Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali

Incarto n.

90.2017.30

Lugano

18 dicembre 2019

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 24 maggio 2017 della

RI

1

patrocinata

da: PR 1

contro

la

risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha

approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai

beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 (in seguito: RI 1)

è proprietaria del mapp. 20__________ di Lugano, sezione di Lugano, situato in

via __________ e attribuito dal vigente piano regolatore alla zona R7b. Sul

fondo, di 5'128 m2, sorge un complesso suddiviso in due blocchi

disposti parallelamente alla strada e ospitante 79 appartamenti, costruito sul

finire degli anni '50 del secolo scorso dagli arch. __________ e __________.

B. a. Durante la seduta

del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato la variante

del piano regolatore relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano,

Castagnola e Bré con due emendamenti, di cui uno relativo all'inclusione nella

variante di ulteriori 22 beni culturali d'interesse locale, fra cui l'edificio L99

al mapp. 20__________ (cfr. anche elenco dei beni d'interesse locale di cui all'art.

all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano regolatore [NAPR]). Il

fondo è stato pure inserito nel perimetro di valorizzazione PV3, disciplinato

dall'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR, che prevede:

L'area è

° segnalata per l'esistenza degli OGGETTI CULTURALI

L6, L7 E L99,

° sottoposta al vincolo di PIANO DI QUARTIERE

suddiviso in tre parti:

- PQ per le aree pubbliche comprendenti l'oggetto L6

(scuola dell'infanzia);

- PQ per le aree pubbliche comprendenti l'oggetto L7

(casa S__________);

- PQ per le aree comprendenti l'oggetto L99 (case

popolari).

Per la progettazione, saranno fornite le necessarie

precisazioni in merito alle destinazioni degli edifici e degli spazi nonché le

seguenti direttive:

-

progettazione architettonica

riferita ai valori di reminiscenza storica e alla qualità urbanistica dell'assieme,

all'interno dei singoli PQ e nei rapporti con le loro adiacenze;

-

parametri edificatori base della

vigente zona di PR R7b, con facoltà di modifiche in parallelo con la qualità

della progettazione del PQ.

L'intera area di via __________ è vincolata ad un

piano comunale per una progettazione unitaria con recupero delle qualità

ambientali, naturali e di fruizione pedonale (asse verde).

b. Avverso il vincolo

di bene culturale d'interesse locale RI 1 è insorta davanti al Consiglio di

Stato, postulandone l'annullamento. Essa ha censurato in particolare una

violazione del suo diritto di essere sentita in relazione all'assenza della

necessaria motivazione atta a giustificare il vincolo. La decisione del

Legislativo comunale avrebbe inoltre poggiato sull'assunto errato che il

complesso fosse stato progettato dall'arch. __________. L'adozione del vincolo

gravante il mapp. 20__________, prospicente l'istituto per anziani Casa S__________,

si sarebbe inoltre posta in manifesta contraddizione con altre iniziative

comunali volte a sviluppare il più possibile progetti per le residenze di

anziani autosufficienti e con il mandato previdenziale assegnatole dalla Città

di Lugano, vanificando peraltro le finalità perseguite con l'acquisto di due

sedimi limitrofi. Contestando la presenza di pregi particolari nella sostanza

edilizia formante il complesso, essa ha sostenuto che in ogni caso il vincolo

si sarebbe dimostrato privo di interesse pubblico nonché sproporzionato.

c. In sede di risposta

e di duplica il Comune di Lugano ha postulato l'accoglimento del ricorso.

C. Con risoluzione

del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la variante,

apportandovi alcune modifiche, fra cui la parziale riformulazione dell'art. 34

NAPR, e sospendendo alcune decisioni. Esperito un sopralluogo al mapp. 20__________,

il ricorso della RI 1 è stato respinto. In proposito l'Esecutivo cantonale,

dichiarandosi convinto che nel contesto del patrimonio monumentale

conservatosi a Lugano, le case popolari Rione __________ in via __________ a

Lugano siano un'importante testimonianza da tutelare, ha ritenuto che il

vincolo in parola risultasse sorretto da un sufficiente interesse pubblico,

dimostrato peraltro anche dal movimento nato spontaneamente fra gli inquilini

del complesso a sostegno della sua tutela, nonché proporzionato. Per quanto

attiene il PV3 il Governo, ritenuto che non fossero date le premesse per

approvare l'istituzione dei tre vincoli di piano di quartiere, ha emendato l'art.

34 lett. e cpv. 2 NAPR come segue:

L'area è

° segnalata per l'esistenza degli OGGETTI dei

BENI CULTURALI L6, L7 E L99.

(°STRALCIATO)

L'intera area di via __________ è vincolata ad un

piano comunale per una progettazione unitaria con recupero delle qualità

ambientali, naturali e di fruizione pedonale (asse verde).

D. Avverso tale

decisione RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendone l'annullamento, nella misura in cui approva il vincolo gravante la

sua proprietà, e postulando l'estromissione del suo fondo dal PV3. Offrendo

come prove l'esperimento di un sopralluogo e l'allestimento di una perizia sul

minor valore degli edifici, essa ripropone in sostanza le censure disattese dal

Governo, al quale rimprovera di essersi indebitamente sostituito al Consiglio

comunale nell'esercizio di prerogative che l'autonomia comunale riserva esclusivamente

a quest'ultimo. Per quanto attiene al PV3 ritiene inoltre che con la mancata

approvazione della disciplina relativa ai piani di quartiere, esso abbia perso

qualsiasi ragione d'essere.

E. a. Il Comune

di Lugano postula in sede di risposta che il ricorso venga respinto nella

misura in cui postula l'annullamento del vincolo di piano comunale per una

progettazione unitaria di via __________ e si rimette al giudizio del

Tribunale per quanto attiene al vincolo di bene culturale d'interesse locale.

Qualora quest'ultimo venisse annullato, chiede che gli atti vengano retrocessi

al Governo affinché riconsideri le modifiche apportate al PV3, reintroducendo i

vincoli di piano di quartiere. La Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione)

postula la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto

necessario, nei seguenti considerandi.

b. In sede di replica

e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.

F. Il 20

febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti

diversi documenti richiamati dal Comune. Solo la ricorrente si è espressa in

merito, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti

considerandi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente

(art. 30 cpv. 2 lett. b e c LST). Nella misura in cui le domande del Comune

esulano dall'oggetto della lite, le stesse sono improponibili: il contenzioso

amministrativo ticinese non conosce l'istituto del ricorso adesivo (cfr. nello

stesso senso: Thomas Merkli/Arthur

Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, n. 3 ad art. 69).

1.2. Gli studi relativi

alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale

di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel

merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla

documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art.

25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;

LPAmm; RL 165.100). L'assunzione delle prove sollecitata dall'insorgente non

appare invero necessaria ai fini del presente giudizio. In particolare non

occorre procedere all'allestimento della perizia richiesta, che non è idonea a

procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti.

2. 2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con

pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire

nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio

oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione

di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali

del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente

che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,

109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente

quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente

una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione

giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,

214).

3. Vincolo di bene

culturale d'interesse locale

3.1. La protezione

della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile

1999 (Cost.; RS 101), che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa

carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le

caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come

anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli

intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è

parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio

dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel

paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d)

conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1° gennaio

2012, art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.

1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1

LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi

particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale

(lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e

culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione

(lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre

misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).

3.2. A livello

cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle

bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto

del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente,

all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni

grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione

di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del

paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio

storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,

il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi,

gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica

del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla

manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).

3.3. Nel nostro Cantone

è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni

culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100), che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15 aprile

1946 (LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di cultura

più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento non più ai

soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei valori, usi

e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette, di

conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche apparire

minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono prive di

importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.

3.3.1. La protezione

del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico

(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili

che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene

culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto

non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,

architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,

numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come

detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti

costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come

Fatti

i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10

dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza

alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di

tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme

(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere

protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del

14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni

culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.

1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:

è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie

storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la

sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere

assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di

rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr.

messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).

3.3.2. Secondo

l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione

pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra

quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono

testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito

locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi

sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei

beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La

ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato

che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20

e segg. LBC).

3.3.3. L'art. 19 LBC

definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza

fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i

quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della

protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,

preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento

della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone

insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi

riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle

generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto,

RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali

(CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della

sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse

pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6,

Commento all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico

della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto

salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio

della proprietà sul medesimo bene (Patrizia

Cattaneo Beretta, La legge cantonale sulla protezione dei beni

culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto

concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione

della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano

regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una

precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2

lett. i LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge

dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi

anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi

cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La

commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di

esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere

(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione

della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2

e 3 LBC).

3.3.4. Secondo l'art.

22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si

estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne

ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene

protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono

ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua

valorizzazione (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei principi generali

alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni culturali, secondo

la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per

quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die

Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts,

Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in

particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla

sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel

suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli

elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra).

4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

4.1. In

linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento

di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua

adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla

collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici

e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).

4.2. Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole

tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

5. In concreto, prima di affrontare le critiche sollevate dall'insorgente,

è opportuno ripercorrere brevemente l'iter procedurale seguito dalla variante:

- una serie di

studi e approfondimenti hanno portato la Commissione congiunta Città di Lugano

- Cantone a formulare già nel giugno 2006 un primo elenco di proposte di

edifici da tutelare come beni d'interesse locale per complessivi 98 oggetti;

- il 21 marzo 2008

il Municipio ha inviato all'autorità dipartimentale il piano d'indirizzo per l'esame

di sua competenza. Rispetto alla lista del giugno 2006 il piano proponeva la

tutela di soli 72 oggetti, aggiungendone però 17 nuovi, per un totale di 89

beni d'interesse locale. La scelta dei beni da tutelare era da ricondurre

sostanzialmente a due criteri: il primo consisteva nell'operare una valutazione

fra il valore intrinseco di un singolo oggetto per rapporto al suo contesto di

riferimento in un'ottica di valorizzazione reciproca (cfr. Rapporto per l'esame

preliminare febbraio 2008, pag. 7 e 9) e il secondo nel proteggere singoli

oggetti isolati solo in presenza di loro qualità eccezionali (citato Rapporto,

pag. 10-11). Le schede allestite per gli oggetti da tutelare riportavano

pertanto come criteri di valutazione il valore intrinseco e il valore

urbanistico/funzionale dell'oggetto, assegnando un punteggio da 1 a 5;

- il Dipartimento

del territorio, con l'esame preliminare del 18 marzo 2009, ha condiviso nel

complesso il metodo di valutazione adottato, suggerendo tuttavia a pag. 11 di

voler considerare la conferma della tutela di edifici individuati nel 2006 e

non inclusi nella variante ed alcune nuove proposte scaturite nell'ambito degli

approfondimenti legati al presente esame preliminare e meglio come elencato

nell'allegato 3;

- fra il 6 luglio

e il 4 agosto 2009 è stata esperita la procedura di informazione e

consultazione della popolazione con il deposito presso il Dicastero del

territorio dei documenti sottoposti al Dipartimento per l'esame preliminare,

unitamente a quest'ultimo;

- pur

riconsiderando le proprie valutazioni alla luce delle indicazioni fornite dall'autorità

cantonale, il Municipio ha seguito solo in parte quanto indicato nell'esame

preliminare. Pertanto con messaggio n. 8077 dell'8 luglio 2010 esso ha proposto

al Consiglio comunale l'adozione della variante qui all'esame, contemplante la

protezione di complessivi 80 beni culturali d'interesse locale, di cui 63 incusi

nella lista del giugno 2006, individuati secondo i due criteri menzionati in

sede di piano d'indirizzo (cfr. capitolo 6. "Sintesi dei criteri per la

tutela dei Beni culturali (BCL)", pag. 5-6);

- con rapporto del

14 giugno 2011 la Commissione della pianificazione del Consiglio comunale, pur

approvando i principi e le generalità della variante, ha proposto d'inserire,

oltre a 3 nuovi beni culturali d'interesse cantonale, gli oggetti presenti

sulla lista allegata alle Osservazioni del Dipartimento del territorio del 18

marzo 2009 (allegato 3) che erano già presenti nell'elenco elaborato nel giugno

2006 dalla Commissione congiunta Città di Lugano-Cantone, ossia ulteriori

33 beni d'interesse locale (cfr. elenco pag. 14);

- il Municipio è

entrato in merito alle richieste commissionali: al fine di favorire la

convergenza, si sono riesaminate le proposte di variante, non soltanto con

una maggiore larghezza dell'applicazione dei criteri assunti ma, specialmente,

con la considerazione di nuovi criteri quali: i valori storici, i valori della

tradizione e la memoria affettiva (cfr. Rapporto sulle proposte di nuovi

beni culturali formulate dalla Commissione della pianificazione del Consiglio

comunale di Lugano dell'agosto 2011, capitolo 2, e Rapporto di pianificazione-aggiornamento

ottobre 2011, capitolo 13, pag. 26). L'Esecutivo comunale ha così aderito alla

proposta di messa sotto tutela dei 3 beni d'importanza cantonale e di 22

oggetti d'interesse locale, fra i 33 individuati dalla Commissione, di cui ha

allestito le relative schede, impostate però in modo diverso da quelle

contenute nel piano d'indirizzo;

- la Commissione

della pianificazione ha così redatto un nuovo rapporto, datato 29 agosto 2011,

formulando un emendamento per la protezione dei nuovi beni culturali condivisi

con il Municipio e ritirando il rapporto del 14 giugno 2011;

- nella seduta del

12 settembre 2011 il Consiglio comunale ha approvato il messaggio municipale n.

8077, emendato così come proposto nel rapporto commissionale del 29 agosto

2011. Gli atti informanti la variante sono poi stati posti in pubblicazione dal

23 gennaio al 21 febbraio 2012.

6. 6.1. Per quanto

attiene all'edificio al mapp. 20__________, il Consiglio di Stato così lo

descrive a pag. 112-113 della decisione impugnata, riprendendo i contenuti

della scheda n. 6287 dell'Ufficio dei beni culturali:

Il complesso sorge nel quartiere di Molino Nuovo, in

un comparto a carattere sociale: nei pressi vi sono infatti la Casa anziani S________

(arch. ________ 1973-76) e l'asilo infantile (ristrutturato 1934 arch. __________)

L'edificazione del complesso abitativo, costruito su

progetto di __________ e __________ nel 1949, fu promossa dalla __________, che

procedette a breve alla vendita alla RI 1.

Il complesso si colloca longitudinalmente rispetto a

via __________ ed è costituito da due blocchi, di 5 rispettivamente 3 unità

ciascuno, di 4 piani d'altezza (tranne uno che fu rialzato negli anni '60) (…).

L'aspetto d'insieme è tradizionale con lo zoccolo del seminterrato, il

tamponamento esterno del vano scale e i prospetti laterali in pietra a vista,

le superfici delle facciate intonacate, nelle quali si aprono finestre di forma

tradizionale con persiane in legno. Balconi si trovano sul retro, tranne nelle

unità di testata dove sono presenti anche in facciata.

Lo stile architettonico del complesso, buon esempio di

edilizia popolare del periodo postbellico, è da collocarsi a cavallo tra l'architettura

del Novecento e le istanze moderniste-razionaliste.

Il giardino fu progettato dallo zurighese __________

(1898-1980) nel 1949, uno dei più importanti architetti paesaggisti del XX

secolo (…). Quello anteriore è circondato da muretti a sedere in pietra

calcarea squadrata e malta con copertina in pietra.

Si accede alle unità abitative attraverso sentieri

pavimentati con piode a mosaico e definiti lateralmente da cordoli in pietra.

Sul retro vi è prato verde con piode al passo, stendipanni, panchine in pietra

sparse, una sistemazione con spiazzo pavimentato in piode a mosaico, un'ex

fontana con forma organica.

L'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza

nazionale (cfr.

Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS Insediamenti di importanza

nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2, Luganese, Berna 2006, pag.

285) include inoltre il fondo nell'intorno circoscritto I-Ci IX "Caragna

e Vignola, comparto di carattere eterogeneo, sviluppatosi prevalentemente verso

la metà del sec. XX tra Via __________ e il fiume, vi sono comprese numerose

case di fine sec. XIX e inizio XX, alcune entro giardini" con

obiettivo di salvaguardia b.

6.2. Incluso nell'elenco

delle proposte del giugno 2006, il fondo non era però menzionato nel piano d'indirizzo

sottoposto nel 2008 per esame preliminare al Dipartimento, il quale, in tale ambito,

lo segnalava nella lista dei beni meritevoli di venir riesaminati in un'ottica

di tutela (allegato 3). La proprietà risultava quindi menzionata nell'elenco

degli ulteriori beni culturali da proteggere secondo il rapporto commissionale

del 14 giugno 2011, che ha poi trovato l'adesione del Municipio e l'inclusione

nella lista dei beni approvata dal Consiglio comunale. La scheda che riguarda

il fondo, contenuta nel Rapporto di pianificazione-aggiornamento ottobre 2011,

riporta la seguente valutazione:

VALUTAZIONE

NELLA VARIANTE DI PR

Presa di posizione dopo esame della Commissione della

Pianificazione con l'APPLICAZIONE DEI CRITERI ADOTTATI NELLA VARIANTE

Non vincolo assoluto di conservazione, ma, tramite PQ,

invito a riconoscimento di qualità, documentazione e obbligo contenuti sociali.

NON ACCETTARE LA PROPOSTA DI CONSERVAZIONE

Considerazioni

Qualità abitativa e infrastrutturale insufficienti.

Ristrutturazione necessaria ma difficile e onerosa

Esame e

parere con ALLARGAMENTO DEI CRITERI

Con una maggiore elasticità nell'applicazione dei

criteri di vincolo, si può aderire alla proposta commissionale di CONSERVARE.

6.3. Come esposto al

considerando 5., dalla genesi della variante qui all'esame si evince anzitutto

come nella scelta dei criteri in base ai quali valutare i singoli oggetti e

effettuare la ponderazione degli interessi prescritta dall'art. 19 LBC, il

Comune ne abbia in un primo tempo privilegiati due, ossia quello relativo alla

valorizzazione reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla

protezione di singoli beni solo in presenza di loro qualità eccezionali. A tal

fine esso ha allestito per ogni singolo oggetto delle schede "Inventario/valutazione"

che esaminano i beni sia per rapporto al loro valore intrinseco sia per

rapporto al loro valore urbanistico funzionale secondo una scala di

valutazione che va da 1 (di disturbo) a 5 (eccellente). Il valore intrinseco degli

oggetti è stabilito in base ai seguenti criteri: valore architettonico, interesse

tipologico, valore storico/memoria, integrità del bene e stato di conservazione,

mentre il loro valore urbanistico e funzionale viene determinato in base alla

situazione urbanistica, all'appartenenza a un complesso omogeneo, all'aderenza

agli indirizzi di PR, alla difficoltà di gestione derivante dal vincolo e alla

limitazione di uso / impossibilità di usufruire di tutti gli indici /

diminuzione di valore. Segue un esame sulla necessità di istituire un perimetro

di rispetto e sulla presenza di un contesto sensibile: necessità di adeguamento

pianificatorio.

6.4. In un secondo

tempo il Comune ha convenuto, per l'analisi dei 33 nuovi oggetti proposti dalla

Commissione della pianificazione, di applicare con maggiore larghezza,

rispettivamente in modo più elastico il criterio relativo alla

valorizzazione reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla

protezione di singoli beni solo in presenza di loro qualità eccezionali, introducendone

tre nuovi (cfr. supra consid. 5). In proposito può rimanere aperta la

questione a sapere se la modifica in corso di adozione dei criteri di

valutazione alla base della variante, da applicare ai 33 oggetti scartati in

precedenza, sia lecita o meno. Infatti, se da un lato la ricorrente non postula

l'annullamento dell'intera variante, ma limita le sue domande all'espunzione

del mapp. 20__________ dalla medesima, dall'altro la sua proprietà è stata

giudicata applicando con più elasticità i criteri di vincolo già

noti, ovvero quelli applicati prima degli emendamenti suggeriti della Commissione

(cfr. valutazione relativa al mapp. 20__________, riportata sopra al consid.

6.2.).

6.5. Ferma questa

premessa si osserva che gli atti che informano la variante non spiegano

anzitutto, né in termini generali né con riferimento alla proprietà della

ricorrente, cosa significhi e secondo quali parametri avvenga un'applicazione più

elastica dei due criteri iniziali. Inoltre, per quanto attiene al complesso

che sorge sul mapp. 20__________, non è stato operato nessun esame approfondito,

ad esempio in base alla scheda utilizzata per gli altri beni culturali. L'unica

valutazione ad esso riferita è quella riportata sopra al consid. 6.2 (Con

una maggiore elasticità nell'applicazione dei criteri di vincolo, si può

aderire alla proposta commissionale di CONSERVARE), motivazione manifestamente

insufficiente a giustificare il vincolo e quindi lesiva del principio

fondamentale sancito dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm (Marco

Borghi/ Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, n. 1 ad art. 26 LPamm). Neppure in sede di risposta davanti al

Consiglio di Stato sono stati addotti ulteriori elementi a sostegno della

misura, ma anzi, in aperto contrasto con quanto deciso del Consiglio comunale,

il Municipio ha sottolineato l'assenza di un qualsivoglia interesse pubblico

alla sua base, postulando l'accoglimento del ricorso. Tale posizione è stata

mantenuta anche davanti al Tribunale anche se il Municipio si è rimesso al

giudizio dello stesso. Ora, anche qualora si volesse ammettere che il complesso

al mapp. 20__________ non sia a priori privo di elementi che potrebbero

giustificarne la tutela, come rettamente sostiene la ricorrente, in ogni caso il

difetto di argomenti a sostegno della decisione non poteva venir sanato dal

Consiglio di Stato, il quale, operando in questo modo, si è indebitamente sostituito al Comune nell'esercizio di

prerogative che la legge gli riserva, violando così la sua autonomia. Su questo

punto il ricorso merita dunque di venir accolto e la decisione impugnata

annullata nella misura in cui approva il vincolo che grava il mapp. 20__________.

Spetterà al Comune, a questo punto, decidere se inserire il complesso tra i

beni culturali d'interesse locale, adottando una variante di piano regolatore,

debitamente motivata.

7. Perimetro di

valorizzazione PV3

7.1. Come ricordato in

narrativa, il fondo della ricorrente è stato incluso dalla variante nel PV3,

contemplante, fra l'altro, l'istituzione di tre piani di quartiere, fra cui

quello per le aree comprendenti l'oggetto L99. In sede di approvazione

il Consiglio di Stato ha stralciato la relativa normativa, ritenendola

contraria ai requisiti posti dalla LST a questo tipo di strumento (cfr.

decisione impugnata, capitolo 3.9.7., pag. 44, e capitolo 3.12., pag. 58-59;

cfr. inoltre supra consid. B.a. e C.). La ricorrente, ritenendo come con

detto stralcio il PV3 avrebbe perso ragione d'essere, posto che la disciplina

relativa a via __________ avrebbe mera portata declaratoria, chiede l'estromissione

del suo fondo dal perimetro. Ritiene inoltre che la normativa concernente via __________

sia atta a generare solo confusione, motivo per cui ne chiede l'annullamento. A

proposito di quest'ultima richiesta si rileva che la ricorrente in prima sede

non aveva sollevato obiezioni di sorta in merito al disposto, che il Consiglio

di Stato nella decisione impugnata si è limitato ad approvare. La domanda dell'insorgente

si rivela pertanto improponibile in questa sede (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT;

dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

7.2. Per quanto

attiene alla richiesta di escludere il mapp. 20__________ dal PV3 si osserva

quanto segue. In termini generali con la previsione dei perimetri di

valorizzazione, il Comune ha inteso proporre una regolamentazione parallela che

tenga conto della relazione che sussiste tra il bene culturale protetto e il

contesto urbano nel quale s'inserisce nell'ottica di una reciproca

valorizzazione (cfr. citato Rapporto, pag. 9, capitolo "Sintesi dei

criteri per la tutela dei Beni Culturali (BCL) all'interno del PR"). Nello

specifico, per quanto attiene al PV3, dal Rapporto per l'esame preliminare del

Dipartimento del febbraio 2008, pag. 15, si evince che esso comprende il

comparto (…) A Molino nuovo, a ovest di via __________, centrato sull'asse

verde di via __________ e sulla trasversale di via __________ e che fra le

varie finalità da esso perseguite vi è quella di segnalare la qualità del

rapporto planovolumetrico dell'oggetto al mapp. 20__________ parallelo a via __________

e verificare l'opportunità del mantenimento e quella di rafforzare l'indicazione

di PR dell'asse verde di via __________, dando indirizzi d'opportunità per il

rinnovamento edilizio e urbano. Le varie finalità hanno poi trovato

concretizzazione all'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR, che, come esposto in

narrativa, è stato modificato dal Consiglio di Stato con lo stralcio della

normativa relativa ai piani di quartiere (cfr. supra consid. B.a e C).

Ora, se è ben vero che, come afferma la ricorrente, con tale modifica i

contenuti precettivi del disposto sono stati ridotti incisivamente, ciò non

toglie che il mapp. 20__________, direttamente confinante con via __________ e

via __________, per i motivi sopra esposti appartenga funzionalmente al

comparto incluso nel PV3, ciò che la ricorrente non contesta, e ciò

indipendentemente dalla meritorietà dal profilo della LBC degli immobili che vi

insistono, posto come all'interno del PV3 sono presenti altri due beni

culturali (L6 e L7). Alla luce di queste considerazioni la richiesta dell'insorgente

va respinta.

8. 8.1. Per tutti questi motivi il

ricorso è parzialmente accolto. Gli atti sono retrocessi al Comune per l'elaborazione

di una variante.

8.2.

La tassa di giustizia è posta in capo alla

ricorrente in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),

mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo

(art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili

all'insorgente, patrocinata, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa

(art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. la

risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è annullata

nella misura in cui approva il vincolo di bene culturale d'interesse locale per

l'edificio al mapp. 20__________ (L99);

1.2. gli atti

sono retrocessi al Comune per l'elaborazione di una variante ai sensi del

consid. 6.5.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di

fr. 500.- è posta a carico della ricorrente, alla quale è retrocesso l'importo

di fr. 1'500.- versato in eccesso quale anticipo spese. Il Comune verserà alla

ricorrente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera