90.2018.1

Modifica d'ufficio delle NAPR - definizione di molestia

14 dicembre 2018Italiano25 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. Il piano regolatore

di Cadenazzo definisce agli art. 8.4 delle norme d'attuazione (NAPR) della

sezione di Cadenazzo (NAPR Cadenazzo) e 8.5 NAPR della sezione di Robasacco

(NAPR Robasacco) i livelli di molestia. Le norme, di analogo contenuto,

dispongono quanto segue:

art. 8.4. Molestia (NAPR Cadenazzo)

Si distinguono aziende non moleste, poco

moleste e moleste.

Per aziende non moleste si

intendono quelle che non hanno ripercussioni diverse da quelle che derivano

dall'abitare.

Per aziende poco moleste si

intendono tutte quelle le cui attività rientrano nell'ambito delle aziende ove

il lavoro si svolge solo di giorno ed eventuali immissioni hanno frequenza

discontinua e limitata nel tempo.

Aziende con ripercussioni più

marcate sono considerate moleste.

(…)

art. 8.5. Molestia e gradi di sensibilità (NAPR

Robasacco)

Le attività di qualsiasi genere si distinguono in non

moleste, poco moleste e moleste.

Per attività non moleste s'intendono

quelle che non hanno ripercussioni diverse da quelle che derivano dall'abitare.

Per attività mediamente moleste s'intendono

tutte quelle che rientrano nell'ambito delle aziende ove il lavoro si svolge

solo di giorno ed eventuali immissioni hanno frequenza discontinua e limitata

nel tempo.

Le attività con ripercussioni più

marcate sono considerate fortemente moleste.

(…)

b. Per quanto attiene

alle zone residenziali e alla loro regolamentazione dal profilo della molestia,

gli art. 33 (zona residenziale intensiva R4), 34 (zona residenziale semi

intensiva R3) e 35 (zona residenziale estensiva R2) NAPR Cadenazzo presentano

tutti il seguente tenore:

È permessa la costruzione di

edifici a carattere residenziale e commerciale.

Possono essere installate unicamente

aziende artigianali non moleste.

(…)

L'art. 34 NAPR Robasacco,

che disciplina la zona residenziale R, prevede invece:

È permessa la costruzione di edifici a carattere

residenziale e commerciale.

Sono ammesse attività non moleste. Possono inoltre

essere tollerate aziende (artigianali a carattere locale) e laboratori purché

mediamente molesti e rispettosi del grado di sensibilità stabilito per la zona.

(…)

B. Con risoluzione del 9

dicembre 2014 (n. 1130) il Municipio di Cadenazzo ha adottato una zona di

pianificazione - della durata massima di cinque anni - a tutela della variante

in fase di allestimento per la zona industriale J (zona J) e per quella

artigianale e commerciale Ar (zona Ar) di Cadenazzo. Il provvedimento persegue

molteplici scopi, tra cui quello di individuare all'interno delle citate zone

dei settori con specifiche funzioni, al fine di evitare conflitti e utilizzi

incompatibili fra loro, quello di porre le premesse per un insediamento delle

attività, degli impianti e degli edifici improntato sulla qualità urbanistica e

quello di sviluppare delle misure che garantiscano il rispetto dei parametri

ambientali (cfr. scheda descrittiva della zona di pianificazione dell'11

dicembre 2014, "Obiettivi della pianificazione in divenire ", n. 2).

C. Durante la seduta del

12 ottobre 2015 il Consiglio comunale di Cadenazzo ha adottato una variante del

piano regolatore delle sezioni di Cadenazzo e di Robasacco al fine di

regolamentare le attività economiche legate all'esercizio della prostituzione,

escludendole dalle zone residenziali. L'art. 8.4 NAPR Cadenazzo e 8.5 NAPR

Robasacco sono stati riformulati come segue:

(…)

Si distinguono attività non moleste, poco

moleste e moleste.

Per attività "non moleste"

si intendono quelle che non provocano ripercussioni diverse da quelle che

derivano dalla funzione abitativa.

Per attività "poco moleste"

si intendono quelle esercitate prevalentemente durante le ore diurne, che

provocano ripercussioni con frequenza discontinua e limitata nel tempo e che

sono compatibili con la funzione abitativa.

Per attività "moleste"

si intendono quelle che generano ripercussioni più marcate, in particolare

quelle che in ragione del loro esercizio, o a causa dell'affluenza di pubblico,

o del richiamo di traffico sono suscettibili di causare immissioni non

compatibili con le caratteristiche e le esigenze della funzione abitativa. (…)

(…)

(cfr. rapporto di pianificazione, modifiche norme di

attuazione del settembre 2015, pag. 8 e 10).

Anche gli art. 33, 34 e

35 NAPR Cadenazzo sono stati sottoposti a modifica:

È permessa la costruzione di

edifici a carattere residenziale.

Possono essere insediate attività lavorative,

produttive, di servizio e commerciali compatibili con la funzione abitativa.

(…)

(cfr.

citato rapporto di pianificazione, pag. 9 seg.).

D. Contro la citata delibera sono insorti davanti al

Consiglio di Stato CO 2, CO 3, CO 4, CO 5, CO 6 e CV 1, tutti proprietari di

fondi ubicati nella zona Ar di Cadenazzo oggetto, come visto, della zona

di pianificazione (cfr. supra, consid. B). Ripercorrendo l'istoriato

pianificatorio relativo alla zona dove sono inserite le loro proprietà, essi hanno

contestato, tra l'altro, la definizione prevista dall'art. 8.4 lett. b NAPR

Cadenazzo, postulandone la modifica nel senso di sostituire l'avverbio "prevalentemente"

con l'avverbio "esclusivamente". In sostanza, a loro dire, la

variante, vietando l'esercizio di attività commerciali moleste, tra le quali la

prostituzione, nelle zone residenziali, causerebbe uno spostamento di tali

attività nella zona Ar, dove risiedono. Si sono quindi opposti alla nuova

formulazione della norma, atta a ingenerare ripercussioni sulla zona Ar,

determinando un incremento delle immissioni foniche notturne in prossimità

delle loro abitazioni e l'insediamento delle attività commerciali legate alla prostituzione.

Hanno quindi chiesto in via subordinata che anche l'art. 36 cpv. 1 NAPR Cadenazzo

concernente la zona Ar fosse adeguato alla nuova definizione di molestia e che

fosse emanata un'ordinanza municipale volta a disciplinare l'esercizio delle

attività nel comparto e a contenere i disagi da esse provocati ai residenti.

Con risoluzione del 29 novembre

2017 (n. 5311) il Consiglio di Stato ha approvato la variante adottata dal

Comune, modificando tuttavia d'ufficio il contenuto degli art. 8.4 lett. b NAPR

Cadenazzo e 8.5 lett. b NAPR Robasacco nel modo indicato dai ricorrenti e

accogliendo dunque il loro gravame su tale punto. Infatti, secondo il Governo,

la definizione di attività poco moleste

ritenuta dal Comune non era conforme alla giurisprudenza di questo Tribunale,

secondo cui tali attività devono essere svolte soltanto durante le ore diurne

(in particolare: STA 52.2002.126 del 21 gennaio 2003 consid. 2.2). L'Esecutivo

cantonale non ha invece accolto la

domanda di modifica dell'art. 36 NAPR Cadenazzo, essendo la zona Ar inclusa in

una zona di pianificazione, motivo per cui non era possibile modificare

d'ufficio la normativa prima dell'elaborazione da parte del Comune di una

variante pianificatoria per l'area

toccata dal provvedimento (cfr. risoluzione impugnata, consid. 7, pag. 15).

Tuttavia, il Consiglio di Stato ha esortato il Comune a ridefinire, nell'ambito

dell'elaborazione della variante, le destinazioni ammissibili in zona Ar e J in relazione alla definizione di molestia disposta

all'art. 8.4 NAPR Cadenazzo appena approvato (cfr. decisione avversata, consid. 6.3, pag. 13).

F. a. Avverso tale decisione il Comune di Cadenazzo

insorge davanti a questo Tribunale, postulandone l'annullamento nella misura

in cui modifica d'ufficio i due disposti e chiedendo l'approvazione della

variante così come adottata dal Consiglio comunale. Esso lamenta una violazione

della propria autonomia e sostiene che il Governo, stabilendo che poco moleste

possono essere soltanto le attività esercitate di giorno, avrebbe di fatto

escluso dalle zone residenziali gli esercizi pubblici aperti nelle ore serali,

e ciò malgrado nelle aree residenziali siano di principio ammesse anche le

attività notturne, purché compatibili con la funzione abitativa. La decisione

del Governo, oltre ad essere in contrasto con la giurisprudenza più recente di

questo Tribunale (in particolare: STA 52.2013.411 del 14 aprile 2014 consid.

2.2), non sarebbe giustificata neppure dal profilo dell'opportunità.

b. All'accoglimento del

ricorso si oppongono CO 2, CO 3, CO 4, CO 5 e CO 6, riproponendo sostanzialmente

gli stessi argomenti e le medesime domande contenute nel loro gravame al

Consiglio di Stato. In aggiunta, essi indicano che nel mese di gennaio 2018 il

Municipio avrebbe rilasciato una licenza edilizia per l'esercizio di un postribolo

in zona Ar, ciò a dimostrazione del fatto che le attività legate alla

prostituzione verrebbero traslate nella zona in cui si trovano le loro abitazioni.

Come mezzo di prova, postulano l'allestimento di un parere giuridico in merito

alla risoluzione (n. 10243) del 13 dicembre 1989 con cui il Governo ha

approvato la revisione del piano regolatore di Cadenazzo.

La Sezione dello sviluppo territoriale si rimette al giudizio di questo

Tribunale, rilevando tuttavia come il ricorso del Comune meriti accoglimento

alla luce della giurisprudenza da esso citata (cfr. supra, consid. F.a).

c. Facendo seguito alla

richiesta del Tribunale, CO 7, diventati nel frattempo proprietari del mapp. 1048,

posto in zona Ar di Cadenazzo, hanno comunicato il 2 febbraio 2018 di voler

subentrare nel procedimento a CV 1, già ricorrente in prima sede e che vi ha

acconsentito. Con scritto del 7 aprile 2018 essi hanno poi dichiarato di

aderire alle argomentazioni e alle richieste dei resistenti.

d. Nei successivi

allegati scritti, il Comune puntualizza le proprie considerazioni e ribadisce

le proprie domande. Dal canto loro, i resistenti contestano le argomentazioni

della Sezione, riconfermandosi nelle proprie allegazioni e richieste.

L'autorità cantonale si è riconfermata nelle proprie osservazioni.

G. a. Anche RI 2,

proprietario dei mapp. 10 e 1287 di Cadenazzo, ubicati nella zona residenziale

estensiva R2, rispettivamente in quella residenziale semi intensiva R3, insorge

davanti a questo Tribunale con richieste analoghe a quelle avanzate dal Comune.

In particolare, egli sostiene che la modifica governativa limita eccessivamente

le attività ammesse in zona edificabile e, ritenuto che le sue proprietà

ospitano due esercizi pubblici, censura una violazione del diritto alla

proprietà e del principio della proporzionalità.

b. In sede di risposta

la Sezione si rimette al giudizio di questo Tribunale, ribadendo le

osservazioni formulate in risposta al gravame del Comune. Quest'ultimo postula

l'accoglimento del ricorso, senza formulare osservazioni.

c. Alla luce delle

risposte della Sezione e del Comune, secondo RI 2 il ricorso andrebbe accolto

per acquiescenza delle autorità resistenti. La Sezione si riconferma nelle

proprie argomentazioni, mentre il Comune ha rinunciato a replicare.

d. Chiamati a esprimersi

in merito al ricorso di RI 2, alle risposte e agli allegati di replica e di

duplica, il 15 settembre 2018 CT 1, CT 2, CT

3, CT 4, CT 5, CT 6 si sono opposti all'accoglimento del gravame, riproponendo

sostanzialmente gli argomenti sollevati con il loro ricorso davanti al Governo

e con la risposta e la duplica all'impugnativa del Comune.

e. La replica di RI 2 è

stata estromessa dall'incarto in quanto tardiva.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza

discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti

(art. 30 cpv. 2 lett. a e lett. c LST). I ricorsi, tempestivi (art. 30 cpv. 1

LST), sono dunque ricevibili in ordine.

1.2. Le impugnative

sono evase con un unico giudizio in applicazione dell'art. 76 cpv. 1 della

legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) e

sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Infatti, la situazione dei luoghi e dell'oggetto

delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali.

Inoltre la richiesta di far allestire una perizia giuridica in merito

alla risoluzione (n. 10243) del 13 dicembre

1989 del Consiglio di Stato appare improponibile già solo per il fatto che le perizie hanno lo scopo di accertare

questioni di fatto e non di diritto (Marco Borghi/

Guido Corti, Compendio di procedura

amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 19 n. 6b).

1.3. Improponibili in

questa sede risultano pure le domande di giudizio formulate dai resistenti in

via subordinata, riferite alla zona Ar di Cadenazzo. Esse esulano

manifestamente dall'oggetto del contendere, definito dalle domande presentate

dai ricorrenti.

Considerandi

2.

2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione

del territorio (LPT; RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con

pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia

di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento

necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il

proprio apprezzamento a quello del

Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più

soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna.

Esso non può però limitarsi a intervenire nei

soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e

sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali

del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente

che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata

in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3

dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS

700.

; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con

rinvii).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Wald-mann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad

art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Baler-na, La protezione

giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203

segg., 214).

3.

In sede di

approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di

non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale deve,

di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo

esige, oltre all'art. 29 cpv. 2 LST, il rispetto dell'autonomia comunale. Il

Governo può, tuttavia, apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore

- e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli

organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata

d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili

alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente oppure a

emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid.

4.1

con rinvii; Adelio Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, ad art.

37.

LALPT n. 362). La via della modifica d'ufficio presuppone che la soluzione

si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente

dilatorio un rinvio.

4.

4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 18 segg. LST) - disciplinano

l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). La funzione assegnata dai

piani di utilizzazione alle singole zone è di regola precisata dalle NAPR,

volte a definire concretamente le caratteristiche degli insediamenti ammissibili

(art. 23 cpv. 1 LST e art. 30 del regolamento

della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Poiché la destinazione

delle zone di utilizzazione deve essere stabilita anche in funzione

dell'esigenza di assicurare una protezione generale e preventiva contro le immissioni,

spesso queste disposizioni limitano la tipologia degli insediamenti ammissibili facendo

riferimento all'entità della molestia derivante al vicinato dalle attività che

vi sono esercitate. Queste specificazioni sono di natura pianificatoria e vanno

applicate indipendentemente dalle disposizioni di diritto federale sulla protezione

dell'ambiente (cfr. al riguardo anche DTF 114 Ib 214 consid. 5), valutando in

modo astratto e secondo criteri oggettivi le ripercussioni solitamente

derivanti da un certo tipo di insediamenti

nel contesto territoriale in cui sono inseriti (cfr. DTF 116 Ia 491 consid. 1a, 118 Ib 590 consid. 3a; STA 52.2013.411 del 4 aprile 2014 consid. 2.1 con

rinvii, 52.2006.235/236 del 22 settembre 2006 consid. 3.1 pubblicato in RtiD

I-2007 n. 23, II-2012 n. 60 consid. 5). Resta riservata la verifica della compatibilità ambientale

dell'intervento, che deve essere ulteriormente esperita valutando

l'entità delle ripercussioni derivanti dall'attività per rapporto ai parametri

della legge concretamente applicabile (legge federale sulla protezione

dell'ambiente del 7 ottobre 1983; LPAmb; RS

814.

; ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986; OIF; RS

814.

; ordinanza contro l'inquinamento atmosferico del 16 dicembre 1985; OIAt;

RS 814.318.142.1).

4.2

Il livello di molestia, definito in molti modi, più o

meno simili da numerosi ordinamenti edilizi comunali, serve in ultima analisi a

caratterizzare gli insediamenti che possono essere ammessi nelle zone

residenziali. Non moleste sono di principio le attività che non determinano

immissioni sostanzialmente diverse da quelle che derivano dall'abitare. Poco

moleste sono invece le attività lavorative, che provocano

immissioni occasionali, superiori a quelle che derivano dall'abitare ma

comunque compatibili, per intensità e durata, con

la funzione residenziale. Moleste

sono infine considerate le attività che ingenerano ripercussioni notevoli

sull'ambiente circostante e che appaiono sostanzialmente inconciliabili con la

funzione residenziale (cfr. STA 52.2013.411 del 4 aprile 2014 consid. 2.2,

52.2007.360

del 16 luglio 2008 consid. 2.1.4, 52.2006.235/236 del 22 settembre

2006.

consid. 3.2 pubblicato in RtiD I-2007 n. 23, II-2012 n. 60 consid. 5; Scolari, op. cit., ad art. 28 LALPT n. 250). Decisiva ai fini della valutazione del grado di

molestia rimane in ogni caso la sopportabilità della turbativa dal profilo dell'utilizzazione

della zona a scopi abitativi (cfr. Irene

Widmer, Die Zonenkonformität von

Gewerben und Betrieben in der Wohnzone, in: AJP 2018, pag. 942).

5.

Una misura

pianificatoria può costituire una restrizione di diritto pubblico ed è

compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1; STF 1C_54/2015

del 2 novembre 2015 consid. 3.1; cfr. anche: Eloi

Jeannerat/Pierre Moor, in: Heinz Aemisegger et al. [curatori],

Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016,

ad art. 14 n. 41 segg.). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità

costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato

deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).

5.1

In linea generale,

è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua

frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere

nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di

pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua

adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui

contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RtiD I-2018 n. 12 consid.

4.

; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo

2002, n. 558-594).

5.2

Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo d'interesse pubblico

desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a

disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura

minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista

un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RtiD I-2018 n. 12

consid. 4.2; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari,

Parte generale, n. 595-610).

6.

6.1. In

concreto, la questione che si pone è quella di sapere se la modifica d'ufficio

degli art. 8.4. lett. b NAPR Cadenazzo e 8.5 lett. b NAPR Robasacco disposta

dal Governo meriti conferma, oppure se tale decisione è lesiva dell'autonomia

di cui gode il Comune in ambito pianificatorio, della garanzia della proprietà

e del principio della proporzionalità. I ricorrenti ritengono che il Governo,

sostituendo l'avverbio "prevalentemente" con "esclusivamente",

avrebbe di fatto limitato le attività ammesse nelle zone residenziali a quelle

non moleste. Da parte loro i resistenti sostengono che la decisione

dell'Esecutivo cantonale meriti tutela, in quanto la formulazione approvata

contribuirebbe a ridurre le immissioni foniche generate durante la notte dalle

attività limitrofe alle loro abitazioni.

6.2

La variante ha

quale scopo quello di risolvere il problema legato all'insediamento

dell'esercizio della prostituzione all'interno delle zone di utilizzazione del

piano regolatore destinate all'abitazione, in quanto dal profilo delle

immissioni (materiali e/o immateriali) tale

attività - che questa Corte ha già avuto modo di precisare configura una

destinazione di indole prevalentemente commerciale o comunque di servizio (cfr.

STA 52.2016.260 dell'8 marzo 2017 consid. 4.2, 52.2013.411 del 4 aprile

2014.

consid. 4.2, 52.2012.220 del 9 dicembre 2013 consid. 4.3, confermata da

STF 1C_63/2014 del 17 aprile 2014) - è suscettibile di provocare disagi alla

popolazione, risultando molesta e di regola inconciliabile con la funzione

abitativa. La variante prevede quindi di affinare la definizione di molestia

contenuta nelle norme di attuazione (art. 8.4 e 8.5 NAPR Cadenazzo e Robasacco)

e di aggiornare gli art. 33, 34 e 35 NAPR Cadenazzo concernenti le zone residenziali,

in modo da eliminare dai contenuti ammissibili in zona abitativa le attività

commerciali moleste, fra cui appunto quelle legate alla prostituzione. Infatti,

secondo gli art. 33, 34 e 35 NAPR Cadenazzo sinora in vigore, in tali zone "è

permessa la costruzione di edifici a carattere residenziale e commerciale"

e "possono essere installate unicamente aziende artigianali non moleste"

(cfr. anche supra, consid. A.b). Dal tenore di queste norme risulta che la

limitazione fondata sul livello di molestia dei contenuti ammissibili concerne

soltanto le costruzioni destinate alle attività artigianali, mentre che i

contenuti commerciali non vi sono sottoposti, permettendo quindi l'insediamento

della prostituzione. Tale interpretazione è stata confermata da questo Tribunale

in casi concernenti norme di contenuto analogo (cfr. STA 52.2014.417 del 22

febbraio 2016 consid. 4.1-4.2, 52.2001.64 del 1° giugno 2001 consid. 3 segg.).

A differenza degli art. 33, 34, 35 NAPR Cadenazzo, il chiaro contenuto dell'art.

34.

NAPR Robasacco, riferito alla zona residenziale R, non lascia invece spazio

a interpretazioni circa il fatto che in tale comparto non sono ammesse attività

commerciali poco moleste e moleste, ciò che spiega il motivo per cui la

contestata variante non contempla una modifica di questa norma (cfr. supra,

consid. A.b).

6.3

La nuova

formulazione degli art. 33, 34 e 35 NAPR adottata dal Consiglio comunale e

avvallata dal Governo, che ammette nelle zone R4, R3 e R2 di Cadenazzo la

costruzione di edifici a carattere residenziale e l'insediamento di attività

lavorative, produttive, di servizio e commerciali compatibili con la funzione

abitativa (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 9 seg.) mira a fare chiarezza,

estendendo espressamente a tutte le attività indicate (e quindi anche a quelle

commerciali) una limitazione concernente il livello di molestia, specificando

che sono ammessi soltanto contenuti non molesti o poco molesti ("compatibili

con la funzione abitativa"). Contrariamente a quanto sostengono i

resistenti, la variante non ha ripercussioni dirette sulla zona Ar di Cadenazzo.

Inoltre la zona Ar, come esposto al consid. B. e indicato a pag. 7 del citato

rapporto di pianificazione, è attualmente oggetto di separati studi

pianificatori ed è disciplinata da una zona di pianificazione, sulla cui

legittimità questo Tribunale ha già avuto modo di esprimersi favorevolmente

(cfr. STA 90.2015.84 del 18 dicembre 2015). Come rettamente indicato dal

Governo nella decisione impugnata, spetterà

al Comune ridefinire, nell'ambito dell'elaborazione della variante, le

destinazioni ammissibili in zona Ar e J in relazione alla definizione di

molestia disposta all'art. 8.4 NAPR Cadenazzo, destinazioni che potranno se del

caso venir contestate nell'ambito della procedura di approvazione della

variante. In ogni caso, i resistenti in realtà nemmeno contestano la

ridefinizione delle attività ammesse nelle zone residenziali R4, R3 e R2 di Cadenazzo. Tant'è vero che nei

loro allegati di risposta e duplica essi

ammettono che "l'avverbio "prevalentemente" non ha in

sostanza alcun influsso per le zone residenziali (…)", aggiungendo che: "Non

è invece il caso della Zona artigianale e commerciale Ar, essendo mantenuto

invariato il relativo art. 36 (…); in

sostanza vi rimangono ammesse attività moleste, praticamente senza alcun limite"

(cfr. risposte del 9 febbraio 2018 e del 15 settembre 2018, ad. 2, pag. 3;

duplica del 30 aprile 2018, pag. 2 seg.). La loro contestazione non merita

tuttavia ascolto, essendo la zona Ar attualmente retta dalle prescrizioni

contenute nella scheda che accompagna la zona di pianificazione, i cui effetti

cesseranno al più tardi il 9 dicembre 2019.

6.4

Per quanto attiene

all'oggetto del contendere, ossia alla definizione di molestia così come

adottata dal Consiglio comunale, si rileva che nella fattispecie il Comune ha

agito nei limiti della propria autonomia, la variante adottata poggiando su

criteri oggettivi, essendo sostenibile e conforme ai principi e agli scopi

pianificatori fondamentali del diritto federale (art. 1 e 3 LPT). Peraltro, la

formulazione proposta dall'ente pianificante è in sintonia con la

giurisprudenza più recente di questo Tribunale (cfr. STA 52.2013.411 del 4

aprile 2014 consid. 2.2, 52.2007.360 del 16 luglio 2008 consid. 2.1.4,

52.2006.250

del 9 ottobre 2006 consid. 2.3). Non è per contro sorretta da

valide ragioni la modifica d'ufficio disposta dal Governo, in quanto la

variante così come adottata, non risulta né lacunosa, né viziata da un errore pianificatorio

manifesto che l'Esecutivo cantonale doveva emendare (cfr. supra, consid.

3). Nel giudizio impugnato esso si è difatti limitato a giustificare

l'adattamento della lett. b degli art. 8.4 e 8.5 NAPR Cadenazzo e Robasacco citando

la sentenza 52.2002.126 del 21 gennaio 2003 di questa Corte, nel frattempo,

come visto, superata da altre decisioni. Di ciò dà atto anche la Sezione che,

con la risposta, ha ritenuto corretta la definizione di attività poco moleste

auspicata dagli insorgenti. La modifica apportata dal Governo risulta

problematica anche perché limita le attività ammissibili nelle zone

residenziali a quelle esercitate durante le ore diurne, escludendo quelle che,

sebbene siano compatibili con la funzione abitativa, sono svolte durante il

periodo notturno (sera + notte). Sostituendo, senza valide ragioni, il suo

apprezzamento a quello del Comune, il Consiglio di Stato ne ha dunque leso l'autonomia.

6.5

In conclusione

bisogna ritenere che la variante risponde con ogni evidenza all'interesse

pubblico di estendere la definizione di molestia anche alle attività

commerciali, facendo chiarezza in merito alle destinazioni effettivamente

ammesse nelle zone residenziali. Nella misura in cui la variante mira a salvaguardare

la qualità abitativa nelle zone a funzione abitativa, impedendovi l'esercizio di

attività moleste (come è di regola la prostituzione), essa risulta essere

sorretta da un sufficiente interesse pubblico (cfr. DTF 108 Ia 140 consid.

5c/bb) e proporzionata.

7.

7.1. Per tutti

questi motivi, i ricorsi devono essere accolti e la risoluzione governativa

annullata nella misura in cui modifica d'ufficio gli art. 8.4 lett. b NAPR

Cadenazzo e 8.5 lett. b NAPR Robasacco. I due disposti sono approvati così come

adottati il 12 ottobre 2015 dal Consiglio comunale di Cadenazzo.

7.2

La tassa di

giustizia è posta a carico dei resistenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), i quali

unitamente allo Stato rifonderanno ai ricorrenti, patrocinati, congrue

ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

I ricorsi sono accolti.

§. Di conseguenza:

1.1

la decisione del 29 novembre

2017.

(n. 5311) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui modifica

d'ufficio gli art. 8.4 lett. b NAPR Cadenazzo e 8.5 lett. b NAPR Robasacco;

1.2

gli art. 8.4

lett. b NAPR Cadenazzo e 8.5 lett. b NAPR Robasacco sono approvati così come

adottati il 12 ottobre 2015 dal Consiglio comunale di Cadenazzo.

2.

La tassa di giustizia di

complessivi fr. 1'200.- è posta a carico di CO 2 e litisconsorti con vincolo di

solidarietà. A RI 2 va restituita la somma di

fr. 1'000.- versata a titolo di anticipo sulle spese processuali. A

titolo di ripetibili, lo Stato e CO 2 e litisconsorti rifonderanno in ragione

di metà ciascuno a RI 2 complessivi fr. 1'200.- e al Comune di Cadenazzo complessivi

fr. 1'800.-.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

vicepresidente La

vicecancelliera