Istituzione di un vincolo AP-EP per la realizzazione di un autosilo e giardino pubblico

Incarto n.

90.2016.57

Lugano

25 giugno 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matea

Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 18 agosto 2016 del

RI

1

patrocinato

da: PR 2

contro

la

risoluzione del 15 giugno 2016 (n. 2685) con cui il Consiglio di Stato ha

approvato le varianti di adeguamento del piano regolatore del Comune di

Mendrisio, sezione di Arzo, e il piano particolareggiato del nucleo di Arzo;

ritenuto, in

fatto

A. CO 2 è proprietario

del mapp. 459 di Mendrisio, sezione di Arzo, su cui sorge la sua casa

d'abitazione, ospitante in passato l'ufficio postale. Il fondo, di 1'096 m2,

è situato nel settore sud del nucleo di Arzo in prossimità dell'Oratorio della

Madonna del Ponte. L'Inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS),

che include il nucleo di Arzo negli insediamenti d'importanza nazionale,

definisce la costruzione al mapp. 459 unitamente agli edifici al limitrofo

mapp. 143, che ospita un ristorante, come elementi perturbanti.

B. a. Durante la seduta

del 7 ottobre 2013 il Consiglio comunale di Mendrisio ha adottato il piano

particolareggiato del nucleo di Arzo (PPNV) e alcune varianti di adeguamento

del piano regolatore alle risoluzioni del Consiglio di Stato del 14 giugno 2005

(n. 2920) e del 10 settembre 2008 (n. 4623). In particolare il PPNV, verificata

l'offerta di posteggi pubblici al servizio del nucleo anche alla luce della sua

pedonalizzazione, istituisce sul mapp. 459 un vincolo per attrezzature e

edifici d'interesse pubblico AP/EP "autosilo e giardino pubblico" per

60 posti auto, disciplinato dall'art. 40 cpv. 6 delle norme di attuazione del PPNV

(NA-PPNV). In parallelo il piano generale del traffico e delle AP/EP ridimensiona,

fra l'altro, la capienza del posteggio in località Ressiga, prossimo

all'estremità nord del nucleo e parzialmente realizzato (32 stalli), riducendo

il numero di posteggi da 80 a 40. In questo modo i posteggi pubblici vengono

posizionati alle entrate sud e nord del nucleo, evitandone l'attraversamento.

b. CO 2 è insorto

davanti al Consiglio di Stato avverso il vincolo che grava il suo fondo,

postulandone l'annullamento. Privo di interesse pubblico, esso avrebbe infatti

comportato un'ingiustificata restrizione della sua proprietà. Anzitutto il ricorrente

ha criticato i dati riportati nel Rapporto di pianificazione relativi al

fabbisogno di posteggi nel nucleo. Ha inoltre contestato i motivi addotti a

sostegno del ridimensionamento del posteggio in località Ressiga,

ritenendo peraltro che lo scopo di evitare di convogliare un numero importante

di autovetture a nord del nucleo sarebbe stato vanificato dal vincolo sul suo

fondo, che le indirizza addirittura al suo interno. Parimenti inappropriata sarebbe

risultata la scelta di rinunciare alle aree attualmente riservate ai posteggi

pubblici all'interno del nucleo (mapp. 47, 463 e 875), di cui ha messo

fortemente in dubbio l'attuazione. A ogni modo un loro abbandono non avrebbe giustificato

la limitazione imposta alla sua proprietà, inserita in un'area "(…) qualificata

come sito pittoresco".

c. Con risoluzione del 15

giugno 2016 (n. 2685) il Consiglio di Stato ha approvato il PPNV e le varianti

di adeguamento del piano regolatore, negando tuttavia la sanzione al vincolo in

parola, unitamente, per quanto qui interessa, alla riduzione della capienza del

posteggio in località Ressiga. Il ricorso di CO 2 è stato di conseguenza

accolto. In particolare il Governo, condiviso il calcolo del fabbisogno di

posteggi per il nucleo, ha confermato l'interesse pubblico alla base del

vincolo, non condividendone tuttavia la collocazione al mapp. 459 "(…) in

quanto vi è una carenza di elementi a sostegno dell'idoneità dell'ubicazione

individuata quale miglior soluzione possibile nel particolare contesto

insediativo" e ritenendo che vi sarebbero altre ubicazioni "(…)

appartenenti alla zona edificabile ma costituite da terreni liberi da

edificazioni". Gli atti sono stati ritornati al Comune per una variante "(…)

che meglio soddisfi il principio della proporzionalità", invitandolo nel

contempo a "(…) riflettere sull'opportunità di prevedere per esempio il

vincolo di Piano di quartiere per il comparto costituito, oltre che dal fmn

459, degli adiacenti fmn 142 e 143. Questa misura permetterebbe di creare delle

premesse urbanistiche unitarie per la valorizzazione e la riqualifica di questo

importante settore posto all'entrata del paese" (cfr. pag. 24 e 29).

C. Avverso tale

risoluzione il Comune di Mendrisio insorge davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento e la riforma nel senso di approvare

l'assetto pianificatorio adottato dal Consiglio comunale. Invocando una

violazione della sua autonomia, esso sottolinea il chiaro e preminente

interesse pubblico alla base della soluzione adottata, che risulterebbe l'unica

fattibile e ragionevole. Anzitutto la realizzazione dell'autosilo al mapp. 459 e

del sovrastante giardino pubblico permetterebbero di soddisfare molteplici

interessi, che non si limitano alla sola realizzazione di una sosta per le

auto, ma includono anche aspetti legati alla riqualifica del nucleo e di un suo

luogo assai sensibile nonché all'aggregazione sociale. Nega poi che nelle adiacenze

vi siano altri sedimi con la stessa valenza strategica, di modo che l'ubicazione

prescelta non violerebbe il principio della proporzionalità. A suffragio di

tale tesi produce lo studio "Inquadramento pianificatorio relativo al

posteggio coperto al fmn 459 RFD di Arzo" dell'agosto 2016, spiegando come

soluzioni alternative siano state ponderate e scartate nella prima fase degli

studi pianificatori. La soluzione adottata sarebbe peraltro stata condivisa dal

Dipartimento del territorio in sede di esame preliminare. Inoltre il

mantenimento del posteggio in località Ressiga con la sua capienza

originaria si porrebbe, fra l'altro, in conflitto con la pedonalizzazione del nucleo.

Apparirebbe pertanto illogico attribuirgli una funzione di servizio anche per

la sua parte meridionale. Spiega infine le ragioni per le quali l'invito

formulato dal Governo di prevedere un piano di quartiere ai mapp. 459, 142 e

143 sarebbe inattuabile.

D. a. In sede di

risposta, la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo,

e CO 2 postulano la reiezione del gravame. Ribadendo come la mancata

approvazione del vincolo non sia da ricondurre all'assenza di un interesse pubblico

a suo sostegno bensì alla mancata ponderazioni di tutti gli interessi in gioco,

la Sezione osserva in particolare come gli atti siano carenti anche in merito

al suo costo e come la formulazione dell'art. 40 cpv. 6 NA-PPNV risulti ambigua

e lacunosa. Inoltre lo studio dell'agosto 2016 prodotto con il ricorso sarebbe

posteriore alla risoluzione impugnata. Anche CO 2, ribadite le motivazioni

addotte in prima sede e negata in particolare la sussistenza di una violazione

dell'autonomia comunale, ritiene l'opera inattendibile dal profilo dei costi.

Chiede inoltre dal Comune l'edizione della perizia commissionata all'ing. B__________

relativa al valore della sua proprietà nonché l'esperimento di un sopralluogo

atto a verificare possibili ubicazioni alternative.

b. In sede di replica e

di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande. Il

ricorrente, opponendosi all'edizione della perizia, osserva in particolare come

Fatti

i costi preventivati, comprensivi anche di quelli espropriativi, vadano intesi

come costi di massima.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data, il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; LST; RL 701.100) e la legittimazione attiva del Comune di

Mendrisio è certa (art. 30 cpv. 2 lett. a LST).

1.2. Poiché le controverse

varianti del piano regolatore e il PPNV sono stati avviati in vigenza della

legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), esse dovranno essere esaminate,

nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere giudicato sulla base degli atti senza ulteriore istruttoria

(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni

emerge infatti con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Il

sopralluogo e l'edizione della perizia concernente il mapp. 459, sollecitati da

CO 2, non appaiono invero suscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza

di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.

Considerandi

2.

2.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 LST), che

approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo

significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle

scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori

badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine

d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il

Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento

a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra

più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od

opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la

soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;

RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con

rinvii).

2.2

Il potere cognitivo

del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione

del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 LST e

relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999

n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica

autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121

consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani

regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

3.

Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e

rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea

generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o

una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere

nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di

pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua

adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla

collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici

e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con

rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della

proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato

(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per

conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli

interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2016 n. 16

consid. 5.2. con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

4.

4.1. I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo

(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare

una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale

e alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in:

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad art. 15; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT),

come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni

buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche:

quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei

servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero e

così via (cfr. Aemisegger/Kissling,

op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili

con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT,

devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1

cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling,

op. cit., n. 18; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 509). Oltre alla definizione della funzione, le zone si

distinguono anche per le regole di costruzione (volumetrie, densità, distanze,

altezze ecc.) che ne determinano le caratteristiche (cfr. Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 19 ad

art. 15).

4.2

I piani regolatori,

come appena spiegato, devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,

agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre

prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani

regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per

le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione

del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli

edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i

bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con

precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona

verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse,

l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione

di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,

determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15

lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e

che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza

(RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii;

inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono

particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi

pubblici). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e

impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza

precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà

di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a

queste condizioni (cfr. Eric

Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con

rinvii; Adelio Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 174). In quest'ordine di idee,

l'art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che

compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a

zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico.

5.

5.1. L'insediamento attuale del nucleo

di Arzo si compone di un nucleo centrale e, in diretta continuità con questo

insieme, di due nuclei secondari, uno all'estremità nord e uno a sud (cfr.

Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS Insediamenti di importanza

nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 1, Mendrisiotto, Berna 2006, pag.

32, e Rapporto di pianificazione del PPNV del novembre 2012, pag. 10-11). Come

visto in narrativa, il mapp. 459, limitrofo al mapp. 143, si situa all'entrata

del nucleo secondario meridionale in prossimità dell'Oratorio della Madonna del

Ponte.

5.2

Il PPNV si prefigge come scopi

generali di salvaguardare le particolarità più importanti del nucleo, di creare

le premesse affinché i privati possano compiutamente utilizzare la sostanza edilizia

esistente, di proporre soluzioni non penalizzanti per gli interventi in

facciata, di permettere di integrare un'architettura attuale nel tessuto

originale, di valutare le problematiche del traffico veicolare, in particolare

relative allo stazionamento dei veicoli, ed infine di rivitalizzare il nucleo

facilitando l'arrivo di nuove famiglie (cfr. Rapporto PPNV, pag. 7). Da notare

che lo studio tipologico del nucleo aveva posto in rilievo i seguenti aspetti,

poi considerati nell'ambito dell'allestimento del PPNV (cfr. Rapporto PPNV, pag.

12):

° Gli spazi centrali dei due nuclei secondari sono da

valorizzare caratterizzandoli come due piazze d'accesso. La valorizzazione del

nucleo vicino all'Oratorio deve anche comprendere i fondi dell'ex Ufficio

postale e il ristorante con il bocciodromo.

(…)

° La valorizzazione del nucleo richiede anche una

migliore gestione dei posteggi che attualmente sono sistemati anche all'interno

delle corti. Per risolvere questo problema è necessario mettere a disposizione

un numero sufficiente di posti auto pubblici, raccolti ordinatamente alle

entrate del nucleo.

5.3

Coerentemente con

questa analisi e con gli scopi perseguiti, il PPNV prevede la pedonalizzazione

del nucleo e la rinuncia ai posteggi esistenti ai mapp. 47, 463 e 875

(complessivi 28 stalli). Inoltre, quantificato il fabbisogno per la zona in 255

posteggi, propone per la sua copertura, in aggiunta a quelli mantenuti (privati:

60.

e pubblici: 119), la creazione dell'autosilo al mapp. 459 per 60 posti-auto,

collocato all'entrata sud del nucleo (cfr. Rapporto di pianificazione delle

varianti di adeguamento novembre 2012, pag. 12 e 15-16). La capienza del posteggio

in località Ressiga viene ridimensionata a 40 unità, sia per una

questione di costi, sia "(…) per evitare di portare un numero importante

di autovetture nella parte alta del nucleo" (cfr. Rapporto varianti,

pag. 16, e Rapporto PPNV, pag. 31).

5.4

La previsione del posteggio al

mapp. 459 persegue inoltre ulteriori finalità: abbandonata l'intenzione di

indire un concorso d'architettura per studiare nel dettaglio la sistemazione

urbanistica del comparto d'entrata sud, adiacente all'Oratorio, "L'idea attuale

è quella di valorizzare lo spazio pubblico aperto mediante la realizzazione di

un nuovo autosilo sul mapp. 459, sistemando di principio a giardino pubblico la

sua copertura" (cfr. Rapporto PPNV, pag. 27). Facendo inoltre proprie le

raccomandazioni dell'ISOS relative alla valorizzazione del riale che scorre

all'interno dei due nuclei secondari, comprensiva anche dell'arredo degli spazi

pubblici in relazione con il corso d'acqua (cfr. ISOS, pag. 34), "(…)

l'intenzione di ripristinare il riale [che lambisce il lato nord-est del mapp.

459] a cielo aperto è riconfermata, anche quale conseguenza della decisione di

collocare nel posteggio pubblico i posti auto al servizio del ristorante" al

mapp. 143 (cfr. Rapporto PPNV, pag. 27). Infine "Il giardino pubblico combinato

con l'autosilo ha lo scopo di favorire l'incontro in un luogo ben accessibile e

servito, grazie anche alla vicinanza della piccola Osteria. Questo nuovo

elemento d'importanza sociale è compreso nel concetto di riqualifica dello

spazio pubblico che prevede in particolare il ripristino del riale" (cfr.

Rapporto PPNV, pag. 20).

5.5

Alla luce di queste premesse, in linea di principio l'interesse pubblico alla

base del vincolo contestato appare fuori discussione: il bisogno accresciuto di

posteggi - derivante dalla rinuncia da parte del Comune ai posteggi ai mapp.

47, 463 e 875 nonché all'ampliamento del posteggio in località Ressiga, in

contrasto con le finalità di valorizzazione e pedonalizzazione del nucleo -

appare comprovato, così come rettamente rilevato dal Governo. Priva di sostanza appare in

questo contesto la censura di CO 2, secondo cui il vincolo in parola

convoglierebbe il traffico all'interno del nucleo, ritenuto che, come spiega il

Comune in sede di replica, l'accesso all'autosilo avverrà dalla strada cantonale

attraverso la stradina che costeggia a est il mapp. 459. Inoltre la

collocazione dell'autosilo e del relativo giardino pubblico al mapp. 459 è

supportato dalle molteplici ragioni di carattere urbanistico e sociale, esposte

ai considerandi che precedono, a cui si aggiunge l'eliminazione di un elemento

definito dall'ISOS, a pag. 28 e 33, come perturbante

("Anche la ristrutturazione senza cura di un vecchio edificio e la

realizzazione di uno nuovo, l'edificio della posta (…), hanno sminuito il

valore dell'insieme; in particolare l'edificio postale oltre che per le

caratteristiche architettoniche si mostra insensibile nel rapporto con la

topografia"). Non può di conseguenza essere seguita la tesi del Consiglio

di Stato, secondo cui il Comune avrebbe omesso di valutare ubicazioni

alternative per l'autosilo, posto che, come appena visto, l'opera, completata

dal giardino previsto sulla sua sommità, non ha come unico scopo lo

stazionamento dei veicoli.

5.6

Va poi rilevato,

per quanto attiene al limitrofo mapp. 143 - in

questo contesto il mapp. 142, di 8 m2, risulta irrilevante - che il

PPNV definisce i suoi sub. A e B come "stabili atipici", retti

dall'art. 7 cpv. 4 NA-PPNV, e inserisce il suo sub. C fra le "costruzioni

o elemento di disturbo", disciplinati all'art. 8 NA-PPNV. L'area libera

rimanente ricade invece nella categoria "corti/aree inedificabili da

arredare" di cui all'art. 31 NAPP. Il regime predisposto dalle NA-PPNV,

approvato senza riserve dal Governo, permette in particolare al Municipio di

richiedere la demolizione del sub. C in caso di interventi edificatori sulla

parte rimanente del fondo e di valorizzare la parte inedificata della proprietà

(cfr. anche Rapporto PPNV, pag. 27). Da quanto precede si deve concludere che,

come rileva il Comune, l'assetto previsto per i mapp. 459, 142 e 143 fornisce "(…)

le basi complete volte a riqualificare questo comparto sensibile che

caratterizza l'entrata meridionale del nucleo" (ibidem), senza necessità

di far capo agli strumenti suggeriti dal Consiglio di Stato nella risoluzione

impugnata.

5.7

La pianificazione

proposta non può tuttavia essere condivisa dal profilo della sua sostenibilità.

Secondo l'art. 30 LALPT, il programma di realizzazione, che costituisce una componente obbligatoria del piano regolatore a

tenore dell'art. 26 LALPT, indica in particolare i costi delle opere e il modo

in cui sono coperti. Il programma di realizzazione costituisce in buona

sostanza un preventivo di massima degli interventi a carico dell'ente pubblico,

volto a dimostrare la sostenibilità finanziaria di questo strumento e, di

conseguenza, l'attuabilità dei relativi vincoli (cfr. STF 1P/121.2004 del 24

settembre 2004 consid. 2.4; STA 90.2008.90 dell'11 gennaio 2010 consid. 5). In

concreto, il programma di realizzazione, adattato in base alle proposte del

PPNV, quantifica i costi indicativi per la realizzazione dell'autosilo e del

giardino pubblico, in circa fr. 2'000'000.- in base al seguente calcolo: 60

posti x fr. 35'000.- (cfr. Rapporto PPNV, pag. 32). Ora tale importo, che

prende come base di calcolo il costo teorico di realizzazione di un posteggio

coperto, risulta manifestamente insufficiente e inattendibile per giustificare

il vincolo in parola. Anzitutto non è dato di vedere se sono stati considerati

e in che misura incidano i costi relativi all'esproprio del mapp. 459, alla

demolizione dell'edificio che vi insiste e alla realizzazione del giardino

pubblico. Da notare che il Comune, in sede di replica, a fronte delle puntuali critiche

delle controparti in merito al calcolo, non ha fornito particolari

delucidazioni, limitandosi ad asserire che "(…) i costi previsti dalla

variante sono dei costi di massima e sono comprensivi anche di quelli

espropriativi". Tale argomento non è convincente se solo si considera che

i valori ufficiali di stima relativi al mapp. 459 ammontano a fr. 415'336.- e

che, notoriamente, tali valori - che servono per il calcolo dell'imposta

cantonale sulla sostanza - sono nettamente inferiori rispetto ai valori di

mercato (cfr. STA 80.2015.225/226 del 21 dicembre 2017 consid. 2.5 e rif. ivi

menzionati).

5.8

Inoltre, la

conformazione irregolare del terreno - che, contrariamente a quanto asserito

nel Rapporto varianti, pag. 16, presenta una profondità media di ca. 25 m,

rendendo inattendibile il calcolo riportato sempre a pag. 16, secondo cui

l'area "(…) di ca. 1'000 mq con profondità media di ca. 30 ml., di cui:

30: 2.50 ml = ca. 14 posti x fila [recte: 30: 2.50 ml = 12 posti]

>> 2 file su 2 piani = ca. 60 posti" -,

il suo sviluppo altimetrico in pendenza, desumibile dalla fotografia a pag. 23

dell'ISOS in combinazione con le viste satellitari e street view su www.maps.google.ch

(cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5 e rimandi) nonché

la sensibilità del contesto in cui s'inserirebbe l'opera, presuppongono almeno una

minima verifica progettuale, dimostrandosi un calcolo teorico, come quello

proposto, insufficiente anche alla luce degli scopi perseguiti di riqualifica

del nucleo. In quest'ottica risulta fondata l'ulteriore critica rivolta dal

Consiglio di Stato al vincolo in parola con riferimento ai contenuti dell'art. 40

cpv. 6 NA-PPNV, ritenuti ambigui e insufficienti. Così come formulata la norma,

che prevede l'ubicazione al mapp. 459 "di un posteggio coperto o interrato

fino a 60 posti auto" permetterebbe infatti di eseguire un'opera

(posteggio coperto) difficilmente conciliabile con le finalità di riqualifica

perseguite. Inoltre, contrariamente a quanto impone l'art. 29 cpv. 2 lett. b

LALPT, essa non prevede nessun parametro edificatorio, a dimostrazione peraltro

del fatto che nessuna, seppur minima, verifica progettuale è stata in casu

eseguita. Ora, l'obbligo di fissare le regole particolari sull'utilizzazione e

i parametri edilizi vale anche per le zone per attrezzature ed edifici di

interesse pubblico (AP-EP). Il legislatore cantonale aveva infatti inteso

rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le prescrizioni edilizie

adottate per queste zone in base all'art. 16 dell'or abrogata legge edilizia

del 19 febbraio 1973, impedendo che norme vaghe e indeterminate si traducessero

in un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al Municipio,

rispettivamente in un altrettanto inammissibile rinvio della definizione

dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio del permesso di

costruzione (RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1 con rinvii).

5.9

In definitiva, la

risoluzione impugnata non viola l'autonomia comunale, istituto che,

notoriamente, non permette di tutelare soluzioni contrarie al diritto (DTF 116

Ia 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23 consid. 2, 1989 n.

26.

consid. 2c con rinvii).

6.

6.1. Per tutti questi motivi,

nell'esito, la risoluzione impugnata viene confermata e il ricorso respinto.

6.2

Si prescinde dal prelievo di una tassa di

giustizia, ritenuto che il Comune

soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è

tuttavia sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili a CO 2, che ha

resistito con successo all'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

Non si prelevano spese né

tassa di giudizio. Il Comune di Mendrisio verserà a CO 2 fr. 2'000.- a titolo

di ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera