90.2017.43

Modifica di poco conto del piano regolatore prevedente la riclassificazione di un rustico dalla categoria "diroccato" a "meritevole di conservazione"

16 dicembre 2019Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione).

e. Con sentenza dell'8 novembre 2002 (n. 90.1994.289) questo Tribunale ha

confermato la decisione del Governo per motivi d'ordine processuale. Da notare

che, con la risposta, il Consiglio di Stato aveva parzialmente aderito al

gravame, proponendo di catalogare l'edificio quale "meritevole 1c",

categoria cui sono stati attribuiti gli edifici rustici particolari con una

destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,

mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse

generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica

della costruzione. Secondo l'Esecutivo cantonale, la costruzione era troppo

piccola per essere utilizzata quale abitazione. A titolo abbondanziale, nel

merito la Corte aveva comunque ritenuto che la valutazione 1b adottata

dall'autorità comunale non avrebbe comunque sia potuto essere tutelata, dal

momento che l'edificio non si trovava all'interno di un nucleo meritevole di

conservazione (cfr. consid. 3.2).

B. L'11 maggio 2010 il

Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi

con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP; FU 2010 174 segg.), che l'ARE ha

impugnato chiedendone l'annullamento. In seguito, il 24 luglio 2013 l'Ufficio

ha parzialmente ritirato l'impugnativa; in particolare esso ha rinunciato a

contestare il perimetro in cui è inserito l'edificio n. 219 di Maggia-Moghegno.

C. a. Il 24 maggio 2016

il Municipio del Comune di Maggia ha trasmesso per esame preliminare al

Dipartimento del territorio una variante contemplante la riclassificazione

dell'edificio n. 219 nella categoria meritevole di conservazione 1a. Nello

scritto che l'accompagnava e che riportava in oggetto "variante di poco

conto" il Municipio ha spiegato che:

visto che l'attuale proprietaria è intenzionata a

presentare una domanda di costruzione, con l'esecuzione dei necessari rilievi è

emerso che il rustico presenta ancora tutta la muratura perimetrale e i timpani

originali e alcune piode di gronda.

Per questo motivo si ritiene che una modifica della

classificazione del rustico da "diroccato 2" a meritevole di

conservazione "1a" sia giustificata.

b. L'8 giugno 2016 il

Dipartimento del territorio ha approvato la modifica, poiché ha considerato che

l'edificio fosse ancora perfettamente leggibile nella sua tipologia e

volumetria originali. La decisione è stata intimata all'ARE, quindi esposta

all'albo comunale.

c. Avverso tale

modifica l'ARE è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone

l'annullamento. Ponendo in rilievo come la variante s'inseriva in un quadro

pianificatorio e giuridico complesso, l'Ufficio ha contestato anzitutto

l'applicabilità della procedura semplificata in concreto, anche perché la

variante avrebbe permesso di aggirare le norme di attuazione del PUC-PEIP

(NAPUC), che ammettono la ricostruzione unicamente dei diroccati classificati

1b. Inoltre con l'adozione del PUC-PEIP la competenza di stabilire quali sono

gli edifici da proteggere sarebbe passata al Cantone. Ripercorrendo poi la

procedura che ha portato all'adozione del PUC-PEIP, l'ARE ha rimproverato

all'Autorità cantonale di aver ignorato in tale ambito il problema della

cosiddetta "seconda scelta", riservandosi di sviluppare i relativi

argomenti nell'ambito della procedura di ricorso pendente contro il piano. Nel

merito ha biasimato il Dipartimento per non aver addotto i motivi che lo hanno

portato a scostarsi della valutazione operata dal Consiglio di Stato nel 1994

nell'ambito dell'approvazione dell'inventario. Producendo una documentazione fotografica

dello stato del diroccato verificato in occasione di un suo sopralluogo del 4

luglio 2016 (doc. C), esso ha poi negato categoricamente che lo stesso potesse

essere attribuito alla categoria 1a, anche perché per trasformarlo in una

residenza secondaria sarebbero stati necessari interventi importanti,

incompatibili con il quadro giuridico di riferimento. Chiedendo l'esperimento

di un sopralluogo, ha infine osservato che nemmeno sarebbero date le condizioni

previste dall'art. 11.1 lett. b NAPUC relative alla categoria dei diroccati

ricostruibili 1b.

D. Il Consiglio di Stato

con risoluzione del 4 ottobre 2017 (n. 4377) ha respinto il ricorso. Il

Governo, confermata l'applicabilità della procedura semplificata, ha

considerato che - benché non fossero date le condizioni per riconoscere un

nucleo degno di protezione e quindi la possibilità di classificare l'edificio

come diroccato ricostruibile 1b - l'insieme dei tre manufatti andava comunque

letto come un'unità. Si giustificava quindi di concedere la ricostruzione delle

"minime" parti murarie mancanti del manufatto, ciò che

concorreva a valorizzare la rilevanza paesaggistica dell'insieme. Quanto

conservatosi permetteva inoltre di definire con estrema precisione l'aspetto e

gli ingombri della struttura originale.

E. Avverso tale decisione

l'ARE insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone

l'annullamento. Esso chiede innanzitutto che in caso di rinvio degli atti alla

precedente istanza l'istruttoria non sia affidata all'Ufficio della

pianificazione locale, sottolineando che esso fa parte del Dipartimento del

territorio. Censura quindi una violazione del diritto di essere sentito sia per

la motivazione insufficiente della decisione, sia per il mancato esperimento

del sopralluogo, che chiede venga effettuato in questa sede. Nel merito esso

ripropone in sostanza, approfondendoli, gli argomenti avanzati senza successo

davanti al Governo. Chiede infine che al ricorso venga concesso l'effetto

sospensivo per non creare "situazioni giuridicamente poco chiare".

F. Il Comune di

Maggia postula la reiezione del gravame, non esprimendosi in merito alla

richiesta di adozione di misure cautelari. Il Consiglio di Stato, qui

rappresentato dalla Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del

territorio, chiede che il ricorso venga respinto e si rimette al giudizio del

Tribunale quo al conferimento dell'effetto sospensivo. Dei loro

argomenti si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto. Benché

chiamata a presentare una risposta, CO 1 è rimasta silente anche davanti al Tribunale.

G. In sede di replica e

di duplica il ricorrente, il Comune e il Governo si riconfermano nelle

rispettive tesi e domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data

e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100; art. 44 cpv. 3 del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst;

RL 701.101). Certa è inoltre la legittimazione attiva

dell'Ufficio federale ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

1.2. Il gravame,

ricevibile in ordine, può inoltre essere giudicato sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). La situazione dei luoghi e dell'oggetto

delle contestazioni emerge infatti con sufficiente chiarezza dalle tavole

processuali. Il sopralluogo richiesto non appare invero suscettibile di

apportare al Tribunale - anche per i motivi che si vedranno in seguito - la

conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio. Per le

medesime ragioni, vanno respinte le critiche sollevate contro la decisione di

prima istanza, basata su un apprezzamento anticipato delle prove non abusivo e

pertanto che non ha leso il diritto di essere sentito dell'insorgente (cfr. DTF

141 I 60 consid. 3.3, 140 I 285 consid. 6.3.1).

Considerandi

2.

Il ricorrente invoca una lesione del suo diritto di essere

sentito anche per il fatto che il Governo avrebbe respinto il suo gravame con

una motivazione minimalista, ignorando diverse delle censure in esso sollevate.

Ora, visto che il ricorso deve essere accolto nel merito per altri motivi, il

quesito di sapere se effettivamente vi sia stata una violazione del diritto di

essere sentito da parte dell'autorità inferiore non necessita approfondimento.

3.

Per lo stesso motivo, non essendo necessario ritornare gli atti

al Consiglio di Stato per nuova decisione, non è necessario affrontare il

quesito relativo a chi debba il Governo affidare l'istruttoria dei ricorsi in

ambito di procedura semplificata, laddove - a differenza di quanto avviene con

la procedura ordinaria - il Dipartimento addotta una decisione.

4.

L'insorgente sostiene che con l'adozione del PUC-PEIP la

competenza per adottare, rispettivamente modificare gli IEFZE sarebbe ora

demandata all'autorità cantonale. A torto, tuttavia. Lo esclude il chiaro

tenore dell'art. 70 cpv. 3 LST, che prevede (tuttora) che la designazione dei

rustici meritevoli di essere conservati avviene nell'ambito del piano

regolatore, che viene adottato dai Comuni (art. 18 cpv. 1 LST). Inoltre, i

piani di utilizzazione cantonale possono coesistere con i piani regolatori: la

legge si limita a prevedere che lo strumento cantonale è prevalente rispetto a

quello comunale, il quale decade (solo) nella misura in cui si trova in

contrasto con il piano di utilizzazione cantonale oppure se quest'ultimo

disciplina l'uso del suolo in modo esclusivo (art. 49 cpv. 2 LST). Ipotesi,

queste, che non si realizzano nell'ambito dei rapporti tra PUC-PEIP e piani

regolatori per quanto concerne gli IEFZE. Il quesito di sapere quale sia la reale

portata della classificazione degli edifici nell'ambito del PUC-PEIP è

questione che esula dalla presente procedura.

5.

Secondo l'ARE la procedura semplificata non sarebbe applicabile

alle varianti relative agli IEFZE. Questo perché la modifica, in realtà, non

concerne solo il singolo edificio, ma si riferisce a un quadro spaziale ampio,

il cui perimetro è dettato da criteri paesaggistici, non dai rapporti di

proprietà. Essa, inoltre, modificherebbe il regime di separazione tra

territorio edificabile.

5.1

L'applicazione

della procedura semplificata è circoscritta alle cosiddette modifiche di poco

conto. Sono considerate tali le modifiche che toccano un numero limitato di

persone e che interessano una superficie di terreno non superiore ai 2'000 m2 (art. 34 cpv. 1 lett. b LST) o mutano in misura

minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in

particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice

di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le linee di arretramento

(cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a LST e art. 42 cpv. 1 RLst).

5.2

In concreto, è

vero che la classificazione degli edifici negli inventari avviene (solo) sulla

base delle loro caratteristiche. Altrettando vero è che, a seconda della

valutazione che gli edifici fuori zona conseguono, può entrare in linea di

conto un loro cambiamento di destinazione (1a, 1c e 1d), rispettivamente una

ricostruzione (1b). Tuttavia, proprio perché l'adozione dell'inventario non

considera gli aspetti paesaggistici, esso per finire e in linea di principio

concerne effettivamente un numero limitato di persone. Inoltre, risulta

evidente che le varianti in materia di IEFZE tocchino giocoforza superfici di

terreno inferiori ai 2'000 m2. Certo, la classificazione costituisce

comunque sia una premessa fondamentale nell'ambito del conseguimento di un permesso

edilizio eccezionale fuori zona edificabile secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT e il

PUC-PEIP. In questo senso è quantomeno dubbio che essa rientri nella categoria

di quelle modifiche che mutano in misura minima l'uso ammissibile del suolo.

Tuttavia, le condizioni poste dall'art. 34 cpv. 1 lett. a e lett. b LST non

sono cumulative, ma alternative, come chiarisce l'impiego della congiunzione

"oppure". La censura deve quindi per finire essere respinta.

6.

6.1

Nell'ambito della variante di adozione dell'IEFZE di

Moghegno, gli edifici sono sati suddivisi nelle seguenti categorie (cfr. STA

90.1994.289

cit. consid. 2.4):

1.

Edifici meritevoli di conservazione:

a) edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a

scopo agricolo, per i quali è ammessa la trasformazione (cambiamento di

destinazione);

b) edifici rustici diroccati, che fanno parte di un

nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione

(cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che

legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è

costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti

del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama

architettonicamente valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari

per le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;

c) edifici rustici particolari con una destinazione

specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti,

forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di

salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della

costruzione;

d) edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili)

a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli

altri terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono

mantenere la loro destinazione attuale;

2.

Edifici diroccati non ricostruibili:

edifici diroccati per i quali non esiste un interesse

pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi

di rustici meritevoli di conservazione;

3.

Edifici rustici già trasformati:

edifici rustici già trasformati per i quali sono

concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di

recupero di parti originali;

4.

Altri edifici rilevati:

Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali

case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse,

baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono inclusi anche edifici

originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso

totalmente le loro caratteristiche originali.

6.2

Tale suddivisione è

stata in sostanza ripresa dall'art. 9 cpv. 1 delle norme d'attuazione del

PUC-PEIP (NAPUC), secondo cui gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti

categorie:

- categoria

1a: edificio meritevole di conservazione;

- categoria

1b: edificio diroccato ricostruibile;

- categoria

1c: oggetto culturale;

- categoria

1d: edificio meritevole di conservazione a uso agricolo o di ridotte

dimensioni;

- categoria

2: diroccato non ricostruibile;

- categoria

3: edificio protetto già trasformato;

- categoria

4: edificio rilevato.

L'art. 11 cpv. 1 NAPUC-PEIP

soggiunge come, all'interno dei paesaggi con edifici e impianti protetti

definiti dal PUC-PEIP, per le diverse categorie di edifici secondo gli

inventari degli edifici fuori zona edificabile (IEFZE), valgono le seguenti

disposizioni:

a) oggetti classificati nella categoria 1a

(edificio meritevole di conservazione): il cambiamento di destinazione a

residenza secondaria è ammesso a condizione che l'oggetto non sia interessato

da uno o più criteri di esclusione elencati all'art. 10.1;

b) oggetti classificati nella categoria 1b (diroccato

ricostruibile):

la ricostruzione è ammessa, anche con cambiamento di

destinazione rispetto alla preesistenza, unicamente se l'edificio è parte

integrante di un insieme di edifici meritevole di conservazione e se la sua

ricostruzione è necessaria. Valgono inoltre i criteri d'esclusione elencati

all'art. 10.1. I diroccati isolati non possono essere ricostruiti;

(…)

e) oggetti classificati nella categoria 2

(diroccato non ricostruibile):

non è ammessa la ricostruzione;

(…).

7.

7.1.

Il Municipio ha motivato l'elaborazione della variante che prevede di assegnare

l'edificio n. 219 alla categoria 1a con il fatto che in seguito di alcuni

rilievi eseguiti dalla proprietaria intenzionata a presentare una domanda di

costruzione sarebbe emerso che il rustico presenta "ancora tutta la

muratura perimetrale e i timpani originali e alcune piode di gronda".

7.2

Dal canto suo, il

Consiglio di Stato ha considerato giustificato il cambiamento poiché esso

apparterrebbe a un gruppo di tre manufatti che può comunque essere letto come

un'unità e che, in questo senso, la minima ricostruzione delle parti murarie

mancanti non comprometterebbe l'identità originale dell'insieme. Inoltre, la

struttura muraria e le componenti architettoniche conservatesi permetterebbero

di definire con estrema precisione l'aspetto e gli ingombri della struttura

originale.

8.

8.1.

Per la valutazione in sede di inventario è determinante, in linea di principio,

lo stato dell'edificio al momento in cui viene allestito questo documento,

riservato il caso in cui la costruzione venga successivamente trasformata sulla

scorta dei necessari permessi di costruzione (STA 90.2004.56 del 18 luglio 2005

consid. 3.2). Nel caso concreto, determinante è dunque il rilievo operato il 25

luglio 1991. Dalla scheda emerge che a quel momento il rustico era ormai già

parzialmente privo di copertura (è visibile in minima parte l'originaria

travatura, in stato irrimediabilmente deteriorato; inoltre sembra essere ancora

presente una piccola porzione di una falda). Il muro perimetrale nord risulta

comunque in parte crollato. In definitiva, la trasformazione dell'edificio

presuppone il rifacimento completo del tetto e la ricostruzione parziale dei

muri perimetrali, in particolare della facciata nord, il cui timpano è corollato.

Si tratta dunque, secondo costante giurisprudenza di questa Corte, di un

diroccato: opera in rovina, inutilizzabile, ovvero non degna di conservazione

(cfr. pro multis STA 90.2006.35 del 2 marzo 2007 consid. 3.1).

8.2

Stante quanto

premesso e atteso che lo stato del diroccato non può certo essere migliorato,

visto che non risulta che nel frattempo siano state rilasciate licenze edilizie

per il manufatto in parola, non è dato di vedere come la situazione possa

essersi modificata e corrispondere a quella sostenuta dal Municipio nella sua

lettera del 24 maggio 2016. Ciò che in effetti non è avvenuto. Anche se, come

detto, il momento determinante è quello del rilievo operato ormai quasi

trent'anni fa, la documentazione prodotta dall'ARE davanti al Governo (doc. C)

conferma che esso - oggi come allora - non presenta affatto "i timpani

originali" né "ancora tutta la muratura perimetrale".

8.3

Tale erronea

descrizione non è sfuggita al Governo, che non l'ha fatta propria, rilevando

invece che in ogni caso per poter essere trasformato l'edificio necessita di

essere parzialmente ricostruito. Non a caso l'Esecutivo cantonale fa il

parallelo con quanto previsto per i diroccati di cui alla categoria 1b, cui

comunque (rettamente) esclude di poter assegnare il rudere. In ogni caso,

contrariamente a quanto sostenuto nella decisione impugnata, non si tratta

affatto di ricostruire "le minime parti murarie mancanti". Lo

attesta, a ben vedere, lo stesso Governo laddove ammette che occorre far capo a

quanto conservatosi per definire aspetto e ingombri della struttura originale.

Avallare poi la tesi secondo cui laddove ciò sarebbe possibile sarebbe

giustificata una rivalutazione dei diroccati in edifici meritevoli di

conservazione sovvertirebbe completamente l'impostazione degli IEFZE comunali,

anche quello di Moghegno in esame. Impostazione che, inoltre, sottende anche a

quella del PUC-PEIP.

8.4

In definitiva il

ricorso merita dunque di essere accolto e la decisione del Consiglio di Stato

dev'essere annullata, al pari di quella del Dipartimento del territorio da esso

tutelata.

9.

L'emanazione del presente giudizio rende priva

d'oggetto la domanda di concessione dell'effetto sospensivo al gravame.

10.

Si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia

(art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Non si giustifica l'assegnazione di ripetibili al

ricorrente. Infatti, secondo l'art. 49 cpv. 2 LPAmm, la concessione di una

simile indennità è in linea di principio esclusa nel caso in cui enti pubblici

o organismi incaricati di compiti di diritto pubblico dispongono di un servizio

giuridico. Com'è il caso dell'ARE. La

complessità della causa nemmeno giustificava di far eccezionalmente capo a un

legale (cfr. STA 52.2019.218 del 9 agosto 2019 consid. 4.2.).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza sono annullate:

1.1

la risoluzione

del 4 ottobre 2017 (n. 4377) del Consiglio di Stato;

1.2

la decisione dell'8

giugno 2016 con cui il Dipartimento del territorio ha approvato la modifica di

poco conto del piano regolatore del Comune di Maggia relativa alla

classificazione dell'edificio n. 219 dell'inventario degli edifici situati

fuori dalle zone edificabili della Sezione di Moghegno.

2.

Non si preleva una tassa di

giustizia. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

vicecancelliere