Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali

Incarto n.

90.2017.24

Lugano

18 dicembre 2019

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 19 maggio 2017 di

RI

1

RI

2

patrocinate

da: PR 1

contro

la

risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha

approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai

beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;

ritenuto, in

fatto

A. La Comunione

ereditaria formata da RI 1 e RI 2 è proprietaria del mapp. 13__________ di

Lugano, sezione di Lugano, situato in via __________ nel quartiere di Besso e attribuito

dal vigente piano regolatore alla zona R5. Sul fondo sorge un edificio,

risalente verosimilmente al 1700, che agli inizi del 1900 ha subito una

ristrutturazione comportante fra l'altro il ridisegno delle facciate sud e est

tramite un'importante decorazione pittorica.

B. a. Durante la

seduta del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato la

variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle sezioni di

Lugano, Castagnola e Bré con due emendamenti, di cui uno relativo all'inclusione

nella variante di ulteriori 22 beni culturali d'interesse locale, fra cui l'edificio

L94 al mapp. 13__________ (cfr. anche elenco dei beni d'interesse locale di cui

all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano regolatore [NAPR]).

b. Avverso il suddetto

vincolo RI 1 e RI 2 sono insorte davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento.

Esse hanno contestato la qualifica quale bene culturale d'interesse locale del

loro edificio e lamentato una violazione della garanzia della proprietà, in

quanto il vincolo, oltre che non sorretto da un interesse pubblico

preponderante, risultava sproporzionato. Hanno inoltre censurato che lo stesso

fosse stato loro imposto in modo arbitrario e in violazione del principio della

parità di trattamento. In proposito hanno sottolineato come la loro proprietà

non fosse inclusa negli atti pianificatori sottoposti per l'adozione al

Consiglio comunale, a comprova dell'assenza di particolari pregi di carattere

storico-culturali del loro edificio. La decisione del Legislativo comunale di

proteggerlo risulterebbe inoltre arbitraria perché stravolgerebbe i criteri di

tutela alla base della variante elaborata dal Municipio.

C. Con

risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la

variante, apportandovi alcune modifiche, fra cui la parziale riformulazione

dell'art. 34 NAPR, e sospendendo alcune decisioni. Esperito un sopralluogo sul

fondo in parola, il ricorso di RI 1 e RI 2 è stato respinto. In proposito l'Esecutivo

cantonale, considerato come il vincolo in parola risultasse sorretto da un

sufficiente interesse pubblico nonché proporzionato, ha ritenuto in particolare

che il Comune, nel definirlo, avesse operato una scelta compatibile con l'esercizio

della propria autonomia, rispettivamente che non sussistessero elementi sufficientemente

solidi e manifesti per non confermarlo.

D. Avverso tale

decisione RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendone l'annullamento nella misura in cui approva il vincolo che grava la

loro proprietà. Chiedendo l'esperimento di un sopralluogo e l'assunzione di

svariati documenti dal Comune, esse ripropongono e approfondiscono le censure

disattese dal Governo, al quale rimproverano di aver violato il loro diritto di

essere sentite, quo alla motivazione della decisione, e di aver limitato

arbitrariamente il suo potere cognitivo. Sottolineano in particolare come il

loro edificio non sia menzionato nell'Inventario federale degli insediamenti

svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS) e come le modifiche

apportate dall'Esecutivo cantonale all'art. 34 NAPR risultino ancor più gravose

per la loro proprietà dal profilo del principio della proporzionalità. Riservandosi

la facoltà di far valere delle pretese di carattere espropriativo, sostengono

che l'art. 34 NAPR sia privo di una base legale sufficiente e che, nel

disciplinare i beni culturali d'interesse cantonale e quelli d'interesse

locale, istituisca una disparità di trattamento arbitraria.

E. a. Il Comune di

Lugano e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano in sede di

risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto

necessario, nel seguito.

b. In sede di replica e

di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande. Le

ricorrenti rimproverano in particolare al Comune di non aver messo loro a

disposizione i documenti richiesti a partire dal 9 maggio 2017, necessari all'allestimento

del ricorso e di cui postulano l'assunzione in questa sede.

F. Il 20

febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi

documenti richiamati dal Comune. Non sono state presentate osservazioni in

merito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva delle insorgenti

(art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

1.2. Gli studi relativi

alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale

di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel

merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla

documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art.

25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;

LPAmm; RL 165.100). L'assunzione delle prove sollecitata dalle insorgenti non

appare invero necessaria ai fini del presente giudizio, in quanto inidonea a

procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti.

2. 2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con

pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire

nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio

oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione

di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali

del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente

che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,

109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203 segg., 214).

3. Le ricorrenti

accennano a una lesione del loro diritto di essere sentite da parte del

Governo, a cui rimproverano di non essersi confrontato con la censura relativa

all'agire contradditorio del Comune nel definire il vincolo di protezione che

grava il loro fondo. Ora, a prescindere dal fatto che il Consiglio di Stato a

pag. 116 della decisione impugnata dimostra di aver recepito la critica delle

ricorrenti (Le ricorrenti ricordano che nell'ambito dell'allestimento della

variante il Municipio non aveva ritenuto di includere il fmn 13__________ in

alcuna lista. È solo per decisione del Consiglio comunale che l'edificio di

loro proprietà figura nell'elenco dei beni culturali d'interesse locale),

che sembrerebbe aver poi evaso implicitamente, il quesito di sapere se

effettivamente vi sia stata una violazione del diritto di essere sentito da

parte dell'autorità inferiore può rimanere indeciso visto l'esito del ricorso,

che comporta il rinvio degli atti al Comune per l'elaborazione di una variante.

4. 4.1.

La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale

dall'art. 78 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa

carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le

caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come

anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli

intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è

parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio

dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel

paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare

Fatti

i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1° gennaio 2012,

art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1

LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1

LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi

particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale

(lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e

culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione

(lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette,

altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).

4.2. A livello

cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle

bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto

del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1

LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni

grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione

di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del

paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio

storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,

il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi,

gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica

del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla

manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).

4.3. Nel

nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla

protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) che ha

abrogato la legge per la

protezione dei monumenti storici ed artistici del 15

aprile 1946 (LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di

cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento

non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei

valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e

permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono

anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo

sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali

diverse.

4.3.1. La protezione

del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico

(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili

che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene

culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto

non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,

architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,

numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come

detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti

costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come

i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10

dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza

alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di

tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme

(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere

protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del

14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni

culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.

1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:

è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie

storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la

sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere

assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di

rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr.

messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).

4.3.2. Secondo

l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione

pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra

quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono

testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito

locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi

sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei

beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La

ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte

differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti

(cfr. art. 20 e segg. LBC).

4.3.3. L'art. 19 LBC

definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza

fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i

quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della

protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,

preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento

della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone

insomma che si tratti di beni nei quali la collettività

si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover

essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art.

19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il

compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità

culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che

giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art.

45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione

deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un

oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della

proprietà sul medesimo bene (Patrizia Cattaneo Beretta, La legge

cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg.,

n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la protezione dei beni immobili,

giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di

adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione

cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di

ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i

LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge

dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi

anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi

cantonali la sua proposta relativa ai beni

immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e

parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili

d'interesse cantonale da proteggere (cfr.

art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione

della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).

4.3.4. Secondo l'art.

22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si

estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne

ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene

protetto è da delimitare un perimetro di

rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di

compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata

norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione

sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza

e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die

Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts, Zurigo

1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un

immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione

nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non

potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una

facciata, il portale, una colonna, una finestra). Tuttavia, il principio

della protezione del bene nella sua interezza, deve accompagnarsi al principio

della gradualità della protezione. Occorrerà precisare quali parti del bene

sono assolutamente protette e quali sono quelle su cui si può intervenire con

maggiore libertà, graduando appunto l'intervento di tutela. È prospettabile ad

esempio che talune costruzioni annesse ad un edificio monumentale o talune

parti dell'edificio stesso, possano o debbano essere modificate o eliminate per

preservare e valorizzare il bene stesso (cfr. messaggio cit., Commento ad

art. 22-29, pag. 1037-1038). Secondo l'art. 16 cpv. 2 del regolamento sulla

protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004 (RBC; RL 445.110), che

concretizza l'art. 22 LBC, le norme di attuazione definiscono i contenuti della

protezione in base alla scheda di inventario e indicano i criteri di intervento

sui beni protetti e all'interno dei perimetri di rispetto.

4.4. Alla luce di

quanto precede, ed in particolare del tenore degli art. 28 cpv. 2 lett. h e 29 cpv. 1 lett. g e cpv. 2 lett.

d LALPT (cfr. supra consid. 4.2) nonché degli art. 22 LBC e 16 cpv. 2

RBC, cade nel vuoto la tesi delle insorgenti, secondo cui l'art. 34 NAPR

sarebbe sprovvisto di base legale. Anche la critica, secondo cui nel

disciplinare i beni culturali d'interesse cantonale e quelli d'interesse

locale, l'art. 34 NAPR istituisce una disparità di trattamento, poiché per i

beni protetti dal Cantone sono possibili modifiche o aggiunte con l'autorizzazione

del Consiglio di Stato, mentre per i primi non si capisce, non merita

ascolto. Infatti l'art. 34 lett. b NAPR, che disciplina i beni d'interesse

cantonale, rinvia alla LBC, che all'art. 24, relativo agli interventi ammessi

su questa categoria di beni, si limita a statuire la necessità di ottenere un'autorizzazione

da parte del Consiglio di Stato (cpv. 1) e di consultare preventivamente la

Commissione dei beni culturali (cpv. 2).

5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

5.1. In

linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti

interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con

rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).

5.2. Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole

tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

6. In concreto,

prima di affrontare le critiche sollevate dalle insorgenti, è opportuno

ripercorrere brevemente l'iter procedurale seguito dalla variante:

- una serie di

studi e approfondimenti hanno portato la Commissione congiunta Città di Lugano

- Cantone a formulare già nel giugno 2006 un primo elenco di proposte di

edifici da tutelare come beni d'interesse locale per complessivi 98 oggetti;

- il 21 marzo 2008

il Municipio ha inviato all'autorità dipartimentale il piano d'indirizzo per l'esame

di sua competenza. Rispetto alla lista del giugno 2006 il piano proponeva la

tutela di soli 72 oggetti, aggiungendone però 17 nuovi, per un totale di 89

beni d'interesse locale. La scelta dei beni da tutelare era da ricondurre

sostanzialmente a due criteri: il primo consisteva nell'operare una valutazione

fra il valore intrinseco di un singolo oggetto per rapporto al suo contesto di

riferimento in un'ottica di valorizzazione reciproca (cfr. Rapporto per l'esame

preliminare febbraio 2008, pag. 7 e 9) e il secondo nel proteggere singoli

oggetti isolati solo in presenza di loro qualità eccezionali (citato Rapporto,

pag. 10-11). Le schede allestite per gli oggetti da tutelare riportavano

pertanto come criteri di valutazione il valore intrinseco e il valore

urbanistico/funzionale dell'oggetto, assegnando un punteggio da 1 a 5;

- il Dipartimento

del territorio, con l'esame preliminare del 18 marzo 2009, ha condiviso nel

complesso il metodo di valutazione adottato, suggerendo tuttavia a pag. 11 di

voler considerare la conferma della tutela di edifici individuati nel 2006 e

non inclusi nella variante ed alcune nuove proposte scaturite nell'ambito degli

approfondimenti legati al presente esame preliminare e meglio come elencato

nell'allegato 3;

- fra il 6 luglio

e il 4 agosto 2009 è stata esperita la procedura di informazione e

consultazione della popolazione con il deposito presso il Dicastero del

territorio dei documenti sottoposti al Dipartimento per l'esame preliminare,

unitamente a quest'ultimo;

- pur

riconsiderando le proprie valutazioni alla luce delle indicazioni fornite dall'autorità

cantonale, il Municipio ha seguito solo in parte quanto indicato nell'esame

preliminare. Pertanto con messaggio n. 8077 dell'8 luglio 2010 esso ha proposto

al Consiglio comunale l'adozione della variante qui all'esame, contemplante la

protezione di complessivi 80 beni culturali d'interesse locale, di cui 63

incusi nella lista del giugno 2006, individuati secondo i due criteri

menzionati in sede di piano d'indirizzo (cfr. capitolo 6. "Sintesi dei

criteri per la tutela dei Beni culturali (BCL)", pag. 5-6);

- con rapporto del

14 giugno 2011 la Commissione della pianificazione del Consiglio comunale, pur

approvando i principi e le generalità della variante, ha proposto d'inserire,

oltre a 3 nuovi beni culturali d'interesse cantonale, gli oggetti presenti

sulla lista allegata alle Osservazioni del Dipartimento del territorio del 18

marzo 2009 (allegato 3) che erano già presenti nell'elenco elaborato nel giugno

2006 dalla Commissione congiunta Città di Lugano-Cantone, ossia ulteriori

33 beni d'interesse locale (cfr. elenco pag. 14);

- il Municipio è

entrato in merito alle richieste commissionali: al fine di favorire la

convergenza, si sono riesaminate le proposte di variante, non soltanto con

una maggiore larghezza dell'applicazione dei criteri assunti ma, specialmente,

con la considerazione di nuovi criteri quali: i valori storici, i valori della

tradizione e la memoria affettiva (cfr. Rapporto sulle proposte di nuovi

beni culturali formulate dalla Commissione della pianificazione del Consiglio

comunale di Lugano dell'agosto 2011, capitolo 2, e Rapporto di

pianificazione-aggiornamento ottobre 2011, capitolo 13, pag. 26). L'Esecutivo

comunale ha così aderito alla proposta di messa sotto tutela dei 3 beni d'importanza

cantonale e di 22 oggetti d'interesse locale, fra i 33 individuati dalla

Commissione, di cui ha allestito le relative schede, impostate però in modo

diverso da quelle contenute nel piano d'indirizzo;

- la Commissione

della pianificazione ha così redatto un nuovo rapporto, datato 29 agosto 2011,

formulando un emendamento per la protezione dei nuovi beni culturali condivisi

con il Municipio e ritirando il rapporto del 14 giugno 2011;

- nella seduta del

12 settembre 2011 il Consiglio comunale ha approvato il messaggio municipale n.

8077, emendato così come proposto nel rapporto commissionale del 29 agosto

2011. Gli atti informanti la variante sono poi stati posti in pubblicazione dal

23 gennaio al 21 febbraio 2012.

7. 7.1. Per

quanto attiene all'edificio al mapp. 13__________, il Consiglio di Stato così

lo descrive a pag. 117 della decisione impugnata, riprendendo i contenuti della

scheda n. 2398 dell'Ufficio dei beni culturali:

In passato l'edificio faceva parte della proprietà __________,

di cui la settecentesca villa principale fu abbattuta alcuni decenni orsono

(…). Con lettera del 6 novembre 1912 la signora __________ inoltrò al Municipio

di Lugano la domanda di costruzione inerente al "riordino della casa

colonica a S__________" e più precisamente il progetto di ristrutturazione

che prevedeva la sopraelevazione di un edificio già esistente e l'esecuzione di

non meglio precisate variazioni nei piani inferiori. In una successiva missiva

dell'8 marzo 1913 si cita la "costruenda casa d'abitazione". In

questi documenti non viene citato il nome dell'architetto progettista dell'intervento.

La casa d'appartamenti è un semplice edificio di tre

piani, con finestre rettangolari, ampie aperture ad arco ribassato sul fronte

meridionale, portale d'entrata protetto da un terrazzino con copertura sorretta

da colonne con capitelli corinzi. I prospetti esterni est e sud sono ornati da

una fastosa decorazione pittorica neorinascimentale, costituita da fondi a

fasce orizzontali a PT, in finto paramano al 1P e a scacchiera all'ultimo;

fasce con archetti e motivi geometrici; cornici e finte centinature delle finestre.

Né il mapp. 13__________

né il comparto dov'è inserito vengono menzionati dall'ISOS.

7.2. Incluso nell'elenco

delle proposte del giugno 2006, il fondo non era però menzionato nel piano d'indirizzo

sottoposto nel 2008 per esame preliminare al Dipartimento, il quale, in tale

ambito, lo segnalava nella lista dei beni meritevoli di venir riesaminati in un'ottica

di tutela (allegato 3). La proprietà risultava quindi menzionata nell'elenco

degli ulteriori beni culturali da proteggere secondo il rapporto commissionale

del 14 giugno 2011, che ha poi trovato l'adesione del Municipio e l'inclusione

nella lista dei beni approvata dal Consiglio comunale. La scheda che riguarda

il fondo, contenuta nel Rapporto di pianificazione-aggiornamento ottobre 2011, riporta

la seguente valutazione:

VALUTAZIONE

NELLA VARIANTE DI PR

Presa di posizione dopo esame della Commissione della

Pianificazione con l'APPLICAZIONE DEI CRITERI ADOTTATI NELLA VARIANTE

La variante di PR non ha trovato le qualità

eccezionali per conservarlo come oggetto singolo, all'interno di un quartiere

evoluto in gran parte con edifici di 5 e 6 piani che lo affiancano. Per

coerenza d'impostazione (vincolo conservativo a oggetti singoli soltanto se

eccezionali) la RICHIESTA DI VINCOLO DEVE ESSERE RESPINTA.

Considerazioni

L'oggetto è pregevole per equilibrio architettonico.

Esame e

parere con ALLARGAMENTO DEI CRITERI

Con una maggiore elasticità per criterio di vincolo su

oggetti singoli solo se di valore eccezionale, si può aderire alla proposta

della Commissione di CONSERVARE.

7.3. Come esposto al considerando 6.,

dalla genesi della variante qui all'esame si evince anzitutto come nella scelta

dei criteri in base ai quali valutare i singoli oggetti e effettuare la

ponderazione degli interessi prescritta dall'art. 19 LBC, il Comune ne abbia in

un primo tempo privilegiati due, ossia quello relativo alla valorizzazione

reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla protezione di singoli

beni solo in presenza di loro qualità eccezionali. A tal fine esso ha allestito

per ogni singolo oggetto delle schede "Inventario/valutazione" che

esaminano i beni sia per rapporto al loro valore intrinseco sia per

rapporto al loro valore urbanistico funzionale secondo una scala di

valutazione che va da 1 (di disturbo) a 5 (eccellente). Il valore intrinseco

degli oggetti è stabilito in base ai seguenti criteri: valore architettonico,

interesse tipologico, valore storico/memoria, integrità del bene e stato di

conservazione, mentre il loro valore urbanistico e funzionale viene determinato

in base alla situazione urbanistica, all'appartenenza a un complesso omogeneo,

all'aderenza agli indirizzi di PR, alla difficoltà di gestione derivante dal

vincolo e alla limitazione di uso / impossibilità di usufruire di tutti gli

indici / diminuzione di valore. Segue un esame sulla necessità di istituire un

perimetro di rispetto e sulla presenza di un contesto sensibile: necessità

di adeguamento pianificatorio.

7.4. In un secondo

tempo il Comune ha convenuto, per l'analisi dei 33 nuovi oggetti proposti dalla

Commissione della pianificazione, di applicare con maggiore larghezza,

rispettivamente in modo più elastico il criterio relativo alla

valorizzazione reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla

protezione di singoli beni solo in presenza di loro qualità eccezionali,

introducendone tre nuovi (cfr. supra consid. 6). In proposito può

rimanere aperta la questione a sapere se la modifica in corso di adozione dei

criteri di valutazione alla base della variante, da applicare ai 33 oggetti

scartati in precedenza, sia lecita o meno. Infatti, se da un lato le ricorrenti

non postulano l'annullamento dell'intera variante, ma limitano le loro domande

all'espunzione del loro edificio dalla medesima, dall'altro la loro proprietà è

stata giudicata applicando con più elasticità un criterio già noto,

ovvero quello relativo all'eccezionalità del singolo bene.

7.5. Ferma questa

premessa si osserva che gli atti che informano la variante non spiegano

anzitutto, né in termini generali né con riferimento alla proprietà delle

ricorrenti, cosa significhi e secondo quali parametri avvenga un'applicazione più

elastica dei due criteri iniziali. Inoltre, per quanto attiene all'immobile

che sorge sul mapp. 13__________, non è stato operato nessun esame approfondito,

ad esempio in base alla scheda utilizzata per gli altri beni culturali. L'unica

valutazione ad esso riferita è quella riportata sopra al consid. 7.2 ("Con

una maggiore elasticità per criterio di vincolo su oggetti singoli solo se di

valore eccezionale, si può aderire alla

proposta della Commissione di CONSERVARE"), peraltro silente in

merito alle qualità eccezionali che giustificherebbero la messa sotto tutela

dell'edificio. Solo in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato, il

Municipio ha addotto ulteriori elementi a sostegno della protezione della

proprietà delle ricorrenti, asserendo, a pag. 5, che (…) La particolarità di

pregio, e quindi il valore architettonico dell'edificio che lo qualificano ai

sensi della tutela, va ricercata nelle decorazioni che impreziosiscono i

prospetti esterni orientali e meridionali, ornati con una fastosa decorazioni

pittorica neorinascimentale. L'edificio pertanto presenta importanti

caratteristiche di pregio che meritano di essere poste sotto tutela per essere

salvaguardate. Ora, pur ammettendo che l'edificio in questione non sia a

priori privo di elementi che potrebbero giustificarne la tutela, a non averne

dubbio, tale motivazione, ribadita in questa sede, non risulta suffragata da

quei criteri oggettivi e uniformi, che per gli altri beni tutelati dal Comune

trovano riscontro nelle relative schede, ponendosi così in contrasto con la

giurisprudenza in materia che impone, nel determinare se un oggetto sia o meno

degno di protezione, una sua valutazione complessiva e oggettiva, basata su

criteri scientifici, che tenga conto del contesto culturale, storico, artistico

e urbanistico dell'edificio (DTF 135 I 176 consid. 6.2 e rif. ivi menzionati;

STF 1C_55/2011 del 1° aprile 2011 consid. 6.1). Occorre inoltre considerare che

il Comune ha inteso proteggere l'intero edificio, allorquando, secondo la

relativa scheda dell'Ufficio dei beni culturali e quanto addotto dal Municipio

in sede responsiva, solo due facciate presentano caratteristiche di pregio.

Anche sotto questo profilo la decisione risulta lacunosa nella sua motivazione,

poiché non spiega le ragioni circa la necessità di estendere la tutela all'intero

immobile.

7.6. Stupisce quindi

che il Governo, confrontato con le gravi carenze di motivazione, abbia

approvato la scelta comunale. In definitiva, con il loro agire, entrambe le

autorità hanno disatteso l'obbligo di motivare la propria decisione, principio

fondamentale ricordato anche dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm. Il Tribunale,

confrontato con la carenza di motivazione del vincolo, è impossibilitato a

verificarne la correttezza. Ciò non può avvenire nemmeno sulla sola base della

scheda dell'inventario dei beni culturali di cui si è detto in narrativa. Non

spetta infatti a questo Tribunale sopperire alle carenze di motivazione della

decisione del Comune con il rischio, magari, di lederne l'autonomia. Spetta ora

al Comune valutare compiutamente il valore culturale del bene e, se del caso,

adottare una decisione tramite la procedura prevista per le varianti di piano

regolatore.

8. Secondo la

giurisprudenza il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a

complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre venga

considerato vincente (STA 52.2016.438/440 del 5 aprile 2018 con rinvio a STF

2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1). Il Comune, soccombente, è

dispensato dal versamento della tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm)

mentre non è esonerato dal versamento di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. la risoluzione

del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in

cui approva il vincolo di bene culturale d'interesse locale per l'edificio al

mapp. 13__________ (L94);

1.2. gli atti sono retrocessi al

Comune perché proceda a motivare le sue scelte, adottando una variante di piano

regolatore.

Considerandi

2.

Non si preleva la tassa di

giustizia. Alle ricorrenti è retrocesso l'importo di fr. 2'000.- versato a

titolo di anticipo spese. Il Comune rifonderà alle ricorrenti fr. 2'000.- a

titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi di giudizio.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera