90.2016.8

Istituzione di una zona di pianificazione a tutela del comparto della piazza del paese

20 luglio 2016Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 è proprietario del

mapp. 426 di Camorino, che detiene in comproprietà coattiva, in misura di 4/12,

il mapp. 428. I fondi, situati in prossimità della piazza del municipio, sono

attribuiti alla zona residenziale-commerciale RC3 dal piano regolatore

attualmente in vigore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 20

dicembre 1988 (n. 9437) e integrato in seguito da numerose varianti.

B. a. In data 27 giugno 2014 il

municipio di Camorino ha inoltrato al Dipartimento del territorio per l'esame

preliminare il progetto di revisione del piano regolatore. Tale documento,

composto da un rapporto di pianificazione, da un piano delle zone (scala

1:2000), da un piano dell'urbanizzazione (scala 1:2000) e da un regolamento

edilizio, tutti datati giugno 2014, prevede in particolare l'istituzione di un

piano particolareggiato del nucleo di Camorino (PPN1) con l'obiettivo di

recuperare la sostanza edilizia tradizionale attraverso la valorizzazione degli

spazi pubblici e dei collegamenti e la gestione dinamica della sostanza

edilizia. Il PPN1 pone in particolare l'accento sulla riqualifica della piazza

del municipio, occupata attualmente da numerosi posteggi. A tal scopo, la zona

EP1 "Municipio e Piazza" è stata ampliata, inglobando i mapp. 426,

440 e 861.

b. In parallelo alla

richiesta di esame preliminare, in data 16 marzo 2015 il municipio ha chiesto

alla Sezione dello sviluppo territoriale (in seguito: Sezione) il preavviso per

l'istituzione di una zona di pianificazione per il comparto Piazza del paese,

volta ad assicurare la possibilità di elaborare "(…) un ridisegno territoriale

complessivo che si relazioni con la realtà insediativa circostante" e

inglobante i mapp. 426, 428, 440 e 861, per complessivi 1'844 mq. Il perimetro

della misura include anche una fascia larga 3 m, di ca. 200 mq, lungo il

confine ovest dei mapp. 425 e 1307, volta a garantire un certo margine di

manovra nella progettazione del percorso di collegamento fra la piazza del municipio

e il comparto Capelèta. Il provvedimento vieta ogni intervento che possa

rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione futura, permettendo

esclusivamente l'ordinaria manutenzione dei fondi e degli edifici e dei

manufatti esistenti. È escluso in particolare qualsiasi intervento che comporti

la modifica dello stato fisico dei fondi, nuove costruzioni e trasformazioni

sostanziali degli edifici e dei manufatti esistenti (cfr. Scheda descrittiva,

"Effetti").

c. Il 30 aprile 2015 la

Sezione ha preavvisato negativamente il provvedimento, ritenendolo privo d'interesse pubblico e lesivo del

principio della proporzionalità. A mente della Sezione, visto lo stadio

avanzato dei lavori di revisione, eventuali domande di costruzione in contrasto

con le intenzioni pianificatorie del comune potrebbero venir gestite tramite

l'applicazione della decisione sospensiva e del blocco edilizio ai sensi degli

art. 62 e 63 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST;

RL 7.1.1.1).

d. Il 6 maggio 2015 il Dipartimento

del territorio ha reso il proprio esame preliminare sul progetto di revisione.

e. Richiesta dal Municipio

di riconsiderare la sua presa di posizione negativa 30 aprile 2015, con scritto

3 giugno 2015 la Sezione ha ribadito i contenuti del proprio avviso

sfavorevole.

C. a. Ciò malgrado, il 24

novembre 2015 il municipio ha adottato la zona di pianificazione in parola,

modificandone il perimetro, ora raddoppiato ed esteso a tutta la superficie dei

mapp. 425 e 1307 e del mapp. 1432, per tener conto dei mandati di studio

paralleli assegnati nel frattempo per la progettazione dell'area "La Capelèta

- Piazza comunale" (cfr. Rapporto zona di pianificazione comunale,

Comparto piazza del paese del 18 novembre 2015, pag. 6).

b. Il municipio ha disposto

la pubblicazione della misura presso la cancelleria per un periodo di 30

giorni, dal 4 gennaio al 2 febbraio 2016 (cfr. FU 101-102/2015 del 22 dicembre

2015). La durata della stessa è stata fissata in cinque anni, periodo che può

essere ridotto a prima della scadenza a dipendenza dello stato di avanzamento

dei lavori.

D. Con ricorso 29 gennaio 2016 RI

1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando

l'annullamento del predetto provvedimento, in quanto lesivo della garanzia

della proprietà e del principio della proporzionalità. A comprova delle sue

tesi egli rinvia ai contenuti dell'avviso 30 aprile 2015 della Sezione.

E. Il comune postula la

reiezione del gravame con argomenti che, per quanto necessario, verranno

ripresi in seguito. La Sezione conferma integralmente le considerazioni

espresse nel suo avviso, rimettendosi tuttavia al giudizio del Tribunale. Le

parti hanno rinunciato a un secondo scambio degli allegati.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso

discendono dall'art. 64 cpv. 1 LST. Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente,

toccato dalla misura in qualità di proprietario (art. 64 cpv. 2 lett. a LST).

Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 3.3.1.1]). Neppure

le parti sollecitano l'assunzione di prove particolari.

Considerandi

2.

2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della

legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS

700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità

competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente

delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più

ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Le zone di pianificazione, prosegue

il disposto (cpv. 2), possono essere stabilite per cinque anni al massimo; il

diritto cantonale può prevedere una proroga.

La norma è direttamente applicabile e configura una

base legale sufficiente per l'istituzione di zone di pianificazione (cfr. Bern-hard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 27 n. 3 e 11; Alexander Ruch, Kommentar RPG, Zurigo 2009, ad art. 27 n.

24). Di per sé, non necessita quindi di essere ripresa dal diritto cantonale,

il quale deve tuttavia indicare l'autorità competente e la relativa procedura

da seguire. Ai cantoni compete inoltre la facoltà di prevedere altre misure

destinate a salvaguardare la futura pianificazione (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 27 n. 6 e 35 segg.).

2.2

L'istituto della zona di pianificazione è stato

ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, il quale ricalca a sua volta il

previgente art. 58 LALPT. La norma consente di istituire zone di pianificazione

per comprensori esattamente delimitati se i piani mancano o devono essere

modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o

conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata dal

municipio, sentito il Dipartimento, oppure dal Consiglio di Stato, sentiti i

municipi interessati (art. 59 cpv. 1 LST e art. 82 del regolamento della legge

sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 [RLST; RL 7.1.1.1.1]; cfr.

pure art. 57 cpv. 2 LST). Entra in vigore con la sua pubblicazione (art. 60

cpv. 1 LST) e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo di cui

tutela l'adozione, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio

di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo

(60 cpv. 2 e 3 LST).

3.

3.1. Oltre alla zona di

pianificazione, la LST prevede due altre misure, anch'esse già contemplate

dalla LALPT, destinate a salvaguardare la pianificazione in via di

elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 LST) ed il blocco edilizio (art.

63.

LST).

3.1.1

Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il municipio o il

Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in

assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in

contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Essi, continua la norma (cpv.

2), decidono immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla

procedura d'espropriazione, se alla scadenza dei due anni il piano regolatore o

il piano particolareggiato non sono stati pubblicati, o il piano di

utilizzazione cantonale non è stato adottato. Secondo l'art. 84 RLst, uno studio pianificatorio è considerato in

atto quando esiste un progetto sommario di piano, che consente di valutare l'incidenza

della domanda di costruzione sul piano (cpv. 1). Una domanda di costruzione è

in contrasto con uno studio pianificatorio in atto, quando l'esecuzione dell'opera

intralcerebbe o comprometterebbe la realizzazione degli obiettivi dello stesso,

segnatamente nel caso di: a) costruzioni su terreni riservati a

costruzioni d'interesse pubblico (scuole, ospedali, cimiteri, strade,

eccetera); b) nel caso di uno sfruttamento del suolo incompatibile con la

destinazione prevista, oppure di superamento sostanziale dell'indice di

sfruttamento (cpv. 2). Differenze nelle altezze, nelle distanze e nell'indice

di occupazione non giustificano, di regola, la sospensiva, tranne nel caso di

grave contrasto con il contenuto del progetto di piano o d'imminenza della

pubblicazione dello stesso (cpv. 3).

3.1.2

Dalla data di pubblicazione del piano

regolatore o del piano particolareggiato di cui all'art. 27 LST e sino

all'approvazione del Consiglio di Stato, come pure dalla data di adozione del

piano di utilizzazione cantonale di cui all'art. 45 LST e sino all'approvazione

del Gran Consiglio, l'art. 63 cpv. 1 LST prescrive poi che non si possono

attuare modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del

piano. Il blocco edilizio, prosegue il disposto (cpv. 2), decade se il

Consiglio di Stato, rispettivamente il Gran Consiglio, non approvano il piano

entro due anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, rispettivamente di

adozione.

3.2

Insito nella natura della zona di pianificazione

e della decisione sospensiva - entrambe misure provvisorie e limitate nel tempo

- è il divieto di adottare un'identica misura alla sua scadenza. Decidere

altrimenti, significherebbe eludere la durata massima prescritta dal diritto

(cfr. DTF 102 Ia 468 consid. 8d; BR 1992, Heft 1, n. 12 pag. 11; AGVE 1980,

pag. 260 seg.; Erica Häuptli-Schwaller,

Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Berna 2013, ad § 29 n. 24 e ad § 30

n. 21; STA 52.2014.389 del 16 febbraio 2016 consid. 3.3).

A differenza della decisione sospensiva, la zona di

pianificazione può tuttavia essere prorogata per fondati motivi. Ad entrambe le

misure può inoltre, anzi deve, subentrare il blocco edilizio, allorquando,

entro la scadenza, il nuovo piano regolatore o particolareggiato è stato

pubblicato, rispettivamente il nuovo piano di utilizzazione cantonale è stato

adottato. In tal caso, l'effetto anticipato negativo del diritto in formazione

e la conseguente paralisi dell'applicazione di quello in vigore, vengono prorogati

ex lege di ulteriori due anni.

4.

Una restrizione di diritto pubblico

è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101) solo

se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico

preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3

Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità

dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti

interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con

rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIa

edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige

invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo

d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi

provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che

lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità),

infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico

perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto;

RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

5.

Nel caso concreto va evidenziato

che il municipio si è anzitutto discostato dall'avviso negativo della Sezione, adottando

la zona di pianificazione in parola, e ne ha in seguito anche modificato il

perimetro, ampliandolo e pubblicando degli atti che divergono da quelli

sottoposti per esame al Cantone. Per quanto attiene al primo aspetto, il municipio

difende la sua posizione, appellandosi, a giusta ragione, allo scopo dell'avviso

dipartimentale che, secondo il messaggio 9 dicembre 2009 (n. 6309) del Consiglio

di Stato concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale, consiste principalmente

nell'"(…) evitare l'adozione di misure di salvaguardia di portata

locale in contrasto con obiettivi pianificatori superiori",

rispettivamente al fatto che la Sezione non ha rilevato nessuna problematica di

questo tipo ed anzi ne ha esplicitamente escluso la sussistenza nel suo scritto

3.

giugno 2015. Ciò che invece non può assolutamente venir condiviso è l'ulteriore

agire del municipio, il quale ha adottato una misura basata su degli atti che

non sono mai stati sottoposti, o che lo sono stati in modo incompleto, alla

Sezione, in palese dispregio a quanto previsto dall'art. 59 cpv. 1 LST e art.

82.

RLst. Tant`è che la Sezione, in sede di risposta, prende posizione su

aspetti che risultano di fatto superati dai nuovi contenuti della misura posta

in pubblicazione. Di conseguenza, nella misura in cui include nel suo perimetro

tutta la superficie dei mapp. 425 e 1307 e del mapp. 1432, il contestato provvedimento

non merita tutela in quanto lesivo del diritto. L'esame della misura viene

dunque circoscritto al perimetro originario, sottoposto per esame alla Sezione

e sostanziato dal Rapporto zona di pianificazione comunale, Comparto piazza del

paese del 16 febbraio 2015.

6.

6.1. Come esposto in narrativa, la

zona di pianificazione sottoposta al Dipartimento per il preavviso è volta a

permettere la riqualifica della piazza del municipio, tramite un suo ridisegno,

e a porla in una relazione privilegiata con le realtà insediative circostanti.

A questo scopo vengono gravati dalla misura i mapp. 426, 428, 440 e 861 nonché

una fascia di ca. 200 mq lungo il confine ovest dei mapp. 425 e 1307. Il

ricorrente si limita a contestare in termini del tutto generici l'interesse

pubblico e la proporzionalità del vincolo, mentre il Dipartimento ritiene che

l'avanzato stadio degli studi pianificatori relativi alla revisione non

giustifichi il provvedimento e concentra in particolare le sue critiche sull'inclusione

nella misura della fascia di collegamento con il comparto Capelèta. A torto.

Infatti attualmente il comparto del nucleo di Camorino è disciplinato da un

piano di edificazione, retto dall'art. 34 NAPR e integrato da un piano degli

spazi pubblici, che si focalizza principalmente su un disegno della trama

insediativa, e quindi costruita, contigua agli spazi stradali e alla piazza

(cosiddette "fasce di densificazione dell'edificazione"), mentre svilisce

lo spazio di quest'ultima, adibendolo principalmente a posteggio. Nell'ambito

dell'analisi territoriale svolta al fine di individuare i temi e le

problematiche da affrontare nell'ambito della revisione, il comune ha colto la

notevole importanza rivestita dal centro del paese e dalla sua piazza,

giungendo ad ammettere la necessità di una sua riqualifica. La misura adottata

intende dunque precisare gli indirizzi dello sviluppo urbanistico del comparto

della piazza e delle sue relazioni con quello adiacente e introdurre delle

prescrizioni che governino questo indirizzo, in modo tale da tutelare e

valorizzare meglio le potenzialità dell'area. Ora, al comune vanno senz'altro

riconosciuti il diritto e la competenza di regolare tramite la contestata

misura l'utilizzazione del centro del paese e del suo contesto spaziale in

vista di una sua migliore protezione e valorizzazione. Il provvedimento risulta

quindi sorretto da un sufficiente interesse pubblico.

6.2

Da notare che le critiche del Dipartimento

rivolte alla fascia riservata al collegamento della piazza al comparto Capelèta

e alla sua incidenza sulle proprietà private si rivelano infondate e premature.

Infatti la fascia in questione fa parte integrante ed è direttamente

interessata dalle problematiche che investono l'intero settore di riferimento.

In particolare, proprio perché non ancora edificata, essa contribuisce

senz'altro a incidere sull'assetto e la funzionalità della programmata

pianificazione salvaguardata dalla misura in contestazione. In proposito non va

dimenticato che scopo del provvedimento avversato è di garantire la pianificazione

in fieri, escludendo che la stessa venga compromessa da interventi inopportuni,

senza che a questo stadio si possa dire con sufficiente certezza se le

superfici ora inibite verranno e in quale misura effettivamente toccate. Di

conseguenza, l'inclusione della fascia in parola non appare eccedere le

previsioni pianificatorie, né al Tribunale, in queste condizioni, è consentito

d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni.

6.3

Fondata

sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto

alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta

ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica

sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid.

2b). In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un canto, il

provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad assicurare

che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi

che il municipio si è prefisso. Esso vieta, di conseguenza, ogni intervento che

possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in via di studio. Il fatto che il municipio avesse a

disposizione un altro strumento di salvaguardia della pianificazione, come la

decisione sospensiva (art. 62 LST), non scalfisce minimamente la validità,

sempre sotto l'aspetto della necessità, della scelta operata dallo stesso di

optare per l'adozione di una zona di pianificazione, che assicura migliore

trasparenza e sicurezza giuridica. Va peraltro rilevato che, come ben si deduce

dal testo stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva costituisce una

misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione ed inoltre non esclude,

se del caso, nemmeno un'adozione successiva di quest'ultima (STA 90.2009.75 del 5 luglio 2011 consid. 3.4). Va

inoltre ricordato che un elemento di proporzionalità è già insito negli effetti

stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et simpliciter qualsiasi

iniziativa edificatoria, ma impedisce soltanto che un intervento possa rendere

più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un

caso concreto potrà essere valutato dall'autorità competente, conforme o in

contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado di

definizione raggiunto in quel momento. Da ultimo, va rilevata la durata

modulabile del provvedimento contestato, che potrà venir ridotta a dipendenza

dello stato di avanzamento dei lavori di revisione. Il sacrificio imposto al

ricorrente appare dunque contenuto, per cui la zona di pianificazione, nella

sua estensione originaria, appare anche conforme al principio di proporzionalità.

6.4

In conclusione, la zona di pianificazione

esaminata dalla Sezione risulta sorretta da una valida base legale,

giustificata da un sufficiente interesse pubblico, rispettosa del principio di

proporzionalità. Tuttavia per i motivi espressi supra al considerando 5,

il ricorso presentato contro la stessa deve essere parzialmente accolto.

7.

La tassa di giustizia è posta a

carico del ricorrente, proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto

che il comune ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Esso non è comunque liberato

dall'obbligo di rifondere le ripetibili all'insorgente, in proporzione al grado

di successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza la

risoluzione 24 novembre 2015 con cui il municipio di Camorino ha istituito la

zona di pianificazione "Comparto Piazza del paese":

1.1

è confermata

limitatamente al perimetro sottoposto il 16 marzo 2015 alla Sezione dello

sviluppo territoriale per preavviso (mapp. 426, 428, 440, 861 e fascia lungo il

confine ovest dei mapp. 425 e 1307);

1.2

è annullata

nella misura in cui estende questo perimetro alla parte rimanente dei mapp. 425

e 1307 e mapp. 1432.

2.

La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente nella misura di

fr. 800.-. Al ricorrente dev'essere retrocesso l'importo di fr. 700.- versato in

eccesso quale anticipo per le presunte spese processuali. Il comune verserà al

ricorrente fr. 800.- a titolo di ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il vicecancelliere