Introduzione nelle NAPR di disposizioni relative alla posa di antenne per la telefonia mobile

Incarto

n.

90.2018.14

Lugano

10

marzo 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 14 giugno 2018 di

RI 1

RI 2

RI 3

patrocinate da: PR 1

contro

la risoluzione del 9 maggio 2018 (n. 2170) con cui

il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del

Comune di Astano concernente l'introduzione nelle norme di attuazione del

piano regolatore (NAPR) di disposizioni relative alla posa di impianti per la

telefonia mobile;

ritenuto, in

fatto

A. Il piano

regolatore del Comune di Astano, approvato dal Consiglio di Stato con

risoluzione dell'11 gennaio 1984 (n. 200) e oggetto in seguito di alcune

varianti, tra le quali quella relativa all'aggiornamento generale delle NAPR

(cfr. ris. gov. n. 3007 del 25 maggio 2011), suddivide il territorio comunale

nelle seguenti zone d'utilizzazione: zona nucleo, zona d'espansione del nucleo,

zona residenziale, area con esclusione delle costruzioni, area soggetta a

permuta generale, zona per attrezzature ed edifici pubblici e zona agricola. La

restante superficie del territorio comunale è invece bosco.

B. Il 23 gennaio

2015 sono entrati in vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;

RL 701.110; BU 2015, 12), che attribuiscono ai Comuni il

compito di introdurre nel regolamento edilizio, entro dieci anni, disposizioni

che disciplinino le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne

per la telefonia mobile. Le nuove norme dispongono quanto segue:

art. 30 1Riguardo al piano delle zone,

il regolamento edilizio stabilisce:

(…)

8. Le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne

di telefonia mobile:

a) per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in

particolare delle zone destinate all'abitazione mediante la protezione dalle

immissioni ideali delle antenne di telefonia mobile;

b) per garantire il loro adeguato inserimento nel contesto

territoriale, in particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale

e del paesaggio.

art. 117 1I Comuni provvedono ad adottare le

disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 entro dieci anni.

C. a. Alla luce della citata modifica normativa, il

Municipio di Astano ha elaborato una variante di piano regolatore, volta

a disciplinare le condizioni per l'ubicazione e la posa di impianti per la

telefonia mobile visivamente percepibili sul territorio comunale, basata sul "modello

a cascata" proposto dalla linea guida cantonale intitolata "Antenne

per la telefonia mobile", redatta nel maggio 2015 e aggiornata nel

febbraio 2016 (cfr. infra, consid. 5.3).

Durante la seduta del

22 dicembre 2016 l'Assemblea comunale di Astano ha adottato la citata variante

e l'introduzione nelle NAPR del nuovo art. 18a, che dispone:

IMPIANTI PER LA TELEFONIA MOBILE

1. Le

antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente sono ammissibili solo

nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:

Priorità

Zona

Fatti

I zona residenziale R

zona del

nucleo del villaggio NV

zona di

espansione del nucleo EN

___________________________________________________________________________

Considerandi

II tutti gli AP-CP

2.

I

gestori delle antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente devono

di volta in volta dimostrare che non siano disponibili ubicazioni efficienti

nelle zone con priorità più alta.

3.

Le

domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile riconoscibili

visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono

essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro

inserimento.

4.

Sottostanno

alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile

riconoscibili visivamente come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante

eventuali mascheramenti.

5.

Le

dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile non

devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.

(cfr. rapporto di pianificazione relativo alla

variante di PR concernente gli impianti per telefonia mobile del settembre

2016, pag. 8).

b. Contro la citata variante RI 1 (__________), RI

2.

(__________) e RI 3 (__________) sono insorte davanti al Consiglio di

Stato, chiedendo di negarne l'approvazione e postulando lo stralcio dell'art.

18a NAPR. Esse hanno sostenuto che la nuova normativa fosse inutile e quindi

sprovvista di interesse pubblico, nella misura in cui pone in priorità I i

comparti comunali a destinazione residenziale che il modello a cascata

tenderebbe invece a tutelare. Inoltre la salvaguardia delle zone per

attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico (zone AP-CP) del piano

(priorità II) sarebbe già garantita dal fatto che la realizzazione di impianti

per la telefonia al loro interno è subordinata alla stipulazione di apposite

convenzioni con il Comune, proprietario dei fondi su cui sorgono gli impianti e

le attrezzature pubbliche. Hanno poi aggiunto che la nuova normativa non era

conforme al principio della proporzionalità e limitava eccessivamente la

libertà economica, di opinione e d'informazione degli operatori telefonici.

D. Con giudizio

del 9 maggio 2018 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto,

respingendo il gravame interposto da RI 1, RI 2 e RI 3. Dopo aver delineato la

tematica e il quadro legale di riferimento, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come

l'art. 18a NAPR, la cui formulazione riprende il sistema a cascata proposto

dalle linee guida cantonali, adattandolo alle poche zone edificabili

presenti sul territorio comunale, non ponesse problemi dal profilo della

legalità e dell'opportunità. Ha inoltre aggiunto che con l'introduzione della

nuova normativa il Comune si era conformato alla legislazione federale e

cantonale vigente in materia di pianificazione delle antenne per la telefonia

mobile.

E. RI 1, RI 2 e RI

3.

insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando l'annullamento

della citata risoluzione governativa, nonché lo stralcio dell'art. 18a NAPR.

Ribadita la violazione della loro libertà economica (art. 27 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999;

Cost.; RS 101) e d'informazione (art. 16 Cost.), nonché del divieto d'arbitrio

sancito dall'art. 9 Cost. esse sottolineano come la disciplina di cui al cpv. 1

non risponderebbe ad alcun interesse pubblico e sarebbe inutile, da un lato per

il fatto che applica il sistema a cascata a un Comune di modeste dimensioni, il

cui piano regolatore non prevede zone destinate alle attività lavorative e

produttive, ma unicamente zone abitative che il citato modello intende invece

tutelare, dall'altro perché conferisce alle zone AP-CP il grado di priorità II,

privilegiandole senza valide ragioni rispetto a quelle residenziali. Il citato

capoverso violerebbe inoltre il principio della preminenza del diritto federale

nella misura in cui sarebbe volto a perseguire scopi di carattere ambientale,

attribuendo al grado di priorità II le zone AP-CP al fine di tutelare dalla

presenza delle antenne per la telefonia mobile determinate categorie di

persone. Inoltre, in ogni caso, nella fattispecie il modello a cascata sarebbe

sproporzionato, poiché non idoneo a raggiungere lo scopo perseguito. Sostengono

poi che gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst violino la Costituzione,

segnatamente sotto il profilo del principio della separazione dei poteri, e l'autonomia

comunale in ambito pianificatorio. Non costituendo tali nuovi disposti una

valida base legale, il Comune avrebbe potuto prescindere dall'adattare le NAPR,

ritenuto tra l'altro che l'impianto normativo del piano regolatore di Astano

era stato oggetto di un aggiornamento generale soltanto sette anni prima (cfr.

ris. gov. n. 3007 del 25 maggio 2011). In questo senso, l'art. 18a NAPR sarebbe

dunque lesivo del principio della stabilità dei piani sancito dall'art. 21 cpv.

2.

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979

(LPT; RS 700) e di quello dell'affidamento. Per le medesime ragioni anche i

cpv. 2-5 dell'art. 18a NAPR andrebbero annullati, il cpv. 5 essendo persino

contrario alla legge sulle telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS

784.10) nella misura in cui impone agli operatori telefonici di dimensionare

gli impianti tanto da pregiudicare i servizi erogati.

F. In sede di

risposta il Comune si rimette al giudizio del Tribunale, riconfermando l'argomentazione

esposta in prima sede secondo cui avrebbe correttamente adempiuto all'obbligo

previsto dagli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst. Dal canto suo, la Sezione

dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame,

richiamando le motivazioni e le considerazioni esposte nella risoluzione

governativa impugnata. Le ricorrenti non hanno replicato.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1

della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa

è la legittimazione attiva delle ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il

ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.

1.2

Il gravame può

essere giudicato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della

legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

2.

2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il

riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso.

Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1

LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:

questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare

alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per

adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può

dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però

limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su

alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata

in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203.

segg., 214).

3.

Costituzionalità

degli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst

Preliminarmente

occorre chinarsi sulla censura secondo cui gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1

RLst violerebbero la Costituzione sotto il profilo del principio della

separazione dei poteri e dell'autonomia comunale. Infatti, secondo le

ricorrenti, oltre a non essere adempiute le condizioni di una delega

legislativa al Consiglio di Stato per disciplinare la posa di antenne per la

telefonia mobile sul territorio cantonale, giacché nessuna legge in senso

formale la prevedrebbe, tali disposti imporrebbero ai Comuni di disciplinare

dal profilo materiale l'insediamento delle antenne per la telefonia mobile,

sottraendo all'ente pianificante la facoltà di scegliere se regolamentare o

meno l'ubicazione di tali impianti sul proprio territorio. In proposito il

Tribunale federale ha già avuto modo di esprimersi con la DTF 142 I 26, con cui

ha annullato i cpv. 2-4 dell'art. 117 RLst (cfr. BU 2017, 157). Ai considerandi

3.3-3.5 della citata decisione l'Alta Corte federale ha statuito quanto segue.

3.1

Il principio della separazione dei

poteri è garantito, almeno implicitamente, da tutte le costituzioni cantonali e

costituisce un diritto costituzionale di cui può prevalersi il cittadino. Questo

principio assicura il rispetto delle competenze stabilite dalla Costituzione

cantonale. Spetta infatti in primo luogo al diritto pubblico cantonale

determinare le competenze delle autorità. Il principio della separazione dei

poteri vieta a un organo dello Stato di interferire nelle competenze di un

altro organo. In particolare, proibisce al potere esecutivo di emanare delle

regole di diritto, a meno che ciò non avvenga nell'ambito di una valida delega

conferita dal legislatore (DTF 136 I 241 consid. 2.5.1, 134 I 322 consid. 2.2).

Una delega adempie queste condizioni se il diritto cantonale non la vieta, se è

prevista da una legge formale, se è limitata a una materia determinata e se la

legge enuncia nelle grandi linee le regole fondamentali (DTF 134 I 322 consid.

2.4

e rinvii).

3.2

Nel

Cantone Ticino, la separazione dei poteri è garantita espressamente dall'art.

51.

della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997

(Cost./TI; RL 101.000). Giusta l'art. 70 lett. b Cost./TI, il Consiglio di

Stato cura l'esecuzione delle leggi federali e cantonali e delle decisioni del

Gran Consiglio; emana norme mediante decreti esecutivi, regolamenti,

risoluzioni o altre disposizioni. In virtù dell'art. 67 cpv. 2 della legge sul

Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 24 febbraio 2015

(LGC; RL 171.100), il regolamento disciplina l'applicazione di una legge; non

può tuttavia regolare questioni estranee alla stessa. La Costituzione cantonale

non esclude poi la delega legislativa (cfr. art. 51, 59 cpv. 1 lett. c e 70

lett. b Cost./TI; art. 62 segg. LGC). In ogni caso, sia in presenza di un'ordinanza

di esecuzione sia di fronte a un'ordinanza

sostitutiva fondata su una delega, la regolamentazione dell'autorità esecutiva

deve di principio rimanere entro i limiti delle facoltà conferitele dal

legislatore, trattandosi in entrambi i casi di ordinanze dipendenti dalla legge

(Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., 2016, pag. 23 n. 96

segg.).

3.3

Come esposto

al considerando 2.1, il Comune ticinese beneficia nell'ambito della

pianificazione del territorio di un ampio margine di decisione e di

apprezzamento, che la giurisprudenza fa rientrare nell'autonomia tutelabile

(DTF 103 Ia 468 consid. 2). Tale autonomia sussiste di principio in rapporto

all'allestimento del piano regolatore e all'adozione delle relative norme di

attuazione (RDAT II-2005 n. 16 consid. 2.2.), che secondo l'art. 26 cpv. 1

della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 23 maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT;

BU 1990, 365) costituivano una componente vincolante del piano regolatore, e i

cui contenuti erano specificati all'art. 29 LALPT.

3.4

Con l'entrata in vigore della LST il

1° gennaio 2012, la nozione di norme di attuazione del piano regolatore è stata

sostituita con quella di regolamento edilizio (cfr. Messaggio del 9 dicembre

2009.

[n. 6309] concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale,

pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag. 374; relativo Rapporto

del 1° marzo 2011, pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 483 segg., pag. 490

seg.), il quale, unitamente al piano delle zone e a quello dell'urbanizzazione

(corredato dal programma d'urbanizzazione), costituisce una componente

vincolante del piano regolatore (art. 19 cpv. 2 LST). L'art. 23 LST dispone che

il regolamento edilizio comprende le norme di diritto comunale in materia

edilizia; in particolare quelle relative al piano delle zone e al piano di urbanizzazione

(cpv. 1). La norma soggiunge poi che il Consiglio di Stato stabilisce i

dettagli (cpv. 2). Il regolamento edilizio costituisce dunque il corrispondente

normativo dei piani delle zone e dell'urbanizzazione e accorpa in sostanza il

diritto comunale in materia edilizia e pianificatoria (cfr. Messaggio citato, pag.

374.

e rapporto citato, pag. 491). Il suo contenuto materiale dipende e va

adattato alla specifica situazione del singolo Comune, che rimane competente

per adottare il piano regolatore e il relativo disciplinamento.

3.5

L'art. 23 cpv. 2 LST consente all'Esecutivo

cantonale unicamente di precisare nell'ambito del RLst i temi e gli aspetti che

il Comune deve disciplinare nel regolamento edilizio. Non gli conferisce per

contro la facoltà di sostituirsi all'autorità comunale codificando

direttamente, sotto il profilo materiale, la pianificazione locale. Qualora ne

siano date le condizioni, il Consiglio di Stato, cui spetta l'esame e la

verifica della conformità del piano regolatore, può semmai intervenire nelle

scelte pianificatorie comunali nell'ambito dell'approvazione del piano (art. 29 LST; cfr. supra, consid. 2.1; STF 1C_77/2015

del 16 marzo 2015 consid. 3.2 e riferimenti). L'art. 30 RLst si limita a

concretizzare l'art. 23 LST, elencando, analogamente al vecchio art. 29 LALPT,

i temi che devono essere disciplinati nel regolamento edilizio: esso non ne

precisa il contenuto normativo, che i Comuni

restano pertanto liberi di definire autonomamente.

3.6

La richiesta rivolta ai Comuni,

contenuta nell'art. 30 cpv. 1 n. 8 RLst, di confrontarsi con il tema della

pianificazione degli impianti per la telefonia mobile secondo le modalità

enunciate dalla norma rientra in questo quadro e non travalica i limiti dell'art.

23.

LST. È vero che l'art. 30 cpv. 1 n. 8 RLst, come pure l'art. 117 cpv. 1 RLst,

sembrerebbero formulati in termini imperativi. Tuttavia in virtù di un'interpretazione

conforme al diritto di rango superiore (cfr. DTF 111 Ia 23 consid. 2 e

riferimenti) essi sono da intendere come un invito all'indirizzo dell'autorità

comunale ad affrontare la tematica, sulla base di un'analisi della concreta

situazione del suo territorio e tenuto conto dei limiti d'intervento concessi

dalla giurisprudenza federale in tale ambito, e

a prevederne un opportuno disciplinamento nelle NAPR (regolamento edilizio) in

presenza dei motivi di interesse pubblico elencati all'art. 30 cpv. 1 n. 8

lett. a e b RLst (tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in particolare

delle zone destinate all'abitazione, garantire l'adeguato inserimento di tali

impianti nel contesto territoriale, segnatamente per salvaguardare il patrimonio

naturale, culturale e il paesaggio). La norma non

esclude quindi l'ipotesi che un Comune rinunci a disciplinare la tematica,

qualora, dopo le debite analisi e valutazioni, dovesse giungere alla

conclusione che, dal profilo dell'interesse pubblico, non vi siano particolari

zone da tutelare sul proprio territorio. In questo senso, l'art. 30 cpv. 1 n. 8

RLst non eccede i limiti posti dal legislatore al Consiglio di Stato nell'ambito

dell'esecuzione dell'art. 23 LST. La critica delle ricorrenti si rivela quindi

infondata e va respinta.

4.

Principio della

stabilità dei piani

Le insorgenti censurano inoltre una

violazione del principio della stabilità dei piani sancito dall'art. 21 cpv. 2

LPT. Secondo loro non sarebbe intervenuto un cambiamento delle circostanze tale

da giustificare un adattamento delle NAPR, posto che le nuove basi legali entrate

in vigore nel 2015 (art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst) non sarebbero valide

in quanto lesive del principio della separazione dei poteri e dell'autonomia

comunale in ambito pianificatorio. Inoltre, una modifica delle NAPR non si

giustificherebbe neppure per il fatto che dall'approvazione della variante

concernente la revisione generale delle NAPR sarebbero trascorsi soltanto pochi

anni. In proposito si considera quanto segue.

4.1

La pianificazione del territorio in

generale e quella dell'utilizzazione in particolare costituiscono un compito

permanente, che deve costantemente tener conto dei cambiamenti delle

circostanze e delle conoscenze. Una pianificazione è oggettivamente corretta

soltanto se all'occorrenza viene posta in consonanza con la realtà e con le

mutate esigenze. Se perde di attualità, perde nel contempo di legittimità (Waldmann/Hänni, op. cit., n. 11 ad art.

21). Giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, in caso di notevole cambiamento delle

circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario,

adattati. La notevole modifica può concernere sia una situazione di fatto sia

di diritto: in quest'ultimo caso può trattarsi di una modifica legislativa in

ambito pianificatorio o ambientale, dell'entrata in vigore della revisione del

piano direttore o di una nuova

giurisprudenza (cfr. Thierry Tanquerel in: Heinz Aemisegger e al. [curatori], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 45 ad art. 21; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 15 ad art.

21). Del resto, i piani d'utilizzazione devono essere adattati al nuovo diritto

(cfr. Tanquerel,

op. cit., n. 45 ad art. 21). Il diritto pianificatorio cantonale prescrive

comunque che i piani sono sottoposti a verifica di regola ogni dieci anni (art.

33.

cpv. 1 LST). Quando una revisione del piano si avvicina a questo orizzonte

temporale, può risultare giustificata anche da visioni ed esigenze diverse da

parte delle autorità, indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole

delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (RtiD II-2017 n. 10 consid.

3.3

con rinvii).

4.2

In concreto, il piano regolatore

del Comune di Astano è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione

dell'11 gennaio 1984; esso è stato quindi oggetto negli anni di alcune

modifiche. In particolare, il 25 maggio 2011 il Governo ha approvato l'aggiornamento

delle NAPR, volto a conformare l'apparato normativo ai cambiamenti legislativi

d'ordine superiore, intervenuti nel frattempo (ris. gov. n. 3007; cfr. consid.

3.2

pag. 4 seg.). Nell'ambito di questa revisione delle norme d'attuazione,

tuttavia, il tema delle antenne per la telefonia mobile non è stato affrontato.

Né l'art. 29 LALPT allora in vigore lo contemplava. Del resto, gli art. 30 cpv.

1.

n. 8 e 117 cpv. 1 RLst che prevedono la necessità di chinarsi sulla

questione, sono entrati in vigore solo successivamente, il 23 gennaio 2015,

insieme all'abrogazione dell'art. 5 cpv. 2 del regolamento di applicazione dell'ordinanza

federale sulla protezione da radiazioni non ionizzanti del 26 giugno 2001

(RORNI; RL 837.110; cfr. BU 2015, 13), che stabiliva che gli impianti in zone a

carattere prevalentemente residenziale o nelle vicinanze di locali dove

soggiornano persone particolarmente sensibili (bambini, anziani, ammalati)

sono, per quanto possibile, da evitare. Ferme queste premesse, a ragione il

Municipio ha deciso di avviare la procedura di variante volta a riesaminare la

pianificazione comunale alla luce delle nuove, ma comunque mai affrontate

prima, problematiche. Così, come in linea di principio, esse sono atte a

giustificare sotto il profilo della stabilità anche la modificazione del piano

in parola. La censura, infondata, dev'essere respinta.

5.

Violazione

dei diritti fondamentali delle ricorrenti

Secondo le

insorgenti l'art. 18a cpv. 1 NAPR violerebbe le garanzie costituzionali della

libertà economica e di quella d'informazione, oltre che il divieto d'arbitrio.

In particolare, ritengono che il modello a cascata introdotto con la variante

non sia sorretto da un sufficiente interesse pubblico, sia inutile per rapporto

alla situazione pianificatoria comunale e sproporzionato.

5.1

Nelle zone

edificabili gli impianti di telefonia mobile sono generalmente conformi alla

zona di situazione. Tuttavia, il Tribunale federale ha riconosciuto che per

vaste fasce della popolazione tali impianti, nella misura in cui sono

riconoscibili visivamente in quanto non sono mascherati o lo sono in modo

inefficace, possono comportare un disagio psicologico suscettibile di

minacciare e compromettere la qualità della vita nelle abitazioni, ridurre l'attrattività

delle zone residenziali e diminuire il valore degli immobili ubicati nelle loro vicinanze. Tali ripercussioni sono state

qualificate dall'Alta Corte federale come immissioni immateriali degli

impianti di telefonia mobile, immissioni che possono essere contrastate dai

Cantoni e dai Comuni mediante gli strumenti della pianificazione territoriale

(DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321

consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2).

5.2

Nell'ambito delle loro competenze, Cantoni e Comuni possono

pertanto emanare norme edilizie e pianificatorie volte a influenzare le

ubicazioni e la costruzione delle antenne per la telefonia mobile nelle zone residenziali,

al fine di salvaguardarne il carattere, la qualità abitativa e l'attrattività

(DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_167/2018

dell'8 gennaio 2019 consid. 2.3, 1C_451/2017 citata consid. 2.5.2). In tal senso, come visto, gli

art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst domandano ai Comuni di integrare nelle

norme di attuazione del piano regolatore (regolamento edilizio), entro 10 anni,

una disciplina sulle condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne

di telefonia mobile. Per giurisprudenza, una simile disciplina deve comunque

rispettare i limiti posti dal diritto federale, segnatamente dalla legislazione

ambientale e dal diritto delle telecomunicazioni (DTF 133 II 321 consid. 4.3.4 con rinvii; in proposito si veda anche "Riassunto" a pag. 7 della linea

guida federale intitolata "Telefonia mobile: Guida per Comuni e Città",

edita nel 2010 dall'Ufficio federale dell'ambiente [UFAM], delle comunicazioni

[UFCOM], dello sviluppo territoriale [ARE], consultabile sul sito internet

www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/pubblicazioni-studi.html). In particolare, i Comuni

non possono adottare norme che mirano a proteggere la popolazione dalle

immissioni delle radiazioni non ionizzanti, tale ambito essendo regolato a

livello federale esaustivamente dall'ordinanza

sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS

814.710), emanata in base alla legge

federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01),

che dunque non lascia spazio a

normative cantonali o comunali (cfr. DTF 133 II 321 consid. 4.3; RtiD I-2006 n.

26.

consid. 4; linee guida cantonali "Antenne per la telefonia mobile"

del febbraio 2016, pto. 3, pag. 3). Non possono neppure dotarsi di disposizioni

che ostacolano gli interessi pubblici

perseguiti dalla LTC, legge questa che tende a garantire a tutte le cerchie

della popolazione in tutte le parti del Paese un servizio universale di

telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili nonché a rendere possibile

una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (cfr.

art. 1 LTC). I Comuni possono pertanto adottare, per esempio, norme che

escludono esplicitamente le antenne di telefonia mobile da determinate aree

soggette a particolare protezione (pianificazione negativa, Negativplanung)

o le assegnano a determinati comparti (pianificazione positiva, Positivplanung, cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 138 II 173 consid. 6.3, 133 II 321

consid. 4.3.4; linea guida federale

citata, cap. 4.2.3, pag. 33 seg.). Di regola, queste regolamentazioni non devono

comunque limitarsi a valutazioni riferite a singole parti di territorio, ma

devono essere elaborate in un contesto più ampio, che tenga conto di una

visione globale di tutti i problemi rilevanti (cfr. DTF 133 II 353 consid. 4.2., 133 II 321 consid. 4.3.4., 133 II

64.

consid. 6.4; Heinz Aemisegger,

Die bundesrechtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit und Standortplanung

von Mobilfunkanlagen, in: VLP-ASPAN, Dossier zu Raum & Umwelt n. 2/08, cap.

3.1.2.; Benjamin Wittwer,

Bewilligung von Mobilfunkanlagen, II ed., Zurigo 2008, pag. 107 segg.; per tutto

quanto precede: STA 90.2008.75 del 14 aprile 2011, 52.2016.182 del 9 marzo 2010

consid. 3). Ammissibili

sono inoltre modelli a cascata (Kaskadenmodelle), elaborati in

considerazione della situazione concreta del singolo Comune (cfr. DTF 142 I 26

consid. 4.2, 4.4 e 4.5 e rinvii, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid.

6.4-6.6; STA 52.2015.437-440 del 31 agosto 2017 consid. 2.3). Il Comune è

libero di adottare la soluzione pianificatoria che ritiene più adeguata, purché

essa sia conforme al diritto federale, ossia consenta uno sviluppo della rete

di telefonia mobile che sia compatibile con le disposizioni in materia

ambientale e con le esigenze degli operatori e dei clienti finali, oltre che

con la sensibilità della popolazione. Il disciplinamento comunale non deve

dunque in nessun caso condurre al divieto di posare antenne (cfr. linea guida

cantonale citata, p.to. 6, pag. 5).

5.3

Come

detto, il modello a cascata costituisce uno dei possibili sistemi di pianificazione a disposizione dei

Comuni per disciplinare l'ubicazione delle antenne di telefonia mobile sul

proprio territorio. Questo modello, che il Tribunale federale ha giudicato

lecito (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6; STF 1C_51/2012 / 1C_71/2012 del

21.

maggio 2012 consid. 5.5), è applicabile unicamente agli impianti di

telefonia mobile percepibili visivamente, ossia riconoscibili nella loro forma

e fattezza e quindi atti a generare secondo la giurisprudenza federale le

immissioni immateriali di cui si è detto al considerando 5.1. Esso introduce un

ordine di priorità fra le diverse zone d'utilizzazione, classificandole a

seconda del loro grado di sensibilità: le zone percepite dalla popolazione come

"meno sensibili" (zone lavorative, produttive, industriali) sono

poste in priorità più alta (I), mentre quelle destinate esclusivamente alla

residenza hanno una priorità più bassa. In base a tale sistema, un'antenna in

una zona di priorità inferiore è ammessa unicamente nella misura in cui gli

operatori di telefonia mobile dimostrano che per motivi di ordine tecnico o

inerenti alla disponibilità del sito non è possibile realizzarla in una zona di

priorità superiore (cfr. linea guida federale citata, cap. 4.2.3., pag. 33

seg.). In questo senso, alle pag. 5 e 6 la linea guida cantonale nella versione

aggiornata del febbraio 2016 propone una "norma tipo" basata su un

modello a cascata caratterizzato da nove livelli (gradi) di priorità:

1.

Le antenne per la telefonia mobile percepibili

visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:

I. priorità: zone per il lavoro;

II. priorità: zone per scopi

pubblici nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a

quelle delle zone per il lavoro;

III. priorità: zone per l'abitazione

nelle quali sono ammesse anche attività di produzione di beni e servizi;

IV. priorità: zone per il tempo

libero;

V. priorità: zone destinate

esclusivamente all'abitazione a carattere intensivo (alta densità);

VI. priorità: nuclei;

VII. priorità: zone destinate

esclusivamente all'abitazione a carattere estensivo (bassa densità);

VIII. priorità: zone per scopi

pubblici nelle quali non sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili

a quelle delle zone per il lavoro;

IX. priorità: aree delimitate dal

raggio di 100 metri da locali dove soggiornano persone particolarmente

sensibili (bambini, anziani, ammalati).

2.

I gestori delle antenne per la telefonia mobile

percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare che non sono

disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta.

3.

Le domande di costruzione per antenne per la

telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni naturali,

culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un

esperto esterno, in ordine al loro inserimento.

4.

Sono percepibili visivamente e sottostanno alle

precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile identificabili

come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.

5.

Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle

antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente

necessario per la loro funzione.

6.

Le

restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere

giustificate da un interesse pubblico preponderante

e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF

132.

I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità

costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato

deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).

6.1

Il principio della

legalità prevede che la limitazione di un diritto fondamentale deve fondarsi su

una norma generale e astratta. Essa deve essere sufficientemente precisa in modo

da garantire la sicurezza del diritto. L'agire dell'amministrazione nel singolo

caso deve essere prevedibile e rispettare il principio della parità di

trattamento. La precisione che la base legale deve avere dipende dalla gravità

della limitazione del diritto fondamentale (DTF 130 I 360 consid. 1).

6.2

In linea generale,

è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità

dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere

pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un

provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno

importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;

Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Se per restringere

la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi

ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su

motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di pianificazione del

territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano

avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di

per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio

2008.

consid. 5.2; Jörg

Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der

Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.

1071).

6.3

Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico

desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a

disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura

minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che

sussista un rapporto ragionevole tra lo

scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75

consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

7.

7.1. A

proposito del modello a cascata si è già detto come in più di un'occasione il

Tribunale federale ne abbia confermato l'ammissibilità a determinate condizioni

(cfr. supra, consid. 5.3). Nel caso di specie, mediante l'introduzione

nelle NAPR del nuovo art. 18a, il Comune ha inteso disciplinare la

pianificazione degli impianti per la telefonia mobile sul suo territorio,

facendo in modo che la scelta della loro ubicazione rispettasse un chiaro

ordine di priorità. Infatti, come esposto in narrativa e indicato a pag. 6 del

rapporto di pianificazione del settembre 2016, il cpv. 1 della nuova norma

riprende il sistema a cascata suggerito dalla linea guida cantonale, adattandolo

alla propria situazione territoriale, caratterizzata da un numero esiguo di

zone edificabili, destinate principalmente alla residenza (zona nucleo, zona d'espansione

del nucleo, zona residenziale R2, zona per attrezzature ed edifici pubblici; cfr.

supra, consid. A). Tuttavia, rispetto al modello contenuto nella citata

linea guida, il sistema proposto dal Comune si differenzia per il fatto che

attribuisce le zone fabbricabili del piano regolatore a due sole categorie di

priorità: salvo per le zone AP-CP, che sono assegnate al grado di priorità II,

tutte le altre aree, a destinazione residenziale, sono attribuite alla

categoria di grado I, la quale, secondo il concetto alla base del modello a

cascata, dovrebbe invece racchiudere proprio quelle zone ritenute meno

sensibili sotto il profilo "estetico" per la popolazione. Ciò porta ad

una prima riflessione sull'adeguatezza di un simile modello, a prima vista non

scontata, in Comuni la cui destinazione principale del territorio costruibile è

quella abitativa, che le disposizioni sulle antenne per la telefonia mobile

mirano in particolare a tutelare (cfr. art. 30 cpv. 1 n. 8 lett. a RLst).

7.2

Ad ogni modo,

attraverso l'approccio prescelto, il Comune ha conferito maggiore tutela alle zone

destinate a scopi pubblici rispetto a quelle residenziali, ciò che gli è

consentito fare dimostrando l'interesse pubblico alla base di tale impostazione.

Tuttavia, dagli atti accompagnanti la variante, privi di

un'analisi delle caratteristiche territoriali e paesaggistiche del suo

territorio, non sono desumibili i motivi che giustificano tale scelta, che non

si fonda quindi su una ponderazione degli interessi verificabile sulla base di

accertamenti riferiti ai vari comprensori. Infatti, nulla è dato

di sapere su cosa abbia indotto il Comune a collocare in priorità I tutte le

zone residenziali del piano, salvo il fatto di non disporre di altre zone

ritenute meno sensibili per la popolazione, attribuendo maggior tutela a quelle

per le attrezzature e gli edifici pubblici. Per rapporto a quest'ultime (casa

comunale, Chiesa parrocchiale di SS. Pietro e Paolo e sagrato, cimitero,

laghetto, cappelle private e campi da gioco: cfr. art. 43, 44, 45, 46 e 47

NAPR), occorre poi rilevare che il modello a cascata è applicabile unicamente

alle zone edificabili ai sensi dell'art. 15 LPT e che quindi l'art. 18a NAPR

potrebbe in ogni caso riguardare unicamente le zone AP-CP che rientrano nella

definizione di zona edificabile secondo la legislazione federale, ad esclusione

quindi del laghetto. Inoltre, a prescindere dall'evidente sensibilità dell'area

che ospita la Chiesa parrocchiale di SS. Pietro e Paolo col suo sagrato, il

cimitero e le cappelle private (cfr. anche art. 27 NAPR concernente i beni

culturali e i perimetri di rispetto), gli atti non spiegano perché si sia

voluto privilegiare la casa comunale e i campi da gioco rispetto alle zone

residenziali.

7.3

Indicativa

poi del fatto che la variante in disamina è stata elaborata senza che sia stata

effettuata un'analisi approfondita delle concrete caratteristiche e qualità

territoriali del Comune è l'assenza di qualsiasi rifermento e ponderazione

relativa al fatto che la zona del nucleo, attribuita al grado di priorità I,

concerne un villaggio inserito nella lista degli insediamenti svizzeri da proteggere

di importanza nazionale (Allegato 1 dell'ordinanza riguardante l'inventario

federale degli insediamenti svizzeri da proteggere del 13 novembre 2019; OISOS;

RS 451.12; RU 2019, 3707). Il rapporto di pianificazione del settembre 2016 non

spiega neppure le ragioni per cui in concreto si sia deciso di adottare un

modello a cascata piuttosto che una norma che contemplasse una pianificazione

positiva o negativa dell'ubicazione delle antenne per la telefonia mobile sul

territorio. Nemmeno il messaggio municipale del 14 novembre 2016 (n. 16)

indirizzato al Legislativo comunale e la versione del rapporto di

pianificazione (giugno 2016) che è stata sottoposta al Dipartimento del

territorio per l'esame preliminare, forniscono le necessarie spiegazioni di

ordine pianificatorio atte a giustificare la scelta del Comune. Alle pag. 6 e 7

del rapporto di pianificazione del settembre 2016 l'ente pianificante si limita

infatti a indicare di aver semplificato il sistema a cascata contenuto nelle

linee guida cantonali con la scelta di quattro (recte: due) gradi di

priorità, per raggruppare concettualmente zone con caratteristiche simili e non

appesantire la struttura, precisando poi come l'introduzione nelle NAPR

della nuova normativa non abbia lo scopo di ostacolare l'installazione di

impianti per la telefonia mobile sul territorio comunale e debba tenere conto

anche dell'interesse pubblico a una fornitura di servizi adeguata. Tali indicazioni, del tutto vaghe e generiche, non sono state

sostanziate neppure in sede di risposta. L'impressione che se ne ricava è

quella di una trasposizione acritica del modello proposto dalla linea guida

cantonale, senza un'analisi approfondita delle caratteristiche e delle qualità

del territorio di Astano e senza una riflessione in merito all'opportunità di

adottare soluzioni di gestione alternative degli impianti (in particolare:

pianificazione positiva o negativa).

7.4

In

definitiva il Comune non ha dimostrato l'interesse pubblico alla base della sua

scelta né ha compiuto la necessaria ponderazione degli interessi. Poco importa

se alla fin fine la limitazione imposta dall'adozione dell'art. 18a cpv. 1 NAPR

alle ricorrenti possa apparire di poca entità. Ne discende che a torto il

Governo ha approvato l'introduzione di questo capoverso, che deve quindi essere

annullato. Come sostengono le ricorrenti, vista la loro stretta correlazione, l'annullamento

del cpv. 1 dell'art. 18a NAPR comporta l'annullamento del cpv. 2 della medesima

norma, che si fonda direttamente sul modello a cascata.

7.5

L'art.

18a NAPR riprende poi testualmente nei successivi capoversi il tenore della "norma

tipo" elaborata dal Dipartimento del territorio nella direttiva cantonale

(cfr. supra, consid. 5.3). Il suo cpv. 3 dispone che le domande di

costruzione per antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente che

interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere

accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inserimento.

Nelle sue finalità tale disposizione risponde indubbiamente a un interesse

pubblico, in quanto - a prescindere dalla formulazione infelice circa la

nozione di bene naturale, che non trova riscontro nella vigente legislazione

cantonale - mira a garantire che i beni culturali meritevoli di tutela (cfr.

legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997; LBC; RL 445.100)

e le componenti naturali (cfr. legge cantonale sulla protezione della natura

del 12 dicembre 2001; LCN; RL 480.100) presenti sul territorio comunale non

subiscano ripercussioni negative dalla posa di impianti per la telefonia

mobile. Sennonché, nella misura in cui impone agli operatori telefonici di far

allestire sistematicamente una perizia da parte di terzi, la norma risulta lesiva

del principio della proporzionalità per i seguenti motivi.

7.5.1

Anzitutto, a livello cantonale, la LST e il relativo regolamento dispongono

che, all'interno della zona fabbricabile, il principio dell'inserimento

ordinato ed armonioso nel paesaggio delle costruzioni sia applicato dai Comuni,

i quali possono tuttavia sempre richiedere il parere del Cantone in merito a

tale aspetto (cfr. art. 109 cpv. 2 LST, art. 107 cpv. 3 RLst). Per il resto,

nell'esame delle domande di costruzione che riguardano fra l'altro i progetti

edilizi relativi ai nuclei, alle rive dei laghi e ai paesaggi d'importanza

federale e cantonale (cfr. art. 109 cpv. 1 lett. b LST), tale principio è

applicato dal Cantone (art. 109 cpv. 1 LST) e, più precisamente, dall'Ufficio natura

e paesaggio (UNP; art. 109 cpv. 1 RLst), che esprime un giudizio di qualità

paesaggistica sui singoli progetti (lett. b), redigendo un preavviso. Anche per

rapporto agli interventi che coinvolgono un

bene culturale protetto o che avvengono all'interno del suo perimetro di

rispetto, la LBC impone che essi siano

autorizzati dall'autorità cantonale, segnatamente dall'Ufficio dei beni culturali (UBC; art. 24 cpv. 1 e 25 cpv. 1 LBC),

sentito il parere della Commissione dei beni culturali in caso di interventi su

beni protetti di interesse cantonale (CBC; art. 24 cpv. 2 LBC in combinazione

con l'art. 19 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile

2004; RBC; RL 445.110). La consultazione preliminare della CBC da parte

del Municipio è invece facoltativa, ma pur sempre possibile, per progetti che

coinvolgono beni protetti di interesse locale (art. 25 cpv. 2 LBC).

7.5.2

Per quanto

attiene agli oggetti protetti a livello federale, all'art. 7 cpv. 2 la legge

federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN;

RS 451) dispone che sia raccolta la perizia della Commissione federale per la

protezione della natura e del paesaggio (CFNP) e della Commissione federale dei

monumenti storici (CFMS) se, nell'adempimento di un compito delle

Confederazione ai sensi dell'art. 2 LPN - quale è, secondo la giurisprudenza

federale, il rilascio di una licenza edilizia per la costruzione di un impianto

di telefonia mobile anche all'interno della zona edificabile (DTF 131 II 545 consid.

2.2; cfr. Peter Heer

in: Institut für Schweizerisches und

Internationales Baurecht e al. [curatori], Baurecht 2019, Aktuelle

Rechtsfragen zum ISOS, pag. 192) - un oggetto

iscritto in un inventario federale ai sensi dell'articolo 5 LPN (per esempio inventario

ISOS) può subire un danno rilevante oppure se sorgono questioni d'importanza

fondamentale. Oltretutto, la LPN conferisce alla CFNP e alla CFMS la facoltà di

allestire motu proprio una perizia facoltativa in casi gravi (cfr. art.

8.

LPN). Da quanto sinora esposto emerge dunque che sia il diritto cantonale che

quello federale prevedono (già) l'allestimento di valutazioni specialistiche in

merito alle ripercussioni degli impianti di telefonia mobile su contesti

sensibili dal profilo naturalistico, paesaggistico e culturale.

7.5.3

Inoltre e in ogni caso, la legge edilizia

cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) e il relativo regolamento di

applicazione del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) permettono (già) al

Municipio, nell'ambito della procedura di rilascio del permesso di costruzione,

di ottenere dall'istante in licenza, laddove opportuno e/o necessario,

informazioni, completamenti e l'eventuale allestimento di studi speciali o

perizie (cfr. art. 11 cpv. 3 RLE). Alla luce di quanto precede, il cpv.

3.

dell'art. 18a NAPR si rivela lesivo della regola della proporzionalità in

senso stretto (cfr. supra, consid. 6.3) e dev'essere quindi annullato.

7.6

In considerazione

dell'annullamento dei primi tre capoversi dell'art. 18a NAPR, nella misura in cui

il cpv. 4 rinvia a questi ultimi va anch'esso annullato. A titolo

abbondanziale, giova tuttavia rilevare come, contrariamente a quanto asserito

dalle insorgenti, il cpv. 4, che s'innesta sul solco della giurisprudenza federale secondo cui le ripercussioni

immateriali generate dagli impianti di telefonia mobile derivano unicamente da

impianti direttamente visibili (né nascosti né mascherati) o

indirettamente riconoscibili

visivamente in quanto mascherati o nascosti in modo inefficace (cfr. DTF 138 II 173 consid.

7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017

del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2,

citate al consid. 5.1), appare sorretto da un sufficiente interesse pubblico. La

norma mira infatti a preservare la qualità di vita nelle zone abitative del

piano, conservandone intatta l'attrattività. Inoltre non viola il principio

della proporzionalità, ritenuto che non tocca le antenne telefoniche

opportunamente rese invisibili o indistinguibili per forma e fattezza attraverso

l'ausilio di efficaci metodi di mascheramento (come ad esempio l'inserimento

dell'impianto nella falda dei tetti, la sua accurata integrazione nei comignoli

ecc.), per le quali il Tribunale federale ha infatti rilevato come l'interesse

pubblico a prevenire le immissioni immateriali generate delle stesse sia a tal

punto contenuto da rendere sproporzionata qualsiasi restrizione della libertà

degli operatori di scegliere dove ubicarle (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid.

2.6). Esaminando un'analoga disposizione introdotta dal Comune di Rothenburg

nel Canton Lucerna, l'Alta Corte federale ha inoltre considerato come la

formulazione visuell als solche wahrnehmbare Antenne ("antenna

percepibile visivamente come tale") non violi il diritto federale, sebbene

sia indeterminata e conceda all'autorità comunale ampio potere d'apprezzamento

nello stabilire in quali casi un impianto di telefonia mobile sia da

considerarsi tale (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid. 4.8.1-4.8.4).

7.7

Può

invece essere mantenuto in vigore il cpv. 5 dell'art. 18a NAPR, in quanto il

suo contenuto, che si limita a codificare la giurisprudenza in materia di

conformità di zona e di altezza delle antenne per la telefonia mobile (cfr. DTF

142.

I 26 consid. 4.2, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 5.3, 133 II

321.

consid. 4.3.1 e 4.3.2; STA 52.2016.466 del 14 settembre 2018 consid. 2.2,

3.5), non viola il diritto. La risoluzione governativa impugnata

va dunque confermata limitatamente a tale punto.

8.

8.1. In esito

a tutte le considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto e la

risoluzione governativa impugnata annullata nella misura in cui approva i

capoversi da 1 a 4 dell'art. 18a NAPR.

8.2

La tassa di giustizia è posta in capo alle

ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),

mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo

(art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili

alle insorgenti, patrocinate, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa

(art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è parzialmente accolto.

§ Di conseguenza la

risoluzione del 9 maggio 2018 (n. 2170) del Consiglio di Stato è annullata

nella misura in cui approva l'art. 18a cpv. 1-4 NAPR.

2.

La tassa di giustizia di

fr. 900.- è posta a carico delle ricorrenti, alle quali va retrocesso l'importo

di fr. 1'100.- versato in eccesso quale anticipo spese. Il Comune verserà alle

insorgenti complessivamente fr. 2'000.- per ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera