90.2016.9

Disciplina concernente la gestione dei posteggi e delle autorimesse nei nuclei di Caslano, Torrazza e Magliasina

20 aprile 2018Italiano15 min

Fatti

Con risoluzione 2 giugno 2009

(n. 2695) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano

regolatore del comune di Caslano, che prevede per i nuclei tradizionali di

Caslano, Torrazza e Magliasina l'elaborazione di un piano particolareggiato (cfr. art. 47 cpv. 1 norme di attuazione del

piano regolatore; NAPR) e li sottopone

a titolo transitorio (cfr. art. 47 cpv. 2 NAPR) all'art. 34 NAPR concernente la

zona del nucleo storico (NS). Da notare che nell'ambito della decisione

d'approvazione, a pag. 19, il Governo aveva espresso forti riserve in merito

alla gestione dei nuclei tramite l'art. 34 NAPR e, pur approvandolo, aveva

suggerito l'adozione di una zona di pianificazione, unica misura atta a

contenere i suoi effetti entro un periodo limitato di al massimo 5 anni,

prorogabili solo eccezionalmente. In base a tali considerazioni, al comune

veniva fissato un termine di 5 anni per adottare i tre piani particolareggiati

(cfr. capitolo 5.1. "Modifiche d'ufficio e decisioni che necessitano di

una pubblicazione, pag. 90, lett. a).

a. Durante la seduta del 29

gennaio 2013 il consiglio comunale di Caslano ha adottato alcune varianti di

adeguamento del piano regolatore, introducendo in particolare all'art. 34 NAPR

il cpv. 11 che vieta la formazione di nuovi posteggi e autorimesse in zona NS.

b. Avverso tale

disposto CO 2 e CO 3 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulandone

l'annullamento. A loro dire, il disposto, oltre che inefficace, sarebbe stato

iniquo soprattutto dal profilo della parità di trattamento.

c. Con risoluzione

10 dicembre 2015 (n. 5592) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti,

negando tuttavia la sanzione al suddetto divieto e accogliendo, seppur per

altri motivi, i citati ricorsi. Richiamati i contenuti della risoluzione 2

giugno 2009 e constatata la mancata

elaborazione del piano particolareggiato, rispettivamente la mancata adozione

di una zona di pianificazione, il Governo ha ritenuto la misura

inadeguata e inopportuna, osservando, a pag. 21, quanto segue:

Non si giustifica, infatti, adottare in anticipo,

scorporandola dal resto delle prescrizioni normative, una misura come quella

che si vuole ora introdurre. Se gli intenti del Comune sono quelli di adeguare

l'insieme delle prescrizioni del nucleo in

base ad un Piano particolareggiato, conformemente all'articolo 47 NAPR che qui non è modificato, e tra questi figura anche

l'obiettivo di congelare lo stato attuale degli stalli privati (posteggi e

autorimesse) nel nucleo, allora il provvedimento adeguato al caso è per

l'appunto l'adozione di una zona di pianificazione, tra i cui effetti figuri

anche il divieto perentorio di realizzare nuovi posteggi e autorimesse

private.

In questa sede è pertanto fermamente ribadita

l'opportunità che il Municipio di Caslano adotti le necessarie misure di

salvaguardia della pianificazione relativamente ai nuclei per i quali è

prevista l'elaborazione di un Piano particolareggiato e che la gestione della

mobilità e degli stazionamenti privati all'interno del nucleo di Caslano sia

disciplinata transitoriamente con tali strumenti. Ciò in attesa che il piano

particolareggiato risolva convenientemente, fra le altre cose, l'obiettivo di

pedonalizzare l'agglomerato tradizionale.

Avverso tale decisione il

comune di Caslano insorge presso il Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone una modifica nel senso di approvare l'art. 34 cpv. 11 NAPR e

chiedendo l'adozione di misure cautelari. Ripercorrendo l'istoriato

pianificatorio relativo ai posteggi nel nucleo di Caslano e sottolineando come

la sua progressiva pedonalizzazione sia un obiettivo ampiamente consolidato, esso

rileva come disposti analoghi a quello in contestazione - la cui adozione viene

addirittura suggerita al capitolo 3 delle Linee guida cantonali del Regolamento

edilizio, pag. 29 - valgano usualmente in quei nuclei storici dove il piano

regolatore prevede una zona pedonale. Deplorando quindi la mancata approvazione

del disposto, che vanificherebbe gli obiettivi di salvaguardia del nucleo dal

traffico veicolare, esso ne contesta il carattere transitorio, poiché anche in

futuro, nell'ambito del piano particolareggiato, il divieto verrebbe mantenuto.

Osserva poi come già con l'introduzione dell'art 34 NAPR esso abbia voluto

dotarsi di norme edilizie che vanno oltre la semplice salvaguardia della

situazione di fatto. "Si tratta pertanto di regole applicabili a chi

vuole trasformare ed edificare e non di regole che impongano il mantenimento

dello status quo". Sarebbe pertanto incomprensibile che "(…)

il Consiglio di Stato, dopo aver approvato senza alcuna modifica l'art. 34 NAPR

si opponga ora alla sua indispensabile completazione (…)". Infine la

decisione governativa si porrebbe in contrasto anche con l'art. 29 cpv. 1 lett.

c della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), che impone

ai comuni l'obbligo di regolamentare i posteggi privati. In conclusione,

l'avversata risoluzione si rivelerebbe contraria al diritto, arbitraria e

lesiva della sua autonomia.

D. a. In

sede di risposta CO 2 e la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per

conto del Governo, postulano la reiezione del gravame. CO 2, reputando che la

tematica relativa ai posteggi vada risolta nell'ambito del futuro piano particolareggiato,

pone in evidenza la mancanza di chiarezza del municipio in merito alla

concessione di nuovi posteggi nel nucleo nel corso degli ultimi anni. La

Sezione osserva in particolare come sia il comune stesso a indicare, nel

Rapporto di pianificazione, come la norma sia volta al mantenimento dello

status quo, demandando la soluzione della gestione della viabilità all'interno

del nucleo alla successiva fase di elaborazione del piano particolareggiato.

b. In sede di replica e

di duplica il comune e CO 2 si riconfermano nelle rispettive allegazione e

domande, approfondendo le rispettive tesi. Il

comune ribadisce in particolare come la chiara intenzione perseguita sia "(…)

quella di non più ammettere nuovi posteggi ed autorimesse private nel nucleo,

mentre si riserva semmai di regolare in sede di piano

particolareggiato del nucleo solo ed unicamente la viabilità più dettagliata e

di prendere una decisione, caso per caso, per quanto attiene i posteggi e le

autorimesse già esistenti". Insinua parimenti che le finalità della

decisione governativa siano in realtà di carattere "punitivo", visto

il ritardo accumulato nella pianificazione dei nuclei.

E. Il 21 giugno 2016 il

Tribunale ha accolto la richiesta di adozione di misure cautelari, facendo

divieto di realizzare posteggi e autorimesse private nel nucleo.

Considerato, in

diritto

1.1. La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30

cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1).

Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett.

a LST). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla

base degli atti, senza particolare istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

1.2. Gli studi

relativi alle controverse varianti sono stati avviati in vigenza della LALPT.

Il relativo esame preliminare è infatti stato reso dal Dipartimento del

territorio il 13 marzo 2012. La fattispecie dovrà quindi essere esaminato, nel

merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

Considerandi

2.

2.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale

deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con

pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia

di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario

per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato

non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del

comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni

adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non

può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non

poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al

contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i

principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non

danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione

di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche

l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia

stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta

dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno

2000.

(OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio

all'art. 69 LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,

II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b

LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a

livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione

giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,

214).

3.

Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani

d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del

suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo

l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima

legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione

direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di

costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di

cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in

Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del

piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia

coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e

nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e

segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore

disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il

contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21

cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione,

di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione

(art. 26 LALPT). Le norme di attuazione stabiliscono, tra l'altro, la regolamentazione

dei posteggi privati (art. 29 cpv. 1 lett. c LALPT).

4.

Secondo l'art.

27.

cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,

l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori

esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa

rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso,

a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di

pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di

problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi

pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie

competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv.

1.

LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a

salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire

l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto

cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti

all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere

intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione,

precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi

del piano in formazione sono decise negativamente oppure sospese (art. 63 cpv.

3.

LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo

resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre

cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati

motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 62 LALPT).

5.

5.1

In concreto il Consiglio

di Stato non è entrato nel merito della variante, né ha evaso le critiche di CO

2.

e di CO 3 (cfr. risoluzione impugnata, pag. 24 in fine), limitandosi a negare

l'approvazione del cpv. 11 dell'art. 34 NAPR per motivi puramente formali,

ritendo scorretto lo strumento pianificatorio adottato al fine di vietare nuovi

posteggi e autorimesse nel nucleo, poiché avrebbe anticipato i contenuti del

piano particolareggiato che il comune è chiamato ad allestire. Secondo il

Governo la misura andava quindi prevista nell'ambito di una zona di

pianificazione. Tale motivazione non può in nessun modo venir seguita. Infatti

il piano regolatore di Caslano, attualmente in vigore, disciplina i nuclei di

Caslano, Torrazza e Magliasina con un doppio regime: da un lato esso riserva

per i tre nuclei l'allestimento di un piano particolareggiato (cfr. art. 47

cpv. 1 NAPR) e, dall'altro, li sottopone a titolo transitorio (cfr. art. 47

cpv. 2 NAPR) fino all'attuazione della pianificazione particolareggiata all'art.

34.

NAPR concernente la zona del nucleo storico (NS). Questo ordinamento

transitorio, che il Tribunale non può sindacare in questa sede, risulta privo -

contrariamente a quanto avveniva in precedenza nell'ambito del piano regolatore

approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 14 maggio 1987 (n. 2361) - di

una regolamentazione relativa ai posteggi. Ora, da un profilo prettamente

giuridico, per quanto attiene alla gestione dei nuclei nel loro complesso, a

partire dall'approvazione dell'art. 34 NAPR, avvenuta senza riserve nell'ambito

della risoluzione 2 giugno 2009 (n. 2695), non sussistono più le premesse di

cui all'art. 27 cpv. 1 LPT indispensabili per istituire una zona di

pianificazione. Viene in particolare meno la necessità di evitare che la

pianificazione in atto o in procinto di venir intrapresa venga ostacolata o

comunque influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante con il

suo indirizzo (cfr. STA n. 90.2015.26 del 10 agosto 2015, consid. 3.3., e n.

90.2008.21

del 9 aprile 2009, consid. 4). Tant'è vero che nell'ambito della

risoluzione di approvazione 2 giugno 2009 il Governo aveva suggerito l'adozione

di una zona di pianificazione non tanto per motivi di merito, legati alla

tutela del nucleo e/o all'efficacia e all'adeguatezza dell'art. 34 NAPR, ma per

motivi di carattere temporale, ritenendo opportuno limitare il periodo di

validità del regime transitorio. La volontà del comune di disciplinare la

tematica relativa ai posteggi e alle autorimesse tramite la completazione dell'art.

34.

NAPR risulta pertanto coerente con l'impostazione approvata nel 2009, facendo

cadere le premesse per adottare una zona di pianificazione concernente

esclusivamente questo aspetto.

5.2

Alla luce di quanto sinora esposto e dell'art.

29.

cpv. 1 lett. c LALPT, risulta pertanto legittima l'intenzione del comune di completare

l'art. 34 NAPR, dotando i nuclei di una disciplina concernente la gestione dei

posteggi e delle autorimesse, ora mancante. In caso di inadempienza del comune

all'obbligo di allestire i piani particolareggiati di cui all'art. 47 cpv. 1

NAPR, il Cantone potrà se del caso adottare le misure sostitutive previste

all'art. 105 LALPT (cfr. anche art. 3 cpv. 3 LST, 4 e 5 regolamento della legge

sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 [RLst; RL 7.1.1.1.1]). Da

notare peraltro che già nell'ambito della decisione impugnata il Consiglio di

Stato avrebbe potuto assegnare al comune un ulteriore termine per l'allestimento

della pianificazione particolareggiata, ciò che tuttavia ha omesso di fare. Per

tutti questi motivi il ricorso è accolto e gli atti ritornati al Consiglio di

Stato affinché si esprima sulla variante qui contestata, evadendo nel merito i

ricorsi di CO 2 e CO 3.

6.

Vista

la particolarità della vertenza, non si preleva tassa di giustizia (art. 47 LPAmm),

mentre si giustifica porre a carico dello Stato le ripetibili in favore del

comune (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara e

pronuncia:

1. Il

ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la risoluzione 10 dicembre 2015

(n. 5592) è annullata, nella misura nega

l'approvazione all'art. 34 cpv. 11 NAPR e decide ai sensi dei

considerandi i ricorsi di CO 2 e CO 3;

1.2. gli atti sono ritornati al

Consiglio di Stato affinché si pronunci sull'art. 34 cpv. 11 NAPR, evadendo nel

merito i ricorsi di CO 2 e CO 3.

2. Non si preleva tassa di

giustizia. Lo Stato verserà al comune di Caslano fr. 1'200.- per ripetibili.

3. Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

vicecancelliere