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Variante del piano regolatore secondo la procedura semplificata: requisiti

27 ottobre 2016Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

A. La RI 1 è

proprietaria del mapp. 684 di Stabio, di 10'665 mq e inedificato, sottoposto al

vincolo AP-EP 1.10 "area di svago" secondo il piano regolatore,

approvato dal Consiglio di Stato con risoluzioni 7 maggio 2002 (n. 2120) e 22

ottobre 2002 (n. 4963) e integrato in seguito da alcune varianti, fra cui

quella concernente le zone AP-EP, approvata dal Governo con risoluzione 11 novembre

2009 (n. 5679). Il fondo confina a nord con il mapp. 2659, su cui sorge la

scuola d'infanzia (AP-EP 1.05), a ovest sia con il mapp. 1881, su cui sorge la

scuola media (AP-EP 1.21), sia con il mapp. 942, su cui sorge il cimitero

(AP-EP 1.03). A sud, oltre via Cava, e a est la proprietà confina con la zona

residenziale intensiva.

B. a. Il 10

dicembre 2013 il municipio di Stabio ha sottoposto per approvazione al

Dipartimento del territorio una modifica di poco conto che prevede la

realizzazione di un centro giovanile al suddetto

mappale in sostituzione di quello esistente, ubicato nel complesso degli

ex-Bagni nel nucleo di Stabio. Al centro, destinato a giovani della fascia

d'età compresa fra i 13 e i 18 anni, è riservata un'area di 27.00 m x 38.00 m,

ritagliata lungo il confine nord-ovest del

fondo e limitrofa alle infrastrutture sportive della scuola media,

rispettivamente allo skate-park previsto sullo stesso mapp. 684. L'ubicazione scelta per il centro, il cui

volume massimo ammonta a 1000.00 mc fuori terra per un'altezza massima di

3.00 m (cfr. art. 47 cpv. 5 norme di

attuazione del piano regolatore; NAPR), è stata ritenuta la più idonea

rispetto ad altre cinque alternative.

b. La modifica,

approvata dal Dipartimento il 20 marzo 2014, è stata posta in pubblicazione dal

13 maggio all'11 giugno 2014.

C. Con ricorso 26

giugno 2014, assistito da una replica, la RI 1 e la RI 2 sono insorte davanti

al Consiglio di Stato, postulando l'annullamento della modifica. Osservando, a

titolo preliminare, come la procedura in parola si ponesse in contraddizione

con le tesi sostenute a più riprese dal municipio nell'ambito della procedura

parallela relativa alla realizzazione dello skate-park, esse hanno censurato

nel merito il mancato espletamento della procedura di informazione e partecipazione

della popolazione, l'assenza dei requisiti di legge per poter adottare la

procedura di modifica di poco conto, una violazione del principio della

stabilità dei piani, la mancata valutazione di ubicazioni alternative, l'inidoneità

del luogo prescelto dal profilo delle sue ripercussioni foniche sulle zone

residenziali circostanti, rispettivamente l'assenza di verifiche in merito da

parte del municipio, e infine la non conformità della struttura con il vincolo

AP-EP 1.10.

D. Con risoluzione

25 maggio 2016 (n. 2267) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso,

confermando la modifica in parola. Esso ha ritenuto adempiuti i requisiti per

porre in atto la contestata procedura, che non avrebbe necessitato di una preventiva

informazione della popolazione, rispettivamente per effettuare una modifica dei

piani. Nel merito esso ha condiviso l'ubicazione prescelta, ritenendola

sorretta da un sufficiente interesse pubblico.

E. Avverso tale

risoluzione la RI 1 e RI 2 insorgono davanti

al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Esse

ripropongono, approfondendole, le tesi avanzate senza successo in prima

sede.

F. a. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente

per conto del Governo, e il comune di Stabio postulano la reiezione del gravame

con argomenti che, ove necessario, verranno ripresi in seguito.

b. Con gli allegati di

replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi di fatto e

di diritto.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011

[LST; RL 7.1.1.1] e art. 44 cpv. 3 regolamento della legge sullo sviluppo

territoriale del 20 dicembre 2011 [RLst; RL 7.1.1.1.1]). Certa è inoltre la legittimazione

attiva delle ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

1.2. Il gravame è

ricevibile in ordine e può inoltre essere giudicato sulla base degli atti

acquisiti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

2. 2.1. In

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett.

b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno

1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del

piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino

tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il

piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa

controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie

comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di

lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario

per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può

dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però

limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su

alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente

dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3

dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS

700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg.

LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23).

Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in

cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

214).

3. Notevole cambiamento

delle circostanze

3.1. L'adozione di un

piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli

interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione

del suolo, e non può avvenire secondo rigidi

schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di

fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto

a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare a un suo

adattamento periodico frequente.

Cionondimeno questo strumento, al fine di adempiere gli scopi per i quali è

stato introdotto, deve beneficiare di una certa stabilità. Per questo

motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle

circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del

piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari

di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT),

una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono

dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una

determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.

3.2. Se un piano

regolatore è stato adottato già in vigenza della LPT, vi è la presunzione che

le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano

valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati

alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione

territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo

di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della

LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua

stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.

3.3. La legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990), in vigore sino al 31 dicembre 2011,

prevedeva che il piano regolatore era

sottoposto a verifica, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT), principio

che è stato mantenuto nella nuova legge (cfr. art. 33 cpv. 1 LST). Quando una

revisione del piano si avvicina a questo orizzonte temporale, può risultare

giustificata anche da visioni e esigenze diverse da parte delle autorità,

indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole delle circostanze ai

sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (STF 1P.611/2001 del 25 gennaio 2002 consid.

3.2., in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.). Inoltre, sempre a prescindere da una

modifica notevole delle circostanze, errori pianificatori possono essere

corretti in ogni tempo se riferiti ad aspetti secondari del piano (STF

1A.305/2000 del 9 luglio 2001 consid. 4. b/aa e riferimenti ivi menzionati).

Qualora, poi, il piano regolatore ha superato ormai il termine di 20 anni, non

è più possibile appellarsi alla sua stabilità (STA 90.2012.5 del 17 febbraio

2014 consid. 4.2. con rinvio a: Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 20 ad art. 21 e nota n. 47).

3.4.

In concreto le ricorrenti lamentano una violazione del principio della

stabilità dei piani, in quanto il vincolo AP-EP 1.10, di cui viene chiesta la

parziale modifica, è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 11

novembre 2009, e quindi di recente. Inoltre il fatto che lo stabile in cui è

attualmente situato il centro giovanile sia in uno stato precario non

costituirebbe un mutamento delle circostanze atto a giustificare la modifica.

Dal canto suo il comune spiega, in sede di risposta, come a seguito dello stato

fatiscente della vecchia sede, situata nel complesso degli ex-Bagni nel nucleo

di Stabio, e della conseguente dichiarazione di inabitabilità, sul suo territorio

manchi attualmente uno spazio adeguato e definitivo per il centro giovanile,

che è stato collocato, in via transitoria,

in un prefabbricato, utilizzato in precedenza per le attività amministrative

legate al cantiere Alp Transit, sito in via Prati all'interno di un

terreno adibito in parte a posteggio. Peraltro la vecchia sede risultava ormai

insufficiente a far fronte alle aumentate esigenze della struttura. Alla luce

di queste premesse bisogna convenire che il cambiamento delle circostanze,

riconducibile alla necessità di trovare al centro giovanile una nuova collocazione,

dotandolo di una sede adatta e definitiva, è rilevante. Tuttavia la questione a

sapere se, alla luce della recente adozione del vincolo AP-EP 1.10, di cui ora

si prevede la parziale modifica, tale mutamento sia anche atto a giustificare

il riesame della pianificazione in parola, può rimanere inevaso, posto che per

tutti i motivi che seguono il ricorso va in ogni caso accolto.

4. Le ricorrenti contestano la

procedura di adozione della modifica, sostenendo che le premesse per far capo

alla procedura semplificata di cui all'art. 34 e seg. LST non sarebbero date, toccando

la variante un numero importante di persone.

4.1. Secondo l'art. 33 cpv. 2 LST

il piano regolatore può essere modificato in

caso di notevole cambiamento delle circostanze con la procedura ordinaria o con

la procedura semplificata. Quest'ultima, disciplinata dagli art. 34 e 35 LST, è

prevista per le modifiche di poco conto ed è fissata come segue: il

municipio allestisce gli atti e, previo avviso anche personale ai proprietari e

previa approvazione del dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30

giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art. 35 cpv. 3 LST). Sono considerate di poco conto le modifiche che

toccano un numero limitato di persone e una superficie di terreno non

superiore ai 2'000 mq o che mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali,

in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice

di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le linee di arretramento

(cfr. art. 34 cpv. 1 LST e art. 42 cpv. 1 regolamento della legge sullo sviluppo

territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 7.1.1.1.1).

4.2.

Per quanto attiene al requisito del numero limitato di persone, si osserva che

negli intendimenti del legislatore cantonale il termine "toccato"

presuppone l'esistenza di un rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto

della variante; un interesse generico non è sufficiente. La nozione "numero

limitato di persone" va invece resa concreta caso per caso. Di principio

si può ammettere che quindici, venti persone siano ancora un numero limitato

(cfr. Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale

del 9 dicembre 2009, commento ad art. 34, pag. 60). In proposito il Governo, a

pag. 3 della risoluzione impugnata, ha ritenuto che "(…) la variante in

questione tocchi un numero limitato di persone, poiché la sua incidenza

sull'ordinamento del suolo si limita, di fatto, al solo comparto costituito dal

mappale n. 684 RFD. Non si intravede infatti l'esistenza di un rapporto

particolare fra l'oggetto della variante e i mappali circostanti ed in

particolare quelli di proprietà privata. Infatti i fondi confinanti e prossimi

alla superficie interessata dal mutamento sono tutti di proprietà pubblica ed

adibiti a scuola dell'infanzia, scuole medie, cimitero. Il fondo più vicino

destinato a contenuti abitativi dista oltre i 90 metri dalla superficie in

disamina dalla quale è, per l'appunto, separato dalla restante superficie del

fondo 684 adibita ad attività di svago".

4.3.

Tale tesi non merita di essere seguita. Anzitutto essa limita arbitrariamente l'analisi

della fattispecie alla sola superficie toccata dalla modifica, ritagliata lungo

il confine nord-ovest del mapp. 684, facendo astrazione dal fatto che essa è collocata

all'interno di un'area più vasta, destinata allo svago, a cui viene sottratta, e

che confina direttamente a sud e ad est con la zona edificabile. Ora,

nell'ambito dell'adozione delle varianti AP-EP, oggetto dell'approvazione 11

novembre 2009 del Consiglio di Stato, il comune aveva esplicitamente destinato

il mapp. 684 "(…) quale area di

svago per il quartiere a valle di via Ligornetto" (cfr. documento "Varianti di PR Zone AP-EP,

ottobre 2007, scheda n. 4). Il Governo, a pag. 4 della citata risoluzione,

aveva condiviso tale impostazione, osservando: "Per quanto

riguarda l'area di svago, considerata la sua collocazione all'interno di un

tessuto residenziale, con particolare riferimento alla vasta zona intensiva che

si sviluppa a valle di via Ligornetto, si rende atto che essa concorre ad un

miglioramento delle condizioni quadro volte al conseguimento di una buona

vivibilità del quartiere". Alla luce di queste circostanze, l'analisi

circa le persone toccate dalla variante andava quindi perlomeno estesa a tutti coloro

al beneficio dei quali è riservata l'area di svago, ossia a tutti gli abitanti

del suddetto quartiere, che conta almeno una trentina di edifici, anche

plurifamiliari, posti nelle immediate vicinanze del mapp. 864 e legati all'area

AP-EP 1.10 da un rapporto particolarmente stretto. Ai residenti viene infatti

sottratta una superficie, seppur ridotta (1026 mq), della zona in parola. Poco

importa se, come osserva il comune in sede di risposta, nessuno di loro è

insorto contro la modifica. Inoltre ci si può ragionevolmente chiedere se la

tesi del Governo, che fa completamente astrazione dallo scopo perseguito con la

modifica, che è quello di dotare il comune di un'opera d'interesse collettivo,

di cui beneficeranno direttamente i giovani d'età compresa fra i 13 e i 18

anni, e i cui costi di realizzazione saranno sopportati da tutta la comunità,

incidendo in tal modo in misura apprezzabile sulla pianificazione locale, sia

conciliabile con le finalità perseguite dalla procedura di poco conto, che

rimane riservata a modifiche pianificatorie di minore importanza (cfr.

Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale

del 9 dicembre 2009, commento ad art. 34, pag. 60). Vista dunque l'assenza

delle premesse per porre in atto una modifica di poco conto, il ricorso viene

dunque accolto e la risoluzione impugnata annullata.

5. Si prescinde dal prelievo di una

tassa di giustizia, ritenuto che il comune soccombente ne va esente (art. 47

cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo di

versare le ripetibili alle ricorrenti, vincenti, che tengano conto anche della

procedura davanti al Consiglio di Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza la risoluzione 25 maggio 2016 (n. 2267) del

Consiglio di Stato è annullata.

Considerandi

2.

Non si preleva una tassa di

giustizia. Il comune di Stabio verserà alle ricorrenti un importo di fr. 2'500.-

a titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi di ricorso.

3.

Contro la presente decisione è dato

ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il

termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale

federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il vicecancelliere