Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali

Incarto n.

90.2017.26

Lugano

18 dicembre 2019

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 18 maggio 2017 della

RI

1

patrocinata

da: PR 1

contro

la

risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha

approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai

beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è proprietaria

dei mapp. 15__________ e 21__________ di Lugano, sezione di Castagnola, situati

in viale __________ e attribuiti dal vigente piano regolatore alla zona R7. Sui

fondi, di complessivi 14'749 m2, sorge una struttura alberghiera,

immersa in un vasto parco, comprendente in particolare un edificio principale

al mapp. 21__________ e un edificio realizzato nel 1987 al mapp. 15__________

(sub. B), denominato "Pavillon". L'edificio al mapp. 21__________,

risalente al 1860, è stato trasformato e ampliato tra il 1903 e il 1910 dall'arch.

__________ con l'aggiunta ai lati della villa originaria di due ali in

posizione ortogonale. In seguito, negli anni '60 e poi '80 del secolo scorso,

la costruzione è stata oggetto di ulteriori importanti interventi di

ristrutturazione e ampliamento, comportanti fra l'altro l'edificazione del "Pavillon".

Nell'ultimo decennio l'edificio al mapp. 21__________ è stato sottoposto ad

ulteriori interventi edilizi di ammodernamento.

B. a. Durante la seduta

del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con due

emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle

sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che annovera fra i beni culturali d'interesse

locale, elencati all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano regolatore

(NAPR), l'edificio al mapp. 21__________ unitamente al "Pavillon (L72). L'art.

34 lett. d cpv. 5 NAPR impone inoltre un controllo dello spazio libero a

parco, mentre il cpv. 6 prevede la possibilità di porre la struttura al

beneficio di una scheda specifica secondo la procedura della vigente pianificazione

alberghiera, precisando che le schede alberghiere sono prevalenti rispetto a

quelle concernenti i beni culturali.

b. Avverso i vincoli

adottati a carico dei due edificiRI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato,

postulandone l'annullamento. Invocando una lesione della garanzia della

proprietà e della libertà economica, essa ha contestato in particolare la

qualifica dei due edifici quale bene culturale d'interesse locale, lamentando l'assenza

di un interesse pubblico alla loro protezione nonché una violazione del

principio della proporzionalità. Infatti, a seguito delle numerose

ristrutturazioni, l'edificio al mapp. 21__________ avrebbe perso qualsivoglia

qualifica di testimonianza storica, mentre incomprensibile apparirebbe la messa

sotto tutela del Pavillon, edificato nel 1987. I vincoli si sarebbero inoltre

dimostrati inconciliabili con l'esercizio dell'attività alberghiera e con il

necessario costante ammodernamento della struttura. Ha infine criticato i contenuti

dell'art. 34 lett. d cpv. 6 NAPR.

C. Con risoluzione del 12

aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante,

apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la parziale riformulazione

dell'art. 34 NAPR e lo stralcio dalla sua lett. d del cpv. 6, e sospendendo

alcune decisioni. Esperito un sopralluogo

sui mapp. 15__________ e 21__________, il ricorso dell'RI 1 è stato

parzialmente accolto con conseguente annullamento del vincolo di bene culturale

d'interesse locale sul "Pavillon". Per contro, con riferimento al

mapp. 21__________, l'Esecutivo cantonale, considerato come il vincolo in parola

risultasse sorretto da un sufficiente interesse pubblico nonché proporzionato,

ha ritenuto in particolare che il Comune, nel definirlo, avesse operato una

scelta compatibile con l'esercizio della propria autonomia, rispettivamente che

non sussistessero elementi sufficientemente solidi e manifesti per non

confermarlo.

D. Avverso tale decisione

RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento

nella misura in cui approva i vincoli gravanti l'edificio al mapp. 21__________

e il parco. Chiedendo l'esperimento di un sopralluogo, essa ripropone in

sostanza le censure disattese dal Governo, al quale rimprovera di aver

accertato in modo incompleto ed errato i fatti determinanti, rispettivamente di

averli ponderati in modo arbitrario. Con riferimento al perimetro di rispetto

cantonale per l'oratorio di S. Pietro delle Erbette, posto nelle vicinanze

della sua proprietà, contesta inoltre il potenziale vincolo riguardante il

parco dell'albergo, nella misura in cui non è chiaro in cosa esso consista.

E. Il Comune di Lugano e

la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano in sede di risposta

la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario,

nei seguenti considerandi. La ricorrente non ha replicato.

F. Il 20 febbraio

2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi

documenti richiamati dal Comune. Solo la ricorrente ha comunicato di non aver

particolari osservazioni da formulare e di confermare le proprie tesi e domande.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente

(art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il gravame è dunque ricevibile in ordine con la

seguente precisazione. Come esposto in narrativa la variante adottata dal

Comune impone per la proprietà della ricorrente un controllo dello spazio

libero a parco (cfr. art. 34 lett. d cpv. 5 NAPR) e prevede un perimetro di

rispetto cantonale per l'oratorio di S. Pietro delle Erbette, posto a sud della

proprietà. L'insorgente avanza per la prima volta in questa sede la richiesta

di annullare i vincoli che gravano il parco nella misura in cui siano

effettivamente previsti. Ora, se da un lato bisogna ammettere che il

contenuto prescrittivo dell'art. 34 lett. d cpv. 5 NAPR non risulta del tutto

chiaro, dall'altro occorre osservare che il perimetro di rispetto cantonale non

include manifestamente il parco del Grand Hotel. Ad ogni modo, la richiesta della

ricorrente si rivela irricevibile in quanto nuova (cfr. art. 30 cpv. 2 lett. b

LST).

1.2. Gli studi relativi

alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale

di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel

merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla

documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art.

25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;

LPAmm; RL 165.100). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione

emerge chiaramente dai piani e dalla documentazione fotografica allegata. La

visita in luogo, sollecitata dall'insorgente, non appare dunque atta a

procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.

2. 2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con

pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire

nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio

oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione

di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali

del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente

che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RtiD II-2017 n. 9

consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,

109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203 segg., 214).

3. Osservando come

la costruzione del "Pavillon", estromesso dal vincolo di tutela, sia

avvenuta in concomitanza con i lavori di ristrutturazione e ampliamento incorsi

negli anni '80 del secolo scorso dell'edificio al mapp. 21__________, ad opera

dello stesso architetto, la ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato un accertamento

incompleto e errato dei fatti giuridicamente rilevanti, rispettivamente di

averli ponderati in modo insostenibile, poiché non avrebbe annullato anche il

vincolo che grava il mapp. 21__________. L'Esecutivo cantonale avrebbe infatti trattato

diversamente due edifici che in sostanza sono riconducibili agli interventi

dello stesso architetto e alla stessa epoca. La critica va subito respinta, siccome

infondata, già solo per il fatto che, a differenza dell'edificio principale, il

cui impianto attuale risale agli inizi del 1900, il "Pavillon" è

stato edificato ex novo nel 1987.

4. 4.1.

La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello

costituzionale dall'art. 78 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101), che ne affida la competenza

ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione

dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i

luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo

di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il

paesaggio è parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il

paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare

nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d)

conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1°

gennaio 2012, art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art.

14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,

agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17

cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi

particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale

(lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e

culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione

(lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette,

altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).

4.2. A livello

cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle

bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto

del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1

LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni

grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione

di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del

paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio

storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,

il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi,

gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica

del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla

manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).

4.3. Nel

nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla

protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) che ha

abrogato la legge per la

protezione dei monumenti storici ed artistici del 15

aprile 1946 (LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di

cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento

non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei

valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e

permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono

anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo

sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali

diverse.

4.3.1. La protezione

del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico

(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili

che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene

culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto

non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,

architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,

numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come

detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti

costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come

Fatti

i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10

dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza

alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di

tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme

(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere

protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del

14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni

culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.

1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:

è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie

storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la

sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere

assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di

rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr.

messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).

4.3.2. Secondo

l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione

pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra

quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono

testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito

locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi

sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei

beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La

ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte

differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti

(cfr. art. 20 e segg. LBC).

4.3.3. L'art. 19 LBC

definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza

fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i

quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della

protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,

preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento

della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone

insomma che si tratti di beni nei quali la collettività

si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover

essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art.

19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il

compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità

culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che

giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art.

45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione

deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un

oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della

proprietà sul medesimo bene (Patrizia Cattaneo Beretta, La legge

cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg.,

n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la protezione dei beni immobili,

giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di

adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione

cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di

ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i

LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge dello

sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi

anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi

cantonali la sua proposta relativa ai beni

immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e

parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili

d'interesse cantonale da proteggere (cfr.

art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione

della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).

4.3.4. Secondo l'art.

22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si

estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne

ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene

protetto è da delimitare un perimetro di

rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di

compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata

norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione

sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza

e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die

Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts, Zurigo

1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un

immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione

nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non

potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una

facciata, il portale, una colonna, una finestra). Tuttavia, il principio

della protezione del bene nella sua interezza, deve accompagnarsi al principio

della gradualità della protezione. Occorrerà precisare quali parti del bene

sono assolutamente protette e quali sono quelle su cui si può intervenire con

maggiore libertà, graduando appunto l'intervento di tutela. È prospettabile ad

esempio che talune costruzioni annesse ad un edificio monumentale o talune

parti dell'edificio stesso, possano o debbano essere modificate o eliminate per

preservare e valorizzare il bene stesso (cfr. messaggio cit., Commento ad

art. 22-29, pag. 1037-1038). Secondo l'art. 16 cpv. 2 del regolamento sulla

protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004 (RBC; RL 445.110), che

concretizza l'art. 22 LBC, le norme di attuazione definiscono i contenuti della

protezione in base alla scheda di inventario e indicano i criteri di intervento

sui beni protetti e all'interno dei perimetri di rispetto.

5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

5.1. In

linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti

interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con

rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).

5.2. Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole

tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

6. 6.1. Il Grand Hotel __________

sorge all'interno di un ampio parco, a nord del nucleo di Cassarate a

Castagnola, a poca distanza delle rive del Ceresio. Il Consiglio di Stato a

pag. 77-78 della decisone impugnata così descrive la struttura:

In origine esisteva una villa con torretta edificata nel 1860 quale

residenza invernale di una famiglia nobile russa (Villa __________). Essa fu

acquistata nel 1885 dalla lucernese __________ (1853-1923) che vi aprì la

pensione __________ (…). Tra il 1903 e il 1910 la famiglia __________ incaricò

di ampliare e trasformare l'edificio il maggiore specialista di edilizia

alberghiera del tempo, l'architetto di Lucerna __________, (…).

__________ aggiunse ai lati della villa originaria due ali laterali in

posizione ortogonale. I volumi di tre piani sono caratterizzati dalla rigida

organizzazione delle facciate principali, con bugnato nella parte inferiore,

finestre rettangolari e portici. L'entrata principale, alla quale si accede

attraverso una scalinata dal parco, è posta al centro dell'edificio ed è

protetta da una struttura curvi forme, che riprende quella originale dell'inizio

del XX secolo.

L'edificio, dopo il cambio di proprietà nel 1980, fu oggetto di un

importante intervento di ristrutturazione e ampliamento ad opera dell'arch. __________

di Bellinzona. Fu in quell'occasione che l'ala ovest venne modificata sino ad

assumere l'aspetto odierno. Al corpo di fabbrica originario furono aggiunti due

piani scanditi da una serie continua di arcate, mentre ai piani inferiori

furono aggiunti dei balconi di metallo. L'ala ovest fu pure oggetto di un

importante ampliamento orizzontale con l'aggiunta di un edificio di tre piani

oggi conosciuto come "Pavillon".

6.2. La scheda "Inventario/valutazione"

relativa al Grand Hotel __________, contenuta a pag. 130-131 del Rapporto di pianificazione

- aggiornamento ottobre 2011, giudica l'oggetto sia per rapporto al suo "valore

intrinseco" sia per rapporto al suo "valore urbanistico funzionale"

secondo la seguente scala di valutazione: 5 eccellente; 4 importante; 3 degno

di protezione; 2 privo di valore; 1 di disturbo. Il valore intrinseco del Grand

Hotel viene valutato come segue:

Valore

architettonico 3

Interesse

tipologico 4

Valore

storico/memoria 5

Integrità

del bene 2

Stato

di conservazione 4

Per quanto attiene al

suo valore urbanistico e funzionale, la scheda attesta in particolare al Grand

Hotel una situazione urbanistica eccellente (5) come pure un'appartenenza ad un

complesso omogeneo (5). Le difficoltà di gestione derivanti dal vincolo nonché le

limitazioni d'uso, l'impossibilità di usufruire di tutti gli indici e la diminuzione

del valore vengono valutate come incisive (5).

6.3. Da queste

valutazioni emerge come il Comune abbia ritenuto determinante nel definire il

vincolo di tutela il valore storico (5) e l'interesse tipologico (4) del Grand

Hotel, oltre che la situazione urbanistica (5) e la sua appartenenza ad un

complesso omogeneo (5). Sia in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato

che in questa sede il Comune ha confermato tali valutazioni, osservando che l'immobile

presenta delle caratteristiche architettoniche interessanti, tipiche delle

strutture alberghiere sorte nella seconda metà dell'Ottocento lungo le rive del

Ceresio, quando a Lugano - grazie all'apertura della Gotthardbahn - iniziava a

svilupparsi il turismo. L'edificio, ben conservato, oltre che espressione

di importanti valori architettonici, ravvisa un meritevole interesse

tipologico e costituisce un significativo tassello nella memoria storica

del costruito cittadino. Conclude asserendo che A non averne dubbio è

dunque dato un preminente interesse pubblico all'imposizione del vincolo, per

salvaguardare la presenza di una testimonianza storica importante del nostro

passato. Da notare che la valutazione

operata dal Comune tiene conto del fatto che l'edificio ha subito pesanti modifiche

e alterazioni, assegnando nella scheda alla voce "integrità del bene"

un valore 2 (privo di valore).

6.4. Ferme queste

premesse, occorre convenire con la ricorrente che le alterazioni che ha subito

l'edificio a seguito degli interventi eseguiti tra il 1980 e il 1987 ad opera

dell'arch. __________, sono consistenti soprattutto per quanto attiene alla

foggia delle facciate che hanno perso le loro caratteristiche architettoniche

originarie di inizio '900 in base ad un progetto di impronta fortemente

contemporanea, che ha comportato anche la sopraelevazione della costruzione. Dalla

documentazione fotografica agli atti come pure dalla fotografia riprodotta a

pag. 268 dell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da

proteggere d'importanza nazionale (Dipartimento federale dell'Interno

[curatore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone

Ticino, vol. 2.2, Luganese, Berna 2006), risulta tuttavia che

tali alterazioni, sebbene importanti, non hanno modificato l'impianto

ortogonale originario della costruzione, tuttora interrotta al suo centro da un

elemento centrale verticale (torretta). Anche il pesante ridisegno delle

facciate, che, come detto, ha in pratica cancellato le caratteristiche

architettoniche iniziali, trae comunque spunto dalla loro foggia e suddivisione

originaria, di modo che l'oggetto appare pur sempre riconoscibile nei suoi

tratti essenziali (cfr. anche raffronto fra le due fotografie riprodotte a pag.

14 del ricorso). Tutto ciò porta a ritenere tutt'al più opinabile l'attribuzione

nella scheda relativa all'edificio della valutazione 3 (degno di tutela) al

criterio del valore architettonico, aspetto questo menzionato dal Comune anche in

sede di risposta. Non va però dimenticato che i motivi principali che hanno

giustificato il vincolo di tutela sono il valore storico dell'edificio (5), il

suo interesse tipologico quale struttura alberghiera d'inizio '900 (4) e la sua

situazione urbanistica eccellente (5), considerazioni queste pertinenti, in

merito alle quali la ricorrente non prende posizione. Alla luce di tutti questi

elementi la decisione del Consiglio di Stato, che ha confermato la presenza di

un interesse pubblico alla tutela dell'edificio al mapp. 21_____ anche alla

luce delle indicazioni ad esso riferite contenute

a pag. 287 dell'ISOS (elemento eminente E 0.0.52 con obiettivo

di salvaguardia A), non risulta in linea di principio criticabile.

6.5. A ragione la

ricorrente sostiene tuttavia che la protezione integrale a cui è stato

sottoposto l'edificio non tiene conto, come dovrebbe, delle alterazioni testé

descritte - peraltro rilevate, come visto sopra, nella scheda attinente all'edificio

alla voce "integrità del bene"-, limitandosi l'art. 34 lett. d cpv. 2

NAPR, nella versione emendata dal Consiglio di Stato, a prescrivere un obbligo

di conservazione e di restauro dei beni sottoposti a tutela locale (cfr. pag. 55 della risoluzione impugnata),

ciò che implica un alto grado di integrità dell'oggetto posto sotto protezione,

in concreto non dato, e impedisce di intervenire ed eventualmente recuperare le

parti alterate dall'edificio. Il vincolo in parola, che non pone distinzione

fra gli elementi da conservare e restaurare e quelli invece, sia interni che esterni,

risalenti ad interventi più recenti e quindi non meritevoli di tutela, risulta

così lesivo del principio della gradualità della protezione (cfr. supra consid.

4.3.4.), che impone di precisare, laddove necessario, nelle norme di attuazione

le confacenti misure di tutela a dipendenza degli obiettivi di protezione

perseguiti. Da notare che a tale difetto non può porre rimedio l'art. 34 lett.

d cpv. 8 NAPR, che concede al Municipio la facoltà di derogare alle prescrizioni

contenute nell'articolo al fine di permettere interventi architettonici e

urbanistici di qualità che facilitino il raggiungimento degli obiettivi

pubblici e risultino meno limitativi per i proprietari. Infatti, a

prescindere dal fatto che secondo l'art. 16 cpv. 2 RBC rientra nei compiti del

Legislativo comunale e non dell'Esecutivo definire nelle norme di attuazione i

contenuti della protezione in base alla scheda di inventario e indicare i

criteri di intervento sui beni protetti (cfr. supra consid. 4.3.4), la

facoltà concessa al Municipio presuppone che venga dimostrata una particolare

qualità architettonica e urbanistica dell'intervento proposto. Per tutti questi

motivi il ricorso è parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata, nella

misura in cui conferma il vincolo di protezione al mapp. 21_____. Gli atti sono

ritornati al Comune affinché allestisca una variante nel senso indicato nel

presente considerando e nel rispetto dei principi indicati al consid. 4.3.4.

7. Secondo la giurisprudenza il rinvio

dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori, con

esito aperto, comporta che chi ricorre venga considerato vincente (STA 52.2016.438/440 del 5 aprile 2018 con rinvio

a STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1). Il Comune,

soccombente, è dispensato dal versamento della tassa di giustizia (art. 47 cpv.

6 LPAmm) mentre non è esonerato dal versamento di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Nella misura in cui è

ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. la

risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è annullata

nella misura in cui approva il vincolo di bene culturale d'interesse locale per

l'edificio al mapp. 21__________ (L72);

1.2. gli atti

sono ritornati al Comune per l'allestimento di una variante ai sensi del

considerando 6.5.

Considerandi

2.

Non si preleva

la tassa di giustizia. Alla ricorrente va retrocesso l'importo di fr. 2'000.-

versato a titolo di anticipo per le presunte spese processuali. Il Comune

rifonderà alla ricorrente fr. 2'000.- a titolo di ripetibili complessive per

entrambe le sedi di giudizio.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera