90.2018.22

Istituzione di una zona di pianificazione dopo la pubblicazione della revisione di un PR in fase di approvazione

31 maggio 2019Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il comparto denominato

"Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro" corrisponde all'estesa fascia di

territorio comunale compresa tra le zone residenziali, il nucleo storico di

Faido, le scuole comunali, il campo sportivo e l'autostrada A2 a nord e il

fiume Ticino a sud. L'area è caratterizzata nella sua parte centro-occidentale

da un'edificazione diffusa di case d'abitazione e stabili a carattere

artigianale e produttivo, commerci, strutture di interesse pubblico e di svago

(partenza della funivia verso Piana Selva, vecchio stand di tiro ecc.),

intercalata da spazi non costruiti. La sua porzione orientale risulta invece

pressoché inedificata. Tale situazione è riconducibile all'assetto pianificatorio in vigore: il piano regolatore di

Faido, approvato con risoluzione governativa (n. 7959) del 17 dicembre

1986 e integrato in seguito da alcune varianti, assegna infatti una fascia

della porzione occidentale del comparto e la sua parte orientale al territorio

fuori zona edificabile, mentre attribuisce quella centrale, in parte alla zona

per edifici e attrezzature pubblici (zona EP AP), in parte a quella artigianale

(zona Ar).

B. a. Il 16 ottobre 2017

il Consiglio comunale ha adottato la revisione del piano regolatore relativo

alla sezione di Faido, che attribuisce l'ampio comparto testé descritto alla

zona soggetta a piano particolareggiato "PP2: area ricreativa e di svago

nel verde", retta dall'art. 38 cpv. 1.2 delle norme d'attuazione del piano

regolatore (NAPR), che dispone:

(…)

1.2 Il piano particolareggiato PP2 -

area ricreativa e di svago nel verde in località "Saleggi-Gerra-vecchio

Stand di tiro"

Il comparto Saleggi-Gerra-vecchio Stand di tiro

corrisponde all'ampia fascia lungo il fiume il cui fondale è rappresentato dall'impianto

dell'agglomerato storico del villaggio e dal centro scolastico/sportivo.

Il passaggio urbanistico tra l'agglomerato storico del

villaggio e questa fascia non è particolarmente definito visto le sue

caratteristiche pre-produttive, agricole e successivamente di servizio.

L'ampio comparto è in parte costruito in modo

disordinato dove convivono attività legate allo svago (maneggio, parco giochi e

aree di sosta) e produttive (depositi, strutture di servizio).

La situazione di disordine non è stata risolta

evidentemente nemmeno dalle scelte pianificatorie fatte a suo tempo quali l'azzonamento

di un'area artigianale quale risposta puntuale ad esigenze di allora.

Le successive edificazioni, pertanto,

hanno marginalizzato ulteriormente il comparto rendendolo esclusivamente

funzionale alla soddisfazione di tutte quelle esigenze di carenza o di

difficile gestione all'interno dell'agglomerato per rapporto al villaggio.

Solo nella rimanente e condivisa destinazione a zona

ricreativa e di svago, si può intravedere il destino futuro dell'intero

comparto e capire come questo, strappato all'uso/sfruttamento individualista,

possa andare a generare una condizione continua di relazioni sociali che

aiutano a rafforzare lo spirito di cittadinanza degli abitanti di Faido.

Anche ulteriori studi d'approfondimento, voluti e

coordinati dal Municipio attuale, hanno evidenziato come questo comparto possa

assumere coerentemente una funzione ricreativa e di svago.

La Commissione ad hoc costituita ha evidenziato,

attraverso l'opportunità della riconversione di alcuni edifici esistenti, la

possibilità di definire spazi destinati ad eventi di tipo formativo/culturale e

ricreativo in coerenza con gli indirizzi pianificatori.

Il piano particolareggiato, nell'ambito di un processo

compartecipato, permetterà una condivisa elaborazione dello studio attuativo,

caricandolo con quelle aspettative idonee e necessarie, per la sua

sostenibilità politica, finanziaria e gestionale.

La compartecipazione al processo, procedendo per fasi

di sensibilizzazione cognitiva, renderà, progressivamente, sostanziale la

valenza di interesse pubblico del comparto, rendendo consensuali quelle

soluzioni di monetizzazione, sempre che ce ne fosse bisogno, che dovranno permettere

di rilocalizzare quelle attività produttive esistenti non compatibili con il

piano particolareggiato.

Gli obiettivi specifici sono:

- definire un limite urbanistico dell'agglomerato

di villaggio;

- riordinare e riqualificare il

comparto valorizzando gli edifici di valenza storico/culturale come il

Castelletto, la ex Galvanica e favorendo lo sviluppo di iniziative legate allo

svago e alla ricreazione riconsegnando il giusto valore al fiume;

- garantire l'unitarietà dell'ampio

comparto lungo il fiume, ieri come domani, quale elemento limite dell'agglomerato

storico del villaggio.

Fino all'entrata in vigore del piano particolareggiato

sono ammessi unicamente lavori di ordinaria manutenzione senza valorizzazioni

degl'immobili.

b. Avverso la citata revisione,

che è stata posta in pubblicazione dal 26 gennaio al 26 febbraio 2018 (cfr. FU

05/2018 del 16 gennaio 2018, pag. 398), RI 1 è insorto, in qualità di proprietario

dei mapp. __________ e __________ di Faido, davanti al Consiglio di Stato, unitamente

ad altri proprietari, postulando l'annullamento della zona riservata al piano

particolareggiato PP2, in cui si inseriscono le sue proprietà, e della relativa

normativa.

c. La risoluzione con

cui il Legislativo comunale ha adottato la revisione del piano regolatore della

sezione di Faido e i relativi ricorsi, fra cui quello di RI 1, sono attualmente

pendenti davanti al Consiglio di Stato per approvazione, rispettivamente

evasione.

C. Ottenuto il 24

settembre 2018 il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, con

risoluzione del 1° ottobre 2018 (n. 568/2018) il Municipio di Faido ha adottato

le zone di pianificazione dei comparti che in base alla citata revisione sono

destinati all'elaborazione di un piano particolareggiato (PP1 per il comparto "Stazione

di Faido"; PP2 per il comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro")

e ne ha disposto la pubblicazione presso la cancelleria comunale dal 16 ottobre

al 15 novembre 2018 (cfr. FU 82/2018 del 12 ottobre 2018, pag. 8539). Per

quanto attiene alla zona di pianificazione qui d'interesse, ossia quella che concerne

il comparto in cui si inseriscono le proprietà di RI 1, essa è volta a

salvaguardare gli obiettivi del PP2, affinché il Municipio possa allestire gli

approfondimenti necessari e, dopo l'approvazione del nuovo piano regolatore,

elaborare nel dettaglio i contenuti della pianificazione particolareggiata.

Inoltre, la zona di pianificazione vieta le nuove costruzioni e gli ampliamenti

degli edifici esistenti, limitando le opere ammesse a quelle di ordinaria

manutenzione. Essa ha una durata di cinque anni (cfr. scheda descrittiva, ''Effetti"

e "Durata'').

D. a. Avverso

tale provvedimento RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone l'annullamento. Riproponendo preliminarmente gli argomenti

sollevati con il proprio gravame contro la revisione del piano, rileva come l'istituzione

della zona di pianificazione sia insensata per il fatto che essa corrisponde

sia per estensione sia per i contenuti alla zona PP2 attualmente al vaglio del

Governo. Inoltre, avendo il Consiglio comunale già adottato la revisione del

piano regolatore della sezione di Faido, sul comparto sussisterebbe un blocco

edilizio ai sensi dell'art. 63 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), atto a salvaguardare

le previsioni pianificatorie. A titolo abbondanziale censura una violazione del

principio della proporzionalità per rapporto agli effetti del provvedimento. Da

ultimo, chiede di poter consultare il preavviso dipartimentale del 24 settembre

2018 che il Comune avrebbe omesso di mettere a disposizione della popolazione

durante il periodo di pubblicazione.

b. All'impugnativa

resistono la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e il Comune. La

prima, osservando come la zona di pianificazione adottata non ostacoli e non si

contrapponga agli obiettivi di ordine superiore e richiamando gli scopi

dell'avviso dipartimentale, si rimette al giudizio del Tribunale. Il secondo postula

la reiezione del gravame, ritenendo che il ricorrente sia incorso in un'errata

interpretazione delle norme che disciplinano l'istituzione delle zone di

pianificazione. Infatti, lo scopo dell'avversata misura sarebbe quello di salvaguardare

la pianificazione sino all'adozione del piano particolareggiato, il cui

contenuto sarà oggetto di studi futuri. In tal senso, a mente del Comune il futuro

PP2 rappresenterebbe il "piano sostitutivo" a cui si riferisce l'art.

60 cpv. 2 LST. Infine, respinge la critica relativa alla violazione del

principio della proporzionalità e produce in allegato l'esito dell'esame

preliminare richiesto dall'insorgente.

E. a. Con la

replica il ricorrente si riconferma nelle proprie domande e argomentazioni,

precisando alcuni aspetti. Conclude, sostenendo che l'avversato provvedimento

si giustificherebbe tutt'al più soltanto nel caso in cui il Governo non dovesse

approvare la revisione del piano regolatore.

b. Anche il Comune e

la Sezione si riconfermano nelle loro rispettive argomentazioni e domande. In

particolare, il Comune contesta le critiche sollevate dall'insorgente,

precisando come la zona di pianificazione costituisca una misura autonoma

rispetto alla revisione del piano regolatore in atto. Essa sarebbe indispensabile

per garantire l'adeguamento della pianificazione del comparto, che necessita di

essere riordinato e riqualificato. Infine, precisa alcuni aspetti in merito ai

provvedimenti di cui agli art. 62 (decisione sospensiva) e 63 LST (blocco

edilizio), negando che essi trovino applicazione nel caso in esame.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 LST.

Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, in qualità di proprietario

dei mapp. __________ e __________ toccati dal provvedimento avversato (art. 64

cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque

ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1

della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL

165.100). Alla richiesta del ricorrente di poter consultare l'esito dell'esame

preliminare del 24 settembre 2018 il Comune ha già dato seguito nell'ambito

dello scambio degli allegati scritti; esso lo ha prodotto con la risposta,

permettendo così all'insorgente di esprimersi in merito in occasione della replica.

Considerandi

2.

2.1.

Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del

territorio (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere

modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per

comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere

che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio

è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone

di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso

di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi

pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie

competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59

LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia

di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle

pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende

all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27

cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che

possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando

inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano

in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di

pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che

sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà

del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due

anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).

2.2

La zona di pianificazione è un provvedimento

conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione

in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia

influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo

indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la

libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di

pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27).

3.

3.1.

Oltre alla zona di pianificazione, la LST prevede due altre misure destinate a

salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva

(art. 62 LST) e il blocco edilizio (art. 63 LST). Esse attribuiscono un effetto

anticipato negativo al diritto in formazione, paralizzando l'applicazione del

diritto attuale sino all'entrata in vigore di quello futuro (cfr. STA 52.2007.103

del 5 giugno 2007 consid. 2.2). La decisione sospensiva e il blocco edilizio

sono applicabili a dipendenza dello stato di avanzamento del progetto di piano:

la prima in caso di contrasto con uno studio in atto, il secondo se il

contrasto sussiste con un piano già pubblicato (cfr. Messaggio concernente il

disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309]:

pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag. 413).

3.2

Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il Municipio o il

Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in assenza

di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in contrasto

con uno studio pianificatorio in atto. Essi, continua la norma (cpv. 2),

decidono immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura

d'espropriazione, se alla scadenza dei due anni il piano regolatore o il piano

particolareggiato non sono stati pubblicati, o il piano di utilizzazione

cantonale non è stato adottato. Secondo l'art. 84 del regolamento della legge

sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.101), uno studio

pianificatorio è considerato in atto quando esiste un progetto sommario di

piano, che consente di valutare l'incidenza

della domanda di costruzione sul piano (cpv. 1). Come ben si deduce dal testo

stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva costituisce una misura

sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione. Tuttavia, essa non esclude,

se del caso, un'adozione successiva di quest'ultima (STA 90.2015.115 del 12 luglio 2017 consid. 6.3, 90.2016.8

del 20 luglio 2016 consid. 6.3).

3.3

Dalla data di pubblicazione

del piano regolatore o del piano particolareggiato di cui all'art. 27 LST e

sino all'approvazione del Consiglio di Stato, come pure dalla data di adozione

del piano di utilizzazione cantonale di cui all'art. 45 LST e sino all'approvazione

del Gran Consiglio, l'art. 63 cpv. 1 LST prescrive poi che non si possono

attuare modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del

piano. Il blocco edilizio, prosegue il disposto (cpv. 2), decade se il

Consiglio di Stato, rispettivamente il Gran Consiglio, non approvano il piano

entro due anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, rispettivamente di

adozione. In questo caso le restrizioni decadono e la domanda di costruzione

deve essere decisa in base al diritto in vigore a quel momento. Il blocco

edilizio paralizza dunque qualsiasi iniziativa edilizia che non sia pienamente

conforme alle previsioni del piano regolatore o particolareggiato pubblicato

previa adozione da parte del Consiglio comunale (cfr. STA 52.2007.103 del 5

giugno 2007 consid. 2.2; citato Messaggio concernente la LST, pag. 414).

4.

Secondo l'insorgente

la misura a salvaguardia della pianificazione sarebbe insensata, in quanto istituita

dopo l'adozione da parte del Consiglio comunale della revisione del piano

regolatore della sezione di Faido e corrispondente sia per estensione sia per i

contenuti alla zona riservata al PP2. Ai sensi di quanto disposto all'art. 63

LST, il comparto in cui si inseriscono le sue proprietà sarebbe sottoposto alla

misura del blocco edilizio, la quale tutelerebbe a sufficienza le previsioni

pianificatorie per tale area.

4.1

Come sostiene il

ricorrente, la zona di pianificazione avversata tocca l'area corrispondente

all'estensione complessiva del perimetro della zona destinata al piano

particolareggiato PP2, pendente per approvazione davanti al Consiglio di

Stato. Nella scheda descrittiva il Municipio, oltre a illustrare l'iter

procedurale riferito alla revisione generale del piano regolatore della sezione

di Faido, descrive l'eterogeneità dei contenuti presenti nel comparto (attività

artigianali, commerci, servizi, aree di svago, strutture di valenza storica) e

il disordine insediativo che lo caratterizza, spiegando infine che il

provvedimento avversato è volto a salvaguardare gli obiettivi di riordino e di

riqualifica dell'area che il Comune intende concretizzare attraverso l'elaborazione

del PP2. Infatti, la prossimità del comparto alla sponda sinistra del fiume

Ticino, di particolare valore paesaggistico, lo rende particolarmente adatto ad

accogliere strutture destinate ad attività ricreative e di svago e a fungere da

fascia di stacco tra gli insediamenti del nucleo del paese e il citato corso

d'acqua. La sua riconversione da area parzialmente artigianale a zona

integralmente destinata alla funzione ricreativa si giustifica anche tenuto

conto del fatto che, a seguito dell'aggregazione comunale del 2012, il Comune

ha deciso di privilegiare la zona artigianale di Chiggiogna per l'insediamento

delle attività produttive sul proprio territorio. Ora, benché tali intendimenti

siano di per sé condivisibili e in linea con il mandato costituzionale

all'indirizzo dell'ente pubblico di pianificare razionalmente il territorio (art.

75.

cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999; Cost.; RS 101), la zona di pianificazione avversata si rivela

prematura a questo stadio della procedura, in quanto, non essendosi il

Consiglio di Stato ancora espresso in merito alla revisione del piano

regolatore della sezione di Faido, al momento non è dato di sapere se la zona

PP2, dei cui scopi la misura avversata si pone a tutela, sarà avallata

dall'Autorità cantonale e quindi se in futuro vi sarà concretamente la

necessità di salvaguardare gli obiettivi della pianificazione particolareggiata

durante la fase di definizione dei suoi contenuti. Altrimenti detto, siccome

non si conosce la decisione del Governo in merito alla zona PP2, la pianificazione particolareggiata non è (ancora)

in atto né in procinto di essere intrapresa, motivo per

cui non si giustifica l'istituzione di una zona di pianificazione a sua tutela.

4.2

Inoltre, come rettamente rilevato dal ricorrente, dalla data di pubblicazione

della revisione del piano regolatore della sezione di Faido, avvenuta il 26

gennaio 2018 (cfr. supra, consid. B.b.), sino all'approvazione della

stessa da parte del Consiglio di Stato, il Municipio dispone della misura del

blocco edilizio di cui all'art. 63 LST per negare eventuali modifiche edilizie

o altri provvedimenti che dovessero risultare in contrasto con le previsioni

del piano regolatore adottato. Ritenuto che il blocco edilizio decade se

l'Esecutivo cantonale non approva il nuovo piano entro due anni dalla scadenza

del termine di pubblicazione, nel caso in esame esso risulta applicabile sino

al più tardi al 26 febbraio 2020. Fino ad allora, la misura del blocco edilizio

permette di tutelare a sufficienza il comparto, paralizzando qualsiasi

iniziativa edilizia che non sia pienamente conforme alle previsioni della

pianificazione,

tanto più che la norma in fase di approvazione (38 cpv. 1.2 NAPR) è chiara,

poiché indica espressamente che "fino all'entrata in vigore del piano

particolareggiato [nel comparto] sono ammessi unicamente lavori di ordinaria

manutenzione senza valorizzazioni degl'immobili" (cfr. supra,

consid. B.a.). Già solo per questo motivo, il ricorso dev'essere accolto.

5.

prescindere da quanto precede, si rileva come, in ogni caso, la zona di

pianificazione avversata diverrebbe priva di scopo qualora il Governo dovesse

approvare la revisione. Infatti, come sostenuto dal ricorrente, posto che

l'area toccata dalla misura corrisponde a quella inserita nel perimetro della

zona PP2 dalla revisione, l'art. 38 cpv. 1.2 NAPR già contiene delle

disposizioni di carattere conservativo analoghe nei loro effetti a quelle della

zona di pianificazione.

Per

contro, qualora il Consiglio di Stato non dovesse esprimersi in merito alla

revisione entro il 26 febbraio 2020, data in cui il blocco edilizio decadrà ex

lege, resta impregiudicata la possibilità per il Municipio di istituire una

nuova zona di pianificazione sul comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di

tiro". Lo stesso dicasi qualora il Governo dovesse negare la sanzione alla

revisione e nello specifico alla zona PP2, a dipendenza dei motivi posti a

fondamento della mancata approvazione.

6.

6.1.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto e la zona

di pianificazione istituita sul comparto "Saleggi-Gerra-vecchio

stand di tiro" annullata.

6.2

prescinde dal prelievo della tassa di giustizia, ritenuto che il Comune

soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia

sollevato dall'obbligo di versare all'insorgente, patrocinato, congrue

ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è accolto.

§ Di conseguenza

la risoluzione del 1° ottobre 2018 (n. 568/ 2018) del Municipio del Comune di Faido

è annullata nella misura in cui dispone l'istituzione di una zona di pianificazione

per il comparto che in base alla revisione del piano regolatore della sezione

di Faido è destinato all'elaborazione del piano particolareggiato PP2 (comparto

"Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro").

2.

Non si preleva la tassa di

giustizia. All'insorgente va retrocesso l'importo di fr. 1'200.- versato a

titolo di anticipo per le presunte spese processuali. Il Comune di Faido

rifonderà al ricorrente fr. 1'600.- a titolo di ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La

vicecancelliera