Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali

Incarto n.

90.2017.31

Lugano

18 dicembre 2019

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 26 maggio 2017 di

RI

1

RI

2

RI

3

patrocinati

da: PR 1

contro

la

risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha

approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai

beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;

ritenuto, in

fatto

A. RI 2 e RI 3 sono

proprietari del mapp. 11__________ di Lugano, sezione di Lugano, situato in via

________ nel quartiere di Loreto. RI 1 ne è invece l'usufruttuario. Sul fondo

sorge un edificio a tre livelli, edificato nel 1896-1897 e denominato Villa ________,

immerso in un parco.

B. a. Durante la seduta

del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato la variante

del piano regolatore relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano,

Castagnola e Bré con due emendamenti, di cui uno relativo all'inclusione nella

variante di ulteriori 22 beni culturali d'interesse locale, fra cui l'edificio L93

al mapp. 11__________ (cfr. anche elenco dei beni d'interesse locale di cui all'art.

all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano regolatore [NAPR]).

b. Avverso il suddetto

vincolo RI 1, RI 2 e RI 3 sono insorti davanti al Consiglio di Stato,

postulandone l'annullamento. Sottolineando come la loro proprietà non fosse

inclusa negli atti pianificatori sottoposti per l'adozione al Consiglio comunale,

essi hanno censurato in particolare l'assenza di validi motivi atti a

giustificare il vincolo. Le motivazioni addotte dal Comune si sarebbero infatti

rivelate inconciliabili con i presupposti necessari per limitare la garanzia

della proprietà e contrarie ai principi contenuti nella legge sulla protezione

dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) e ai criteri enunciati

nel Rapporto di pianificazione. Hanno inoltre lamentato una disparità di trattamento

per rapporto ad altri edifici sottratti al vincolo di protezione.

C. Con risoluzione del 12

aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la variante,

apportandovi alcune modifiche, fra cui la parziale riformulazione dell'art. 34

NAPR, e sospendendo alcune decisioni. Esperito un sopralluogo al mapp. 11__________,

il ricorso di RI 1, RI 2 e RI 3 è stato respinto. In proposito l'Esecutivo

cantonale, considerato come il vincolo in parola risultasse sorretto da un

sufficiente interesse pubblico nonché proporzionato, ha ritenuto in particolare

che il Comune, nel definirlo, avesse operato una scelta compatibile con l'esercizio

della propria autonomia, rispettivamente che non sussistessero elementi sufficientemente

solidi e manifesti per non confermarlo.

D. Avverso tale decisione

RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendone l'annullamento nella misura in cui approva il vincolo gravante la

loro proprietà. Essi ripropongono in sostanza le censure disattese dal Governo,

al quale rimproverano di aver tutelato un vincolo arbitrario.

E. a. Il Comune di Lugano

e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano in sede di

risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto

necessario, nei seguenti considerandi.

b. In sede di replica e

di duplica i ricorrenti e il Comune si riconfermano nelle rispettive tesi e

domande. La Sezione è invece rimasta silente.

F. Il 20 febbraio 2019 il Tribunale

ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi documenti richiamati

dal Comune. Solo i ricorrenti si sono espressi in merito, adducendo che la documentazione

prodotta rafforzerebbe la validità dei loro argomenti.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva degli

insorgenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

1.2. Gli studi relativi

alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale

di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel

merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla

documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art.

25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;

LPAmm; RL 165.100). Neppure gli insorgenti sollecitano, d'altra parte, l'assunzione

di prove particolari.

2. 2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con

pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire

nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio

oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione

di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali

del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente

che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,

109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente

quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente

una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione

giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,

214).

3. 3.1. La

protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art.

78 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del

18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che ne affida la competenza ai Cantoni,

mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri

compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi

storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo

di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il

paesaggio è parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il

paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre

integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché

(lett. d) conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT,

dal 1° gennaio 2012, art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo

(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette

comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive

(lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o

storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i

monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali

degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece

delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).

3.2. A livello

cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle

bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto

del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente,

all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni

grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione

di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del

paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio

storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,

il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi,

gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica

del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla

manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).

3.3. Nel nostro Cantone

è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC, che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15

aprile 1946 (LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di

cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento

non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei

valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette,

di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche

apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono

prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.

3.3.1. La protezione

del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico

(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili

che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene

culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto

non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,

architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,

numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come

detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti

costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come

Fatti

i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10

dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza

alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di

tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme

(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere

protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del

14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni

culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.

1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:

è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie

storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la

sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere assoggettato

a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di rispetto di un

bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit.,

cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).

3.3.2. Secondo

l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione

pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra

quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono

testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito

locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi

sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei

beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La

ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato

che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20

e segg. LBC).

3.3.3. L'art. 19 LBC

definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza

fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i

quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della

protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,

preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento

della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone

insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi

riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle

generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto,

RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali

(CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della

sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse

pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6,

Commento all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico

della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto

salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio

della proprietà sul medesimo bene (Patrizia

Cattaneo Beretta, La legge cantonale sulla protezione dei beni

culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto

concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione

della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano

regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una

precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2

lett. i LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge

dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi

anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi

cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La

commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di

esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere

(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione

della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2

e 3 LBC).

3.3.4. Secondo l'art.

22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si

estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne

ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene

protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono

ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua

valorizzazione (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei principi generali

alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni culturali, secondo

la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per

quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die

Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts,

Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in

particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla

sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel

suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli

elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra).

4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

4.1. In

linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito

dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi

pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).

4.2. Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole

tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

5. In concreto, prima di affrontare le critiche sollevate dagli insorgenti,

è opportuno ripercorrere brevemente l'iter procedurale seguito dalla variante:

- una serie di

studi e approfondimenti hanno portato la Commissione congiunta Città di Lugano

- Cantone a formulare già nel giugno 2006 un primo elenco di proposte di

edifici da tutelare come beni d'interesse locale per complessivi 98 oggetti;

- il 21 marzo 2008

il Municipio ha inviato all'autorità dipartimentale il piano d'indirizzo per l'esame

di sua competenza. Rispetto alla lista del giugno 2006 il piano proponeva la

tutela di soli 72 oggetti, aggiungendone però 17 nuovi, per un totale di 89

beni d'interesse locale. La scelta dei beni da tutelare era da ricondurre

sostanzialmente a due criteri: il primo consisteva nell'operare una valutazione

fra il valore intrinseco di un singolo oggetto per rapporto al suo contesto di

riferimento in un'ottica di valorizzazione reciproca (cfr. Rapporto per l'esame

preliminare febbraio 2008, pag. 7 e 9) e il secondo nel proteggere singoli

oggetti isolati solo in presenza di loro qualità eccezionali (citato Rapporto,

pag. 10-11). Le schede allestite per gli oggetti da tutelare riportavano

pertanto come criteri di valutazione il valore intrinseco e il valore

urbanistico/funzionale dell'oggetto, assegnando un punteggio da 1 a 5;

- il Dipartimento

del territorio, con l'esame preliminare del 18 marzo 2009, ha condiviso nel

complesso il metodo di valutazione adottato, suggerendo tuttavia a pag. 11 di

voler considerare la conferma della tutela di edifici individuati nel 2006 e

non inclusi nella variante ed alcune nuove proposte scaturite nell'ambito degli

approfondimenti legati al presente esame preliminare e meglio come elencato

nell'allegato 3;

- fra il 6 luglio

e il 4 agosto 2009 è stata esperita la procedura di informazione e

consultazione della popolazione con il deposito presso il Dicastero del

territorio dei documenti sottoposti al Dipartimento per l'esame preliminare,

unitamente a quest'ultimo;

- pur

riconsiderando le proprie valutazioni alla luce delle indicazioni fornite dall'autorità

cantonale, il Municipio ha seguito solo in parte quanto indicato nell'esame

preliminare. Pertanto con messaggio n. 8077 dell'8 luglio 2010 esso ha proposto

al Consiglio comunale l'adozione della variante qui all'esame, contemplante la

protezione di complessivi 80 beni culturali d'interesse locale, di cui 63

incusi nella lista del giugno 2006, individuati secondo i due criteri

menzionati in sede di piano d'indirizzo (cfr. capitolo 6. "Sintesi dei

criteri per la tutela dei Beni culturali (BCL)", pag. 5-6);

- con rapporto del

14 giugno 2011 la Commissione della pianificazione del Consiglio comunale, pur

approvando i principi e le generalità della variante, ha proposto d'inserire,

oltre a 3 nuovi beni culturali d'interesse cantonale, gli oggetti presenti

sulla lista allegata alle Osservazioni del Dipartimento del territorio del 18

marzo 2009 (allegato 3) che erano già presenti nell'elenco elaborato nel giugno

2006 dalla Commissione congiunta Città di Lugano-Cantone, ossia ulteriori

33 beni d'interesse locale (cfr. elenco pag. 14);

- il Municipio è

entrato in merito alle richieste commissionali: al fine di favorire la

convergenza, si sono riesaminate le proposte di variante, non soltanto con

una maggiore larghezza dell'applicazione dei criteri assunti ma, specialmente,

con la considerazione di nuovi criteri quali: i valori storici, i valori della

tradizione e la memoria affettiva (cfr. Rapporto sulle proposte di nuovi

beni culturali formulate dalla Commissione della pianificazione del Consiglio

comunale di Lugano dell'agosto 2011, capitolo 2, e Rapporto di

pianificazione-aggiornamento ottobre 2011, capitolo 13, pag. 26). L'Esecutivo

comunale ha così aderito alla proposta di messa sotto tutela dei 3 beni d'importanza

cantonale e di 22 oggetti d'interesse locale, fra i 33 individuati dalla

Commissione, di cui ha allestito le relative schede, impostate però in modo

diverso da quelle contenute nel piano d'indirizzo;

- la Commissione

della pianificazione ha così redatto un nuovo rapporto, datato 29 agosto 2011,

formulando un emendamento per la protezione dei nuovi beni culturali condivisi

con il Municipio e ritirando il rapporto del 14 giugno 2011;

- nella seduta del

12 settembre 2011 il Consiglio comunale ha approvato il messaggio municipale n.

8077, emendato così come proposto nel rapporto commissionale del 29 agosto

2011. Gli atti informanti la variante sono poi stati posti in pubblicazione dal

23 gennaio al 21 febbraio 2012.

6. 6.1. Per quanto

attiene all'edificio al mapp. 11__________, il Consiglio di Stato così lo

descrive a pag. 112-113 della decisione impugnata, riprendendo i contenuti

della scheda n. 2313/17450 dell'Ufficio dei beni culturali:

La villa sorge in via __________, la via che corre

parallela a __________, in splendida posizione panoramica verso il lago,

accanto a__________, che porta a Loreto.

Fu costruita per __________, industriale e benefattore,

intorno al 1896-1897. Non si conosce al momento il nome dell'architetto

progettista.

Sorge all'interno di un vasto parco declive di grande

impatto scenografico, con muro di recinzione in pietra e malta con copertina e

inferriata. Vi si accede da__________ mediante un portale con colonnine e cancello

in ferro o da via __________. Nel parco sono presenti, oltre a numerose essenze

arboree, una pergola in ferro ad arco con vite, una grotta in tufo e, nell'angolo

inferiore, un interessante edificio accessorio con garage a pianterreno e serra

nella parte superiore. Davanti all'edificio si apre un terrazzo definito da un

muro di sostegno, con parapetto a colonnine in cemento prefabbricato e

balaustra in ferro.

La villa di tre piani in stile eclettico, molto

raffinato, con richiami all'architettura regionalistica e a stilemi rinascimentali,

è caratterizzata dalla torretta a nord-est con paramento bugnato a pianterreno

e sulle lesene d'angolo, trifora all'ultimo piano e una fitta serie di mensolette

sullo sporto del tetto, e dai prospetti ritmati da lesene con capitelli ionici,

cornici sagomate delle finestre e balconcini in ferro battuto, finemente

lavorati. Il retro dell'edificio è privo di decori architettonici.

Il fondo risulta inoltre incluso nell'intorno

circoscritto I-Ci XIV e segnalato come elemento 0.0.35 "Villa __________,

a tre piani con giardino a valle, in forte evidenza da riva per l'apertura

della __________ di lato; fine sec. XIX" con obiettivo di salvaguardia

A dall'Inventario federale degli

insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS

Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2,

Luganese, Berna 2006, pag. 286).

6.2. Incluso nell'elenco

delle proposte del giugno 2006, il fondo non era però menzionato nel piano d'indirizzo

sottoposto nel 2008 per esame preliminare al Dipartimento, il quale, in tale ambito,

lo segnalava nella lista dei beni meritevoli di venir riesaminati in un'ottica

di tutela (allegato 3). La proprietà risultava quindi menzionata nell'elenco

degli ulteriori beni culturali da proteggere secondo il rapporto commissionale

del 14 giugno 2011, che ha poi trovato l'adesione del Municipio e l'inclusione

nella lista dei beni approvata dal Consiglio comunale. La scheda che riguarda

il fondo, contenuta nel Rapporto di pianificazione-aggiornamento ottobre 2011,

riporta la seguente valutazione:

VALUTAZIONE

NELLA VARIANTE DI PR

Presa di posizione dopo esame della Commissione della

Pianificazione con l'APPLICAZIONE DEI CRITERI ADOTTATI NELLA VARIANTE

La variante di PR non ha trovato le qualità

eccezionali per conservarlo come oggetto singolo, all'interno di un quartiere

evoluto in gran parte con edifici alti che lo affiancano. Per coerenza d'impostazione

(vincolo conservativo a oggetti singoli soltanto se eccezionali) la RICHIESTA

DI VINCOLO DEVE ESSERE RESPINTA.

Considerazioni

Oggetto di buona fattura, ma senza valori eccezionali.

Esame e

parere con ALLARGAMENTO DEI CRITERI

Con una maggiore elasticità per criterio di vincolo su

oggetti singoli solo se di valore eccezionale, si può aderire alla proposta

della Commissione di CONSERVARE.

6.3. Come esposto al

considerando 5., dalla genesi della variante qui all'esame si evince anzitutto

come nella scelta dei criteri in base ai quali valutare i singoli oggetti e effettuare

la ponderazione degli interessi prescritta dall'art. 19 LBC, il Comune ne abbia

in un primo tempo privilegiati due, ossia quello relativo alla valorizzazione

reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla protezione di singoli

beni solo in presenza di loro qualità eccezionali. A tal fine esso ha allestito

per ogni singolo oggetto delle schede "Inventario/valutazione" che

esaminano i beni sia per rapporto al loro valore intrinseco sia per

rapporto al loro valore urbanistico funzionale secondo una scala di

valutazione che va da 1 (di disturbo) a 5 (eccellente). Il valore intrinseco degli

oggetti è stabilito in base ai seguenti criteri: valore architettonico, interesse

tipologico, valore storico/memoria, integrità del bene e stato di conservazione,

mentre il loro valore urbanistico e funzionale viene determinato in base alla

situazione urbanistica, all'appartenenza a un complesso omogeneo, all'aderenza

agli indirizzi di PR, alla difficoltà di gestione derivante dal vincolo e alla

limitazione di uso / impossibilità di usufruire di tutti gli indici /

diminuzione di valore. Segue un esame sulla necessità di istituire un perimetro

di rispetto e sulla presenza di un contesto sensibile: necessità di

adeguamento pianificatorio.

6.4. In un secondo tempo

il Comune ha convenuto, per l'analisi dei 33 nuovi oggetti proposti dalla

Commissione della pianificazione, di applicare con maggiore larghezza,

rispettivamente in modo più elastico il criterio relativo alla

valorizzazione reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla

protezione di singoli beni solo in presenza di loro qualità eccezionali, introducendone

tre nuovi (cfr. supra consid. 5). In proposito può rimanere aperta la

questione a sapere se la modifica in corso di adozione dei criteri di valutazione

alla base della variante, da applicare ai 33 oggetti scartati in precedenza,

sia lecita o meno. Infatti, se da un lato i ricorrenti non postulano l'annullamento

dell'intera variante, ma limitano le loro domande all'espunzione del loro

edificio dalla medesima, dall'altro la loro proprietà è stata giudicata

applicando con più elasticità un criterio già noto, ovvero quello

relativo all'eccezionalità del singolo bene.

6.5. Ferma questa

premessa si osserva che gli atti che informano la variante non spiegano

anzitutto, né in termini generali né con riferimento alla proprietà dei

ricorrenti, cosa significhi e secondo quali parametri avvenga un'applicazione più

elastica dei due criteri iniziali. Inoltre, per quanto attiene all'immobile

che sorge sul mapp. 11__________, non è stato operato nessun esame approfondito,

ad esempio in base alla scheda utilizzata per gli altri beni culturali. L'unica

valutazione ad esso riferita è quella riportata sopra al consid. 6.2 (Con

una maggiore elasticità per criterio di vincolo su oggetti singoli solo se di

valore eccezionale, si può aderire alla proposta della Commissione di CONSERVA-RE),

peraltro silente in merito alle qualità eccezionali che giustificherebbero la

messa sotto tutela dell'edificio. Solo in sede di risposta davanti al Consiglio

di Stato, il Municipio ha addotto ulteriori elementi a sostegno della

protezione della proprietà dei ricorrenti, asserendo, a pag. 6, che esso presenta

importanti caratteristiche di pregio che meritano di essere poste sotto tutela per

essere salvaguardate. Dopo attenta valutazione il Municipio è infatti rinvenuto

sulle sue precedenti scelte, che avevano portato ad un'ingiusta esclusione del

fondo dalla lista dei beni culturali d'interesse locale da proteggere, e

riconosce il valore culturale dell'immobile (…). Una maggiore elasticità nell'applicazione

del criterio relativo agli edifici singoli ha indotto il Municipio ad aderire

all'emendamento commissionale. Esso espone poi, a pag. 6-7, le peculiarità

dell'edificio, riprendendo sostanzialmente la descrizione contenuta nella

scheda dell'Ufficio dei beni culturali (cfr. supra consid. 6.1.),

concludendo, a pag. 7, che (…) A non averne dubbio è dunque dato un

preminente interesse pubblico all'imposizione del vincolo, per salvaguardare la

presenza di una testimonianza importante del nostro passato. Ora, pur

ammettendo che l'edificio in questione non sia a priori privo di elementi che

potrebbero giustificarne la tutela, a non averne dubbio, tale motivazione,

ribadita in questa sede, non risulta suffragata da quei criteri oggettivi e uniformi,

che per gli altri beni tutelati dal Comune trovano riscontro nelle relative

schede, ponendosi così in contrasto con la giurisprudenza in materia che

impone, nel determinare se un oggetto sia o meno degno di protezione, una sua

valutazione complessiva e oggettiva, basata su criteri scientifici, che tenga

conto del contesto culturale, storico, artistico e urbanistico dell'edificio

(DTF 135 I 176 consid. 6.2 e rif. ivi menzionati; STF 1C_55/2011 del 1° aprile

2011 consid. 6.1).

6.6. Stupisce quindi

che il Governo, confrontato con le gravi carenze di motivazione, abbia

approvato la scelta comunale. In definitiva, con il loro agire, entrambe le

autorità hanno disatteso l'obbligo di motivare la propria decisione, principio

fondamentale ricordato anche dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm. Il Tribunale,

confrontato con la carenza di motivazione del vincolo, è impossibilitato a

verificarne la correttezza. Ciò non può avvenire nemmeno sulla sola base della

scheda dell'inventario dei beni culturali di cui si è detto in narrativa. Non

spetta infatti a questo Tribunale sopperire alle carenze di motivazione della

decisione del Comune con il rischio, magari, di lederne l'autonomia. Spetta ora

al Comune valutare compiutamente il valore culturale del bene e, se del caso,

adottare una decisione tramite la procedura prevista per le varianti di piano

regolatore.

7. Secondo la giurisprudenza il rinvio

dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori,

con esito aperto, comporta che chi ricorre venga considerato vincente (STA

52.2016.438/440 del 5 aprile 2018 con rinvio a STF 2C_559/2015 del 31 gennaio

2017 consid. 6.1). Il Comune, soccombente, è dispensato dal versamento della

tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm) mentre non è esonerato dal versamento

di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. la

risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è annullata nella

misura in cui approva il vincolo di bene culturale d'interesse locale per l'edificio

al mapp. 11__________ (L93);

1.2. gli atti sono retrocessi al

Comune perché proceda a motivare le sue scelte, adottando una variante di piano

regolatore.

Considerandi

2.

Non si preleva la tassa di

giustizia. Ai ricorrenti è retrocesso l'importo di fr. 2'000.- versato a titolo

di anticipo spese. Il Comune rifonderà ai ricorrenti fr. 2'000.- a titolo di

ripetibili complessive per entrambe le sedi di giudizio.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera