, una petizione e un'iniziativa popolare (con firme

depositate il 10 febbraio 2014) per una maggior tutela dei beni culturali

presenti sul territorio. Anche questa circostanza, indicativa di un mutato

atteggiamento nella popolazione in merito alla tematica dei beni culturali,

concorre dunque a sostanziare la necessità di sottoporre a verifica il piano

regolatore. Da tutto ciò discende che, tenuto oltremodo conto del limitato

esame che qui si è chiamati a svolgere, l'avversata zona di pianificazione non

viola il precetto della sicurezza giuridica e il principio della stabilità dei

piani.

5.5. Non può portare

infine a diversa conclusione il richiamo alla sentenza n. 90.2011.3 del 13

novembre 2012 di questo Tribunale (pubbl. in: RtiD II-2013 n. 27) concernente Villa

B__________, che verteva sulla (apparente) contraddittorietà fra la

pianificazione generale del comparto dov'è situata la villa e la sua tutela

come bene culturale.

6. 6.1. La ricorrente ritiene poi che

il Municipio non poteva procedere unicamente con una lista di singoli fondi, ma

avrebbe per contro dovuto delimitare dei comprensori oggetto di tutela, non essendo

possibile tutelare un ambiente pregevole, salvaguardando unicamente alcuni

edifici. La misura non sarebbe quindi rispettosa del principio della legalità.

Ora, come ricorda la stessa ricorrente, questa Corte ha già avuto modo di

esprimersi in merito alla tematica in un caso analogo (cfr. STA 90.2013.14 del 27

ottobre 2014 consid. 5.1.2). L'insorgente non spiega però minimamente perché

tale giurisprudenza andrebbe abbandonata. In merito il Tribunale si limita

dunque a rilevare che la zona di pianificazione qui avversata è comprensiva di

un piano 1:3'000 che delimita il territorio per il quale è istituita la tutela

temporanea, suddividendo edifici e aree. Per i primi la zona di pianificazione

coincide di regola con il fondo su cui sorge il bene culturale; le aree invece

abbracciano di solito spazi di contorno e giardini. È dunque a torto che la

ricorrente ritiene che il provvedimento non delimiti esattamente dei

comprensori. Il fatto che essi non siano contigui o che abbiano dimensioni

ridotte nulla muta al riguardo: il principio di proporzionalità, cui occorre

ricondurre la nozione di "comprensori esattamente delimitati" (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., n. 21 ad art.

27; Ruch, op. cit., n. 37 ad art.

27), impone anzi di procedere in questo senso. Si deve infatti considerare come

la zona di pianificazione in parola si pone nel contesto della tutela dei beni

culturali. Vero è che questa dev'essere estesa anche al loro contesto,

attraverso l'istituzione dei perimetri di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), ma non

si può pretendere che esso venga tracciato già a questo stadio, ove il Municipio

intende ancora verificare se il bene culturale sia o meno degno di tutela.

6.2. Da notare poi che,

contrariamente a quanto assume la ricorrente, la zona di pianificazione non va

confusa con le misure provvisionali di cui all'art. 17 LBC, intese a proteggere

singoli manufatti esposti al rischio di manomissione, alterazione, distruzione

o simili. In questo ambito, considerato il chiaro testo degli art. 17 cpv. 1

LBC e 14 cpv. 2 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6

aprile 2004 (RBC; RL 445.110), si deve ritenere che il Consiglio di Stato è

competente a tutelare in via cautelare tutti gli immobili degni di protezione,

anche d'interesse locale, mentre al Municipio rimane riservata la facoltà di

istituire una zona di pianificazione ai sensi degli art. 57 segg. LST (cfr. STA

52.2013.193 del 24 aprile 2014 consid. 2.2.).

7. La ricorrente ritiene inoltre che

non siano presenti i requisiti per l'inclusione del suo edificio nella zona di

pianificazione, la quale poggerebbe su una selezione arbitraria dei beni indicati

nel piano 1:3'000.

7.1. Innanzitutto dev'essere

riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di preservare

determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse storico, culturale

o ambientale per la collettività. Come visto al considerando 5.2., il provvedimento

interessa quegli oggetti contenuti nella proposta del 6 maggio 2014 dell'UBC, a

seguito della quale il Municipio ha dato immediatamente avvio ai lavori di

revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un pianificatore esterno

e istituita una commissione municipale consultiva, il lavoro preparatorio si è

concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione per esame preliminare

ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC, effettua una prima scelta,

selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a tutela in base al piano

particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un totale di 243 beni protetti

(cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B e C). Tale documento è stato

inviato al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il 28 ottobre

2015, data che corrisponde all'adozione del provvedimento qui avversato, che è

stato inoltrato due giorni dopo, il 30 ottobre 2015, alla Sezione dello

sviluppo territoriale per preavviso (cfr. supra, consid. B.b). La

contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi alla

revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati possano venir

irrimediabilmente compromessi. La scheda descrittiva ne dà atto, spiegando come

la scelta abbia preso in considerazione i seguenti aspetti:

- valore oggettivo dell'edificio dal profilo

storico-architettonico e affettivo;

- presenza di elementi architettonici, tipologici e

decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;

- valutazione del degrado e delle alterazioni subite,

rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato originario;

- aspetto contestuale: importanza dell'edificio da

tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;

- aspetto economico: eventuale riduzione delle

possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.

Tali criteri

corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è

stato incluso nella documentazione posta in pubblicazione relativa all'avversata

misura (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio 2016, pag. 361).

7.2. Sulla scorta di

queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla

pianificazione in questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che

basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del

provvedimento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse

dalla ricorrente sul fatto che l'edificio di sua proprietà non adempirebbe ai

requisiti appena descritti. Con questa argomentazione essa misconosce lo scopo

del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti

in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica

risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione in fieri.

Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità

intenderebbe tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è

unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA

90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.2., 90.2008.9 dell'8 settembre 2009

consid. 5.2.). Anche i generici riferimenti agli edifici ai mapp. ________, __________

e __________, che sarebbero stati depennati arbitrariamente dalla lista

trasmessa il 6 maggio 2014 dall'UBC, non meritano ascolto. Come esposto al

considerando che precede la scheda descrittiva e il rapporto di pianificazione

dell'ottobre 2015 spiegano i motivi in base ai quali è stata effettuata la

prima selezione dei beni, che sono poi stati inclusi nella misura. Tali motivi,

con i quali la ricorrente non si confronta minimamente, appaiono pertinenti.

Peraltro, l'approccio adottato dal Municipio è stato in seguito pienamente

condiviso dal Consiglio comunale, il quale ha adottato il 4 dicembre 2017 all'unanimità

la variante di piano regolatore concernente i beni culturali. Ad ogni modo, la

critica, infondata, risulta anche in contraddizione con il rimprovero mosso al

Comune di aver messo in atto una protezione indiscriminata di tutto quanto è

stato costruito a Bellinzona a cavallo tra il 19esimo e il 20esimo

secolo.

8. La ricorrente sostiene che la

misura sia costitutiva di un'evidente disparità di trattamento con particolare

riferimento alla mancata inclusione nel provvedimento dell'edificio al mapp. __________,

contemplato dall'ISOS e incluso nella lista trasmessa al Municipio il 6 maggio

2014. Ora, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio dell'uguaglianza

dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di

provvedimenti pianificatori e s'identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio

(DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 346 consid. 6). La

ricorrente non dimostra affatto che il provvedimento osteggiato sia non solo

opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile. Ad ogni modo, fermo

restando quanto esposto ai consid. 7.1. e 7.2. in merito ai motivi in base ai

quali è stata effettuata la prima selezione dei beni e al consid. 5.3. in

merito alla portata dell'ISOS, si osserva che l'edificio al mapp. __________ vi

risulta menzionato solo come "elemento segnalato" e "elemento perturbante"

(cfr. ISOS, pag. 54, n. 2.0.9.). La censura si avvera quindi infondata.

9. 9.1. Fondata dal

punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora

esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria

all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non

sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.

31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento

rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti

appena enumerati sono senz'altro adempiuti.

9.2. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa

permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità

pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli

oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente

pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato

di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente

l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione non vieta tout

court qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli

che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione. Ciò significa che, anche

a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti

edilizi che non vi si pongono in contrasto possono comunque essere approvati.

Da ultimo va ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già

insito nella natura stessa del provvedimento, la cui durata modulabile

potrà venir ridotta a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori di

revisione. In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.

10. In esito alle considerazioni che

precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la

soccombenza della ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre non si giustifica l'assegnazione

di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di fr.

1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico. Non si assegnano

ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge

sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera