90.2018.25

Istituzione di una zona di pianificazione dopo la pubblicazione della revisione di un PR in fase di approvazione

31 maggio 2019Italiano19 min

Source ti.ch

Fatti

i flussi veicolari di attraversamento giustificano l'elaborazione di un piano

particolareggiato i cui scopi sono:

- riassegnare al comparto un ruolo

nell'ambito dello sviluppo socioeconomico di Faido e della regione;

- assegnare alle ville storiche e i

loro parchi una valenza storico/culturale e definire le relative regole di

conservazione per garantire interventi di rivalorizzazione di qualità;

- reinterpretare la funzione dell'area

ferroviaria;

- superare la cesura urbanistica con la zona

residenziale di Polmengo.

Fino all'entrata in vigore del piano particolareggiato

per gli edifici esistenti sono ammessi lavori di ordinaria manutenzione. Gli

ampliamenti sono ammessi limitatamente alla realizzazione di corpi tecnici

necessari per garantire la continuità d'uso dell'immobile. L'ampliamento deve

rispettare la struttura tipologica dell'edificio esistente.

b. Avverso la citata

revisione, che è stata posta in pubblicazione dal 26 gennaio al 26 febbraio

2018 (cfr. FU 05/2018 del 16 gennaio 2018, pag. 398), la RI 1 è insorta, in

qualità di proprietaria del mapp. __________ di Faido, su cui sorge l'edificio

dell'ormai dismesso Hotel __________, davanti al Consiglio di Stato, unitamente

ad altri proprietari.

c. La revisione e i

relativi ricorsi sono attualmente pendenti davanti al Consiglio di Stato per

approvazione, rispettivamente evasione.

C. Ottenuto il 24

settembre 2018 il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, con

risoluzione del 1° ottobre 2018 (n. 568/2018) il Municipio di Faido ha adottato

le zone di pianificazione dei comparti che in base alla citata revisione sono

destinati all'elaborazione di un piano particolareggiato (PP1 per il comparto "Stazione

di Faido"; PP2 per il comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro")

e ne ha disposto la pubblicazione presso la cancelleria comunale dal 16 ottobre

al 15 novembre 2018 (cfr. FU 82/2018 del 12 ottobre 2018, pag. 8539). Per

quanto attiene alla zona di pianificazione qui d'interesse, ossia quella che concerne

il comparto in cui si inserisce la proprietà della RI 1, essa è volta a salvaguardare

gli obiettivi del PP1, affinché il Municipio possa allestire gli

approfondimenti necessari e, dopo l'approvazione del nuovo piano regolatore,

elaborare nel dettaglio i contenuti della pianificazione particolareggiata.

Inoltre, la zona di pianificazione vieta le nuove costruzioni, ammettendo gli

ampliamenti unicamente nella misura in cui concernono la realizzazione di corpi

tecnici necessari a garantire la continuità d'uso dell'immobile e rispettosi della

struttura tipologica dell'edificio esistente. Pure ammesse risultano le opere

di ordinaria manutenzione. Il provvedimento ha una durata di cinque anni (cfr.

scheda descrittiva, ''Effetti" e "Durata'').

D. a. Avverso

tale provvedimento la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone in via principale l'annullamento, in via

subordinata l'annullamento e la conseguente conferma dell'attuale assetto

pianificatorio della zona MA, mentre in via ancora più subordinata l'espunzione

della sua proprietà dal perimetro della misura. Riproponendo gli argomenti

sollevati con il proprio gravame contro la revisione del piano, rileva come

l'istituzione della zona di pianificazione sia insensata, ossia priva

d'interesse pubblico, per il fatto che, avendo il Consiglio comunale già

adottato la revisione, sul comparto sussisterebbe un blocco edilizio ai sensi

dell'art. 63 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011 (LST; RL 701.100), atto a salvaguardare le previsioni

pianificatorie. Inoltre, il provvedimento sarebbe inutile, in quanto esplicherebbe

i medesimi effetti dell'art. 52 NAPR, che già impone nella zona MA delle limitazioni

dal profilo degli interventi ammessi sulla sostanza edilizia dell'area. Per lo

stesso motivo, la ricorrente censura una violazione del principio della

proporzionalità. Da ultimo, chiede l'esperimento di un sopralluogo.

b. All'impugnativa

resistono la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e il Comune. La

prima, osservando come la zona di pianificazione adottata non ostacoli e non si

contrapponga agli obiettivi di ordine superiore e richiamando gli scopi

dell'avviso dipartimentale, si rimette al giudizio del Tribunale. Il secondo postula

la reiezione del gravame, limitandosi anzitutto a precisare alcuni aspetti

circa le contestazioni formulate dalla ricorrente contro la revisione del piano

regolatore. In merito alla zona di pianificazione, esso contesta che nel caso

di specie possa trovare applicazione la misura del blocco edilizio, delimitando

il piano regolatore in approvazione unicamente il perimetro e gli obiettivi del

piano particolareggiato ed essendo quest'ultimo ancora in fase di definizione. Per

giustificare l'istituzione del provvedimento avversato, il Comune fa poi

riferimento alla risoluzione governativa (n. 4082) del 21 luglio 2011 concernente

la revisione del piano regolatore del Comune di Gambarogno. Aggiunge inoltre che,

anche volendo seguire la tesi della ricorrente, visti i tempi necessari per

approvare la revisione, al blocco edilizio dovrebbe comunque fare seguito l'istituzione

di una zona di pianificazione a tutela della zona PP1. Infine respinge la tesi

secondo cui il provvedimento sarebbe inutile poiché già la vigente normativa

relativa alla zona MA sarebbe sufficientemente restrittiva: l'obiettivo di

valorizzare e conservare le ville storiche e i loro parchi, alcuni dei quali indicati

nell'elenco dei giardini storici della Svizzera (lista ICOMOS), contrasterebbe

infatti con il contenuto dell'art. 52 NAPR, che al cpv. 2 permette la ricostruzione

(e quindi anche la demolizione) degli edifici esistenti e prevede deroghe alla

limitatezza degli ampliamenti per interventi con destinazione alberghiera.

E. a. Con la replica la

ricorrente si riconferma nelle proprie domande e argomentazioni, precisando in

particolare come oltre all'art. 52 NAPR, anche la menzione del comparto in una

scheda dell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza

nazionale (ISOS) contribuisca a garantire una sufficiente tutela della sostanza

edilizia esistente, motivo per cui l'adozione di un'ulteriore misura a

salvaguardia della pianificazione non si giustificherebbe. Paventa inoltre i

lunghi tempi necessari a concretizzare il PP1.

b. Anche il Comune e

la Sezione si riconfermano nelle loro rispettive tesi e richieste. In

particolare, il Comune contesta le critiche sollevate dall'insorgente e puntualizza

che i primi incontri con i proprietari nel comparto tesi a discutere dei

contenuti del PP1 si sono già svolti e che auspica di poterlo elaborare in

tempi brevi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 LST.

Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, in qualità di proprietaria del

mapp. __________ di Faido toccato dal provvedimento avversato (art. 64 cpv. 2

lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile

in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1

della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL

165.100). Infatti, sulla scorta di un apprezzamento anticipato, il Tribunale

non ritiene necessario procedere

all'esperimento del sopralluogo richiesto dalla ricorrente, il cui presumibile

risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD

II-2012 n. 59 consid. 3.3 con rinvii; Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, n. 1c ad art. 18).

Considerandi

2.

2.1.

Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del

territorio (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere

modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per

comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere

che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio

è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone

di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso

di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi

pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie

competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59

LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia

di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle

pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende

all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27

cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che

possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando

inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano

in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di

pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che

sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà

del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due

anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).

2.2

La zona di pianificazione è un provvedimento

conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione

in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia

influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo

indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la

libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di

pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27).

3.

3.1.

Oltre alla zona di pianificazione, la LST prevede due altre misure destinate a

salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva

(art. 62 LST) e il blocco edilizio (art. 63 LST). Esse attribuiscono un effetto

anticipato negativo al diritto in formazione, paralizzando l'applicazione del

diritto attuale sino all'entrata in vigore di quello futuro (cfr. STA

52.2007.103

del 5 giugno 2007 consid. 2.2). La decisione sospensiva e il blocco

edilizio sono applicabili a dipendenza dello stato di avanzamento del progetto

di piano: la prima in caso di contrasto con uno studio in atto, il secondo se

il contrasto sussiste con un piano già pubblicato (cfr. Messaggio concernente

il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309]:

pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag. 413).

3.2

Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il Municipio o il

Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in assenza

di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in contrasto

con uno studio pianificatorio in atto. Essi, continua la norma (cpv. 2),

decidono immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura d'espropriazione,

se alla scadenza dei due anni il piano regolatore o il piano particolareggiato

non sono stati pubblicati, o il piano di utilizzazione cantonale non è stato

adottato. Secondo l'art. 84 del regolamento della legge sullo sviluppo

territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.101), uno studio pianificatorio

è considerato in atto quando esiste un progetto sommario di piano, che consente di valutare l'incidenza della

domanda di costruzione sul piano (cpv. 1). Come ben si deduce dal testo stesso

dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva costituisce una misura sussidiaria rispetto

alla zona di pianificazione. Tuttavia, essa non esclude, se del caso,

un'adozione successiva di quest'ultima (STA

90.2015.115

del 12 luglio 2017 consid. 6.3, 90.2016.8 del 20 luglio 2016

consid. 6.3).

3.3

Dalla data di pubblicazione

del piano regolatore o del piano particolareggiato di cui all'art. 27 LST e

sino all'approvazione del Consiglio di Stato, come pure dalla data di adozione

del piano di utilizzazione cantonale di cui all'art. 45 LST e sino all'approvazione

del Gran Consiglio, l'art. 63 cpv. 1 LST prescrive poi che non si possono

attuare modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del

piano. Il blocco edilizio, prosegue il disposto (cpv. 2), decade se il

Consiglio di Stato, rispettivamente il Gran Consiglio, non approvano il piano

entro due anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, rispettivamente di

adozione. In questo caso le restrizioni decadono e la domanda di costruzione

deve essere decisa in base al diritto in vigore a quel momento. Il blocco

edilizio paralizza dunque qualsiasi iniziativa edilizia che non sia pienamente

conforme alle previsioni del piano regolatore o particolareggiato pubblicato

previa adozione da parte del Consiglio comunale (cfr. STA 52.2007.103 del 5

giugno 2007 consid. 2.2; citato Messaggio concernente la LST, pag. 414).

4.

Secondo

l'insorgente la misura a salvaguardia della pianificazione sarebbe insensata,

in quanto istituita dopo l'adozione da parte del Consiglio comunale della

revisione del piano regolatore della sezione di Faido e corrispondente, per

rapporto ai suoi effetti, oltre che al vigente art. 52 NAPR, anche all'art. 38

cpv. 1.1 NAPR in fase di approvazione, riferito alla zona PP1. Ai sensi di

quanto disposto all'art. 63 LST, il comparto in cui si inserisce il mapp. __________

sarebbe sottoposto alla misura del blocco edilizio, la quale tutelerebbe a sufficienza

le previsioni pianificatorie per tale area, anch'esse in ogni caso contestate

dalla ricorrente in sede di ricorso avverso la revisione.

4.1

La zona di

pianificazione avversata tocca l'area corrispondente

all'estensione complessiva del perimetro della zona destinata al piano

particolareggiato PP1, pendente per approvazione davanti al Consiglio di

Stato. Nella scheda descrittiva il Municipio, oltre a illustrare

l'iter procedurale riferito alla revisione generale del piano regolatore della

sezione di Faido, descrive il comparto, occupato oltre che dalla stazione e

dall'area ferroviaria, da storiche ville signorili sorte tra la fine del 1800 e

l'inizio del 1900, sottolineandone l'importante valore architettonico e

culturale e spiegando infine che il provvedimento avversato è volto a

salvaguardare gli obiettivi che il Comune intende concretizzare attraverso

l'elaborazione del PP1, ossia quelli di rivalorizzazione e conservazione del

patrimonio storico/culturale dell'impianto edificatorio presente nel comparto e

quelli di riqualifica dell'area quale punto di sviluppo socioeconomico di Faido

e della regione della Leventina. Infatti, con l'apertura della Galleria di base

del San Gottardo (Alptransit), la tratta ferroviaria Bellinzona-Airolo-Erstfeld

("Gotthardbahn") ha assunto una nuova valenza turistica, in funzione

della quale il Comune intende studiare un assetto pianificatorio che individui

e consideri anche iniziative di sviluppo e valorizzazione del patrimonio

costruito. In proposito, il Comune richiama l'ampio spazio ferroviario che

resterà inutilizzato e le situazioni di degrado conseguenti la dismissione di

parte degli edifici. Ora, benché tali intendimenti siano di per sé

condivisibili e in linea con il mandato costituzionale all'indirizzo dell'ente

pubblico di pianificare razionalmente il territorio (art. 75 cpv. 1 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), la

zona di pianificazione avversata si rivela prematura a questo stadio della

procedura, in quanto, non essendosi il Consiglio di Stato ancora espresso in

merito alla revisione del piano regolatore della sezione di Faido, al momento

non è dato di sapere se la zona PP1, dei cui scopi la misura avversata si pone

a tutela, sarà avallata dall'Autorità cantonale e quindi se in futuro vi sarà

concretamente la necessità di salvaguardare gli obiettivi della pianificazione

particolareggiata durante la fase di definizione dei suoi contenuti. Altrimenti

detto, siccome non si conosce la decisione del Governo in merito alla zona PP1,

la pianificazione particolareggiata

non è (ancora) in atto né in procinto di essere intrapresa,

motivo per cui non si giustifica l'istituzione di una zona di pianificazione a

sua tutela. In questo senso, non viene in aiuto al Comune il suo rinvio alla

risoluzione governativa (n. 4082) del 21 luglio 2011 concernente la revisione

del piano regolatore del Comune di Gambarogno, in quanto in quel caso il

Governo aveva approvato il perimetro di alcuni piani particolareggiati, ciò che

invece non è ancora avvenuto per il PP1. Inoltre, il motivo per cui in

quell'occasione il Consiglio di Stato aveva ordinato l'istituzione di zone di

pianificazione per i comparti soggetti a piano particolareggiato è da

ricondurre al fatto che la nuova normativa ad essi riferita, a differenza di

quella concernente il PP1 (art. 38 cpv. 1.1 NAPR), difettava di disposizioni

transitorie atte a tutelare a sufficienza la pianificazione particolareggiata in

fase di allestimento.

4.2

Come

rettamente rilevato dalla ricorrente, dalla data di pubblicazione della

revisione del piano regolatore della sezione di Faido, avvenuta il 26 gennaio 2018

(cfr. supra, consid. B.b.), sino all'approvazione della stessa da parte

del Consiglio di Stato, il Municipio dispone della misura del blocco edilizio

di cui all'art. 63 LST per negare eventuali modifiche edilizie o altri provvedimenti

che dovessero risultare in contrasto con le previsioni del piano regolatore

adottato, esclusa l'area occupata dalle infrastrutture ferroviarie, sottratta

alle competenze comunali (cfr. art. 18 cpv. 1 e 2 della legge federale sulle

ferrovie del 20 dicembre 1957; Lferr; RS 742.101). Ritenuto che il blocco

edilizio decade se l'Esecutivo cantonale non approva il nuovo piano entro due

anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, nel caso in esame esso

risulta applicabile sino al più tardi al 26 febbraio 2020. Fino ad allora, la

misura del blocco edilizio permette di tutelare a sufficienza il comparto,

paralizzando qualsiasi iniziativa edilizia che non sia pienamente conforme alle

previsioni della pianificazione, tanto più che la norma in fase di approvazione (art. 38 cpv. 1.1 NAPR)

è chiara, poiché indica espressamente che "fino all'entrata in vigore del

piano particolareggiato per gli edifici esistenti sono ammessi lavori di

ordinaria manutenzione. Gli ampliamenti sono ammessi limitatamente alla realizzazione

di corpi tecnici necessari per garantire la continuità d'uso dell'immobile.

L'ampliamento deve rispettare la struttura tipologica dell'edificio esistente"

(cfr. supra, consid. B.a.). Già solo per questo motivo, il ricorso

dev'essere accolto. La tesi della ricorrente secondo cui la misura sarebbe

inutile in quanto già il vigente art. 52 NAPR tutelerebbe a sufficienza il

comparto "Stazione di Faido" da iniziative edilizie contrarie agli obiettivi

pianificatori non necessita pertanto di venir approfondita.

5.

A prescindere da quanto precede, si rileva come, in ogni caso, la zona

di pianificazione avversata diverrebbe priva di scopo qualora il Governo

dovesse approvare la revisione. Infatti, posto che l'area toccata dalla misura

corrisponde a quella inserita nel perimetro della zona PP1 dalla revisione,

l'art. 38 cpv. 1.1 NAPR già contiene delle disposizioni di carattere

conservativo che ricalcano quelle della zona di pianificazione.

Per

contro, qualora il Consiglio di Stato non dovesse esprimersi in merito alla

revisione entro il 26 febbraio 2020, data in cui il blocco edilizio decadrà ex

lege, resta impregiudicata la possibilità per il Municipio di istituire una

nuova zona di pianificazione sul comparto "Stazione di Faido". Lo

stesso dicasi qualora il Governo dovesse negare la sanzione alla revisione e

nello specifico alla zona PP1, a dipendenza dei motivi posti a fondamento della

mancata approvazione.

6.

6.1.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto e la zona

di pianificazione istituita sul comparto "Stazione di Faido"

annullata.

6.2

prescinde dal prelievo della tassa di giustizia, ritenuto che il Comune

soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia

sollevato dall'obbligo di versare all'insorgente, patrocinata, congrue

ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è accolto.

§ Di conseguenza

la risoluzione del 1° ottobre 2018 (n. 568/ 2018) del Municipio del Comune di Faido

è annullata nella misura in cui dispone l'istituzione di una zona di pianificazione

per il comparto che in base alla revisione del piano regolatore della sezione

di Faido è destinato all'elaborazione del piano particolareggiato PP1 (comparto

"Stazione di Faido").

2.

Non si preleva la tassa di

giustizia. All'insorgente va retrocesso l'importo di fr. 1'200.- versato a

titolo di anticipo per le presunte spese processuali. Il Comune di Faido

rifonderà alla ricorrente fr. 1'600.- a titolo di ripetibili.

3.

Contro la presente decisione

è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge

sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La

vicecancelliera