90.2018.11

Adozione di una zona di pianificazione su una zona industriale - grave errore della pianificazione in vigore giustifica la modifica di un PR approvato di recente

9 aprile 2019Italiano30 min

Source ti.ch

Fatti

i ricorrenti, la zona di pianificazione sarebbe stata adottata dal Municipio

all'unico scopo di negare il rilascio del permesso alla RI 1. Per questo motivo,

essi ritengono che una modifica della pianificazione territoriale in vigore

contrasterebbe con i principi dell'affidamento, della stabilità dei piani e

della sicurezza del diritto. Infine, unitamente all'assenza di un interesse

pubblico alla modifica del piano regolatore vigente - in particolare nella

misura in cui è prevista la riqualifica del fiume Laveggio solo per rapporto

all'area in prossimità della zona industriale - e all'impiego transitorio della

zona di pianificazione, censurano una violazione del principio della

proporzionalità.

G. Il Comune di Riva San Vitale

postula in sede di risposta la reiezione del gravame. Ripercorrendo l'iter

pianificatorio relativo all'area toccata dalla zona di pianificazione e le fasi

essenziali della procedura edilizia avviata dalla RI 1, esso sostiene che il

provvedimento adempirebbe ai principi legali disposti dalla LST, in quanto

sarebbe indispensabile per evitare che l'utilizzazione della zona industriale

secondo l'ordinamento in vigore possa pregiudicare o anche soltanto compromettere

la possibilità di attuare i progetti e gli obiettivi comunali esposti nella

scheda descrittiva. Scheda che secondo il Comune enuncerebbe in modo chiaro ed

esaustivo le problematiche pianificatorie che lo avrebbero indotto a

riconsiderare l'attuale assetto pianificatorio della zona IN. Aggiunge che i

motivi alla base dell'istituzione della misura avversata, oltre che a essere

oggettivi e legittimi, sarebbero anche in linea con i nuovi indirizzi pianificatori

per le zone lavorative che saranno ancorati nella scheda R7 del Piano direttore

cantonale attualmente oggetto di modifica. Considerato il mutato quadro

giuridico e ritenuto che dall'elaborazione del piano regolatore sarebbero trascorsi

quasi dieci anni, contesta poi che l'istituzione della zona di pianificazione

violi il principio della sicurezza del diritto e della stabilità dei piani. Infine,

sostiene che il fatto che il provvedimento pianificatorio sarebbe stato

adottato dopo l'introduzione della domanda di costruzione ai mapp. 1732 e 1739

non ne inficerebbe la legittimità, in quanto l'inoltro di tale domanda non

impedirebbe all'ente pianificante di rivedere quei contenuti del piano ritenuti

inadeguati. Quali mezzi di prova chiede l'esperimento di un sopralluogo, l'allestimento

di una non meglio precisata perizia e l'audizione di eventuali testimoni.

Con risposta del 18

giugno 2018, la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione), osservando come la

zona di pianificazione adottata dal Municipio non ostacoli e non si contrapponga

agli obiettivi di ordine superiore, si rimette al giudizio del Tribunale per

quel che concerne la verifica della sussistenza di un interesse pubblico alla

base del provvedimento e del rispetto del principio della proporzionalità.

H. a. In sede di replica i

ricorrenti si riconfermano nelle loro argomentazioni e domande. Con riferimento

alle osservazioni della Sezione, essi rimproverano all'Autorità cantonale di

aver commesso un diniego di giustizia, non avendo esaminato con il preavviso

l'interesse pubblico alla base della zona di pianificazione e la sua proporzionalità.

In merito alla risposta del Comune e all'obiettivo da esso enunciato di

riqualificare le aree lungo le rive del fiume Laveggio, essi contestano che in

occasione dell'approvazione del credito d'investimento, nel relativo messaggio,

di cui chiedono l'edizione unitamente al rapporto della commissione della

gestione, il Municipio avrebbe manifestato l'intenzione di modificare il piano

regolatore e gli azzonamenti in prossimità del fiume.

b. Con la duplica la

Sezione postula la reiezione del gravame. Dal canto suo il Comune contesta

integralmente le considerazioni esposte dagli insorgenti con la replica e si

riconferma nelle proprie argomentazioni e domande. Dei loro argomenti si dirà,

per quanto necessario, in seguito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso

discendono dall'art. 64 cpv. 1 LST. Certa è la legittimazione attiva di RI 2, dei

membri della comunione ereditaria fu __________ C__________ e della RI 6,

proprietari dei mapp. 1739 e 1732 colpiti dalla zona di pianificazione (art. 64

cpv. 2 lett. a LST).

1.2. Diversa appare invece

la posizione processuale della RI 1, che, facendo riferimento all'introduzione

della domanda di costruzione relativa ai mapp. 1732 e 1739 fa valere un

interesse degno di protezione ai sensi dell'art. 64 cpv. 2 lett. a LST. Ora, per

essere tale quest'interesse dev'essere, tra l'altro, personale, ovvero proprio,

e diretto (cfr. RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1 con rinvii; Benoît Bovay,

Procédure administrative, Berna 2000, pag. 350 segg.; Adelio Scolari, Diritto

amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.; Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, ad art. 43; in particolare circa l'interesse personale e diretto

RDAT I-1992 n. 17). In concreto, la RI 1 non è proprietaria di particelle

comprese nella zona di pianificazione, ma è semplicemente intenzionata a

costruire, su due di esse, un centro per la raccolta, la lavorazione e il riciclaggio

di materiale inerte; come visto, in relazione a tale intenzione essa ha

inoltrato una domanda di costruzione, che è stata respinta, visto, tra l'altro,

il contrasto con l'avversata misura pianificatoria (cfr. supra, consid. E.b.).

Alla RI 1 non può pertanto essere riconosciuto un interesse proprio, ovvero

indipendente ed autonomo rispetto a quello dei proprietari dei sedimi, e nello

stesso tempo diretto al conseguimento dell'edificabilità immediata dei fondi

(cfr. STA 90.2005.32/33/34/37 del 7 febbraio 2006 consid. 1.2). Essa difetta,

di conseguenza, della necessaria legittimazione. Poco importa se, come detto,

il motivo di diniego del rilascio del permesso di costruzione sia stato

individuato nel contrasto del progetto edilizio con il provvedimento pianificatorio

osteggiato.

1.3. Fatte queste

precisazioni, il ricorso è ricevibile in ordine per rapporto agli altri

insorgenti. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore

istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Infatti, sulla scorta di un apprezzamento

anticipato, il Tribunale non ritiene

necessario procedere al richiamo dell'incarto completo relativo alla procedura edilizia

chiesto dai ricorrenti, all'esperimento di un sopralluogo e all'assunzione

degli ulteriori mezzi di prova notificati dalle parti, la situazione di

fatto che sta alla base della controversia risultando in modo sufficientemente

chiaro dalla documentazione versata agli atti.

1.4. Va inoltre precisato

che la critica secondo cui il Comune avrebbe commesso un diniego di giustizia

nella misura in cui avrebbe arbitrariamente procrastinato l'evasione della

domanda di costruzione del 30 gennaio 2017 al fine di elaborare gli atti necessari

all'istituzione della contestata misura pianificatoria, risulta inconferente in

questa sede poiché attinente alla procedura edilizia, attualmente pendente davanti

al Governo.

Considerandi

2.

2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano

o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di

pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è

lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione

dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57

LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o

devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del

territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è

adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente

dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone

di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per

garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il

diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento

prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può

essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione,

precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi

del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona

di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a

che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con

facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di

due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).

2.2

La zona di pianificazione è un provvedimento

conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione

in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia

influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo.

Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di

decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF

118.

Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non

può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne

deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo

pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde

con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur

condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a

tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della

proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata

distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti

della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono

appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT

garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di

un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel

quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e

all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia

(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,

determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.

3.

Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione

Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base

legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il

principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

3.1

linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti

interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con

rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 98-102; Scolari,

Diritto amministrativo, Parte generale, n. 558-594). L'adozione di una misura

di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una

seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.

31.

consid. 2b i.f.; Ruch,

op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un

interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano

regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento

della zona di pianificazione (Ruch,

op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 12 seg. ad art. 27).

Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente

elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel

nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente a

adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare

(cfr. Ruch, op. cit., n. 34 ad

art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 457).

3.2

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole

tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con

rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

4.

I ricorrenti

sostengono anzitutto che la zona di pianificazione contrasterebbe con il

principio della stabilità dei piani e della sicurezza del diritto. Il Municipio

non avrebbe dimostrato un notevole mutamento delle circostanze atto a

giustificare un adattamento dell'assetto pianificatorio del comparto toccato

dal provvedimento conservativo. La tesi non è condivisibile.

4.1

Il principio

della stabilità dei piani è sancito dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST. Ora,

tuttavia, i requisiti di applicazione di questi disposti, che permettono di

modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle

circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare una certa sicurezza

giuridica a favore dei proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e

quindi verificati - al momento in cui verrà effettivamente presentata la

variante del piano regolatore di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone

a tutela (Ruch, op. cit., n. 31

segg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 24 ad art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per

contro, una portata necessariamente attenuata

a questo stadio preliminare del processo pianificatorio. Per legittimare, al

suo cospetto, una zona di pianificazione, basta che l'intenzione, di valenza

pubblica, manifestata dall'autorità di modificare il piano regolatore

sia fondata quantomeno su di un cambiamento delle circostanze e risulti nello

stesso tempo prevalente rispetto all'interesse privato dei proprietari di mantenere

invariato lo stato giuridico dei loro fondi (ibidem, con riferimento

anche alla ZBl 1996 pag. 229

consid. 3).

4.2

In concreto,

dalla data d'approvazione della revisione del piano regolatore (1° luglio 2014)

sino all'adozione della misura qui contestata (10 aprile 2018) sono trascorsi

meno di quattro anni. In proposito si rileva che il previgente piano

regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 3 dicembre

1985.

(n. 7294), non prevedeva alcuna zona industriale, bensì attribuiva

l'attuale zona IN posta a sud del territorio comunale, quella a est, in cui si

situano le proprietà dei ricorrenti, e la zona R3, confinante con quest'ultima a

nord, alla zona artigianale Ar. Essa era disciplinata dall'art. 32 NAPR, che

disponeva che all'interno di tale zona era consentito l'insediamento unicamente

di attività artigianali poco moleste. Con la revisione è stata messa in atto

una riconversione della zona Ar, tramite la quale il comparto artigianale a sud

del territorio comunale è stato integralmente inserito in zona IN, mentre

quello a est, sulla sponda destra del fiume Laveggio, è stato parzialmente

attribuito alla zona IN e alla zona residenziale R3. Nel rapporto di

pianificazione accompagnante la revisione il Comune ha sottolineato più volte

di voler mettere in atto la citata operazione di riconversione al fine di

concretizzare la sua volontà di rafforzare la vocazione residenziale di Riva

San Vitale e di armonizzare il piano regolatore a quello della limitrofa

sezione di Capolago del Comune di Mendrisio (cfr., in merito agli indirizzi

pianificatori della revisione, rapporto di pianificazione del mese di agosto

2012, pag. 22 seg. e, in merito alla riconversione, pag. 34 seg.). Nel perseguire

tale obiettivo esso ha però omesso di chinarsi sulla questione relativa alle

potenziali conflittualità che i nuovi comparti industriali avrebbero potuto

innescare per rapporto alle zone abitative direttamente limitrofe. Tant'è che

il rapporto di pianificazione risulta completamente silente su tale aspetto. In

sede di approvazione il Consiglio di Stato ha tematizzato la questione solo indirettamente,

indicando che il cambio di destinazione d'uso della zona Ar in zona R3 avrebbe

potuto essere fonte di potenziali conflitti con le attività esistenti all'interno

del nuovo comparto industriale a est del territorio comunale (cfr. risoluzione

governativa n. 3217 del 1° luglio 2014, consid. 6.5.1., pag. 43).

4.3

Ora, alla luce di

quanto appena esposto è corretto ritenere che la problematica relativa alle conflittualità

che avrebbero potuto insorgere tra i contenuti della zona IN e quelli delle

zone residenziali limitrofe non è stata vagliata come avrebbe dovuto nell'ambito

della revisione del piano, l'art. 44 NAPR difettando di una regolamentazione

dettagliata in merito alle attività ammesse in zona IN (cfr. supra, consid.

A.). Aspetto che, invece, prima di allora era stato tenuto in debita considerazione,

come dimostra la normativa riferita alla precedente zona Ar che, oltre ad ammettere

solo attività poco moleste, conferiva al Municipio la facoltà di prescrivere

idonee misure per prevenire o ridurre le immissioni nocive (art. 32 NAPR). Le

insufficienze dell'ordinamento pianificatorio attuale, che non considera la

problematica delle immissioni foniche e ambientali scaturenti dalla citata

riconversione che pone a diretto contatto la zona IN con le zone residenziali

R2 e R3, sono emerse con forza in occasione dell'inoltro da parte della RI 1

della domanda di costruzione ai mapp. 1732 e 1739, ciò che giustifica di istituire

l'avversato provvedimento di salvaguardia della pianificazione e di dare avvio

agli studi pianificatori volti a porre rimedio a questa grave lacuna

pianificatoria. Tale assunto trova conferma nella giurisprudenza del Tribunale

federale, che ha rilevato che, oltre a una notevole modifica delle circostanze,

la scoperta di un grave errore nella pianificazione in vigore costituisce un

ulteriore motivo di modifica del piano (STF 1A.167/2002-1P.425/2002 del 14 gennaio

2003.

consid. 3.7.1; inoltre STA 90.2006.6 del 21 gennaio 2007 consid. 4.2). Merita

dunque tutela l'agire del Comune, che nell'ambito della ponderazione degli

interessi ha ritenuto meno importante l'aspetto legato al principio della

stabilità dei piani per rapporto alla necessità di salvaguardare la

pianificazione in fieri e dare avvio agli studi pianificatori volti a

disciplinare le criticità riscontrate. Criticità che, anche a prescindere dai

timori espressi dalla popolazione di Riva San Vitale, Capolago e altri Comuni

con la petizione popolare depositata il 28 maggio 2017 (cfr. supra,

consid. C.), occorre che il Comune affronti con una certa urgenza, onde evitare

l'instaurarsi dal profilo degli insediamenti di situazioni conflittuali che potrebbero

protrarsi per anni e addirittura accentuarsi con il passare del tempo. Da tutto

ciò discende che, tenuto oltremodo conto del limitato esame che qui si è

chiamati a svolgere, l'avversata zona di pianificazione non viola il precetto

della sicurezza giuridica e il principio della stabilità dei piani.

5.

Secondo gli

insorgenti la misura a salvaguardia della pianificazione sarebbe lesiva della

garanzia della proprietà. Pur non mettendone in dubbio la base legale, in ogni

caso come visto data (cfr. supra, consid. 2.), essi ritengono che il

provvedimento pianificatorio non sia sorretto da un interesse pubblico

preponderante rispetto a tutti gli altri interessi pubblici e privati in gioco. Rimproverano inoltre all'Autorità cantonale di

aver commesso un diniego di giustizia, non avendo esaminato con il preavviso

l'interesse pubblico alla base della zona di pianificazione e la sua proporzionalità.

5.1

Per quanto

attiene a quest'ultima critica, essa va subito respinta in quanto

manifestamente infondata. Infatti, come rettamente indicato dall'Autorità

cantonale al capitolo 3 del preavviso del 21 marzo 2018 e in sede di duplica,

nell'ambito dell'esame preliminare essa ha unicamente il compito di verificare

che la misura a salvaguardia della pianificazione che il Municipio intende

adottare non contrasti con obiettivi pianificatori superiori (cfr. Messaggio concernente il disegno di legge sullo sviluppo

territoriale del 9 dicembre 2009 [n.

6309]: pubbl. in: RVGC 2011-2012,

vol. 1, pag. 329 segg., pag. 412). È infatti al Municipio che compete

l'accertamento in merito alla sussistenza di un interesse pubblico

preponderante e al rispetto della proporzionalità.

5.2

Circa l'interesse

pubblico alla base del provvedimento qui all'esame, va rilevato che, come

esposto in narrativa, la zona di pianificazione avversata tocca l'area

corrispondente all'estensione complessiva della zona industriale di Riva San

Vitale. Nella scheda descrittiva il Municipio, oltre a illustrare

dettagliatamente l'inquadramento territoriale dell'area industriale qui

d'interesse, ossia quella a cui appartengono i mapp. 1732 e 1739, a pag. 2

segg. spiega diffusamente gli interessi pubblici alla base della misura

pianificatoria osteggiata. Esso indica anzitutto l'interesse a riqualificare

dal profilo naturale e paesaggistico il fiume Laveggio al fine di garantire una

maggiore fruibilità delle sue sponde attraverso la realizzazione di accessi al

corso d'acqua, di aree di ristoro e di percorsi di mobilità lenta che

permettano di completare la rete ciclo-pedonale. In secondo luogo, sottolinea

la necessità di garantire una maggiore tutela delle zone residenziali dalle

immissioni foniche e ambientali generate delle attività lavorative esercitate

nella limitrofa zona industriale oggetto dell'osteggiato provvedimento, oltre

che di adattare i disposti normativi del piano regolatore riferiti alla zona IN

alle nuove disposizioni federali e cantonali in materia pianificatoria.

5.3

Ora,

si rileva come gli interessi in gioco esposti dal Municipio nella scheda

descrittiva - che contrariamente a quanto lamentano i ricorrenti appare di

chiara lettura, completa ed esaustiva conformemente a quanto disposto agli art.

58.

LST e 81 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20

dicembre 2011 (RLst; RL 701.101) - risultino pienamente in linea con gli scopi

e i principi pianificatori disposti dal diritto federale (art. 1 e 3 LPT), in

particolare con quelli che impongono all'autorità pianificante di tenere libere

le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso (art.

3.

cpv. 2 lett. c), di conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi (lett.

d), di ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro (art.

3.

cpv. 3 lett. a), di preservare quanto possibile i luoghi destinati

all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria e

il rumore (lett. b) e di mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali (lett.

c). Inoltre, la valorizzazione del corso del Laveggio in un'ottica

naturalistica e ricreativa quale area naturale e di svago di prossimità del

fondovalle risulta tra gli obiettivi del Programma d'agglomerato del

Mendrisiotto di terza generazione (PAM3; cfr. Scheda R/M 5 del piano direttore

cantonale, pag. 3) e ha motivato la sua menzione, con il grado di

consolidamento "dato acquisito", nella citata scheda alla voce 3.

Misure, 3.1. Natura e paesaggio. Occorre poi sottolineare come una

pianificazione razionale del territorio risponda di principio a un pubblico

interesse, costituendo un preciso mandato costituzionale all'indirizzo

dell'ente pubblico (art. 75 cpv. 1 Cost.).

5.4

L'interesse

pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria

intenzione di voler modificare la pianificazione vigente. In proposito

va considerato come il grado di concretizzazione di questa

intenzione non debba essere necessariamente elevato (cfr. supra,

consid. 3.1.), ritenuto come sia sufficiente che l'autorità

pianificante sia in grado di provare l'insufficienza dell'assetto

pianificatorio attuale e la conseguente necessità di modificare il piano di

utilizzazione, ciò che nella fattispecie si avvera. Infatti, come illustrato dal

Municipio a pag. 3 della scheda descrittiva, la pianificazione in vigore

risulta insufficiente dal profilo normativo con riferimento alla zona IN (art.

44.

cpv. 1 NAPR), poiché non considera la problematica centrale delle immissioni

foniche e ambientali che, vista la vicinanza della zona IN alle zone

residenziali e le potenziali ripercussioni sulle stesse, deve essere affrontata

con una certa urgenza. Inoltre, per

quanto attiene alla riqualifica del fiume Laveggio, la seria e concreta intenzione

del Comune di Riva San Vitale di modificare la pianificazione attuale è dimostrata

dalla circostanza che il Municipio già nel mese di settembre del 2017 ha

sottoposto al Legislativo comunale un messaggio per la concessione di un

credito di fr. 350'000.- finalizzato ad individuare i progettisti che saranno incaricati

di elaborare il progetto di riqualifica del fiume (cfr. scheda descrittiva

citata, pag. 2 seg.; messaggio municipale n. 09-17 del 14 settembre 2017,

reperibile sul sito internet https://www.rivasanvitale.ch).

5.5

Tutto ciò considerato, il provvedimento impugnato appare fondato sotto il

criterio dell'interesse pubblico, così come risulta dimostrata l'intenzione

seria e concreta del Comune di Riva San Vitale di rivedere l'ordinamento

pianificatorio vigente nei comparti industriali toccati dalla misura.

6.

Privo

di pertinenza è il rimprovero mosso dai ricorrenti al Municipio di aver

adottato il provvedimento in funzione alla domanda di costruzione presentata dalla

RI 1. Posto che il Comune ha ampiamente motivato le ragioni, che come detto

appaiono sorrette da un sufficiente interesse pubblico, che lo hanno indotto a

istituire la misura avversata, spiegando con la risposta che le stesse non sono

da ricondurre all'istanza edilizia riferita ai mapp. 1732 e 1739, bensì in

particolar modo alla necessità di rivedere i contenuti ammessi in zona

industriale e la relativa normativa, questo Tribunale ha già avuto modo di

stabilire - sotto l'egida della legge cantonale di applicazione della

legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), ma il

principio deve trovare conferma anche in

applicazione della LST - che l'ente pubblico può in ogni

caso legittimamente fare ricorso alla zona di

pianificazione per contrastare un

determinato progetto edilizio, quando questo mette in luce delle carenze della

pianificazione vigente. Detto altrimenti, il fatto che una domanda di

costruzione sia già stata inoltrata all'autorità comunale non pregiudica la

possibilità per il Municipio di adottare un provvedimento a salvaguardia della

pianificazione, nella misura in cui la richiesta di costruire su un dato fondo

mette in evidenza dei problemi pianificatori riferiti a un determinato comparto

che il Comune intende risolvere attraverso una modifica del contenuto del piano

regolatore. L'esame di una domanda di licenza

edilizia costituisce difatti il miglior

mezzo per testare la validità dell'ordinamento pianificatorio, in termini

di pertinenza ed efficacia, e di scoprirne i difetti (STA 90.2009.38/39 del 23 febbraio 2010 consid 5.3. con

riferimenti). È ciò che è avvenuto nel caso di specie, la domanda di

costruzione sottoposta al Municipio avendo reso evidente il problema relativo

ai potenziali conflitti in termini di immissioni foniche e ambientali (polveri

fini, traffico di mezzi pesanti indotto) che l'insediamento di un'attività industriale

del tipo di quella richiesta potrebbe innescare con la destinazione d'uso

residenziale delle zone limitrofe. L'interesse pubblico non è dunque menomato dall'intervenuto

inoltro della domanda di rilascio del permesso di costruzione ai mapp. 1732 e

1739, ma è anzi avvalorato da tale circostanza.

7.

Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico,

dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura

pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente

se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto. Nel caso

in esame, i requisiti appena enumerati sono senz'altro adempiuti.

Sull'idoneità

della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il margine di manovra

delle autorità pianificatorie da interventi potenzialmente

pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria per assicurare

che la modifica del piano regolatore possa compiutamente perseguire gli scopi

prefissi (in merito agli scopi e agli obiettivi della zona di pianificazione

avversata cfr. supra, consid. 5.2.). La zona di pianificazione vieta, di

conseguenza, ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione

dell'utilizzazione in via di studio e adozione. Va poi considerata la durata

comunque limitata del provvedimento impugnato: alla luce della complessità

delle problematiche che concernono la pianificazione da salvaguardare, della

rilevanza paesaggistica dell'area lungo le rive del fiume Laveggio che il

Municipio vuole riqualificare e della necessità di garantire una maggiore

tutela alle zone abitative limitrofe alla zona industriale dalle immissioni

foniche e ambientali, la durata massima di cinque anni è più che giustificata. In

conclusione, malgrado si possa riconoscere che il vincolo all'esame imponga un

sacrificio ai ricorrenti, la bilancia pende tuttavia a favore dell'interesse

pubblico. La scelta operata dal Comune di

mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero

seriamente compromettere la pianificazione in fieri o comunque renderne

più arduo lo svolgimento, appare pienamente condivisibile. In definitiva, il provvedimento si appalesa senz'altro proporzionato.

8.

ultimo, neppure è ravvisabile una violazione del principio della buona fede e

dell'affidamento, invocata dai ricorrenti. Infatti, da quanto apportato

dagli insorgenti non è possibile dedurre un impegno del Municipio di non

istituire la misura contestata.

9.

9.1.

Per i motivi che precedono il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, è

respinto.

9.2

tassa di giustizia segue la soccombenza dei ricorrenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Essi rifonderanno al Comune, patrocinato, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 e

2.

LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Nella misura in cui è ricevibile,

il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia di

fr. 2'000.-, in parte già anticipata, è posta a carico degli insorgenti, in

solido. Essi verseranno inoltre al Comune fr. 1'800.- a titolo di spese

ripetibili, con vincolo di solidarietà.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

vicepresidente La

vicecancelliera