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Revisione di un piano regolatore - autosilo pubblico

1 marzo 2019Italiano26 min

Source ti.ch

Fatti

I posteggi pubblici si

suddividono, secondo le loro caratteristiche costruttive in:

posteggi all'aperto

posteggi coperti

e secondo la loro destinazione e modalità d'uso (park

& ride, corta durata, lunga durata per residenti, ecc.).

Le aree riservate per posteggi

pubblici e le capienze approssimative sono le seguenti:

P1 (…)

(…)

P6 Posteggio in Zona Piàn Pomè 106

posti - auto

D. a. Contro il

menzionato vincolo P6 RI 1 si è aggravato dinanzi al Consiglio di Stato

postulandone l'annullamento e il rinvio degli atti al Comune per l'elaborazione

di una soluzione alternativa. Non contestando la necessità di risolvere il

problema relativo alla penuria di posteggi pubblici a servizio del nucleo, secondo RI 1 la realizzazione di un autosilo sul

mapp. 324 sarebbe risultata deturpante. A sostegno della propria posizione ha

richiamato la petizione popolare del giugno del 2013, per mezzo della

quale 193 cittadini della sezione di Villa Luganese hanno chiesto al Municipio

di elaborare una soluzione alternativa al contestato autosilo. Ha aggiunto, in

sede di replica, che la pianificazione adottata dal Legislativo comunale era

carente dal profilo dei parametri edificatori. Infine ha ritenuto che l'unica soluzione per creare posti auto aggiuntivi al

servizio del nucleo rispondente all'interesse della popolazione sarebbe

consistita nell'ampliare la struttura esistente sul mapp. 323.

b. Il 16 ottobre 2015

il Consiglio di Stato ha effettuato un sopralluogo alla presenza delle parti.

c. In sede di osservazioni

conclusive il ricorrente ha in particolare rimproverato alle autorità comunali

di non aver tenuto conto della volontà

espressa in più occasioni dalla popolazione di Villa Luganese

nell'ambito del processo pianificatorio e di non aver motivato la decisione di

rinunciare all'alternativa voluta dai cittadini, ovvero quella da lui sostenuta.

E. Con risoluzione del 7

marzo 2017 (n. 867) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano

regolatore del Comune di Lugano, sezione di Villa Luganese, respingendo il

ricorso in parola.

Il Governo ha ritenuto corretto il dimensionamento del nuovo parcheggio

in zona Piàn Pomè e sufficienti le indicazioni fornite dal Comune nel

rapporto di pianificazione per ritenere che l'autosilo si sarebbe inserito in

modo armonioso nel paesaggio. Tuttavia, l'Esecutivo cantonale ha considerato

necessaria l'elaborazione di un progetto di qualità, limitando in

particolare al minimo l'altezza dei nuovi muri della costruzione. Infine,

rilevando come i parametri edificatori desumibili dallo "schizzo del

progetto di massima" contenuto nel rapporto di pianificazione non trovassero

riscontro nelle NAPR, esso ha modificato d'ufficio l'art. 58, completandolo

come segue:

cpv. 1 (…)

cpv. 2 (…)

cpv. 3 L'altezza massima del nuovo parcheggio P6 in

Zona Piàn Pomè è di 4.5 m misurata a partire dalla quota del terreno esistente

sull'angolo sud-ovest del fmn 324.

Per garantire un inserimento armonioso nel paesaggio è

richiesta l'elaborazione di un progetto di qualità. L'altezza dei muri perimetrali

dovrà essere limitata al minimo indispensabile e tener conto dell'andamento

naturale del terreno.

(cfr. risoluzione governativa avversata, consid.

6.6.12., pag. 37 seg.).

F. Avverso tale

decisione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone l'annullamento nella misura in cui respinge il suo ricorso e

chiedendo il rinvio degli atti al Governo per una nuova decisione che tenga

conto della sua proposta alternativa relativa al mapp. 323. Postulando

l'esperimento di un sopralluogo, l'insorgente censura anzitutto una violazione

del suo diritto di essere sentito, poiché né il Municipio né il Governo si

sarebbero espressi in merito alla sua proposta di ampliare il posteggio sul

fondo limitrofo. In secondo luogo, ribadisce che nella misura in cui né il

Consiglio comunale né il Governo si

sarebbero confrontati con il contenuto della petizione popolare del 2013, le

decisioni delle autorità violerebbero l'obbligo di coinvolgere la

popolazione nel processo pianificatorio sancito della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Infine ritiene

che in ogni caso l'autosilo non si inserirebbe in modo armonioso nel contesto.

G. Al ricorso si

oppongono la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e il Comune di

Lugano, postulandone la reiezione. Dei loro argomenti si dirà, per quanto

necessario, nei considerandi di diritto.

H. In sede di replica l'insorgente si riconferma nelle

proprie argomentazioni e domande, approfondendole. La Sezione e il Comune

ribadiscono le considerazioni e le richieste formulate con la risposta.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza

discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente

(art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Poiché la procedura relativa alla revisione del

piano regolatore di Lugano, sezione di Villa Luganese, è stata avviata nel 2003, in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (in

vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365), la contestata variante dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione

di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. L'impugnativa può

inoltre essere giudicata sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria

(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). Infatti, la situazione dei luoghi e dell'oggetto

delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali.

Il sopralluogo richiesto dal ricorrente non appare invero suscettibile di

apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini

del giudizio.

2. 2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il

riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso.

Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1

LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:

questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine

d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,

ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi

a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con

rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo

rinvio agli art. 69 segg. LPAmm;

RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016

n. 43 consid. 4.2 con rinvii).

Fanno eccezione - per poter ossequiare

l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale

unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione

giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,

214).

3. In sede di

approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di

non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale deve,

di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo

esige, oltre all'art. 29 cpv. 2 LST, il rispetto dell'autonomia comunale. Il

Governo può, tuttavia, apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore

- e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli

organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata

d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili

alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente oppure a

emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid.

4.1. con rinvii; Adelio Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, n. 362 ad art. 37 LALPT). La via della modifica

d'ufficio presuppone che la soluzione si imponga con tale evidenza da rendere

perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.

4. Il ricorrente

invoca una lesione dell'obbligo di motivare le decisioni, in quanto sostiene

che né l'autorità comunale né il Governo si sarebbero confrontati con la sua proposta

di ampliare il posteggio sul mapp. 323.

4.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata

per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del

diritto di essere sentito disposto all'art. 34 LPAmm e ancorato all'art. 29

cpv. 2 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), è di permettere al

destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se

del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad una giurisdizione

superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo

(DTF 136 I 229 consid. 5.2; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale,

Considerandi

II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2c ad art. 26). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - e

adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno

brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in

un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito

ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni

rilevanti, in quanto atte a influire sulla decisione, e passare invece sotto

silenzio, ad esempio, quelle che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF 138 I 232 consid. 5.1,

136.

I 229 consid. 5.2, 130 II 530

consid. 4.3; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2; Scolari,

op. cit., n. 532 con rinvii; Borghi/Corti,

op. cit., n. 2a ad art. 26).

4.2

Nel caso concreto

la critica si rivela manifestamente infondata. Infatti, spiegando i motivi che

lo hanno indotto a ritenere ragionevole e condivisibile la scelta adottata dal

Consiglio comunale di privilegiare la soluzione di realizzare un autosilo sul

mapp. 324, nella risoluzione impugnata il Governo si è implicitamente

pronunciato sull'alternativa proposta dal ricorrente, ritenendola non valida. La miglior prova del fatto che il ricorrente abbia

recepito tale posizione è data dal gravame da lui presentato, che contesta

dettagliatamente le valutazioni del Consiglio di Stato. Ad ogni modo, si

rileva come in sede di risposta sia il Comune che la Sezione abbiano poi

comunque espressamente spiegato le ragioni per

le quali nel caso concreto un dissodamento parziale del mapp. 323 non

poteva entrare in linea di conto. Tra l'altro, dagli atti prodotti dall'insorgente

nella procedura di ricorso davanti al Consiglio di Stato risulta che già nel

2009.

l'Esecutivo comunale aveva preso posizione in merito a un'interrogazione

del ricorrente, comunicandogli le ragioni per cui non era possibile attuare la

soluzione alternativa di ampliare orizzontalmente il posteggio. Va inoltre

rilevato che, con riserva di quanto si dirà ai considerandi che seguono, la

conclusione a cui giunge l'autorità dipartimentale nella risposta, ossia che

nell'ambito della procedura di approvazione della revisione di un piano

regolatore il Governo debba esprimersi sulla proposta pianificatoria adottata

dal Legislativo comunale e non, per contro, su delle eventuali soluzioni alternative,

è corretta. A giusto titolo dunque il

Consiglio di Stato ha concentrato il suo esame sulla scelta pianificatoria

sottopostagli dal Comune - che peraltro, come visto in precedenza, in ambito

pianificatorio gode di una certa autonomia - esaminandola dal profilo della

legalità e dell'opportunità.

5.

Il ricorrente sostiene

poi che il Comune avrebbe disatteso l'obbligo

di informazione alla popolazione discendente dagli art. 4 LPT e 5 e 32 LALPT

(dal 1° gennaio 2012 art. 5 e 26 LST), perché non avrebbe tenuto conto della volontà della

popolazione espressa con la petizione popolare sottoscritta da 193

cittadini di prevedere per la zona di Piàn Pomè una soluzione

alternativa al prospettato autosilo.

5.1

In forza dell'

art. 4 LPT, dal titolo "Informazione e partecipazione", le autorità

incaricate di compiti pianificatori devono informare la popolazione sugli scopi

e sullo sviluppo delle pianificazioni secondo la LPT stessa (cpv. 1) e devono

provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio

(cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale

federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia

alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di

una molteplicità di situazioni complesse (RDAF

1999.

I 56 segg., 60, con numerosi rinvii). Quale garanzia minima, l'art. 4

LPT esige che le autorità di pianificazione, oltre a permettere l'accesso

ai progetti per presentare osservazioni generali, prendano in considerazione

eventuali proposte e obiezioni, dandovi materialmente riscontro. Non occorre

tuttavia ch'esse forniscano una risposta individuale, essendo sufficiente che

si confrontino sotto il profilo materiale con le obiezioni e le proposte (cfr. DTF

135.

II 286 consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012 consid. 2.2,

pubblicata in RtiD

II-2012 n. 58 consid. 2.2).

5.2

In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni, gli

art. 4 cpv. 1 e 5 cpv. 1 LST impongono al Cantone e ai Comuni di garantire

l'informazione della popolazione riguardo agli scopi e allo svolgimento della

procedura di allestimento dei piani e una tempestiva partecipazione della

popolazione e delle persone coinvolte nella pianificazione (cfr. fino al 31

dicembre 2011 art. 5 cpv. 1 LALPT). Per quanto concerne il piano

regolatore, l'art. 26 cpv. 1 LST stabilisce che il Municipio informa la popolazione riguardo al progetto di piano

(di simile tenore l'art. 32 cpv. 1 LALPT). Ogni cittadino attivo e ogni persona

o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare

osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni

(art. 26 cpv. 2 LST). Il Municipio esamina le osservazioni e le proposte

pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 26 cpv. 3 LST,

fino al 31 dicembre 2011 art. 32 cpv. 3 LALPT).

5.3

Queste formalità

sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che

per le varianti di poco conto (cfr. anche RDAT II-2006 n. 33 consid. 3, II-2002

n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare l'effettività della

partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di

formulare tempestivamente proposte che possano essere adeguatamente vagliate e

ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva

informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso

attorno alle soluzioni elaborate dal Municipio, serve a prevenire la

presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e

incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del Legislativo comunale

(cfr. RtiD I-2009 n. 18 consid. 3.1).

5.4

Come esposto in

narrativa, nello specifico si rileva come originariamente

la soluzione che prevedeva di ampliare orizzontalmente il posteggio pubblico a

servizio del nucleo di Villa Luganese attraverso il dissodamento parziale del

bosco sul mapp. 323 fosse stata sottoposta

con il piano d'indirizzo dal Municipio al Dipartimento del territorio, il quale

però in sede di esame preliminare del 31 marzo 2009, riassumendo le

disposizioni legali in materia e rilevando come le autorizzazioni di

dissodamento siano concesse solo a titolo eccezionale, aveva respinto tale

soluzione anche tenuto conto della

morfologia scoscesa del mapp. 323 (cfr. supra, consid. B.b). Ora, dal

rapporto di pianificazione dicembre 2011 risulta che il 18 novembre 2009 il

Municipio di Lugano ha indetto una serata informativa della popolazione

sull'esito dell'esame preliminare del 31 marzo 2009 e che, in medesima

data, l'Esecutivo comunale ha disposto il deposito sino al 18 dicembre 2009 degli atti della variante e dell'esito dell'esame

dipartimentale per la pubblica consultazione (cfr. cap. 4, pag. 15). Ne risulta

che, contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, nell'ambito del processo

pianificatorio e sin dalle fasi preliminari della procedura di revisione del

piano regolatore l'autorità comunale ha tematizzato la questione attinente all'ampliamento

orizzontale del posteggio pubblico

esistente sul mapp. 324, informando tempestivamente la popolazione in merito al

contenuto dell'esame preliminare e dandole la possibilità di esprimersi sulle

considerazioni del Dipartimento del territorio. Inoltre, la circostanza che

l'alternativa del dissodamento del bosco sul mapp. 323 fosse stata in seguito nuovamente ponderata dal Municipio tenendo conto

delle osservazioni pervenute dalla popolazione, ma che la stessa fosse poi

stata abbandonata in favore del controverso autosilo è dimostrata da quanto

indicato alle pag. 14 e 19 del messaggio municipale (n. 8590) del 12 settembre

2012.

e a pag. 29 del rapporto di pianificazione. Per tali motivi quanto messo

in atto dal Municipio - serata pubblica, possibilità di inoltrare osservazioni,

possibilità di consultare gli atti

pianificatori e l'esame preliminare - appare senz'altro conforme all'obbligo di

informazione e partecipazione della popolazione ai sensi dei citati

disposti. Infine, si ravvisa che la citata petizione sottoscritta da 193

cittadini è stata sottoposta al Comune solo in seguito alla decisione di

adozione della revisione del piano regolatore del Consiglio comunale, risalente

al 4 febbraio 2013, contro la quale, tuttavia, solo RI 1 ha poi ricorso con

riferimento al vincolo P6. In tali circostanze, è indubbio che il Comune abbia

ottemperato al proprio obbligo di rendere partecipe e informare la popolazione

disposto agli art. 4 LPT e 5 e 32 LALPT. Il ricorrente appare malvenuto nella

misura in cui pretende di sostenere il contrario. La sua censura va dunque respinta.

6.

6.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello

comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo

luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il

compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità incaricate

della pianificazione (cfr. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: Heinz

Aemisegger et al. [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra

2016, n. 17 ad art. 15; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT), come peraltro ricorda

l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni buon conto,

suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle

dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi,

dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero e così via

(cfr. Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo

conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti che, oltre

a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i

principi di quest'ultima legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 18 ad art. 15; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 509). Oltre alla definizione della funzione, le zone si distinguono

anche per le regole di costruzione (volumetrie, densità, distanze, altezze

ecc.) che ne determinano le caratteristiche (cfr. Aemisegger/Kissling, op.

cit., n. 19 ad art. 15).

6.2

I piani

regolatori, come appena spiegato, devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può

inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I

piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo

per le zone edificabili (art. 15 cpv. 4 lett. b LPT), ma anche per gli altri

generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente,

disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che

serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi

bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro

realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta

soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in

considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle

necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il

dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 cpv. 1 LPT. Ciò che

importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione

dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza (RDAT II-2003 n. 25

consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii; Eloi Jeannerat/Pierre Moor, in: Heinz

Aemisegger et al. [curatori], Commentaire pratique LAT: Planifier

l'affectation, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, n. 56 seg. ad art. 14; Waldmann/

Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte

dell'ente pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su

importanti superfici di terreno, senza

precisarne la funzione, semplicemente

per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista

della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr. Jeannerat/Moor,

op. cit., n. 57 ad art. 14; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 20 ad art. 18; Eric

Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii; Scolari,

Commentario, n. 174 ad art. 28 LALPT). In quest'ordine di idee, l'art. 28 cpv.

2.

lett. d LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che

compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a

zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico.

6.3

Coerentemente con

quanto prescritto a livello federale, l'art. 29 cpv. 1 LALPT, applicabile al

caso di specie, obbliga inoltre i Comuni a stabilire, attraverso apposite NAPR,

le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo (lett. a),

rispettivamente le regole particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi

per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature

pubbliche (lett. b). Specificando che l'obbligo di fissare le regole

particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi vale anche per le zone per

attrezzature ed edifici di interesse pubblico (AP-EP), il legislatore cantonale

aveva inteso rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le

prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art. 16 dell'or

abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973, impedendo che norme vaghe e

indeterminate si traducessero in un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al Municipio, rispettivamente in un

altrettanto inammissibile rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio

alla procedura di rilascio del permesso di costruzione (STA 90.2011.77 del 28 giugno 2013 consid. 26.11

non pubblicato in RtiD I-2014 n. 43; RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1 con rinvii).

Attraverso l'imposizione di quest'obbligo, riconfermato nel regime vigente

(cfr. art. 30 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110), il

legislatore ha inoltre scongiurato il pericolo che licenze edilizie per opere

di interesse pubblico dovessero essere rifiutate semplicemente perché poggiavano

su di una pianificazione carente della zona loro consacrata.

7.

Nel caso

concreto il ricorrente non critica la necessità di posteggi pubblici al

servizio del nucleo di Villa Luganese e quindi l'interesse pubblico alla base

del vincolo. Ritiene tuttavia che, anche alla luce degli emendamenti introdotti

dal Governo, il previsto autosilo non verrebbe a inserirsi in modo armonioso

nel contesto. In proposito si rileva anzitutto come tale argomento esuli dalla

procedura pianificatoria in oggetto, risultando piuttosto afferente alla sua

fase realizzativa. In ogni caso, seppur per altre ragioni rispetto a quelle

invocate, il vincolo non merita tutela, in quanto risulta lacunoso dal profilo

dei parametri edificatori previsti. Infatti, contrariamente a quanto impone

l'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT (dal 1°gennaio 2012 art. 30 RLst; cfr. supra,

consid. 6.3.), l'art. 58 NAPR - che disciplina i posteggi pubblici - già nella

versione adottata dal Consiglio comunale risultava del tutto silente sui parametri

edificatori riferiti al nuovo parcheggio P6 (cfr. supra, consid. C). Nella

decisione impugnata il Consiglio di Stato, invece di rinviare gli atti al

Comune affinché ponesse rimedio all'insufficienza pianificatoria ravvisata, ha

disposto una modifica d'ufficio dell'art. 58 NAPR, completandolo con il

capoverso 3 (cfr. supra, consid. E), sostituendo in tal modo il suo

apprezzamento a quello del Comune, senza

che ve ne fossero date le premesse (cfr. supra, consid. 3.). Tuttavia,

nonostante l'emendamento, il disposto risulta ancora incompleto, poiché, salvo

che per l'altezza massima, non fornisce ulteriori indicazioni in merito agli

altri parametri edificatori necessari a definire la zona (distanze, indici di

occupazione e di edificabilità; cfr. art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT e, dal 1° gennaio

2012.

art. 30 cpv. 1 cifra II RLst). Oltre all'autonomia comunale, la norma,

così come approvata, viola dunque l'obbligo di pianificare sancito dall'art. 2

LPT e ribadito all'art. 3 LALPT e di conseguenza non può trovare avallo.

Infatti, se è vero che la predeterminazione dei parametri edificatori per zone

a vocazione pubblica può risultare talora difficile, tale circostanza non può

tuttavia giustificare l'assenza di regole edilizie chiare che disciplinino la

pianificazione degli insediamenti in tali zone. Sebbene sia dunque corretto

ritenere che nell'ambito della procedura pianificatoria l'ente pianificante non

debba ancora definire con estrema precisione i dettagli dell'opera che intende

realizzare in una determinata zona e può quindi fare riferimento a un progetto

di massima dell'opera (come nel caso che qui ci occupa, cfr. cap. 6.5.1, pag.

30.

del rapporto di pianificazione dicembre 2011), esso non può demandare alla

procedura edilizia la definizione dei parametri edificatori generali

applicabili alle costruzioni che potranno esservi realizzate. Per tutti questi

motivi il vincolo di posteggio pubblico P6 sul mapp. 324 va annullato, così

come la relativa normativa.

8.

Seppur non

sollevata dal ricorrente, nel caso concreto si pone pure la questione relativa

all'applicazione dell'art. 38a LPT, che disciplina il diritto

transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012. Infatti, come esposto

in narrativa, rispetto al piano regolatore approvato con risoluzione

governativa (n. 8230) del 22 dicembre 1987, dagli atti della revisione risulta un

ampliamento della zona edificabile conseguente all'istituzione del vincolo P6 a

scapito dell'area forestale a nord del mapp. 324. In proposito occorre rilevare

che la revisione all'esame era pendente per approvazione al momento

dell'entrata in vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Nel caso

di specie trova dunque applicazione l'art. 38a LPT e, pertanto, ogni

nuovo azzonamento può essere approvato

unicamente se è compensato con un dezonamento di una superficie equivalente nel

Cantone. Aspetto che gli atti della revisione, elaborati nel dicembre 2011,

ossia prima dell'entrata in vigore della modifica della LPT del 2014,

manifestamente non affrontano. Ad ogni modo, appare d'acchito escluso che qui

possa trovare applicazione una delle ipotesi di cui all'art. 52a cpv. 2

lett. b e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente

esulano dalla materia del contendere. Il

divisato ampliamento della zona edificabile non può beneficiare nemmeno dell'ipotesi

di cui alla lett. a, siccome non risulta, e nemmeno viene sostenuto, che questo

verrebbe compensato. Anche per questi motivi il vincolo non poteva dunque

venir approvato.

9.

9.1. In esito

alle considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto e la

decisione impugnata annullata nella misura in cui approva il vincolo P6 sul

mapp. 324 e la relativa normativa.

9.2

tassa di giustizia è posta in capo al ricorrente in proporzione al grado di

soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare

l'ente pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è

tenuto a versare le ripetibili all'insorgente, patrocinato, proporzionalmente

al grado di successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di

conseguenza, la risoluzione del 7 marzo 2017 (n. 867) del Consiglio di

Stato è annullata nella misura in cui approva il vincolo di posteggio pubblico

P6 e l'art. 58 cpv. 2 "P6" e 3 NAPR.

2.

La tassa di giustizia di

fr. 500.- è posta a carico di RI 1, al quale dev'essere retrocesso l'importo di

fr. 1'500.- anticipato in eccesso. Il Comune verserà ad RI 1 complessivamente

fr. 1'500.- per ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La

vicecancelliera