Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali

Incarto n.

90.2017.29

Lugano

18 dicembre 2019

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 23 maggio 2017 di

RI

1

patrocinata

da: PR 1

contro

la

risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha

approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai beni

culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è proprietaria

del mapp. 10__________ di Lugano, sezione di Lugano, limitrofo al complesso

della Chiesa di Santa Maria di Loreto e situato in via __________. Sul fondo, di

514 m2, sorge un villino, posto all'interno di un giardino,

edificato nel 1911 su progetto dell'arch. __________. L'edificio ha subito nel

1929 una ristrutturazione ad opera dell'arch. __________.

B. a. Durante la seduta

del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con due

emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle

sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che annovera fra i beni culturali d'interesse

locale, elencati all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano

regolatore (NAPR), l'edificio al mapp. 10__________ (L52). Il fondo risulta

inoltre incluso nel perimetro di valorizzazione PV15 e nel perimetro di

rispetto cantonale relativo alla Chiesa di Santa Maria di Loreto.

b. Avverso i suddetti

vincoli RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento.

Per quanto attiene al vincolo di bene culturale d'interesse locale, essa ha

lamentato l'assenza di sufficienti motivi atti a suffragarlo, rispettivamente l'assenza

di chiare disposizioni atte a definire i contenuti e i limiti della tutela, che

sembrerebbe non differenziarsi dalle restrizioni che implica una protezione di

carattere cantonale, con conseguente lesione del principio della sicurezza del

diritto. Essa ha altresì censurato una disparità di trattamento in relazione al

convento di Santa Maria di Loreto e ad altre proprietà poste nelle vicinanze,

indicate nell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza

nazionale (ISOS) ma escluse dalla variante. Anche in merito all'inclusione del

suo fondo nel PV15 e nel perimetro di rispetto cantonale, essa ha criticato l'inconsistenza

delle motivazioni a sostegno delle due misure, la loro indeterminatezza nonché

una disparità di trattamento per rapporto ad altri fondi. Inoltre il vincolo

cantonale sarebbe risultato privo di interesse pubblico e lesivo del principio

della proporzionalità.

C. Con

risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la

suddetta variante, apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la

parziale riformulazione dell'art. 34 NAPR nonché lo stralcio del PV15, e

sospendendo alcune decisioni. Esperito un sopralluogo al mapp. 10__________, il

ricorso di RI 1 è stato accolto limitatamente alle contestazioni rivolte contro

il PV15. In merito al vincolo di bene culturale d'interesse locale, l'Esecutivo

cantonale, considerato come il medesimo risultasse sorretto da un sufficiente

interesse pubblico nonché proporzionato, ha ritenuto in particolare che il

Comune, nel definirlo, avesse operato una scelta compatibile con l'esercizio

della propria autonomia. Per quanto attiene il perimetro di rispetto cantonale,

il Governo, spiegati i motivi alla base della sua delimitazione, ha reputato

che il medesimo non avrebbe compromesso la fruizione attuale e futura dell'immobile,

rispettivamente una sua futura ristrutturazione o trasformazione.

D. Avverso tale

decisione RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendone l'annullamento nella misura in cui respinge le sue richieste. Essa ripropone

in sostanza le censure disattese dal Governo, al quale rimprovera di aver leso

il suo diritto di essere sentita, quo alla motivazione della decisione,

la quale si rivelerebbe pure contraddittoria e arbitraria. Peraltro anche gli

emendamenti apportati dall'Esecutivo cantonale all'art. 34 NAPR non avrebbero

chiarito l'esatta portata del vincolo di bene culturale d'interesse locale, creando

ulteriori motivi d'incertezza. Ribadisce inoltre come i contenuti di tale vincolo

sarebbero analoghi a quelli derivanti da una protezione di carattere cantonale,

malgrado le diverse conseguenze, segnatamente dal profilo dei contributi

finanziari alla conservazione.

E. a. Il Comune di

Lugano e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano in sede di

risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto

necessario, nei seguenti considerandi.

b. In sede di replica

la ricorrente si riconferma nelle proprie tesi e domande, approfondendole.

c. Con decreto del 13

dicembre 2017, è stato estromesso dall'incarto l'allegato di duplica presentato

dal Comune, dichiarato irricevibile poiché tardivo. Per lo stesso motivo, con

decreto del 27 dicembre 2017, la duplica della Sezione è stata stralciata dagli

atti.

F. Il 20 febbraio 2019 il Tribunale

ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi documenti richiamati

dal Comune. Non sono state presentate osservazioni in merito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente

(art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

1.2. Gli studi relativi

alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale

di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel

merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla

documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art.

25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;

LPAmm; RL 165.100). Nemmeno l'insorgente sollecita l'assunzione di particolari

prove.

2. 2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con

pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire

nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio

oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione

di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali

del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente

che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3

dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS

700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con

rinvii).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,

109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203 segg., 214).

3. Violazione del diritto di essere

sentiti

La ricorrente

rimprovera al Consiglio di Stato di avere emanato una decisione (…)

ampiamente priva di motivazione, non avendo l'autorità inferiore, in taluni

punti, esaminato e reso chiare risposte (…) quanto alle tesi sollevate (…).

A detta dell'insorgente, il Governo si sarebbe infatti limitato a riprendere le

motivazioni addotte per evadere altri ricorsi, effettuando inutili divagazioni

su aspetti marginali. Per contro, a tutt'oggi non sarebbero chiari i motivi

alla base del vincolo di bene culturale che grava la sua proprietà, i suoi

contenuti e i suoi limiti. La censura dev'essere

respinta per i seguenti motivi.

3.1. Per prassi la

motivazione della decisione - obbligo previsto dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm e componente del diritto di essere sentito

garantito dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione

svizzera del 18 aprile 1999 (Cost. RS 101) - può essere ritenuta sufficiente

quanto l'autorità menziona brevemente le ragioni che l'hanno spinta a decidere

in un senso piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti nella

situazione di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali

possibilità d'impugnazione dello stesso,

oppure quando risulta implicitamente dai diversi considerandi che compongono la

decisione o da rinvii ad altri atti (cfr. DTF 142 II 49 consid. 9.2 e

rinvii; STF 2C_630/2016 del 6 settembre 2016

consid. 5.2,2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1). Non occorre che

la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto. L'autorità può limitarsi ai punti essenziali.

3.2. In concreto il

Governo ha evaso a pag. 139-143 della decisione impugnata il ricorso di RI 1,

chinandosi a pag. 139-142 sul vincolo di bene culturale d'interesse locale, a

pag. 142 sull'inclusione del mapp. 10__________ nel PV15 e a pag. 142-143 sull'inclusione

del fondo nel perimetro di rispetto cantonale. Per quanto attiene ai motivi

alla base del vincolo di bene culturale, l'Esecutivo cantonale, dopo aver

descritto nel dettaglio a pag. 139 le caratteristiche dell'edificio della

ricorrente, ha concluso a pag. 140 che:

Nel

contesto del patrimonio monumentale conservatosi a Lugano, il villino al mapp.

10__________ è un'importante testimonianza dal punto di vista urbanistico e

architettonico. È direttamente adiacente al complesso della chiesa di Santa

Maria di Loreto comparto di grande valore urbanistico, riconosciuto anche dall'ISOS,

formato dalla chiesa, dal convento e dalla piazza antistante. Il villino chiude

il comparto verso est, essendo posizionato all'intersezione delle vie __________

e __________. Esso è stato inoltre progettato da __________, uno dei più importanti

architetti attivi in Ticino a cavallo tra il XIX e il XX secolo, ed è un buon

esempio di architettura eclettica.

Va

altresì precisato che il Comune, nel definire il vincolo ora contestato, ha operato

una scelta conformemente all'esercizio della propria autonomia in materia di

protezione dei beni culturali ai sensi della LBC e di pianificazione locale.

Alla luce di queste

considerazioni, priva di fondamento appare anzitutto la critica circa la (…)

totale mancanza delle indispensabili considerazioni atte a suffragare la

decisione di inserire la proprietà della ricorrente tra i beni di interesse

locale. Per quanto attiene invece alla questione relativa ai contenuti e ai

limiti della tutela, il Governo, a pag. 140, dopo aver brevemente presentato i

principi che informano la

legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100),

ha precisato che (…) dal punto di vista normativo, il Comune è chiamato ad

attuare, per il tramite del PR, un'efficace protezione delle costruzioni d'importanza

storico-architettonica, (…), rinviando quindi implicitamente alle NAPR. Ora, se è vero che tale motivazione può apparire

succinta, essa adempie ai requisiti enunciati sopra al consid. 3.1. Tant'è che

la ricorrente è stata in misura di contestarla esercitando compiutamente il suo

diritto di difesa attraverso un atto di ricorso articolato e circostanziato,

che prende posizione anche sugli emendamenti introdotti d'ufficio dal Governo all'art.

34 NAPR. Sapere se i motivi della decisione impugnata siano pertinenti e

corretti è questione di merito, che viene esaminata in appresso.

4. 4.1.

La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello

costituzionale dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa

carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le

caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come

anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli

intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è

parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio

dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel

paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d)

conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1°

gennaio 2012, art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art.

14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,

agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17

cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi

particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale

(lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e

culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione

(lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette,

altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).

4.2. A livello

cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle

bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto

del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1

LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni

grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione

di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del

paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio

storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,

il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi,

gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica

del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla

manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).

4.3. Nel

nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC, che ha

abrogato la legge per la

protezione dei monumenti storici ed artistici del 15

aprile 1946 (LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di

cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento

non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei

valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e

permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono

anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo

sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali

diverse.

4.3.1. La protezione

del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico

(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili

che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene

culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto

non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,

architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,

numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come

detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti

costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come

Fatti

i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10

dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza

alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di

tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme

(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere

protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del

14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni

culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.

1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:

è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie

storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la

sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere

assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di

rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr.

messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).

4.3.2. Secondo

l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione

pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra

quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono

testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito

locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi

sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei

beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La

ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte

differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti

(cfr. art. 20 e segg. LBC).

4.3.3. L'art. 19 LBC

definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza

fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i

quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della

protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,

preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o

fram-mento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione

presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al

punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio

cit., Commento all'art. 19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali

(CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete

della sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse

pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6,

Commento all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico

della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto

salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio

della proprietà sul medesimo bene (Patrizia Cattaneo Beretta, La legge

cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg.,

n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la protezione dei beni immobili,

giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di

adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione

cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di

ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i

LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge

dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi

anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi

cantonali la sua proposta relativa ai beni

immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e

parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili

d'interesse cantonale da proteggere (cfr.

art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione

della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).

4.3.4. Secondo l'art.

22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si

estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne

ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene

protetto è da delimitare un perimetro di

rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di

compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata

norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione

sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza

e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die

Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts, Zurigo

1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un

immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione

nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non

potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una

facciata, il portale, una colonna, una finestra).

5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

5.1. In

linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti

interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con

rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).

5.2. Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole

tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

6. Vincolo di bene

culturale d'interesse locale

6.1. La

ricorrente ripropone anche in questa sede la critica secondo cui non sarebbero

chiari né i contenuti né i limiti del provvedimento che grava la sua proprietà,

che sembrerebbe non differenziarsi dal vincolo che implica una

protezione di carattere cantonale. Ne conclude che in caso di intervento su

beni protetti a livello locale risulteranno applicabili i principi della LBC,

salvo poi escludere una partecipazione finanziaria ai costi da parte del

Cantone non trattandosi di beni protetti a livello cantonale. Inoltre, secondo

la ricorrente, gli emendamenti introdotti dal Governo all'art. 34 NAPR ne avrebbero

reso ancor più incomprensibile il contenuto.

6.1.1. Tali critiche

risultano manifestamente infondate. Infatti, in applicazione dell'art. 16 cpv.

2 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004 (RBC;

RL 445.110), che concretizza l'art. 22

LBC, secondo cui le norme di attuazione definiscono i contenuti della

protezione in base alla scheda di inventario e indicano i criteri di intervento

sui beni protetti e all'interno dei perimetri di rispetto, il Consiglio

comunale ha adottato l'art. 34 NAPR che definisce per l'appunto i limiti della

protezione del bene posto sotto tutela. Tale disposto pone alla lett. a il

principio secondo cui, indipendentemente dal carattere cantonale o locale del

vincolo, (…) Il proprietario di un bene ha l'obbligo di conservarlo nella

sua sostanza e di provvedere alla sua manutenzione regolare. Segue poi alla

lett. b l'elenco dei beni culturali d'interesse cantonale e alla lett. c l'elenco

dei beni culturali d'interesse locale, fra cui quello della ricorrente (L52).

La lett. d, nella versione adottata dal Legislativo comunale, disciplina poi in

10 capoversi gli interventi ammissibili su quest'ultimi (cpv. 1: obbligo di

domanda di costruzione preliminare; cpv. 2: interventi ammissibili; cpv. 3

obblighi in caso di distruzione; cpv. 4: aree libere adiacenti; cpv. 5: condizioni

supplementari per alcuni singoli oggetti; cpv. 6: edifici alberghieri; cpv. 7:

applicabilità della legislazione sull'utilizzazione dell'energia; cpv. 8:

deroghe alle prescrizioni dell'art. 34 NAPR; cpv. 9: oggetto L6; cpv. 10:

deroghe alle prescrizioni di PR). La norma tratta infine alla lett. e i perimetri

di valorizzazione dei beni culturali d'interesse locale. Ora, alla luce delle

prescrizioni contenute alla lett. a e d, ed in particolare al suo cpv. 2, incomprensibile

appare la critica della ricorrente, già sollevata davanti al Governo, secondo

cui non sarebbero chiari la portata e i limiti del vincolo di bene culturale d'interesse

locale.

6.1.2. Ad ogni modo, in

sede di approvazione, il Consiglio di Stato ha apportato all'art. 34 NAPR

alcune modifiche d'ufficio. Per quanto attiene alla sua lett. d, esso ha in

particolare stralciato i cpv. 6 e 9 e riformulato il cpv. 2, ritenuto

incompatibile con quanto stabilito dalla LBC (cfr. decisione impugnata, cap.

3.9.3, pag. 38-39). Infatti, se nella versione adottata dal Consiglio comunale

la norma prevedeva che (…) In generale - salvo specificazioni ai sottostanti

paragrafi - devono essere mantenuti gli ingombri planovolumetrici e l'aspetto

delle facciate (compresi materiali, tinteggi, aperture, coperture ecc.,

essa si limita ora a statuire: Per gli edifici e i manufatti protetti quali

beni culturali occorre prevedere interventi conservativi e di restauro. La

ricorrente non contesta i contenuti, peraltro chiari, di tale modifica ma ritiene

che il Governo avrebbe introdotto ulteriori momenti d'incertezza per il fatto

che il cpv. 5 della lett. d non è stato adattato di conseguenza. Infatti il

disposto è stato approvato nella versione adottata dal Consiglio comunale, che

prevede: Per gli oggetti singoli censiti con i numeri seguenti, al vincolo

di mantenimento di volumetrie e facciate si aggiungono anche le condizioni

supplementari sotto indicate: (…). Ora, a prescindere dal fatto che la

proprietà della ricorrente non è menzionata nel disposto, bisogna dare atto del

fatto che il Governo, non adattandolo al nuovo contenuto del cpv. 2, è incorso

in una disattenzione. Tale disattenzione appare tuttavia priva di conseguenze,

poiché se da un lato l'art. 34 lett. a NAPR pone comunque il principio

generale, secondo cui il proprietario di un bene ha l'obbligo di conservarlo

nella sua sostanza, dall'altro il contenuto prescrittivo del cpv. 5 della lett.

d è chiaramente riferito alle condizioni supplementari ivi indicate per i

singoli oggetti, fra i quali non risulta il mapp. 10__________.

6.1.3. Per quanto

attiene al contributo finanziario per la conservazione, bisogna convenire con

la ricorrente, che, contrariamente a quanto prevede l'art. 8 cpv. 1 LBC per i

beni culturali d'interesse cantonale, per i beni culturali d'interesse locale nell'ambito

della revisione il Comune ha rinunciato a prevedere una partecipazione diretta

ai costi derivanti dagli interventi sulle proprietà colpite dal vincolo, (…)

riservandosi di prendere eventuali iniziative dopo aver preso conoscenza del

ritmo e dell'ampiezza dei lavori che i privati effettueranno, dopo approvazione

della variante (cfr. Rapporto di pianificazione - aggiornamento ottobre

2011, pag. 181, ed inoltre cap. 16, pag. 182). Ora, la LBC non impone ai Comuni

di stabilire in una norma comunale un proprio obbligo contributivo per la

conservazione dei beni e la sua misura. Ciò non significa tuttavia che il

proprietario colpito dal vincolo sia inerme di fronte alle sue conseguenze di

carattere finanziario. Qualora queste siano particolarmente onerose e siano

adempiuti i requisiti dell'espropriazione materiale, un'indennità può essere

reclamata e dovuta (STF 1P.474/1999 del 17 dicembre 1999 consid. 3 e 4).

6.2. Secondo la ricorrente,

la decisione del Consiglio di Stato, risulterebbe arbitraria, poiché tutelerebbe

un vincolo adottato in base a metri di valutazione non coerenti. Essa

risulterebbe inoltre lesiva del principio della parità di trattamento sia per

rapporto agli edifici che si affacciano su via __________, compresi nel perimetro

11.2 dell'ISOS con obiettivo di salvaguardia A ma non tutelati dalla revisione,

sia per rapporto al Convento di S. Maria di Loreto, anch'esso rimasto privo di

tutela. In sede di replica l'insorgente critica la lettura del contesto dov'è

situato il mapp. 10__________, fatta dal Comune e dal Governo, e rimprovera a

quest'ultimo un accertamento inesatto dei "fatti storici" rilevanti. In

proposito si osserva quanto segue.

6.2.1. Il fondo della

ricorrente è direttamente limitrofo al complesso della Chiesa di Santa Maria di

Loreto, con cui confina ad ovest. Sul fondo sorge il "villino Eremo",

che il Consiglio di Stato così descrive a pag. 139, riprendendo i contenuti della

scheda n. 2291 dell'Ufficio dei beni culturali:

Il villino sorge in un comparto pregiato, sul sedime

attiguo al complesso del convento di Santa Maria di Loreto, nel quartiere

omonimo.

Fu costruito per __________, figlia dell'albergatore __________,

nel 1911 su progetto dell'architetto __________ (1877-1932), una delle

principali figure del panorama architettonico ticinese a cavallo tra il XIX e

il XX secolo. (…)

L'edificio, in posizione rialzata rispetto alla

strada, è sito all'interno di un giardino sostenuto da un imponente muro di

contenimento perimetrale in pietra e malta (oggi purtroppo intonacato), con una

balaustra in cemento prefabbricato. Si accede alla proprietà da un portale

ornato da decorazioni pittoriche, che si apre sulla scala d'ingresso con

parapetto in ferro a motivi geometrici, che riprende il balconcino in facciata.

Sul lato orientale è presente un portico sorretto da colonne con capitelli

corinzi e sovrastato da una terrazza, mentre nell'angolo nord-occidentale si

innesta un corpo emergente con loggetta all'ultimo piano, probabilmente aggiunto

nel 1929.

I prospetti esterni sono decorati da un finto bugnato

d'angolo, da una fascia sottogronda dipinta, recante motivi vegetali,

cornucopie, putti, scudi con gigli e, in corrispondenza delle aperture,

conchiglie. Le finestre dei lati sud e nord sono ornate da riquadrature a

graffito in finta architettura modanata, mentre quella della facciata orientale

da un frontoncino centinato in cemento prefabbricato.

6.2.2. La scheda "Inventario/valutazione"

relativa al "villino Eremo", contenuta a pag. 90-91 del Rapporto di

pianificazione - aggiornamento ottobre 2011, giudica l'oggetto sia per rapporto

al suo "valore intrinseco" sia per rapporto al suo "valore

urbanistico funzionale" secondo la seguente scala di valutazione: 5 eccellente;

4 importante; 3 degno di protezione; 2 privo di valore; 1 di disturbo. Il

valore intrinseco del villino viene valutato come segue:

Valore

architettonico 3

Interesse

tipologico 2

Valore

storico/memoria 3

Integrità

del bene 3

Stato

di conservazione 3

Per quanto attiene al

suo valore urbanistico e funzionale, la scheda attesta in particolare al

villino una situazione urbanistica importante (4) come pure un'appartenenza ad

un complesso omogeneo (4). Anche le difficoltà di gestione derivanti dal vincolo

nonché le limitazioni d'uso, l'impossibilità di usufruire di tutti gli indici e

la diminuzione del valore vengono valutate come importanti (4).

6.2.3. Da queste

valutazioni emerge come il Comune abbia ritenuto determinante nel definire il

vincolo di tutela il valore storico (3) e architettonico (3) del villino, oltre

che la situazione urbanistica (4) e la sua appartenenza ad un complesso omogeneo

(4). Sia in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato che in questa sede

il Comune ha confermato tali valutazioni, mettendo in rilievo il fatto che l'immobile

sorge nelle immediate adiacenze della pregevole Chiesa di S. Maria di

Loreto, la cui costruzione risale al 1524, in un armonioso stile

rinascimentale, sulla cui facciata vi è un interessante portico a 5 campate;

nel complesso la Chiesa è tutelata quale bene culturale d'interesse cantonale.

Inoltre, prospiciente alla Chiesa di Loreto e quindi alla stabile sul fondo no.

10__________ si trova il pregevole muro con due portali ad arco e con una cappella

incastonata nel centro che delimita l'accesso alla retrostante proprietà

comunale. Il muro delimita pure una piazza raccolta che si confronta

direttamente con il porticato della Chiesa. Anche il muro è tutelato quale bene

culturale d'interesse cantonale. L'edificio sul fondo n. 10__________ si

inserisce in un contesto molto particolare dal profilo architettonico, e già

nel 1911 l'allora progettista - l'architetto __________ - (…) optò per una

soluzione armoniosa e non in contrasto con le preesistenze definite dalla

Chiesa di Loreto e del muro posto in stretta correlazione con essa. Conclude

asserendo che (…) A non averne dubbio è dunque dato un preminente interesse

pubblico all'imposizione del vincolo, per salvaguardare la presenza di una

testimonianza storica importante del nostro passato. Tali motivazioni, che la

ricorrente contesta soprattutto dal profilo dell'analisi del contesto in cui si

situa la sua proprietà, risultano pertinenti e meritano piena tutela.

6.2.4. In merito al contesto, la ricorrente

asserisce anzitutto che, la scelta urbanistica della posizione del villino

non è stata dettata da presupposte intenzioni urbanistiche (…) ma bensì da una

chiara limitazione imposta all'acquirente (…) dal venditore e proprietario dell'edificio

esistente sul sottostante mapp. 10______, al fine di allontanare il più

possibile le nuove edificazioni dalla sua proprietà. Critica poi l'affermazione

del Governo, secondo cui (…) Il villino chiude il comparto verso est,

essendo posizionato all'intersezione delle vie __________ e __________,

ritenendo invece che il punto culminante, sia sotto l'aspetto urbanistico

che architettonico, risulta essere villa __________, che non viene tutelata.

In proposito si rileva anzitutto che il giudizio operato dal Comune per fondare

il vincolo di bene culturale si fonda su più criteri, di cui quello urbanistico

costituisce solo un elemento. Ad ogni modo, gli eventuali vincoli contrattuali

imposti al costruttore al momento dell'acquisto della proprietà, non escludono

evidentemente una soluzione progettuale comunque armoniosa e rispettosa delle preesistenze

come quella elaborata dall'arch. __________. Inoltre l'analisi del comparto effettuata

dal Governo, a cui la ricorrente oppone una sua personale lettura, trova

conferma nell'ISOS, il quale inserisce il suo villino nel Gruppo edilizio 11.1

facente capo al Complesso della Chiesa di S. Maria di Loreto (cfr.

Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS Insediamenti di importanza

nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2, Luganese, Berna 2006, pag.

277), e attribuisce invece villa __________ (mapp. 10__________)

al Gruppo edilizio 11.2 "Palazzine e ville in posizione elevata tra Via

_______ e Via __________ (…)" (ibidem, pag. 278).

6.2.5. Con riferimento

alla descrizione del villino, contenuta a pag. 13 della decisione impugnata

(cfr. supra consid. 6.2.1), la ricorrente rimprovera poi al Governo un

accertamento errato dei "fatti storici" rilevanti: il muro di

contenimento perimetrale sarebbe infatti intonacato sin dalla sua erezione nel

1911, mentre che i lavori di ampliamento e innalzamento eseguiti dall'arch. ______

sarebbero stati ultimati nel 1929. Tali critiche vanno subito respinte in

quanto insuscettibili di scalfire la valutazione effettuata dal Governo. Manifestamente,

alla luce delle motivazioni da esso addotte, le due imprecisioni in cui è

incappato non hanno influito minimamente sull'esito della controversia (cfr. Marco Borghi/

Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, n. 1 ad art. 62 LPamm).

6.2.6. Nemmeno la

critica di violazione della parità di trattamento può trovare miglior sorte.

Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio dell'uguaglianza

dinanzi alla legge (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 346

consid. 6) ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimento

pianificatori e si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio (RDAT

I-2001 n. 49 consid. 5a). Al proposito, la ricorrente, che si è limitata ad

addurre le critiche testé evase, non spiega per quali ragioni la decisione di

adozione del provvedimento pianificatorio a carico della sua proprietà sarebbe

non solo opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile. La censura è

dunque già per questo motivo inammissibile. Ad ogni modo, se da un lato, come

visto, l'ISOS, che la ricorrente invoca a sostegno della sua tesi, include il suo

fondo in un gruppo edilizio diverso da quello relativo agli edifici che si affacciano

su via __________, dall'altro il Consiglio di Stato al capitolo 3.9.2, pag. 42,

della decisione impugnata ha invitato il Comune a riconsiderare l'esclusione

dalla variante del Convento di S. Maria di Loreto.

7. Perimetro

di rispetto cantonale per la Chiesa di S. Maria di Loreto e portale mapp. 11__________

7.1. Come esposto in

narrativa, la variante adottata dal Consiglio comunale riporta nei piani il

perimetro di rispetto cantonale relativo alla Chiesa di S. Maria di Loreto,

comprendente anche il 10__________, il cui obiettivo viene descritto come segue

a pag. 31 della decisione impugnata:

Lo scopo primario del perimetro di rispetto è il

controllo degli interventi architettonici e urbanistici nelle immediate

adiacenze dei beni culturali tutelati, inseriti in un quartiere tipologicamente

caratterizzato da ville dei primi decenni del Novecento entro giardini,

comprendente anche la casa d'appartamenti sul mapp. 10__________ (bene

culturale locale), parzialmente alterato dalla massiccia costruzione della casa

per anziani.

Più precisamente, l'obiettivo principale è quello di

mantenere la preminenza visiva e volumetrica del complesso ecclesiastico, di

garantire la corretta relazione tra percorsi storici, edifici, giardini e aree

libere, agendo specialmente sulle sistemazioni di quest'ultime e, di conseguenza,

sull'ubicazione e sulle volumetrie di eventuali nuovi edifici, come pure sulla

strutturazione architettonica (aperture, tinteggi) degli edifici principali e

quelli utilitari esistenti nelle adiacenze.

In evasione al ricorso

della ricorrente, l'Esecutivo cantonale ha poi osservato, a pag. 143, come tali

misure non compromettono la fruizione attuale e futura del suo immobile,

rispettivamente una sua futura ristrutturazione o trasformazione.

7.2. In merito all'estensione

del perimetro il Governo ha spiegato a pag. 31-32 quanto segue:

L'estensione del perimetro di rispetto viene stabilita

includendo le zone (edificate e non edificate) direttamente adiacenti o che

hanno una relazione spaziale con i beni culturali tutelati. In questo caso,

vista la particolare ubicazione del complesso monumentale e del portale

protetti, siti su un breve pianoro lungo antichi percorsi pedonali, per la

conservazione del loro significato spaziale e monumentale si ritiene

sufficiente un perimetro che racchiude le aree edificabili immediatamente

adiacenti: il limite è dato da via __________ (nord), dal sedime pubblico che

ospita la casa anziani comunale (sud), dalle case e palazzine sorte sul pendio

che digrada verso il lago (sud/est), dalla casa d'appartamenti al mapp. 10__________

(ovest), preminente sul pendio e in stretta relazione visiva con il sagrato del

complesso.

7.3. La ricorrente

chiede l'estromissione del suo fondo dal perimetro di rispetto, la cui

estensione, a sua detta, sarebbe priva di senso. Invoca inoltre, anche in

questo caso, una lesione del principio della parità di trattamento rispetto

agli edifici che si affacciano su via __________. Non sarebbe infatti chiaro il

motivo per cui per altre ville e villette del comprensorio, realizzate dall'Arch.

G. __________ (…) sia l'autorità Comunale che quella Cantonale non ritengano

necessaria alcuna protezione. In proposito si osserva che il Governo ha

spiegato con dovizia di argomenti lo scopo perseguito con il perimetro di

protezione e i criteri alla base della sua delimitazione. In sede di risposta

ha precisato che l'inclusione del mapp. 10__________ è motivata dal fatto che

esso è direttamente adiacente al complesso della Chiesa di Santa Maria di

Loreto. La ricorrente, che non si confronta minimamente con tali motivazioni,

contrappone anzitutto una lettura del tutto imprecisa dell'estensione del

perimetro di rispetto [(…) lo stesso taglia quasi a metà la part. 10__________

(casa anziani) per poi scendere quasi rettilineo sino alla proprietà della qui

istante. Di colpo lo stesso poi procede includendo il fondo nr. 10__________

per poi rientrare e procedere in maniera quasi rettilinea sino alla fine del

fondo nr. 1910], senza però chiederne l'annullamento ma limitandosi a

postulare l'estromissione del suo fondo. Di conseguenza, a prescindere dal

fatto che l'interesse pubblico alla base della misura è stato dimostrato dal Governo

con argomenti pertinenti, allo stato attuale, l'estromissione del (solo) mapp.

10__________ dal perimetro concorrerebbe a formare un vuoto incongruo al suo interno,

contrario alle sue finalità. Inoltre, poiché nel quartiere di Loreto non sono

presenti altri beni culturali d'interesse cantonale che potrebbero richiamare

la previsione di un perimetro di rispetto, non è dato di vedere in che modo sia

stato leso il principio della parità di trattamento. Gli ulteriori argomenti

avanzati dalla ricorrente non meritano ascolto già solo per il fatto che essa

confonde le finalità del perimetro di rispetto in parola, riportate sopra al

consid. 7.1., con quelle del perimetro indicato nell'ISOS con riferimento al

Gruppo edilizio 11.2 (cfr. supra consid. 6.2.4), che rappresenta un

semplice criterio di individuazione e di analisi della sostanza edilizia posta

al suo interno (cfr. scheda allegata al vol. 2.2, Luganese, dell'ISOS, "Introduzione

all'ISOS", p. 2: L'Inventario individua all'interno dell'insediamento

perimetri edificati, gruppi edilizi, intorni circoscritti e intorni orientati).

8. 8.1. Per tutti questi motivi il

ricorso è respinto.

8.2. Le spese e la tassa di giustizia

seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili

(art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di

fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera