90.2017.28

Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali

18 dicembre 2019Italiano35 min

Source ti.ch

Fatti

I mapp. 20__________ e 21__________

risultano pure inclusi nel perimetro di rispetto cantonale per il complesso di

Villa La B__________.

VARIANTE AL PIANO DEL PAESAGGIO

PIANO DEI BENI CULTURALI

b. Avverso l'inclusione

dei loro fondi nel PV4 RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Consiglio di Stato,

postulandone in via principale l'estromissione e chiedendo, in via subordinata,

che per il mapp. 20__________ valga esclusivamente il rispetto di un'altezza

massima di 10.50 m. Criticando anzitutto lo svolgimento e i contenuti della

procedura di informazione e partecipazione della popolazione, essi hanno

invocato l'assenza di un sufficiente interesse pubblico alla base del vincolo,

rispettivamente una violazione del principio della proporzionalità. Con

riferimento al mapp. 20__________ hanno inoltre sottolineato la formulazione poco

chiara dell'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR, contenente peraltro un parametro, la

SEF (superficie edificabile del fondo), estraneo alla legislazione edilizia e

pianificatoria. Si sono riservati infine la facoltà di far valere pretese di

carattere espropriativo.

C. Con risoluzione

del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta

variante, apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la parziale

riformulazione dell'art. 34 NAPR, e sospendendo alcune decisioni. In

particolare il perimetro di rispetto cantonale relativo a Villa La B__________

è stato ampliato come segue, venendo a includere pure il mapp. 21__________:

All'art. 34 NAPR è

stata introdotta una nuova lett. e, che prevede:

Entro il perimetro di rispetto non sono ammissibili

interventi suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la

valorizzazione del bene culturale. Ogni domanda di costruzione, notifica o

modifica del terreno compresa nel perimetro di rispetto dovrà essere sottoposta

per preavviso all'Ufficio dei beni culturali.

Per quanto concerne il

PV4 l'art. 34 lett. f cpv. 2 NAPR (secondo la nuova elencazione disposta dal

Governo) è stato corretto come segue:

PV4 (mapp. 75__________,

76__________, 76__________, 15__________, 14__________, 20__________ e 21__________)

via __________ - via __________

(…)

Per il mapp. 20__________ valgono le seguenti

prescrizioni:

° L'edificio esistente può essere demolito e ricostruito

il mappale edificato secondo i parametri della zona R3 del PR vigente.

° È fatto obbligo di vegetazione su almeno il 50%

della SEF.

Esperito un

sopralluogo sulle proprietà degli insorgenti, il Governo ne ha respinto il ricorso.

In proposito l'Esecutivo cantonale, confermata la correttezza della procedura

di informazione e partecipazione messa in atto dal Comune, ha ritenuto che la

delimitazione del PV4 risultasse sorretta da un sufficiente interesse pubblico,

proporzionata e in sintonia con le finalità perseguite con il perimetro di

rispetto cantonale per il complesso di

Villa La B__________. Pertanto il Comune, nel definirlo, avrebbe operato una

scelta compatibile con l'esercizio della propria autonomia.

D. Avverso tale

decisione RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendone in via principale l'annullamento nella misura in cui approva l'inserimento

delle loro proprietà nel perimetro di rispetto cantonale, rispettivamente dei

mapp. 20__________ e 21__________ nel PV4, e ripostulando, a titolo

subordinato, che per il mapp. 20__________ valga solo il rispetto di un'altezza

massima di 10.50 m. Essi ripropongono in sostanza le tesi disattese dal

Governo, al quale, in aggiunta, rimproverano di non essersi sufficientemente

confrontato con le loro critiche e di aver quindi leso il loro diritto di

essere sentiti.

E. a. Il Comune

di Lugano e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano in sede

di risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto

necessario, nei seguenti considerandi.

b. In sede di replica e

di duplica i ricorrenti e la Sezione si riconfermano nelle rispettive tesi e

domande, mentre il Comune ha rinunciato a presentare osservazioni.

F. Il 20 febbraio 2019 il Tribunale

ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi documenti richiamati

dal Comune. Solo i ricorrenti hanno comunicato di non aver particolari

osservazioni da formulare.

G. Il 3 maggio 2019 una delegazione

del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando

alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale occasione le parti hanno

rinunciato a presentare le conclusioni scritte e i ricorrenti si sono impegnati

a produrre la versione integrale della perizia fotografica, allegata quale doc.

B al ricorso davanti al Consiglio di Stato. Il documento è stato tramesso al

Tribunale il 7 maggio 2019.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva degli

insorgenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il gravame è dunque ricevibile in

ordine con la seguente precisazione. Giusta l'art. 30 cpv. 2 LST sono

legittimati a ricorrere contro le decisioni del Consiglio di Stato davanti al

Tribunale cantonale amministrativo il Comune (lett. a), i già ricorrenti, per

gli stessi motivi (lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un

interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio

di Stato (lett. c). Come esposto in narrativa, in concreto la variante adottata

dal Comune prevedeva l'inclusione dei mapp. 20__________ e 21__________ nel

perimetro di rispetto cantonale relativo a Villa La B__________. In sede di

ricorso davanti al Consiglio di Stato i ricorrenti non hanno sollevato

obiezioni di sorta contro tale vincolo, limitandosi a chiedere lo stralcio dei

mapp. 20__________ e 21__________ dal PV4. In sede di approvazione il Consiglio

di Stato ha esteso il perimetro di rispetto cantonale, includendo pure il mapp.

21__________. In questa sede i ricorrenti chiedono, oltre allo stralcio dal

PV4, l'espunzione delle loro proprietà dal perimetro di rispetto cantonale.

Sennonché, tale richiesta, in quanto riferita ai mapp. 20______ e 21______, si

rivela improponibile in questa sede, in quanto sollevata per la prima volta

davanti al Tribunale (cfr. art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Essa va dunque

ricondotta al solo mapp. 21______ (cfr. art. 30 cpv. 2 lett. c LST).

1.2. Gli studi relativi

alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale di

applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel

merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla

documentazione richiamata in corso di causa e dalle risultanze del sopralluogo,

senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

Considerandi

2.

2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale

deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29

cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,

ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli

casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali

del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente

che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,

109.

Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203.

segg., 214).

3.

Violazione del diritto di essere

sentiti

I ricorrenti

rimproverano al Consiglio di Stato di non essersi confrontato con le loro

critiche puntuali, limitandosi a enunciare, nella decisione impugnata, i

principi generali perseguiti con l'istituzione dei due perimetri di tutela, e

di non essersi confrontato con la situazione concreta, nonostante l'esperimento

di un sopralluogo. In tale misura esso avrebbe quindi leso l'obbligo di motivazione

di cui all'art. 46 cpv. 1 LPAmm. La censura

dev'essere respinta.

3.1

Per prassi la

motivazione della decisione - obbligo previsto dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm e componente del diritto di essere sentito

garantito dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione

svizzera del 18 aprile 1999 (Cost. RS 101) - può essere ritenuta sufficiente

quanto l'autorità menziona brevemente le ragioni che l'hanno spinta a decidere

in un senso piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti nella

situazione di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità

d'impugnazione dello stesso, oppure quando

risulta implicitamente dai diversi considerandi che compongono la decisione o

da rinvii ad altri atti (cfr. DTF 142 II 49 consid. 9.2 e rinvii; STF 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2,

2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1). Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli

argomenti di fatto o di diritto. L'autorità

può limitarsi ai punti essenziali.

3.2

In concreto il

Governo, chiamato ad esprimersi (solo) sull'inclusione dei mapp. 20__________ e

21__________ nel PV4 (cfr. supra consid. 1.1), ha illustrato anzitutto,

a pag. 99-100, le finalità della misura, concludendo, a pag. 100, che (…) Il

PV4, nella misura in cui mira a contenere la volumetria delle nuove costruzioni

realizzabili sui fondi di proprietà dei ricorrenti, può ritenersi una misura coerente

pure con le finalità e gli obiettivi posti dal perimetro di rispetto cantonale.

Ora, se è vero che le motivazioni addotte dal Consiglio di Stato possono

apparire succinte, esse adempiono ai requisiti testé enunciati. Tant'è che i ricorrenti sono stati in misura di

contestarle esercitando compiutamente il loro diritto di difesa attraverso un atto

di ricorso articolato e circostanziato. Non muta

questa conclusione il fatto che il Governo, nella decisione, non abbia menzionato

le risultanze del sopralluogo, peraltro stringate (cfr. verbale di udienza del

15.

maggio 2014) e in merito alle quali i ricorrenti non hanno formulato

particolari osservazioni. Sapere se i motivi della decisione impugnata siano

pertinenti e corretti è questione di merito, che viene esaminata in appresso.

4.

Procedura di informazione e

partecipazione della popolazione

I ricorrenti

rimproverano al Comune, come già davanti al Consiglio di Stato, di aver

disatteso la procedura di informazione e partecipazione della popolazione per

il fatto di non aver predisposto la doppia fase informativa prescritta agli

art. 32 e 33 cpv. 3 LALPT, ovvero al momento della fase di studio e successivamente

a seguito della proposta d'indirizzo e del relativo esame preliminare da parte

del Dipartimento del territorio. Inoltre le considerazioni espresse in

proposito dal Governo, secondo cui (…) anche qualora vi fosse stata una

violazione del diritto di essere sentiti, la stessa sarebbe sanata mediante la

presente procedura (cfr. pag. 98-99 della decisione impugnata), difetterebbero

di pertinenza.

4.1

4.1.1

Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori

informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni

previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata

partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi

obblighi sono sottolineati dalla

giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso

politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione,

finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni

complesse (RDAF I-1999 pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In adempimento

di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna

1981, n. 5 ad art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabiliva che il

Cantone e i Comuni dovevano garantire un'adeguata informazione e partecipazione

della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti

dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT

stabiliva che il Municipio informava la

popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intendeva

perseguire. Ogni cittadino residente nel Comune e ogni persona o ente che

dimostrava un interesse degno di protezione poteva presentare osservazioni o

proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni; il Municipio

esaminava le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione

del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il Municipio informava ulteriormente la popolazione sulla proposta di

piano, sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art.

33.

cpv. 3 LALPT). Queste formalità erano esatte per qualsiasi procedura

concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr.

anche RtiD II-2006 n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid

3.

). Esse servivano ad assicurare un'effettiva partecipazione della

popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare

tempestivamente proposte che potevano essere adeguatamente vagliate e ponderate

prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione

della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso attorno alle

soluzioni elaborate dal Municipio, serviva anche a prevenire la presentazione

di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in

sede di adozione del piano da parte del Legislativo.

4.1.2

Anche

la LST prevede il principio dell'informazione e della partecipazione della

popolazione (art. 4 e 5 LST). Essa ha tuttavia concentrato in un'unica fase

quest'obbligo (art. 26 LST; cfr. anche il messaggio 9 dicembre 2009 [n. 6309]

del Consiglio di Stato, in: RVGC 2011-2012, vol. 1 pag. 329 segg., pag. 381 ad

art. 26). L'informazione e partecipazione avviene ora di regola (solo) dopo l'esame

preliminare del Dipartimento del territorio (art. 26 cpv. 1 LST) e ogni

cittadino attivo e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di

protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie all'intenzione

del Municipio.

4.1.3

Comunque

sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT

richiede, come esigenza minima, che l'autorità

sottoponga i piani ad una consultazione generale e prenda

successivamente posizione, ancorché in modo

succinto, su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (cfr. DTF 135 II

286.

consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012 consid. 2.2,

pubblicata in RtiD II-2012 n. 58 consid. 2.2).

4.2

4.2.1

In concreto, il Municipio non ha provveduto a una specifica informazione

pubblica ai sensi dell'art. 32 LALPT per la variante in parola. L'Esecutivo

comunale ha per contro ossequiato quanto disposto dall'art. 33 LALPT, mettendo

in consultazione dal 6 luglio al 4 agosto 2009 la proposta pianificatoria e l'esito

dell'esame preliminare svolto dal Dipartimento (cfr. rapporto di pianificazione

- aggiornamento ottobre 2011, pag. 16). L'avviso del deposito degli atti

indicava esplicitamente la possibilità di formulare osservazioni e proposte all'indirizzo

del Municipio. Facoltà a cui hanno fatto capo

i ricorrenti, che hanno formulato considerazioni in merito ad un'eventuale

perdita di valore delle loro proprietà e all'estensione dei perimetri di

rispetto e di valorizzazione, sulle quali l'Esecutivo comunale ha preso

posizione (citato rapporto, pag. 22-23).

4.2.2

Nei termini appena descritti la censura sollevata dagli insorgenti si rivela

infondata. Innanzitutto, la tematica inerente ai beni culturali non era nuova

e, come ricorda il Consiglio di Stato a pag. 10-11 della decisione impugnata,

era ben nota alla popolazione perlomeno a partire dal 2005. Infatti:

L'accresciuta sensibilità della popolazione,

confortata e rafforzata dall'attenzione mediatica nei confronti della

demolizione di una serie di edifici, per lo più ville dell'ultima metà del XIX

secolo e dei primi anni del XX secolo, avevano indotto le autorità comunali

alla necessità di applicare i disposti della LBC. Nel giro di poco più di un

anno erano infatti giunti sui banchi del Consiglio comunale diversi atti volti

a proporre la protezione del patrimonio architettonico, storico, artistico e

culturale e ad apportare opportuni adattamenti al PR alfine di poterlo

conservare e valorizzare. Basta ricordare ad esempio la mozione per la

salvaguardia di Villa __________ a __________ (gennaio 2005), l'interpellanza "Inventario

dei beni architettonici … da demolire?" (21 gennaio 2006), l'interrogazione

"Salviamo Villa __________" (2 marzo 2006) e la mozione per la

"Salvaguardia degli edifici di pregio storico, architettonico e

artistico" (10 aprile 2006).

Con queste

premesse, la decisione del Municipio di soprassedere a un'ulteriore serata informativa

preventiva in merito alla variante relativa ai beni culturali appare

sostenibile. Ma anche volendo ritenere che le modalità con cui il Municipio ha

affrontato la procedura di informazione e partecipazione non rispecchino appieno

quanto stabiliva la LALPT, grazie al deposito degli atti avvenuto dopo l'esame

preliminare, la popolazione ha comunque potuto indirizzare delle osservazioni in tempo utile al Municipio, il quale ha

preso posizione sulle proposte avanzate, sottoponendo in seguito la variante al

Legislativo per adozione. È quanto basta per ritenere

soddisfatti nella fattispecie i requisiti posti dall'art. 4 LPT (cfr. RtiD

II-2006 n. 33 consid. 3.5). La censura deve quindi essere respinta, dando ai

ricorrenti comunque atto del fatto che le considerazioni espresse dal Governo

in merito alla violazione del diritto di essere sentiti ex art. 29 cpv. 2 Cost.

non erano pertinenti.

5.

5.1.

La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello

costituzionale dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa

carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le

caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come

anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli

intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è

parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio

dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel

paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare

i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1° gennaio 2012,

art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1

LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1

LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi

particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale

(lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e

culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione

(lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette,

altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).

5.2

A livello

cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle

bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto

del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT),

la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni

grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione

di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del

paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio

storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,

il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi,

gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica

del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla

manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).

5.3

Nel

nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla

protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) che ha

abrogato la legge per la

protezione dei monumenti storici ed artistici del 15

aprile 1946 (LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di

cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento

non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei

valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e

permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono

anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo

sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali

diverse.

5.3.1

La protezione

del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico

(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili

che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene

culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto

non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,

architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,

numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto,

gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti

costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come

i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10

dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza

alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di

tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme

(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere

protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del

14.

marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni

culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.

1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:

è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie

storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la

sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere

assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di

rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr.

messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).

5.3.2

Secondo

l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione

pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra

quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono

testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito

locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi

sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei

beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La

ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte

differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti

(cfr. art. 20 e segg. LBC).

5.3.3

L'art. 19 LBC

definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza

fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i

quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della

protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,

preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento

della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone

insomma che si tratti di beni nei quali la collettività

si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover

essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art.

19.

del progetto, RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il

compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità

culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che

giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art.

45.

del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione

deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un

oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della

proprietà sul medesimo bene (Patrizia Cattaneo Beretta, La legge

cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg.,

n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la protezione dei beni immobili,

giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di

adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione

cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di

ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i

LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge

dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi

anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi

cantonali la sua proposta relativa ai beni

immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e

parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili

d'interesse cantonale da proteggere (cfr.

art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione

della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).

5.3.4

Secondo l'art.

22.

LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si

estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne

ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene

protetto è da delimitare un perimetro di

rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di

compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata

norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione

sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza

e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die

Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts, Zurigo

1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un

immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione

nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non

potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una

facciata, il portale, una colonna, una finestra). Assume quindi grande importanza la delimitazione del perimetro di

rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con

funzione analoga alla zona di protezione codificata dalla legislazione

previgente (art. 12 dell'abrogata LMS, cfr. messaggio cit., Commento ad

art. 22-29, pag. 1037). Tale perimetro di rispetto è delimitato, per gli

immobili, nel piano delle zone.

6.

Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

6.1

linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti

interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con

rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).

6.2

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole

tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

7.

considerazione della morfologia del comparto, dell'ubicazione delle loro

proprietà e della presenza all'interno del perimetro di rispetto cantonale di

moderne e voluminose palazzine, i ricorrenti contestano anzitutto la

sussistenza di un interesse pubblico all'inclusione dei loro fondi nel

perimetro di rispetto cantonale e nel PV4. A loro detta, (…) I beni che si

trovano a monte delle proprietà dei ricorrenti possono, infatti, essere

tutelati senza l'inserimento dei fondi dei ricorrenti nei perimetri di tutela.

Ciò vale in particolare per il perimetro di rispetto cantonale (…). Non avrebbe

alcun senso controllare le trasformazioni e le nuove edificazioni che

potrebbero sorgere sui fondi dei ricorrenti, giacché la tutela dei beni

culturali che si trovano a monte degli stessi è già garantita attraverso la

particolare morfologia del terreno di quella zona. Sottolineano di

conseguenza, in sede di replica, come un'edificazione sui loro fondi non

comprometterebbe la preminenza visiva e volumetrica di Villa La B__________,

così come peraltro stabilito da questo Tribunale nella sentenza 52.2015.121/236

del 5 aprile 2017 riguardante le loro proprietà, confermata il 12 ottobre 2017 dal

Tribunale federale. Secondo i ricorrenti i vincoli in parola si rivelerebbero

inoltre lesivi del principio della proporzionalità, in quanto le attuali

norme di PR, in particolare i parametri edificatori previsti per la zona R5

(art. 24 NAPR), garantiscono già un'adeguata tutela delle proprietà e degli

edifici posti a nord. Concentrano in seguito le loro critiche sulle disposizioni

che regolano il PV4. In proposito si osserva quanto segue.

8.

Perimetro

di rispetto cantonale per il complesso di Villa La B__________

8.1

Come esposto in

narrativa, la variante adottata dal Consiglio comunale riportava nei piani il

perimetro di rispetto cantonale relativo a Villa La B__________, comprendente

anche i mapp. 20__________ e 21__________, il cui obiettivo viene descritto

come segue a pag. 26 della decisione impugnata:

Lo scopo primario del perimetro di rispetto è il

controllo degli interventi architettonici e urbanistici nelle immediate

adiacenze del bene culturale tutelato, inserito in un comparto tipologicamente

caratterizzato da ville e parchi costruiti fra la fine dell'Ottocento e l'inizio

del Novecento, sorte lungo il pendio della collina. Più precisamente, l'obiettivo

principale è quello di mantenere la preminenza visiva e volumetrica della

villa, agendo specialmente sulle sistemazioni delle aree libere (giardini,

ecc.) e, di conseguenza, sull'ubicazione e sulle volumetrie di eventuali nuovi

edifici, come pure sulla strutturazione architettonica (aperture, tinteggi)

degli edifici principali e quelli utilitari esistenti nelle adiacenze.

I ricorrenti non hanno

contestato in prima sede l'inclusione dei loro fondi nel perimetro, che, in

sede di approvazione della variante, il Consiglio di Stato ha ritenuto

necessario estendere, includendovi altri fondi fra cui il mapp. 21__________.

In proposito il Governo ha ritenuto a pag. 26 quanto segue:

L'estensione del perimetro di rispetto viene stabilita

includendo le zone (edificate e non edificate) direttamente adiacenti o che

hanno una relazione spaziale con il bene culturale tutelato. In questo caso,

vista la particolare ubicazione dell'edificio protetto, sito in un quartiere

caratterizzato da ville e parchi ma anche da palazzine di recente edificazione,

per la conservazione del suo significato spaziale si ritiene sufficiente un

perimetro che racchiude le aree edificabili immediatamente adiacenti, salvo

verso settentrione dove il limite è dato dalla strada comunale.

8.2

Come visto al

considerando che precede, i ricorrenti rimettono in discussione l'inclusione di

tutte le loro proprietà nel perimetro, ciò che risulta improponibile per i motivi

esposti sopra al consid. 1.1. Riconducendo nel limite del possibile le critiche

dei ricorrenti al solo mapp. 21__________ si osserva che, alla luce delle motivazioni

sopra riportate, la (nuova) delimitazione del perimetro appare coerente e

sorretta da motivi pertinenti. Verso sud esso viene ad includere fondi

direttamente confinanti con Villa La B__________, fra cui proprio il mapp. 21__________,

o proprietà che hanno una relazione spaziale con la stessa, concludendo a meridione

l'area posta sotto tutela per rapporto al comparto posto ancora più a sud,

caratterizzato da imponenti palazzine di recente edificazione, la cui

tipologia, come osservano gli stessi ricorrenti e come in sede di sopralluogo è

stato possibile constatare, si differenzia sensibilmente dal comparto dove sono

inserite le loro proprietà. Manifestamente, in questo contesto, l'estromissione

del tassello formato dal (solo) mapp. 21__________ dal perimetro, così

nuovamente definito, risulterebbe incongruente. Non muta questa conclusione l'appellarsi

alla sentenza 52.2015.121/236 del 5 aprile 2017 di questo

Tribunale, posto che l'impatto sul contesto del progetto autorizzato con

licenza edilizia del 27 agosto 2014 era stato esaminato da un altro profilo,

ossia per rapporto al suo inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art.

104.

cpv. 2 LST). Per tutti questi motivi la critica va respinta.

9.

Perimetro di valorizzazione PV4

9.1

Come illustrato in

narrativa, il PV4 include, oltre ai mapp. 20__________ e 21__________, di

proprietà dei ricorrenti, e parte del mapp. 75__________, ossia il tratto di

via __________ incluso fra i mapp. 76__________ e 15__________, i mapp. 76__________,

76__________ 15________ e 14__________, su cui sorgono edifici oggetto di

protezione a livello locale (L8, L9 e L10) e cantonale (C3: Villa La B__________).

Contrariamente a quanto sostengono gli insorgenti, la scelta del Comune di

includere nel PV4 anche le loro due proprietà appare giustificata dal profilo

dell'interesse pubblico. Infatti, come il sopralluogo ha permesso di appurare,

esse appartengono morfologicamente al comparto posto a monte di via __________,

di cui costituiscono a valle l'ultimo tassello. Della loro appartenenza

morfologica al comparto dove insistono le quattro ville protette e della

sussistenza di una forte correlazione spaziale con esse, ne dà peraltro atto l'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza

nazionale, che li include nel perimetro del gruppo edilizio G 0.5 "__________,

insieme di ville a disposizione casuale su terreno in pendio, in parte di

influsso stilistico toscano, entro ampi giardini elevati sul livello dei

percorsi, fine sec. XIX, inizio XX" (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS

Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2,

Luganese, Berna 2006, pag. 282), perimetro che corrisponde, in

versione leggermente più estesa verso nord-est, a quello previsto dal Comune.

Le finalità che quest'ultimo persegue con l'istituzione del PV4 risultano

inoltre perfettamente condivisibili. Le stesse sono illustrate a pag. 15 del

Rapporto per l'esame preliminare del Dipartimento del febbraio 2008, che

adduce:

° Sottolineare e salvaguardare le

caratteristiche ambientali e paesaggistiche tuttora esistenti attorno agli

oggetti protetti;

° Favorire il mantenimento di

opportuni spazi di rispetto nei confronti degli oggetti protetti;

° Consentire lo sviluppo

residenziale all'interno del perimetro, in modo proporzionato rispetto alle

caratteristiche morfologiche e ambientali nonché alla tipologia edilizia

esistente.

9.2

Tali finalità hanno poi trovato concretizzazione

nelle prescrizioni contenute nell'art. 34 lett. e cpv. 2 (lett. f, nella

versione emendata dal Governo) NAPR, sia con l'attribuzione di prescrizioni

speciali ai quattro oggetti tutelati, sia con la disciplina a cui è stato

sottoposto il mapp. 20__________. Quest'ultima mira a garantire uno

sfruttamento meno intensivo della proprietà dei ricorrenti rispetto a quanto

ammesso in base ai parametri che reggono la zona R5 (cfr. art. 24 NAPR: altezza

massima = 16.70 m; indice di sfruttamento = 1; indice di occupazione = 35%;

area verde minima = 40% della SEN), finalità questa ancora una volta pienamente

giustificata, ritenuto che le ville tutelate, a due e tre piani, sono immerse

in ampi spazi verdi (in particolare C3 e L8) e che la villa al mapp. 14__________

(L10) è posta a soli 4 m dal confine con il mapp. 20__________.

9.3

Dato l'interesse pubblico a includere i fondi dei

ricorrenti nel PV4 e a sottoporre il mapp. 20__________ a un regime

edificatorio particolare, meno intensivo rispetto a quello a cui attualmente

soggiace, occorre ora esaminare se la disciplina prevista dalla revisione, che

assoggetta il fondo ai parametri della zona R3 (cfr. art. 25 NAPR: altezza

massima = 10.50 m; indice di sfruttamento = 0.6; indice di occupazione = 30%), prescrivendo

inoltre un obbligo di vegetazione su almeno il 50% della SEF, risulti

rispettosa del principio della proporzionalità. In proposito va anzitutto

respinta la tesi dei ricorrenti, secondo cui la somma dei due vincoli che

gravano i mapp. 20__________ e 21__________ (inclusione nel perimetro di

rispetto cantonale e inclusione nel PV4), sarebbe lesiva di questo principio.

Infatti i due perimetri perseguono finalità diverse, il primo essendo inteso a

salvaguardare Villa La B__________ nel suo contesto spaziale, mentre il secondo

a tutelare l'intero comparto, dove sono presenti anche altri beni culturali

protetti seppure solo a livello locale. Ad ogni modo, per quanto attiene alla

normativa prevista per il mapp. 20__________ va anzitutto rilevato che né gli

atti che informano la variante, né il Comune in sede responsiva (sia davanti al

Governo che davanti al Tribunale), adducono i motivi alla base della scelta di

assegnare al fondo i suddetti parametri. Anche la decisione impugnata è silente

in merito. Il Tribunale, confrontato con la carenza di motivazione del vincolo,

è così impossibilitato a verificarne la correttezza. Un'adeguata motivazione

appare tanto più necessaria se si considera che, da un lato, come già

illustrato, il comparto incluso nel PV4 presenta una morfologia in pendio, che mitiga

l'impatto sul contesto dell'altezza di un eventuale volume al mapp. 20__________,

posto come detto a valle, e dall'altro che la sua assegnazione alla zona R3 non

sembra assicurare una soluzione armoniosa dal profilo delle volumetrie per

rapporto, ad esempio, all'adiacente mapp. 21__________, che non è stato incluso

nel PV4 e rimane inserito in zona R5. Inoltre, come rettamente osservano i

ricorrenti, la normativa prevede un parametro, la SEF (superficie edificabile

del fondo?), estraneo alla legislazione edilizia e pianificatoria, nonché alle

stesse NAPR di Lugano (cfr. art. 5-7). Per questi motivi, su questo punto il

ricorso è accolto. Gli atti sono ritornati al Comune affinché proceda all'adozione

di una nuova decisione motivata.

10.

La tassa di giustizia è posta in

capo ai ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1

LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale

obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le

ripetibili agli insorgenti, patrocinati, proporzionalmente al grado di successo

dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è parzialmente

accolto.

Di conseguenza:

1.1

la risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è

annullata nella misura in cui approva le prescrizioni speciali assegnate al

mapp. 20__________ dall'art. 34 lett. f cpv. 2 (PV4) NAPR;

1.2

gli atti sono ritornati al

Comune per l'allestimento di una variante, debitamente motivata, ai sensi del

considerando 9.3.

2.

La tassa di giustizia di

fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti, ai quali va retrocesso l'importo

di fr. 1'000.- versato in eccesso quale anticipo spese. Il Comune verserà ai

ricorrenti fr. 1'500.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di ricorso.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La

vicecancelliera