90.2016.62

Variante in procedura semplificata - introduzione di un vincolo di esercizio pubblico (osteria)

15 maggio 2017Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1, RI 2 e RI 3 sono

comproprietari del mapp. 3__________ di Canobbio, situato in zona nucleo di

villaggio (NV) secondo il piano regolatore del comune di Canobbio, approvato

dal Consiglio di Stato con risoluzione 10 marzo 1987 (n. 920). Sul fondo, di

403 mq e limitrofo alla piazza principale del nucleo (Piazza __________),

insiste un edificio (sub. A), accorpante due volumi con altezze diverse, che

ospita al piano terreno, da circa un secolo, l'Osteria __________. La proprietà

dispone inoltre di una terrazza, di un piccolo subalterno di 8 mq (sub. B) e di

uno spazio libero, destinato a posteggio, riservati al ritrovo.

B. a. Allo scopo di

preservare il carattere di ritrovo storico e di aggregazione sociale

dell'Osteria __________ e di impedirne quindi un cambiamento di destinazione,

il 15 dicembre 2015 il municipio di Canobbio ha sottoposto al Dipartimento del

territorio per approvazione una modifica di poco conto concernente il mapp. 3__________,

che impone il mantenimento della destinazione attuale. Il cpv. 2 dell'art. 34

delle norme di applicazione del piano regolatore (NAPR), concernente la zona nucleo

di villaggio, è stato completato come segue:

Al mapp. 3__________, a salvaguardia dell'osteria

esistente, è ammessa esclusivamente la destinazione ad esercizio pubblico senza

alloggio e segnatamente per i seguenti spazi e livelli indicati nella scheda

allegata alle presenti norme:

- sub. A: piano terreno e parte del seminterrato (in

corrispondenza del volume basso)

- sub. B

- terrazza

- spazio libero di pertinenza.

b. Il 31 dicembre 2015

il Dipartimento del territorio ha approvato la modifica, che è poi stata posta

in pubblicazione dal 19 gennaio al 17 febbraio 2016 (FU 5/2016 del 19 gennaio

2016).

c. Avverso tale

modifica i proprietari del mapp. 3__________ sono insorti davanti al Consiglio

di Stato, postulandone l'annullamento in quanto priva di interesse pubblico,

lesiva della garanzia della proprietà e della libertà economica nonché dei

principi della proporzionalità e della parità di trattamento. Negando anzitutto

che all'Osteria __________, che da anni naviga in cattive acque, pervenga

carattere di ritrovo storico e valore sociale, essi sostengono che tale

funzione sarebbe meglio assolta da altri ritrovi pubblici posti nelle

vicinanze, che non sono però stati assoggettati allo stesso vincolo. Ritengono

inoltre che il contesto in cui si trova l'osteria, segnatamente Piazza __________,

non costituisca uno spazio di pregio particolare. Osservando poi come lo

stabile al mapp. 3__________ ospiti pure degli appartamenti e come il fondo sia

gravato da un diritto di passo a favore del mapp. __________, essi criticano la

riserva dello spazio libero di pertinenza a esclusivo beneficio dell'Osteria,

la quale peraltro non disporrebbe di un numero di posteggi sufficienti. Infine,

parte dell'Osteria ("sala con vetrine") costituirebbe un'entità

indipendente con entrata separata, di cui vorrebbero in futuro poter disporre

per altri scopi, a dipendenza delle necessità della gerenza del ritrovo.

C. Con risoluzione 18

ottobre 2016 (n. 4546) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso in parola.

Condividendo anzitutto la volontà del comune di promuovere nel centro del paese

un luogo di aggregazione sociale accessibile a tutti, il Governo ha poi

osservato che Piazza __________, già oggetto di recenti interventi di sistemazione,

nei prossimi anni sarà oggetto di ulteriori e importanti lavori di riqualifica,

contribuendo così a rafforzare il ruolo aggregativo del comparto. L'Esecutivo

cantonale ha poi ritenuto il vincolo rispettoso del principio della

proporzionalità, poiché l'incidenza dello stesso non eccederebbe ciò che è

necessario per raggiungere lo scopo perseguito, e della parità di trattamento,

in quanto agli altri ritrovi del paese

farebbero difetto gli aspetti storici, di ubicazione, di rapporto con lo spazio

pubblico nonché relativi al tipo di utenza dell'Osteria __________. Infine, per

quanto attiene alla problematica dei posteggi, il Governo ha considerato che il

vincolo concernente lo spazio libero di pertinenza non precluderebbe agli

inquilini la possibilità di continuare ad usufruire di eventuali parcheggi a loro

regolarmente riservati.

D. Avverso tale

risoluzione RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento. Nel merito essi ripropongono in

sostanza, approfondendoli, gli argomenti avanzati senza successo in prima sede.

E. a. Il comune e la

Sezione della sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, hanno

postulato la reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, se necessario,

in seguito.

b. Con gli allegati di

replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e

domande.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art.

30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 7.1.1.1]

e art. 44 cpv. 3 regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20

dicembre 2011 [RLst; RL 7.1.1.1.1]). Certa è inoltre la legittimazione attiva

dei ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il gravame, ricevibile in ordine,

può inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza

ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del

24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

Considerandi

2.

2.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con

pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente

attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della

pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,

II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,

II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3

lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di

ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione

giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 214).

3.

3.1. Secondo

l'art. 33 cpv. 2 LST il piano regolatore può essere modificato in caso di

notevole cambiamento delle circostanze con la procedura ordinaria o con la

procedura semplificata. Quest'ultima, disciplinata dagli art. 34 e 35 LST, è

prevista per le modifiche di poco conto ed è fissata come segue: il municipio allestisce

gli atti e, previo avviso anche personale ai proprietari e previa approvazione

del dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà

di ricorso al Governo (art. 35 cpv. 3 LST). Sono considerate di poco conto le

modifiche che toccano un numero limitato di persone e una superficie di terreno

non superiore ai 2'000 mq o che mutano in misura minima una o più disposizioni

sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi

(altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione

o di edificabilità) e le linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 LST e art.

42.

cpv. 1 RLst).

3.2

Per quanto attiene

al requisito del numero limitato di persone, si osserva che negli intendimenti

del legislatore cantonale il termine "toccato" presuppone l'esistenza

di un rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della

variante; un interesse generico non è sufficiente. La nozione "numero

limitato di persone" va invece resa concreta caso per caso. Di principio

si può ammettere che quindici, venti persone siano ancora un numero limitato

(cfr. Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo

territoriale del 9 dicembre 2009, commento ad art. 34, pag. 60).

4.

Le restrizioni

dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere

giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettare il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Costituzione federale della

Confederazione svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101; DTF 132 I 282

consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità

costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato

deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).

4.1

In linea di

massima, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una

sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere

nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di

pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione

corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.

Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in

gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Écabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001,

n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Se per restringere la proprietà

può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di

motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi

alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale

oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3.).

Il fatto che queste misure possano avere degli effetti secondari anche sulla

libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a questo principio

(sentenza del Tribunale federale 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus

Schefer, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von

1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag. 1071).

4.2

Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga

scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola

della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di

interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; DTF 125 I 209 consid. 10 d-aa; RDAT II-2000

n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen

Ruffinen-Guy Écabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).

5.

Nella

fattispecie occorre anzitutto esaminare se la procedura semplificata è stata

correttamente messa in atto dal municipio. In particolare, posto che il

requisito della superficie non superiore ai 2'000 mq (art. 34 cpv. 1 lett. b) è

in concreto dato, rimane da verificare se la modifica tocchi un numero limitato

di persone e modifichi in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile

del suolo (art. 34 cpv. 1 lett. a). In proposito si osserva quanto segue.

5.1

Il Rapporto di

pianificazione dicembre 2015 giustifica come segue, a pag. 3, il vincolo che

colpisce il mapp. 3__________:

Come detto in premessa, l'obiettivo della presente

variante di PR è quello di mantenere l'esercizio pubblico esistente, in quanto:

° prima di tutto, si tratta del ritrovo storico

(ca. inizio del XIX secolo) del paese, che contribuisce in modo determinante

all'identità del paese e dei suoi abitanti.

Nelle vicinanze sono inoltre presenti altri edifici di

interesse storico e culturale (…); nel loro insieme, questi edifici

contribuiscono all'identità ed alla riconoscibilità dell'area centrale del nucleo

del paese;

° presenta un forte interesse sociale come luogo

di aggregazione e di vitalità in particolare per il nucleo di villaggio;

° è situato in posizione centrale rispetto

all'edificazione storica del Comune;

° è parte integrante del complesso di edifici

pubblici e di esercizi pubblici (alimentari in via __________; un altro

ristorante e l'ambulatorio in piazza __________ che si affacciano sulla piazza

principale del nucleo e nelle vicinanze).

In particolare, è importante mantenere la

dualità costituita dai due più importanti luoghi di ritrovo del nucleo:

l'esercizio pubblico in esame (Osteria __________) e la sala multiuso al mapp. __________

(Casa C__________, di proprietà pubblica); questi due edifici disegnano la

piazza ed allo stesso tempo sono strettamente connessi dal profilo funzionale e

di uso da parte degli abitanti.

5.2

Da quanto sinora

esposto emerge che il vincolo in parola risponde a più finalità, riconducibili

alla volontà del comune di valorizzare e rivitalizzare il suo nucleo storico e

in particolare la sua piazza principale. Elemento essenziale di questo progetto

è la conservazione dell'Osteria __________, unico luogo di ritrovo del nucleo

non riservato esclusivamente alla ristorazione, come avviene per l'H__________,

pure situata nei pressi di Piazza __________. Il comune, in sede di risposta

davanti al Consiglio di Stato, ha sottolineato questo aspetto, spiegando che: "Al

fine di valorizzare questo spazio e di conseguenza dare maggiore importanza al

Nucleo Vecchio, la Piazza __________, già oggetto di interventi di riqualifica

recenti, nei prossimi anni sarà oggetto di ulteriori e importanti lavori per

l'ammodernamento generale ed al passo con i tempi, degni della sua importanza

storica. Questa riqualifica, di interesse pubblico e urbanistico, perderebbe di

interesse aggregativo se il ritrovo pubblico dovesse scomparire per dar posto

ad altre destinazioni". Ora, è vero che il vincolo colpisce i

proprietari del mapp. 3__________, di modo che, ad un'analisi superficiale,

sembrerebbe dato il primo requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 LST relativo al numero

limitato di persone toccato dalla modifica. In realtà, sia la valenza pubblica

del vincolo, sia il tipo di attività esercitato sul fondo, che il comune

intende preservare a favore della sua cittadinanza (il comune conta 2'144

abitanti, cfr.: <https://canobbio.ch/index.php/il-comune/>)

e soprattutto degli abitanti del nucleo, portano tuttavia a ritenere che la

modifica in discussione non concerne soltanto i proprietari, ma tocca una cerchia

più numerosa di persone. Basti pensare, da un lato, agli abitanti del nucleo,

fruitori principali dell'Osteria e destinatari dei contenuti della variante, e,

dall'altro, ai cittadini residenti nelle immediate vicinanze del ritrovo, in quanto

tali esposti alle potenziali ripercussioni, segnatamente foniche, derivanti

dall'attività che vi si svolge. Tutte persone che non detengono soltanto un

interesse generico alla tematica all'esame, come sarebbe il caso di avventori

occasionali dell'esercizio pubblico, non domiciliati a Canobbio, ma che si

trovano invece in un rapporto particolarmente stretto con l'oggetto in

discussione. Già per questi motivi la procedura adottata dal municipio si

rivela irrita, senza che occorra ulteriormente analizzare se siano dati i

presupposti di cui all'art. 34 cpv. 1 lett. a LST.

6.

Il vincolo in parola non potrebbe

essere tutelato neppure nel merito. In proposito si osserva che, come esposto

al considerando 5.1., la modifica persegue finalità molteplici, ossia tutelare

il ritrovo storico, preservare un luogo di aggregazione sociale e consolidare e

completare la riqualifica di Piazza __________ quale centro vitale del nucleo

di Canobbio. L'art. 34 cpv. 2 NAPR sottolinea il primo obiettivo prevedendo che

al mapp. 3__________, a "salvaguardia dell'osteria esistente",

è ammessa esclusivamente la destinazione ad esercizio pubblico. In merito a

quest'aspetto il comune, in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato,

spiega come, a differenza dell'H__________, "(…) l'Osteria __________ è

un locale pubblico di tono modesto e popolare con mescita di bevande, adibito

saltuariamente alla ristorazione. Per queste sue modalità è più adatto

all'aggregazione sociale in quanto accessibile a tutti i ceti sociali".

Dal canto suo, il Governo ha aderito a queste ragioni, affermando, a pag. 2

della decisione impugnata, di condividere "(…) il principio di

promuovere l'esistenza in centro paese di un luogo di aggregazione sociale

accessibile a tutti. A questo proposito, ritiene che l'Osteria __________ ben

si presti a ricoprire questo ruolo, in quanto trattasi di un locale pubblico di

tono modesto e popolare adibito essenzialmente a mescita di bevande (…)".

Sotto questo profilo il vincolo sembra dunque assumere una doppia valenza, imponendo

ai proprietari non solo di continuare ad adibire i locali indicati nella

modifica a esercizio pubblico, bensì obbligandoli pure a mantenerne le attuali

caratteristiche (locale pubblico di tono "modesto e popolare").

Finalità, questa, che rappresenta una pesante limitazione dei diritti di

proprietà dei ricorrenti e che non appare nemmeno giustificata dal profilo

della proporzionalità, segnatamente dal profilo della sua idoneità a

raggiungere gli scopi d'interesse pubblico perseguiti. L'accessibilità ad

un'ampia fascia della popolazione, rispettivamente la riqualifica di Piazza __________,

possono in effetti venir garantiti anche da altre tipologie di ritrovo con

caratteristiche che non sono necessariamente quelle dell'attuale osteria.

7.

7.1. Per tutti questi motivi il

ricorso è accolto.

7.2

Si prescinde dal

prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il comune soccombente ne va

esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato

dall'obbligo di versare le ripetibili ai ricorrenti, vincenti, che tengano

conto anche della procedura davanti al Consiglio di Stato (art. 49 cpv. 1

LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è accolto.

§ Di conseguenza sono annullate:

1.1

la risoluzione 18 ottobre 2016 (n.

4546) del Consiglio di Stato;

1.2

la decisione 31 dicembre 2015 con

cui il Dipartimento del territorio ha approvato la modifica di poco conto del

piano regolatore del comune di Canobbio relativa al vincolo di salvaguardia del

ritrovo pubblico al mapp. 3__________.

2.

Non si preleva una tassa di

giustizia. Ai ricorrenti dev'essere retrocesso

l'importo di fr. 2'000.-, versato quale anticipo sulle spese processuali. Il comune

di Canobbio verserà ai ricorrenti l'importo di fr. 1'500.- a titolo di

ripetibili complessive per entrambe le sedi di ricorso.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

segretario