Variante di piano regolatore volta a riqualificare le zone residenziali in un comparto del Comune favorendo lo spostamento delle attività commerciali e industriali in un'altra area

Incarto

n.

90.2016.4

Lugano

20 aprile 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 22 gennaio 2016 della

RI 1

patrocinata da: PR 1

contro

la risoluzione del 23 dicembre 2015 (n. 6003), con

cui il Consiglio di Stato ha approvato la

variante del piano regolatore del Comune di Arbedo-Castione concernente il

comparto Castione;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. La RI 1 (__________) è

proprietaria del mapp. 27__________ di Arbedo-Castione. Il fondo, di 20'816 m2,

è posto nelle vicinanze dello svincolo autostradale di Bellinzona nord ed è

delimitato a sud da via __________ e a ovest da via __________. Su di esso

sorge il Centro commerciale __________ di Castione che dispone di una

superficie di vendita pari a 6'601 m2 e di 355 posteggi (cfr. Sistemazione

Centro __________ Castione - Rapporto di impatto ambientale, aggiornamento

aprile 2010, pag. 2 e 5, prodotto dalla ricorrente in prima sede), ciò che lo

qualifica come grande generatore di traffico (GGT) ai sensi della scheda R8 del

piano direttore cantonale (PD; cfr. in particolare p.to 2.1. Definizione di

Grande generatore di traffico - GGT, pag. 5). La proprietà è situata nella

zona residenziale semi-intensiva (RSI) 13.00 del piano regolatore del Comune di

Arbedo-Castione, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 14 maggio

2002 (n. 2284) e dell'11 marzo 2003 (n. 1036, decisione sulle parti sospese) ed

integrato in seguito da numerose varianti. La zona RSI è retta dall'art. 26

delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), che dispone:

1.

La zona residenziale

semi-intensiva RSI 13.00 è in principio destinata alla residenza ed al

commercio. Sono ammesse attività commerciali, di servizio o produttive non

moleste, compatibili con la funzione preponderante della zona.

Considerandi

2.

L'altezza massima delle

costruzioni è di 13.00 m.

3.

L'indice di sfruttamento massimo è

dello 0.8.

4.

L'indice di occupazione è del 40%;

almeno un terzo della superficie rimanente deve essere sistemato a verde.

5.

Alla zona è attribuito il grado di

sensibilità II secondo OIF.

B. a. Durante la seduta del 25 ottobre 2012 il

Consiglio comunale di Arbedo-Castione ha adottato la variante del piano

regolatore concernente il comparto Castione, con lo scopo di dare slancio alla

zona industriale, di riqualificare l'abitato e di dare un nuovo assetto al

quartiere nelle vicinanze della stazione (messaggio municipale 6 agosto 2012

[n. 312], pag. 1). Essa si prefigge in particolare di riqualificare le zone

residenziali poste a est della ferrovia con varie misure, fra cui la drastica

limitazione della dimensione delle attività commerciali ivi insediate,

favorendone lo spostamento ad ovest della ferrovia nelle zone all'uopo previste

(zona sportiva e commerciale [SC]; zona lavorativa e commerciale [LC]) tramite

parziale riconversione dell'attuale zona industriale J1, nel comparto indicato

dal PD come potenzialmente idoneo per i GGT. L'art. 26 NAPR (ora art. 31 NAPR)

è stato riformulato come segue:

1.

La zona residenziale

semi-intensiva RSI 13.00 è in principio destinata alla residenza ed al

commercio. Sono ammesse attività commerciali, di servizio o produttive non

moleste, compatibili con la funzione preponderante della zona. Subordinatamente

sono ammesse attività di servizio o produttive non moleste. In particolare non

è ammessa la costruzione, la trasformazione o il cambiamento di destinazione di

edifici per l'esercizio della prostituzione.

Attività commerciali sono ammesse unicamente se volte

a soddisfare i fabbisogni locali e con al massimo di 150 mq di superficie di

vendita. Non sono ammesse attività che si configurano come "grandi

generatori di traffico" ai sensi della legislazione vigente.

2.

L'altezza massima delle

costruzioni è di 13.00 m.

3.

L'indice di sfruttamento massimo è

dello 0.8.

4.

L'indice di occupazione massimo

è del 40%; almeno un terzo della superficie rimanente deve essere sistemato a

verde.

5.

Alla zona è attribuito il grado di

sensibilità II secondo OIF.

Il mapp. 27__________ è

stato inoltre vincolato all'allestimento di un piano di quartiere secondo le

disposizioni dell'art. 41 NAPR, che prevede in particolare:

(…)

PQ 2: Prati dei Mulini (fondo n. 27__________ RFD)

Lo scopo è la riconversione alle attività

residenziali.

L'edificazione deve avere un carattere unitario e lo

standard energetico degli edifici deve essere superiore o equivalente a

Minergie.

Almeno la metà dell'area verde deve essere raggruppata

in un'unica superficie.

Non è ammessa circolazione veicolare all'interno del

sedime, ad eccezione delle attività di carico-scarico e fornitura. I posteggi

devono essere interrati o in autosilo, ad eccezione di quelli destinati ai

visitatori.

Chiamati a esprimersi

tramite referendum, i cittadini di Arbedo-Castione hanno condiviso la nuova

impostazione pianificatoria.

b. Avverso tale

variante RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento

nella misura in cui inserisce la sua proprietà in una zona a vocazione

esclusivamente residenziale e prevede l'obbligo di allestire un piano di

quartiere. Invocando una lesione del suo diritto di essere sentita, essa ha

censurato una violazione della libertà economica. In particolare, secondo la

ricorrente, la variante, irrealistica ed utopica, non sarebbe sorretta da un

sufficiente interesse pubblico e andrebbe ad influire indebitamente sulla

libera concorrenza con altri centri commerciali posti nelle sue vicinanze (__________,

__________ e __________). La variante si sarebbe inoltre rivelata lesiva del

principio della proporzionalità, in particolare considerati i costi esorbitanti

derivanti dallo smantellamento e dal trasferimento della sua sede attuale nel

nuovo comparto, posto ad ovest della ferrovia.

C. Con risoluzione del 23

dicembre 2015 (n. 6003) il Consiglio di Stato ha approvato nel complesso la

variante, negando tuttavia la sanzione agli azzonamenti previsti per il

comparto posto ad ovest della ferrovia (cfr. p.to n. 2. a. del dispositivo,

pag. 75, che rinvia al capitolo 5. Riassunto della decisione, e in

particolare sottocapitolo A. a.), vista l'assenza di un'analisi dei pericoli

naturali legati all'esondazione del fiume Ticino (cfr. in particolare capitolo

4.1.1

a. Pericoli alluvionali, pag. 14-15). Tuttavia, in considerazione

del lungo iter che aveva contraddistinto la variante e delle mutate circostanze

relative alla realizzazione dello stadio, il Governo ha reputato utile

formulare all'attenzione del Comune alcune considerazioni in merito agli azzonamenti,

alle opere di urbanizzazione, alla rete viaria e agli aspetti paesaggistici relativi

a tale comparto nell'ottica di una sua rielaborazione (cfr. in particolare

capitolo 4.1.2. d. Proposte per il Comparto a ovest della ferrovia, pag.

31-36). Per quanto attiene al ricorso di RI 1, l'Esecutivo cantonale l'ha

respinto, ritenendo come, malgrado la mancata approvazione del suddetto settore,

l'intenzione del Comune fosse comunque quella di consolidare maggiormente la

componente abitativa nelle zone residenziali.

D. Avverso tale decisione

RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento

nella misura in cui approva l'azzonamento previsto per la sua proprietà.

Ribadendo la sussistenza di una violazione del principio della proporzionalità,

essa sottolinea segnatamente come, in ogni caso, con la mancata approvazione

degli azzonamenti previsti ad ovest della ferrovia venga a cadere anche l'interesse

pubblico alla base del provvedimento.

E. a. Il Comune di

Arbedo-Castione e la Sezione dello sviluppo territoriale postulano in sede di

risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto

necessario, nei seguenti considerandi.

b. In sede di replica e

di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.

F. a. Il 30

novembre 2017 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi

della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale

occasione RI 1 si è impegnata a produrre la licenza edilizia rilasciatale il 19

giugno 2017 per il rinnovo dell'edificio al mapp. 27__________. Il documento è

stato tramesso al Tribunale il giorno stesso.

b. La RI 1 e il Comune

hanno esibito una memoria conclusiva con la quale hanno ribadito le proprie

tesi di fondo, puntualizzandole ulteriormente. In aggiunta RI 1 lamenta una

violazione del principio della stabilità dei piani e, in quest'ottica, l'assenza

di un'adeguata motivazione delle mutate circostanze atte a giustificare la soluzione pianificatoria che la

concerne. Posto inoltre come con il rilascio della licenza del 19 giugno 2017

sarà escluso uno smantellamento della

sua attività nei prossimi 20 anni almeno, essa sottolinea l'impossibilità di attuare le scelte del piano

nel suo orizzonte di validità.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1

della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa

è la legittimazione attiva della ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il

ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.

1.2

Gli studi relativi alla controversa variante sono stati avviati in

vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365).

Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima

legge (art. 117 LST).

1.3

Il gravame può

inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla

documentazione prodotta in corso di causa e dalle risultanze del sopralluogo,

senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

2.

2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art.

29.

cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare

alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per

adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può

dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però

limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su

alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata

in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203.

segg., 214).

3.

La ricorrente ripropone

anche in questa sede la tesi, invero poco chiara, secondo cui il Municipio

avrebbe modificato la destinazione della zona dov'è ubicato il suo fondo dopo

la votazione popolare del 14 aprile 2013. Ciò sarebbe avvenuto a poco meno di

un anno di distanza dalla versione dell'art. 31 NAPR sottoposta al Legislativo

comunale, che ricalcava i contenuti dell'art. 26 NAPR. Lamenta al riguardo una

violazione del principio della stabilità dei piani e una motivazione

insufficiente delle mutate circostanze che avrebbero giustificato la modifica.

3.1

La tesi si rivela

completamente priva di fondamento già solo per il fatto che manifestamente gli

atti informanti la variante sottoposti al Consiglio comunale contemplavano

(già) la versione dell'art. 31 NAPR così come poi adottata il 25 ottobre 2012 (cfr.

parimenti Rapporto di pianificazione agosto 2012 e obiettivo ivi più volte ribadito,

ad esempio a pag. 21, relativo alla drastica limitazione della dimensione

delle attività commerciali (in particolare vendita) nelle zone edificabili site

a est della linea ferroviaria). Ad ogni modo, per i dettagli concernenti l'iter

che ha condotto all'approvazione della variante si rinvia per semplicità a

quanto addotto dal Comune in sede di risposta al Consiglio di Stato (pag. 17,

p.to 9.1). A titolo abbondanziale si rileva quanto segue.

3.2

La pianificazione del territorio in

generale e quella dell'utilizzazione in particolare costituiscono un compito

permanente, che deve costantemente tener conto dei cambiamenti delle

circostanze e delle conoscenze. Una pianificazione è oggettivamente corretta

soltanto se all'occorrenza viene posta in consonanza con la realtà e con le

mutate esigenze. Se perde di attualità, perde nel contempo di legittimità (Waldmann/Hänni, op. cit., n. 11 ad art.

21). Giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, in caso di notevole cambiamento delle

circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario,

adattati. La notevole modifica può concernere sia una situazione di fatto sia

di diritto: in quest'ultimo caso può trattarsi di una modifica legislativa in

ambito pianificatorio o ambientale, dell'entrata in vigore della revisione del

piano direttore o di una nuova

giurisprudenza (cfr. Thierry Tanquerel in: Heinz Aemisegger e al. [curatori], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 45 ad art. 21; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 15 ad art.

21). Del resto, i piani d'utilizzazione devono essere adattati al nuovo diritto

(cfr. Tanquerel,

op. cit., n. 45 ad art. 21). Il diritto pianificatorio cantonale prescrive

comunque che i piani sono sottoposti a verifica di regola ogni dieci anni (art.

33.

cpv. 1 LST). Quando una revisione del piano si avvicina a questo orizzonte

temporale, può risultare giustificata anche da visioni ed esigenze diverse da

parte delle autorità, indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole

delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (RtiD II-2017 n. 10 consid.

3.3

con rinvii).

3.3

Come esposto in

narrativa, la revisione generale del piano regolatore del Comune di

Arbedo-Castione è stata approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 14

maggio 2002 (n. 2284) e dell'11 marzo 2003 (n. 1036, decisione sulle parti

sospese) ed integrata in seguito da numerose varianti. Con la risoluzione del

14.

maggio 2002 il Governo ha pure approvato l'art. 26 NAPR, che è stato completato

come segue (cfr. p.to n. 1 e 4 del dispositivo, pag. 40, che rinvia al capitolo

6.1

Modifiche d'ufficio, e in particolare lett. f, pag. 37, nonché pag.

28):

1.

(…) Attività di servizio e

artigianali sono ammesse se compatibili con la destinazione preponderante della

zona. Sono ammesse attività commerciali, di servizio o produttive non

moleste, compatibili con la funzione preponderante della zona.

5.

Alla zona è attribuito il GdS II.

All'origine

della variante all'esame vi è l'avvio della progettazione, nel 2006,

della nuova stazione TILO di Castione e la revisione del PD, che ha

identificato il vasto comparto posto a ovest della ferrovia, mai veramente

decollato come zona industriale J1, come polo di sviluppo economico (PSE) ai

sensi della scheda R7 con la possibilità di insediarvi GGT ai sensi della

scheda R8 (cfr. Rapporto di pianificazione agosto 2012, capitolo Sintesi

introduttiva, pag. 3-4), ciò che ha indotto il Municipio a istituire il 2

marzo 2009 una zona di pianificazione sul suo territorio. Alla luce di queste

premesse bisogna convenire che l'esigenza di riesaminare il piano regolatore

per quanto attiene al comparto Castione sia dal profilo delle sue finalità, sia

dal profilo dei suoi contenuti, appare data già alla luce del fatto che dalla

sua approvazione, risalente al 14 maggio 2002, sono passati ormai più di dieci anni.

Di regola non è dunque più possibile appellarsi al principio della stabilità

dei piani, posto che, come espresso supra al consid. 3.2., visioni e

esigenze diverse da parte delle autorità possono giustificarne un riesame,

indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole delle circostanze ai

sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT. A ciò si aggiungono gli importanti motivi d'interesse

pubblico, appena ricordati, relativi alla volontà del Comune di rilanciare il vasto

comparto industriale posto ad ovest della ferrovia, attualmente sottosfruttato.

La critica non merita quindi accoglimento.

4.

Le restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una

base legale, essere giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettare il principio della

proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 della Costituzione federale della Confederazione

svizzera del 18 aprile 1999 [Cost. RS 101]; DTF

132.

I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità

costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato

deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).

4.1

Il principio della

legalità prevede che la limitazione di un diritto fondamentale deve fondarsi su

una norma generale e astratta. Essa deve essere sufficientemente precisa in

modo da garantire la sicurezza del diritto. L'agire dell'amministrazione nel

singolo caso deve essere prevedibile e rispettare il principio della parità di

trattamento. La precisione che la base legale deve avere dipende dalla gravità

della limitazione del diritto fondamentale (DTF 130 I 360 consid. 1).

4.2

In linea generale,

è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità

dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere

pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un

provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno

importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;

Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Se per restringere

la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi

ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su

motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di pianificazione del

territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano

avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di

per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio

2008.

consid. 5.2; Jörg

Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der

Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.

1071).

4.3

Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico

desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione

per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli

interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo scopo di

interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola

della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con

rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

5.

5.1. I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori

(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.

1.

LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione all'interno

delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in:

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad art. 15; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT),

come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere, a

ogni buon conto, suddiviso secondo le

rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato,

dell'industria, del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport,

della cultura, del tempo libero e così via (cfr. Aemisegger/

Kissling, op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle

zone edificabili con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti

dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima

legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling,

op. cit., n. 18; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 509). Oltre alla

definizione della funzione, le zone si distinguono anche per le regole di

costruzione (volumetrie, densità, distanze, altezze ecc.) che ne determinano le

caratteristiche (cfr. Aemisegger/Kissling,

op. cit., n. 19 ad art. 15).

5.2

Le zone residenziali sono essenzialmente riservate agli

insediamenti abitativi ed alle attività complementari a questa destinazione,

ossia ad insediamenti di altro genere, ma di natura accessoria, subordinata

alla funzione residenziale. Negozi di quartiere ed esercizi pubblici risultano

conformi alla destinazione della zona residenziale, soltanto nella misura in

cui siano commisurati alle effettive esigenze dei suoi abitanti (cfr. DTF 117

Ib 147 consid. 5b; RDAT II-2002 n. 77, I-1997 n. 29, I-1995 n. 35).

5.3

In concreto la

variante all'esame si basa sulla seguente analisi territoriale (cfr. Rapporto

di pianificazione agosto 2012, pag. 8):

Lo sviluppo territoriale degli ultimi anni di Castione

è stato contraddistinto dall'insediamento di svariate attività di tipo

commerciale nelle zone miste ubicate ad est della linea ferroviaria, presso la

parte principale dell'abitato, mentre l'area industriale ad ovest della stessa

si presenta da anni sotto utilizzata ed occupata da attività a basso valore

aggiunto.

In sintonia con le indicazioni del Piano direttore, ed

in particolare con le schede R7 (Poli di sviluppo economico) e R8 (Grandi

generatori di traffico), l'obiettivo del Municipio è di ridare slancio alla

zona situata a ovest della linea ferroviaria e nei pressi della nuova stazione

TILO e contemporaneamente restituire la vocazione residenziale alla parte

principale dell'abitato di Castione.

Il citato Rapporto

enuncia poi, sempre a pag. 8, i vari obiettivi perseguiti, fra cui quello di

concentrare/spostare le attività commerciali esistenti e future (escluse le

piccole attività a carattere locale) ad ovest della ferrovia, a ridosso della

stazione, e quello di ridare/garantire una vocazione locale (in particolare

residenziale) al comparto ad est della ferrovia, chiuso tra la montagna, la

strada cantonale per Claro e quella per Lumino. Più precisamente sono in

particolare da richiamare da un lato la volontà di concretizzare il "Polo

di sviluppo economico" ad ovest dei binari (…) e dall'altra quella di restituire

all'abitato di Castione (a est di Via __________) una vocazione più prettamente

residenziale, impedendo la realizzazione di nuovi centri commerciali (citato

Rapporto, pag. 9).

5.4

Per quanto attiene

specificamente le zone residenziali, il modello urbanistico di riferimento

prevede una delimitazione delle zone con una funzione prevalentemente

residenziale, che sono quelle più discoste dagli assi di transito

veicolare. Esse ricalcano sostanzialmente le zone già in vigore, per le quali è

prevista una regolamentazione molto restrittiva delle attività non compatibili

con la residenza, in particolare quelle commerciali (cfr. Rapporto di

pianificazione agosto 2012, pag. 20). Tale impostazione è ribadita nei Principi

e obiettivi relativi alle modifiche del piano delle zone (cfr. citato

Rapporto, pag. 24):

Il Municipio intende in primo luogo operare una chiara

distinzione tra le varie zone edificabili in funzione della loro vocazione.

Queste possono essere classificate in tre gruppi: residenziali, miste e lavorative.

Parallelamente a questa classificazione c'è una

distinzione del grado di "molestia" delle attività ammesse in ognuna

delle zone.

Le aree a vocazione residenziale (la zona dei

nuclei tradizionali, la zona residenziale estensiva e quella intensiva) sono

tendenzialmente ubicate lontano dagli assi di transito principali e non vi sono

ammesse altre attività che possano generare conflitti con le funzioni

abitative. Attività di vendita sono ammesse solo se a carattere prettamente

locale e limitatamente a superfici inferiori a 150 mq.

Per ciò che concerne le

modifiche alle norme di attuazione, esse riguardano in particolare (cfr. citato

Rapporto, pag. 41):

1.

un nuovo articolo inerente il

concetto di molestia. Esso permette di definire con precisione la compatibilità

di una determinata attività con la zona edificabile. In particolare permette di

escludere attività che generano ripercussioni non compatibili con le

caratteristiche e le esigenze delle funzioni abitative e permette di

considerare anche le immissioni "immateriali" (ideali);

(…)

5.

l'inserimento del limite della superficie di

vendita e il divieto ad insediare GGT in genere nelle zone edificabili residenziali

e miste;

6.

la precisazione della vocazione residenziale

delle zone preposte alla funzione abitativa;

7.

l'inserimento del grado di molestia ammesso nelle

diverse zone edificabili;

(…)

5.5

La ricorrente

contesta l'interesse pubblico alla base dei nuovi contenuti dell'art. 31 NAPR,

concentrando le sue tesi sul fatto che la mancata approvazione del comparto ad

ovest della ferrovia faccia sì che una buona parte degli obiettivi

pianificatori prospettati dal Comune vengano a meno sottraendo un elemento di

interesse pubblico di fondamentale importanza all'intera operazione. A

torto. Infatti, contrariamente a quanto essa assume, la mancata approvazione da

parte del Governo delle nuove zone SC e LC non ha scalfito minimamente le

scelte operate dal Comune relative alla riqualifica delle zone residenziali

presenti sul suo territorio. Tali scelte, a cui perviene una portata autonoma

rispetto a quelle preconizzate per il comparto posto ad ovest della ferrovia, appaiono

infatti convenientemente motivate e si pongono in perfetta sintonia con i

principi elencati all'art. 3 cpv. 3 LPT, secondo cui occorre ripartire

razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli

prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici (lett.

a) e preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da

immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli

scotimenti (lett. b) (cfr. anche Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 36 ad art. 3; Aemisegger/Kissling,

op. cit., Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, n. 37). In

particolare l'obiettivo di sottolineare la vocazione residenziale della zona dei

nuclei tradizionali, della zona residenziale estensiva e di quella intensiva,

ammettendovi solo piccole attività commerciali e rendendo così conforme il

regime di zona con quanto ammesso dalla giurisprudenza (cfr. supra

consid. 5.2.), non può che venir condiviso.

5.6

È

vero che, negli intendimenti del Comune, vi era l'obiettivo di accompagnare il

rafforzamento della funzione residenziale con la messa a disposizione di

superfici destinate al commercio e alla vendita per quelle attività, presenti

in tali zone, ritenute incompatibili con la funzione abitativa. Ora, a prescindere

dal fatto che la ricorrente si era opposta in prima sede anche a questa

soluzione, in proposito occorre anzitutto osservare come l'impostazione

pianificatoria relativa al comparto posto ad ovest della ferrovia, conforme

alla scheda R8 del PD concernente il GGT, seppur non approvata, non è stata

abbandonata e formerà oggetto di rielaborazione (cfr. supra consid. C).

Il Comune ha già dato avvio ai relativi lavori preparatori, così come

comunicato nell'ambito del sopralluogo del 30 novembre 2017 ("… fra

Comune e Cantone sono in atto delle trattative per ridefinire gli obiettivi

pianificatori ad ovest della ferrovia e che al riguardo vi sarà un incontro che

si terrà durante il mese di gennaio prossimo"), ciò che

attesta la volontà di concludere la pianificazione concernente questo settore

entro tempi ragionevoli. Occorre poi rilevare come la presenza in una zona

residenziale di un GGT, come per l'appunto l'attività di RI 1, necessitasse in

ogni caso di venir riesaminata dal profilo pianificatorio, ciò che il Comune ha

fatto, prevedendo, per il mapp. 27__________, la sua riconversione alla

funzione abitativa (cfr. art. 41 NAPR). Poco importa se, visto il rilascio

della licenza edilizia del 19 giugno 2017 per la riattazione con ampliamento

dello stabile al mapp. 27__________, l'insorgente ritiene che nei prossimi 20

anni nulla muterà sul suo fondo, motivo per cui la prevista pianificazione non

troverebbe attuazione, difettando quindi d'interesse pubblico. Tale perentoria affermazione,

oltre a dipendere unicamente dalle scelte e dalle strategie aziendali dalla

ricorrente, non può venir opposta con successo al postulato di una

pianificazione razionale del territorio, vista, tra l'altro, l'impossibilità,

alla luce dei contenuti della scheda R8 del PD e degli art. 72 seg. LST, ed in

particolare dell'art. 74 cpv. 1 LST, di garantire all'insorgente un ulteriore

sviluppo della sua attività nella zona in cui attualmente si situa. Va infine

considerato che la ricorrente, proprio in base alla licenza del 19 giugno 2017,

ha potuto consolidare la sua situazione nel comparto all'esame e che tale

situazione, così come osserva il Comune in sede di risposta, è tutelata dagli

art. 66 LST e 86 del regolamento della legge sullo

sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110), che permettono,

qualora ne siano date le premesse (cfr. in particolare art. 86 cpv. 2 e 3 RLst),

anche trasformazioni e ammodernamenti. Peraltro, così come verrà esposto al

seguente considerando, versano in una situazione del tutto analoga anche le

attività concorrenti indicate dall'insorgente, posto che pure all'interno delle

zone dove si situano vige il divieto d'insediare GGT e limitazioni relative

alla superficie di vendita.

5.7

Da notare che, in

sede di replica, la ricorrente propone un'analisi territoriale diversa da

quella operata dal Comune, sottolineando come il suo fondo si situi in mezzo a

molte altre attività di carattere commerciale e come il loro sviluppo in tale

fascia di territorio abbia un senso poiché fungerebbe da cuscinetto fra la semi

autostrada A13 e la zona residenziale. Di conseguenza una zona mista, che

preveda sia la residenza che il commercio costituirebbe la soluzione più

razionale e meno incisiva per la ricorrente. La tesi non può trovare

accoglimento. Infatti, come si evince dal piano delle zone, la revisione già

prevede verso sud un'estesa "fascia cuscinetto" fra la zona

residenziale RSI e la semi autostrada A13, costituita dall'area forestale e

dalla zona per attività produttive J2, dove trovano insediamento i negozi __________

e __________. Inoltre anche ad ovest, verso via __________, la zona

residenziale RSI è delimitata dalla zona artigianale Art e dalla zona mista semi-intensiva

MSI, dove sono situate __________ e __________. Peraltro sia l'art. 32 NAPR,

concernente la zona MSI, che l'art. 35 NAPR, concernente la zona J2, vietano,

come l'art. 31 NAPR, l'insediamento di GGT. Inoltre l'art. 32 NAPR pone alle

attività commerciali dei limiti alla superficie di vendita (300 m2)

di poco superiori a quelli introdotti all'art. 31 NAPR (150 m2) per

la zona RSI. Cadono pertanto nel vuoto le censure della ricorrente, secondo cui

l'azzonamento del suo fondo sarebbe dettato da motivi di politica economica,

che andrebbero a incidere sulla libera concorrenza, e si rivelerebbe

(implicitamente) lesivo del principio della parità di trattamento. Per tutti

questi motivi le critiche rivolte all'azzonamento del mapp. 27__________ non

meritano accoglimento.

6.

La ricorrente

contesta l'obbligo di piano di quartiere previsto per la sua proprietà dal

profilo dei suoi contenuti. L'art. 41 NAPR riferito al PQ 2 Prati dei Mulini

non enuncerebbe infatti i parametri edificatori minimi e massimi, così come impone

la legge. Tali parametri non sarebbero desumibili neppure dall'art. 31 NAPR. La

tesi si rivela completamente priva di fondamento.

6.1

Il piano di

quartiere è un progetto planovolumetrico inteso a concretizzare gli obiettivi

di qualità paesaggistica, architettonica e urbanistica

fissati dal piano regolatore (art. 56 cpv. 1 LALPT, versione in vigore dal 15 dicembre 2009; BU 2009, 541).

Esso si compone di una relazione tecnica, di piani e di un modello del progetto (cpv. 2). Il piano regolatore stabilisce

il perimetro del piano di quartiere, i requisiti qualitativi minimi e i

parametri edilizi minimi e massimi (cpv. 3). Scopo del piano di quartiere è

quello di favorire la promozione urbanistica in quanto sussiste un interesse

generale derivante dalla realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi

che sono fissati dal piano regolatore (Renato

Steiger, Il piano di quartiere nella legge cantonale di applicazione

alla legge federale sulla pianificazione del territorio, in: RDAT II-1993 pag.

335.

segg., 336). Per le finalità perseguite, il piano di quartiere è del tutto

simile al piano particolareggiato, in particolare per quanto attiene alla

promozione degli obiettivi di qualità urbanistica,

architettonica o paesaggistica di un certo comparto. Diversamente dal piano

particolareggiato, esso è però promosso da proprietari privati e segue la

procedura di licenza edilizia (STA 52.1997.115 del 10 giugno 1997

consid. 3.1.; art. 56a cpv. 1 LALPT, versione in vigore dal 15 dicembre

2009, BU 2009, 541). È dunque il Municipio che decide, non il Legislativo

comunale, sul piano di quartiere (art. 10 della legge edilizia cantonale del 13

marzo 1991; LE; RL 705.100). È quindi importante che gli elementi pianificatori essenziali siano stabiliti

dal piano, preliminarmente all'elaborazione del piano di quartiere. In caso

contrario si determinerebbe l'assetto di una porzione del territorio non nelle

vie della pianificazione, ma attraverso un progetto planovolumentrico. Affidare

unicamente all'abilità di un architetto - prevedendo eventualmente il

parere di una commissione consultiva - la soluzione corretta dal profilo

pianificatorio dei problemi posti dall'edificazione di parte del territorio

senza tracciare preliminarmente le linee essenziali dell'intervento, può

facilmente sconfinare in un vuoto pianificatorio e sottrarre interventi

incisivi sul territorio al preventivo controllo democratico (RDAT I-1996 n. 32

consid. 6). Una volta approvato, il piano di quartiere mantiene la sua validità

fino a quando il piano regolatore da cui dipende resta in vigore (art. 56a

cpv. 2 LALPT).

6.2

Come appena

ricordato l'art. 56 cpv. 3 LALPT prescrive che il piano regolatore stabilisce

il perimetro del piano di quartiere nonché i requisiti qualitativi minimi ed i

parametri edilizi minimi e massimi (cpv. 3). La LST riconferma questa

impostazione all'art. 54 e precisa all'art. 76 RLst che il piano regolatore deve contenere i requisiti qualitativi minimi, che

dipendono dagli obiettivi e dai contenuti che il Comune vuole incentivare

mediante il piano di quartiere (cpv. 1), e che i parametri edilizi minimi e

massimi, di cui all'art. 54 cpv. 3 LST, sono le prescrizioni riguardanti le

altezze, le distanze e gli indici (cpv. 2).

6.3

Come spiega il

Comune in sede di risposta, in concreto il PQ 2 è motivato dal fatto che il

mapp. 27__________ si trova in una posizione particolarmente sensibile dal

profilo paesaggistico e di completazione dell'abitato di Castione, alla

congiunzione di Via __________ con Via __________. Per questo motivo, è

imposto il vincolo di realizzare un'edificazione residenziale a carattere

unitario, di standard energetico superiore, con posteggi interrati o in

autosilo e senza circolazione veicolare interna (Rapporto di pianificazione

agosto 2012, pag. 30). Per quanto attiene ai parametri edificatori che reggono

il PQ 2, occorre rifarsi ai capoversi introduttivi dell'art. 41 NAPR e più

precisamente al cpv. 6 che recita:

6.

Il Piano di quartiere, laddove non è indicato

diversamente, deve rispettare i parametri edificatori di zona. Quando siano

riconosciute particolari qualità urbanistiche, il Municipio può concedere

deroghe all'altezza massima fino ad un massimo di un piano, alle distanze tra

edifici all'interno del comparto, al rispetto delle linee di arretramento per

le costruzioni sotterranee, e può concedere un bonus dell'indice di

sfruttamento fino allo 0.2 e all'indice di occupazione fino a 5 punti

percentuali.

Come esposto in

narrativa (cfr. supra consid. B.a.), l'art. 31 NAPR prevede per la zona

RSI un'altezza massima delle costruzioni di 13.00 m, un indice di sfruttamento

massimo dello 0.8 e un indice di occupazione massimo del 40%. Le distanze tra

edifici e dai confini valide per la zona RSI sono poi dettagliate nelle norme

generali agli art. 3 cpv. 1 lett. c e 4 cpv. 1 lett. b NAPR Alla luce di tali

disposizioni si deve concludere che il Comune ha debitamente disciplinato i

parametri edificatori relativi al PQ 2, in sintonia con quanto prescritto dall'art.

56.

cpv. 3 LALPT.

7.

7.1. Per tutti

questi motivi il ricorso è respinto.

7.2

Le spese e la

tassa di giustizia seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si

assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia, già

anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera