90.2017.27

Aggiornamento di una zona di pianificazione a tutela dei beni culturali

10 dicembre 2018Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

i valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la

tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento,

riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori

storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi

edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli

oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.

b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del

Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la pubblicazione

della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016. Sebbene questa

interessa, tra gli altri, il mapp. __________, RI 1 non l'ha impugnata.

C. a. Con risoluzione del 1° marzo

2017 (n. 9177) il Municipio ha adottato un

aggiornamento della predetta misura a seguito delle indicazioni fornite dal

Dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame preliminare del 26 gennaio

2017 concernente la variante del piano regolatore relativa alla tutela

dei beni culturali. In tale sede il Dipartimento aveva infatti espresso

l'intenzione di istituire una tutela d'interesse cantonale per l'intero

quartiere di San Giovanni. Il perimetro dell'originaria zona di pianificazione

è dunque stato esteso all'intero quartiere e, nel contempo, leggermente ridotto

verso ovest.

b. Raccolto il preavviso della Sezione, il Municipio ha disposto la

pubblicazione del predetto aggiornamento dal 18 aprile al 23 maggio

2017. La misura interessa anche il mapp. __________.

D. Avverso il citato aggiornamento RI

1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando in via

principale l'esclusione del suo fondo dalla zona di pianificazione e, in via subordinata, di consentirgli la demolizione e la

ricostruzione dell'edificio che vi insiste. Pur dando atto del fatto che il suo

ricorso potrebbe risultare prematuro, in considerazione del fatto che

alcuni fondi sono stati estromessi dal provvedimento, egli chiede a titolo

prudenziale che venga espunto anche il suo, che ospita un edificio manifestamente

privo di pregi particolari. Chiede inoltre l'esperimento di un sopralluogo.

E. a. Il Comune di Bellinzona e la

Sezione postulano in sede risposta la

reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto

necessario, nei seguenti considerandi.

b. In

sede replica e di duplica le parti, approfondendo i loro argomenti, si

riconfermano nelle rispettive tesi e domande. Il ricorrente ribadisce in

particolare che, poiché alcuni fondi sono stati estromessi dalla misura, "(…)

in caso di mancato ricorso contro il provvedimento in oggetto, l'edificio di

cui al mappale RFD _____ di mia proprietà diventerebbe definitivamente protetto".

Ad ogni modo la loro estromissione, rispettivamente il mantenimento del suo

fondo in detta zona, sarebbe costitutivo di arbitrio.

F. Il 31 ottobre 2018 il Tribunale ha

comunicato alle parti di aver acquisito agli atti l'esame preliminare dipartimentale

del 26 gennaio 2017 concernente la variante per la tutela dei beni culturali

nonché la scheda SIBC I940 ivi acclusa, relativa al quartiere di San Giovanni.

Delle osservazioni in merito prodotte dalle parti si dirà all'occorrenza dei

considerandi di diritto.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo

sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione

atti-

va del ricorrente, proprietario di un fondo toccato dal provvedimento

contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1

LST), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il ricorso può essere giudicato sulla base degli atti, integrati dal

citato esame preliminare, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il

sopralluogo postulato dal ricorrente non appare invece idoneo a portare

ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio.

Considerandi

2.

2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979

(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,

l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori

esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa

rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art.

57.

LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o

devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso

del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione

è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio,

rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre

stabilire zone di pianificazione a salvaguardia

di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento

delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende

all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27

cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che

possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando

inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano

in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di

pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che

sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con

facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di

due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST).

2.2

La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79

consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di

essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da

un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale

dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione

dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia

510.

consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen

[curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016,

n. 26 ad art. 27; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006,

n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto

definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si

può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione

della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di

pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un

provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo

pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La

legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da

quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro

indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati

spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce

nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione

manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero

sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del

vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid.

2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento

si giustifichi in quanto tale.

3.

Una restrizione di

diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita

dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata

da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità

(art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

3.1

In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000

n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n.

98-102; Adelio Scolari, Diritto

amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione

di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito

centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente

(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch,

op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un

interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano

regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento

della zona di pianificazione (Ruch,

op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione

non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il

provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo

comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione

che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).

3.2

Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della

proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse

pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale

scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole

tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari,

op. cit., n. 595-610).

4.

Ai fini del giudizio, occorre

rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla

protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100).

4.1

Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito

comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono

suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili

(cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un

bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo

d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,

architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,

numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come

detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti

costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc.

4.2

Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano

di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge

distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi

sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica

l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I

secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte

di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette

distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge

riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg.

LBC).

4.3

Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC

l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica

del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone

infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art.

27.

n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20

dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio

sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua

proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei

beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di

esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere

(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione

della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2

e 3 LBC).

4.4

Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un

bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e

strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se

le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da

delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi

suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione

(cpv. 2).

5.

Il ricorrente ritiene anzitutto che

il suo edificio non presenti pregi particolari, escludendo quindi la

sussistenza dei requisiti per includerlo nel provvedimento.

5.1

Innanzitutto

dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di

preservare determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse

storico, culturale o ambientale per la collettività. L'aggiornamento della

misura interessa il quartiere di San Giovanni ed è stato adottato il 1° marzo

2017.

a seguito delle indicazioni fornite dal

Dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame preliminare del 26

gennaio 2017 concernente la variante del piano regolatore relativa alla tutela

dei beni culturali, poi adottata il 4 dicembre 2017 dal Legislativo comunale.

In tale sede il Dipartimento aveva infatti espresso a pag. 6-7 l'intenzione di

istituire una tutela d'interesse cantonale per l'intero quartiere in quanto

insediamento. All'esame preliminare era allegata la relativa scheda, che al

capitolo "Tutela ai sensi della LBC", pag. 2, prevede in particolare

quanto segue:

Tutela: Si propone di istituire la tutela quale

bene culturale d'interesse cantonale del Quartiere di San Giovanni a Bellinzona

(…) ai sensi della LBC, nella sua globalità e in tutte le sue componenti,

edifici, giardini e recinzioni comprese. In particolare, la tutela vuole

garantire la conservazione dei prospetti esterni dei singoli edifici

(tinteggiature, serramenti), dei manufatti che definiscono gli spazi attorno

agli edifici, come pure la sostanza monumentale riconosciuta ed essenziale dei

singoli edifici protetti. (…)

Il Municipio ha dunque esteso il perimetro

dell'originaria zona di pianificazione

all'intero quartiere, riducendolo, nel contempo, verso ovest. La scheda

originaria che accompagna la misura è stata attualizzata di conseguenza. Il

contestato aggiornamento, adottato al termine dei lavori preparatori relativi

alla revisione, mira dunque a evitare che il quartiere selezionato possa nel

frattempo venir irrimediabilmente compromesso.

5.2

Sulla scorta di

queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla

pianificazione nella direzione indicata dal Dipartimento appare

sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare, sotto l'aspetto

dell'interesse pubblico, l'adozione dell'aggiornamento in oggetto. Nulla mutano

al riguardo le considerazioni espresse dal

ricorrente sul fatto che l'edificio di sua proprietà non adempirebbe (più)

ai requisiti appena descritti, viste le trasformazioni subite nel corso degli

anni. Con questa argomentazione egli misconosce lo scopo del provvedimento stesso,

che è proprio quello di approfondire questi aspetti in modo da valutare se si

giustifica l'istituzione della tutela. La critica risulta dunque in realtà

prematura e rivolta alla pianificazione in fieri. Precoce a questo

stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità intenderebbe

tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è unicamente

la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA 90.2013.14 del

27.

ottobre 2014 consid. 5.2, 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2).

6.

Il ricorrente sostiene poi che la

misura sia costitutiva di disparità di trattamento per il fatto che "(…)

quattro mappali inclusi nella zona, in particolare quello portante il n. __________

ubicato sulla stessa via e a pochi metri dal suo, sono già ora esclusi dalla

tutela". Ora, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio

dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata

nell'ambito di provvedimenti pianificatori e s'identifica in sostanza con il

divieto dell'arbitrio (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 346

consid. 6). Il ricorrente non dimostra affatto che il provvedimento osteggiato

sia non solo opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile. Ad ogni

modo la sua tesi si rivela destituita di ogni fondamento. Infatti, salvo la leggera riduzione verso ovest,

l'aggiornamento ha esteso il perimetro dell'originaria zona di pianificazione

all'intero quartiere di San Giovanni, includendovi un numero superiore

di edifici (circa 35), fra cui quello al mapp. __________, in precedenza

escluso.

7.

In esito alle considerazioni che

precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la

soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia di

complessivi fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente, al quale va retrocesso

l'importo di fr. 500.- versato in eccesso quale anticipo spese.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge

sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

vicepresidente La vicecancelliera