90.2017.34

Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali - modifiche d'ufficio

18 dicembre 2019Italiano14 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 è proprietaria

del mapp. 21__________ di Lugano, sezione di Lugano, situato in via __________

nel quartiere di Besso. Sul fondo, di vaste dimensioni (21'350 m2),

sorge il complesso dello studio radio della Svizzera italiana, suddiviso in due

edifici (sub. A e sub. B) e costruito negli anni 1957-1962 su progetto degli

arch. __________, __________ e __________. Gli edifici sono attorniati da spazi

verdi e da aree riservate allo stazionamento degli autoveicoli. Inoltre la

corte interna dell'edificio principale (sub. A) si affaccia su un giardino

ricco di alberature.

B. Durante la seduta del

12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con due

emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle

sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che annovera fra i beni culturali d'interesse

cantonale, elencati all'art. 34 lett. b delle norme di attuazione del piano

regolatore (NAPR), i due edifici al mapp. 21__________ (C9: Studio radio della

Svizzera Italiana), prevedendo inoltre per l'intero fondo un perimetro di

rispetto cantonale.

C. Con risoluzione del 12

aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante,

apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la parziale riformulazione

dell'art. 34 NAPR, e sospendendo alcune decisioni. In particolare, per quanto

attiene alla proprietà della RI 1, l'art. 34 lett. b NAPR è stato così

completato: C9: Studio radio della Svizzera Italiana (edificio A e edificio

B e giardino).

D. Avverso tale modifica,

nella misura in cui riguarda il giardino, la RI 1 insorge a titolo cautelativo

davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e

auspicando un chiarimento circa l'estensione del vincolo. Postulando l'esperimento

di un sopralluogo, essa contesta il provvedimento nella misura in cui dovesse

concernere non solo il giardino racchiuso fra le due ali dell'edificio sub. A

ma anche le vaste aree riservate a posteggio e quelle prevalentemente

pavimentate presenti sul fondo. Sotto questo profilo il vincolo si rivelerebbe

ingiustificato dal profilo dell'interesse pubblico e lesivo del principio della

proporzionalità, anche perché il mapp. 21__________ risulta già inserito in un

perimetro di rispetto.

E. a. In sede di risposta

il Comune di Lugano si rimette al giudizio del Tribunale, mentre la Sezione

dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame. Essa

conferma tuttavia che la tutela riguarda il giardino volto a sud-est,

compreso tra le due ali dell'edificio A, intendendo per giardino la raccolta

corte interna disegnata da __________ su cui si affacciano i foyer e il ristorante-caffetteria.

Dei suoi ulteriori argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti

considerandi.

b. La ricorrente non ha

replicato.

F. Il 20

febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti

diversi documenti richiamati dal Comune. Solo la ricorrente ha comunicato di

non aver particolari osservazioni da formulare.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente

(art. 30 cpv. 2 lett. c LST).

1.2. Gli studi relativi

alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale

di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel

merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla

documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art.

25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;

LPAmm; RL 165.100). Il sopralluogo postulato dalla ricorrente non appare infatti

idoneo a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio.

Considerandi

2.

2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con

pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire

nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio

oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione

di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali

del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente

che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,

109.

Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203.

segg., 214).

3.

Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della

proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

3.1

linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un

bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse

deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT

I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).

3.2

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole

tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

4.

Ai fini del giudizio, occorre rammentare che

nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione

dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100).

4.1

Secondo questa

legge, la protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario

e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i

beni culturali mobili che quelli immobili

(cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un

bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse

storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico,

urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i

beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia

le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie

di costruzione, le zone archeologiche ecc.

4.2

Secondo l'art. 3

LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica

ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse

cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito

un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per

decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione

comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono

importanza soprattutto per le collettività

locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in

parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni

protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).

4.3

Per quanto

concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione

della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano

regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una

precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX

lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre

2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in

fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai

beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà

dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare,

quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv.

1.

LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione

sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio

di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).

4.4

Secondo l'art. 22

LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si

estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne

ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene

protetto è da delimitare un perimetro di

rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di

compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).

5.

5.1. In concreto, nella

documentazione relativa ai beni culturali d'interesse cantonale presenti a

Lugano dell'Ufficio dei beni culturali del 30 giugno 2016, l'origine dello

studio radio della Svizzera italiana viene così descritta (cfr. capitolo 1.

Storia e descrizione):

All'inizio degli anni Cinquanta del Novecento la __________ (acronimo

di __________) decide di realizzare una nuova e rappresentativa sede per la __________,

che potesse ospitare non solamente gli studi della radio, ma anche della

nascente televisione. (…) Nel 1951 la progettazione di questa importante opera

è affidata agli architetti __________, ________ e __________ (…). Dopo un primo

progetto, elaborato sulla base di un programma ridotto e datato 1953, gli

architetti presentano un progetto di massima costituito da tre corpi

indipendenti (…): uffici, studi di emissione e studio radio-orchestra. (…) Grazie

alla relativa disponibilità di superficie edificabile, gli architetti optano

per uno schema distributivo orizzontale. (…) L'impostazione planimetrica e spaziale,

ottenuta aggregando diversi corpi architettonici dal modulo esagonale, assicura

la fluidità dei percorsi e dei collegamenti e facilita eventuali futuri

ampliamenti. Nel 1955 gli architetti consegnano il progetto definitivo (…).

Nell'aprile 1959, durante il cantiere, la __________ incarica i tre architetti

di progettare l'estensione destinata alla televisione e a nuovi uffici e di

studiarne l'inserimento razionale nel complesso (…). I tre progettano gli

edifici modellati sulla trama esagonale dell'edificio in costruzione. La

progettazione esecutiva viene assunta da __________, che apporta alcune

modifiche (…). L'edificio viene completato nei tre anni successivi.

Il complesso comprende anche un giardino,

ricco di alberature e esteso alle corti interne dell'edificio principale, (…)

disegnato nel dettaglio e perfettamente in sintonia con il costruito (ibidem;

cfr. anche foto a pag. 1). Su di esso si affacciano i foyer e il

ristorante-caffetteria.

5.2

Come esposto in

narrativa, la variante adottata dal Consiglio comunale ha inserito fra i beni

culturali d'interesse cantonale i due edifici al mapp. 21__________ (C9: Studio

radio della Svizzera Italiana), prevedendo sull'intero fondo un perimetro di

rispetto cantonale. In fase d'approvazione il Consiglio di Stato ha completato

d'ufficio l'elenco di cui all'art. 34 lett. b NAPR con la seguente specifica: C9:

Studio radio della Svizzera Italiana (edificio A e edificio B e giardino).

Ora, poiché il mapp. 21______ ospita, oltre agli edifici, al giardino racchiuso

fra le due ali dell'edificio sub. A e alle aree riservate al parcheggio, ampi

spazi verdi, ubicati in particolare sul lato sud-est del fondo, bisogna

convenire con la ricorrente che l'indicazione introdotta d'ufficio dal Governo

risulta poco precisa e causa dei possibili fraintendimenti. Tuttavia l'effettiva

portata del vincolo ha potuto venir chiarita in sede di risposta dalla Sezione, la quale ha specificato che il

medesimo riguarda il giardino volto a sud-est, compreso tra le due ali dell'edificio

A, intendendo per giardino la raccolta corte interna disegnata da __________

sui cui si affacciano i foyer e il ristorante-caffetteria. In proposito

bisogna ritenere che la sua caratteristica di spazio aperto progettato in

funzione e a complemento dell'edificio sub. A - caratteristica che difetta alle

altre aree verdi presenti sul fondo - giustifica pienamente che la tutela cantonale

venga estesa a tale elemento, ciò che la ricorrente non contesta. Peraltro una

diversa interpretazione, ossia un'estensione del vincolo a tutte le aree verdi

presenti sul fondo, risulterebbe fortemente dubbia dal profilo dell'interesse

pubblico e incongruente con gli obiettivi perseguiti con il perimetro di

rispetto cantonale istituito su tutta la proprietà (cfr. risoluzione impugnata,

pag. 29-30). In base a queste considerazioni questo Tribunale ritiene di poter

emendare l'imprecisione riscontrata nella risoluzione d'approvazione della

variante, precisando che il giardino oggetto della protezione cantonale C9 è

quello rivolto a sud-est, compreso fra le due ali dell'edificio A al mapp. 21__________.

6.

6.1. Stante

quanto precede, il ricorso dev'essere parzialmente accolto.

6.2

La tassa di giustizia è posta a carico della

ricorrente, proporzionalmente al suo grado di soccombenza (art. 47. cpv. 1

LPAmm). Alla ricorrente, patrocinata, vengono assegnate ripetibili

proporzionalmente al grado di successo della sua impugnativa (art. 49 cpv. 1

LPAmm), che in concreto sono dovute dallo Stato.

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza la risoluzione del

12.

aprile 2017 (n. 1617), nella misura in cui approva l'art. 34 lett. b NAPR, viene

completata con riferimento all'oggetto C9, le cui "Denominazioni o

funzioni" sono precisate come segue: "Studio Radio della Svizzera italiana

(edificio A e edificio B e giardino compreso tra le due ali dell'edificio A)".

2.

La tassa di giustizia di

fr. 800.- è posta a carico della ricorrente, alla quale va retrocesso l'importo

di fr. 1'200.- versato in eccesso quale anticipo spese. Lo Stato verserà alla

ricorrente fr. 800.- a titolo di ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La

vicecancelliera