Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali - modifiche d'ufficio

Incarto n.

90.2017.37

Lugano

18 dicembre 2019

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 27 giugno 2017 di

RI

1 RI 2,

contro

la

risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha

approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai

beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 e RI 2 sono

proprietari di una quota di PPP ciascuno del fondo base al mapp. 10__________

di Lugano, situato in via __________.

B. a. Durante la seduta

del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con due

emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle

sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che istituisce a ovest del mapp. 10_______

il perimetro di valorizzazione PV15 - Loreto, retto dall'art. 34 lett. e cpv. 2

delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) che prevede: "Non

sono assegnate prescrizioni speciali". All'interno del PV15 è stata

istituita una tutela a livello locale di due edifici (L51: Condominio Liberty;

L52: Villino Eremo) e una tutela a livello cantonale per la Chiesa di S. Maria

di Loreto (C15), per il "Muro di piazza della chiesa di Loreto" (C16)

e per il suo portale (C17). Al PV15 si sovrappone un perimetro di rispetto

cantonale a tutela della Chiesa di S. Maria di Loreto e del portale, che si

spinge fino al confine ovest del mapp. 10__________, senza tuttavia includerlo.

L'art. 34 lett. b NAPR indica che "Per i Beni d'interesse cantonale e

per i relativi Perimetri di rispetto vale la Legge Cantonale sui Beni Culturali

(LBC)".

b. RI 1 e RI 2 non sono

insorti contro la variante.

C. Con risoluzione del 12

aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante,

apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la parziale riformulazione

dell'art. 34 NAPR, e sospendendo alcune decisioni. In particolare il PV15 e la

sua disciplina sono stati stralciati dalla variante poiché troppo

indeterminati. L'Esecutivo cantonale ha tuttavia indicato, a pag. 47, che

qualora "(…) il Comune intendesse dotarsi di misure più restrittive per

il PV15 per rapporto a quanto disposto dalla pianificazione in vigore dovrà

elaborare un'apposita variante di PR". Per quanto attiene ai perimetri

di rispetto cantonali, il Governo ha modificato come segue l'art. 34 lett. b

NAPR:

Per i Beni d'interesse cantonale e per i relativi

Perimetri di rispetto vale la Legge Cantonale sui Beni Culturali (LBC)",

introducendo all'art.

34 NAPR la nuova lett. e, che prevede una disciplina specifica del seguente

tenore:

Entro il perimetro di rispetto non sono ammissibili

interventi suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la

valorizzazione del bene culturale. Ogni domanda di costruzione, notifica o

modifica del terreno compresa nel perimetro di rispetto dovrà essere sottoposta

per preavviso all'Ufficio dei beni culturali.

Per quanto attiene

specificamente al perimetro di rispetto per la Chiesa di S. Maria di Loreto e

portale, il Governo, dopo aver precisato a pag. 31 che esso include anche una

parte del mapp. 11__________, ha esposto, a pag. 32, i criteri di applicazione

validi al suo interno, ossia:

Le modifiche architettoniche (ristrutturazione e

riattazione edifici) e del territorio (percorsi pedonali; posteggi; giardini)

all'interno del perimetro di rispetto dovranno correttamente rapportarsi con

gli aspetti spaziali e monumentali dei beni protetti, in particolare per quel

che riguarda l'impostazione e la finitura degli spazi verdi (giardini,

recinzioni) o destinati alla viabilità (posteggi; manufatti utilitari; percorsi

pedonali). Per gli interventi architettonici sull'esistente o in caso di

costruzione di nuovi edifici si richiede lo studio accurato dei volumi, dei

materiali e dei colori in rapporto al bene protetto. In caso di eventuali nuove

edificazioni è auspicabile in ogni caso l'utilizzo di un linguaggio architettonico

contemporaneo di alta qualità.

D. Avverso tale

decisione, RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo:

1. Il ricorso è accolto.

2. Che sia istituito un vincolo di salvaguardia (con

divieto di demolizione) del gruppo edilizio G iscritto nell'ISOS con il numero

11.2 (…).

3. Che siano modificati, con indicazioni precise (…),

Fatti

i criteri di applicazione del perimetro di rispetto per la chiesa di S. Maria

di Loreto e portale (…) inerenti gli interventi architettonici sull'esistente o

in caso di costruzioni di nuovi edifici. Più precisamente che sia chiarito come

debba essere fatto lo "studio accurato dei volumi, dei materiali e dei

colori per rapporto al bene protetto" e come viene definito "un

linguaggio architettonico contemporaneo di alta qualità".

4. Che sia mantenuto il perimetro di valorizzazione

PV15.

5. Protestate spese e ripetibili.

Asserendo di essere

legittimati a ricorrere in quanto proprietari, interessati di protezione,

essi lamentano in particolare il fatto che la tutela istituita dal Comune si

sia limitata alla sola costruzione al mapp. 10__________ (L52) invece di

estendersi anche alla serie di edifici adiacenti, risalenti ai primi decenni

del Novecento, fra cui il loro, ai mapp. 10________, 10________, 10________ e 20__________,

menzionati nell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri

da proteggere d'importanza nazionale (ISOS) quale gruppo edilizio n.

11.2. con obiettivo di salvaguardia A. Rimproverano inoltre al Governo di non

aver valutato il PV15 in relazione agli edifici costruiti all'inizio del '900

nelle vicinanze, la cui salvaguardia permetterebbe di formare l'identità e l'appartenenza

culturale e territoriale.

E. a. In sede di

risposta il Comune di Lugano, mettendo in dubbio la legittimazione attiva dei

ricorrenti, chiede che la domanda di cui al p.to 2 del petitum sia

dichiarata inammissibile, mentre si rimette al giudizio del Tribunale per

quanto attiene alle domande di cui al p.ti 3 e 4. La Sezione dello sviluppo

territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si

dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.

b. In sede di replica i

ricorrenti concentrano i loro argomenti sul PV15, motivando in particolare la

loro legittimazione attiva in relazione al suo stralcio e approfondendo le loro

critiche in merito. Paventando i lunghi tempi necessari all'elaborazione di una

variante, chiedono che il PV15 venga mantenuto.

c. Con decreto del 14

dicembre 2017, è stato estromesso dall'incarto l'allegato di duplica presentato

dal Comune, dichiarato irricevibile poiché tardivo. Per lo stesso motivo, con

decreto del 27 dicembre 2017, la duplica della Sezione è stata stralciata dagli

atti.

F. Il 20

febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver richiamato dal Comune

diversi documenti. Solo i ricorrenti hanno presentato delle osservazioni, sul

cui contenuto non occorre dilungarsi.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art.

30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL

701.100). In merito alla legittimazione attiva dei ricorrenti si osserva quanto

segue.

1.1. Giusta l'art. 30

cpv. 2 LST sono legittimati a ricorrere contro le decisioni del Consiglio di

Stato davanti al Tribunale cantonale amministrativo il Comune (lett. a), i già

Considerandi

ricorrenti, per gli stessi motivi (lett. b), ogni altra persona o ente che

dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise

dal Consiglio di Stato (lett. c). Il privato cittadino è pertanto legittimato a

ricorrere dinanzi a questo Tribunale solo se ha precedentemente inoltrato

ricorso davanti all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi in cui quest'ultimo

abbia disposto una modifica rispetto alle decisioni del Legislativo comunale, segnatamente quindi un diniego di approvazione rispettivamente

una modifica d'ufficio del piano regolatore. In concreto i ricorrenti non sono

insorti davanti al Consiglio di Stato contro la variante e pertanto la loro

richiesta contenuta al p.to 2 del petitum, relativa all'istituzione di un

vincolo di salvaguardia sugli edifici ai mapp. 10_______, 10________, 10_______

e 20__________, iscritti nell'ISOS, non ha formato oggetto d'esame, né tanto

meno di modifica. Essi non sono pertanto legittimati a proporre tale richiesta

in questa sede. Va peraltro notato che gli insorgenti sembrano aver abbandonato

in sede di replica tale domanda, limitandosi a chiedere al p.to 2 del petitum

che sia mantenuto il perimetro di valorizzazione PV15 e che vengano date

prescrizioni particolari per salvaguardare i 3 Beni di importanza cantonale e

quindi il patrimonio costruito che è un'esigenza della collettività.

1.2

1.2.1

Poiché i

ricorrenti non sono insorti in prima sede, la loro qualità per agire è data

solo se essi possono vantare un interesse degno di protezione secondo la

terminologia impiegata all'art. 30 cpv. 2 lett. c LST. Tale interesse corrisponde

a quello dell'or abrogato art. 43 della legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966 (BU 1966, 181; RtiD I-2017 n. 17 consid.

2.3

). A sua volta, esso dev'esse ricondotto alla nozione di interesse degno

di protezione dell'attuale art. 65 cpv. 1 lett. c della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), identica a quella

racchiusa negli art. 48 cpv. 1 lett. c della legge federale sulla procedura

amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021). Introducendo il requisito

dell'interesse degno di protezione il legislatore ha quindi voluto, in primo

luogo, escludere l'actio popularis, cosicché difetta della

legittimazione ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato

altrimenti che qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre

pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto

della contestazione. D'altro lato basta, però, l'esistenza di un interesse

degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti

soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica,

ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in

ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente possa

prevalersi di un interesse personale, immediato e attuale all'annullamento o

alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un

giudizio più favorevole (cfr. RtiD I-2017 consid. 2.3.1; RDAT I-2001 n. 27

consid. 2.1., I-1999 n. 11 consid. 2b, I-1998 n. 13 consid. 2.2., I-1993 n. 22

consid. 1.2.).

1.2.2

In merito alle

critiche rivolte al perimetro di rispetto cantonale per la Chiesa di S. Maria

di Loreto e portale si osserva che, come esposto in narrativa, esso lambisce a

est il fondo dei ricorrenti. Il Governo, in sede di approvazione, ha introdotto

all'art. 34 una nuova lett. e, che prevede una specifica normativa per i perimetri

di rispetto cantonali, e ha precisato a pag. 31 l'estensione del perimetro in

questione (cfr. supra consid. C). Poiché il nuovo disposto ha delle

ripercussioni sull'attività edilizia dei fondi compresi nel perimetro,

limitrofi al mapp. 10__________, si deve ritenere che i ricorrenti siano

toccati dal provvedimento in modo particolare e quindi detentori di un interesse

legittimo ad opporvisi. Sennonché essi si limitano a contestare la modifica

operata dal Governo solo nel petitum, venendo in questo modo meno al

loro obbligo di motivazione, ciò che rende la critica irricevibile ex art. 70

LPAmm. Inoltre, a ben vedere, essi si limitano a chiedere che i criteri di

applicazione esposti a pag. 32 della decisione impugnata vengano chiariti. Ora

tuttavia, come rileva la Sezione in sede di risposta, tali criteri non

possiedono un carattere vincolante, costituendo dei semplici principi generali

d'intervento, sul cui rispetto spetterà all'Ufficio dei beni culturali

pronunciarsi (cfr. art. 34 nuova lett. e NAPR). Tant'è vero che, a differenza

delle modifiche d'ufficio operate dal Governo, essi non vengono menzionati nel

Dispositivo

dispositivo della contestata decisione (cfr. pag. 156 segg.). Visto dunque il

loro carattere informativo, anche per questo motivo la richiesta formulata al

p.to 3 del petitum si rivela irricevibile. Va peraltro osservato che la

variante adottata dal Consiglio comunale si limitava a segnalare nel piano i

vari perimetri di rispetto cantonale e, per la loro regolamentazione, operava

un semplice rinvio alla LBC (cfr. supra consid. B.a). I ricorrenti non

sono insorti davanti al Consiglio di Stato, criticandone l'indeterminatezza,

rispettivamente chiedendo indicazioni precise. Di conseguenza, anche sotto

questo profilo, la tematica non può venir sollevata per la prima volta in

questa sede.

1.3. Ferme queste

premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e può essere esaminato sulla base

degli atti dell'incarto, integrati dalla documentazione richiamata in corso di

causa, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. Per quanto attiene al PV15, la

richiesta dei ricorrenti di mantenerlo va respinta nel merito. Infatti, come

esposto in narrativa, per il PV15 l'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR, nella versione

adottata dal Consiglio comunale, si limitava a prevedere: "Non sono

assegnate prescrizioni speciali". Il Consiglio di Stato ne ha negato

l'approvazione (cfr. capitolo 5.1. "Non approvazioni e modifiche d'ufficio",

lett. e, pag. 155) per i motivi esposti a pag. 47, ossia:

Nella misura

in cui il PV 15 non dispone particolari condizioni o vincoli per rapporto al PR

in vigore, non è ritenuto essere una misura sostenibile da parte della

scrivente Autorità.

Il CdS non è pertanto nella condizione di poter

approvare il PV 15 così come adottato dalla Città.

Allorquando

il Comune intendesse dotarsi di misura più restrittive per il PV 15 per

rapporto a quanto disposto dalla pianificazione in vigore dovrà elaborare un'apposita

variante di PR

Tali deduzioni non

prestano fianco a critiche, ritenuto che in effetti il PV15 risultava privo di

disciplinamento e quindi di qualsiasi portata pianificatoria. Non può portare a

diversa conclusione l'affermazione dei ricorrenti, secondo cui il PV15 andrebbe

mantenuto in considerazione dei lunghi tempi necessari all'elaborazione di una

variante. Infatti, a prescindere dal fatto che, come appena visto, l'assenza di

qualsiasi disciplina rende(va) completamente priva di efficacia la misura,

qualora ne fossero date le premesse, il Comune potrà semmai far capo alle

misure di salvaguardia della pianificazione.

3. Le spese e la

tassa di giudizio seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Nella misura in cui è

ricevibile, il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di

fr. 1'000.-, già anticipata dai ricorrenti, è posta a loro carico.

3. Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera