Introduzione nelle NAPR di disposizioni relative alla posa di antenne per la telefonia mobile

Incarto n.

90.2019.16

Lugano

8

settembre 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Mariano Morgani

statuendo sul ricorso del 27 giugno

2019 di

RI 1

RI 2

RI

3

patrocinate

da: PR 1

contro

la risoluzione del 28 maggio 2019 (n. 2638) con cui

il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del

Comune di Gambarogno e della sezione di Contone concernente l'introduzione

nelle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR) di disposizioni relative

alla posa di impianti per la telefonia mobile;

ritenuto, in

fatto

A. Il Comune di

Gambarogno è nato nel 2010 dalla fusione dei nove Comuni, ora frazioni, di

Contone, Caviano, Gerra, Indemini, Magadino, Piazzogna, San Nazzaro, Sant'Abbondio

e Vira. La revisione del piano regolatore del Comune di Gambarogno concernente il

territorio giurisdizionale degli allora Comuni di Magadino, Vira Gambarogno,

Piazzogna, San Nazzaro, Gerra Gambarogno, Sant'Abbondio, Caviano e Indemini

(cfr. art. 1 delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR) è stata

approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 21 luglio 2011 (n. 4082). Hanno

poi fatto seguito numerose varianti. Dalla revisione generale del piano

regolatore di Gambarogno è rimasto escluso l'allora Comune di Contone, già

dotato di un piano regolatore, la cui revisione è stata approvata dal Consiglio

di Stato con risoluzione dell'11 febbraio 2003 (n. 618), integrata in seguito

da alcune varianti.

B. Il 23 gennaio

2015 sono entrati in vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;

RL 701.110; BU 2015, 12), che dispongono quanto segue:

art. 30 1Riguardo al piano delle zone,

il regolamento edilizio stabilisce:

(…)

8. Le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne

di telefonia mobile:

a) per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in

particolare delle zone destinate all'abitazione mediante la protezione dalle

immissioni ideali delle antenne di telefonia mobile;

b) per garantire il loro adeguato inserimento nel contesto

territoriale, in particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale

e del paesaggio.

art. 117 1I Comuni provvedono ad adottare le

disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 entro dieci anni.

C. a. Alla luce della citata modifica normativa, il

Municipio di Gambarogno ha elaborato una variante di piano regolatore, volta

a disciplinare le condizioni per l'ubicazione e la posa di impianti per la

telefonia mobile visivamente percepibili sul territorio comunale, basata sul "modello

a cascata" proposto dalla linea guida cantonale Antenne per la

telefonia mobile, redatta nel maggio 2015 e aggiornata nel febbraio 2016

(cfr. infra, consid. 3.3).

Durante la seduta dell'8

ottobre 2018 il Consiglio comunale di Gambarogno ha adottato la citata variante

e l'introduzione degli art. 16bis NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone,

che dispongono:

IMPIANTI PER LA TELEFONIA MOBILE

1) Per

tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività delle zone destinate in

particolare all'abitazione, le molteplici qualità ambientali paesaggistiche e

urbanistiche dei differenti contesti e alfine di evitare di minacciare e

compromettere la qualità della vita nelle abitazioni, l'attrattività sul

mercato immobiliare (compravendita) e dell'alloggio (locazione) diminuendone il

valore le antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente sono

ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:

Fatti

I priorità: Le zone per il lavoro

(industriali e artigianali).

Considerandi

II priorità: Le zone per scopi pubblici

nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle

zone per il lavoro. Nella misura in cui tale zona è puntualmente ubicata

all'interno di altre zone vale la priorità della zona circostante.

III priorità: Le zone miste.

IV priorità: Le zone per scopi pubblici

dove vi è bassa frequenza e in modo discontinuo di persone.

V priorità: Le zone per l'abitazione ad

alta densità insediativa.

VI priorità: Le zone per l'abitazione a

carattere estensivo o destinate ad attività turistiche e alberghiere.

VII priorità: Nuclei storici.

VIII priorità: Le zone per scopi pubblici

con contenuti molto sensibili per la loro qualità urbanistica, architettonica,

naturalistica, paesaggistica e simbolica.

IX priorità: 100 m dalle attrezzature e

gli edifici di interesse pubblico con contenuti molto sensibili dove

soggiornano permanentemente o giornalmente le persone particolarmente esposte

quali bambini, anziani, ammalati.

2) I

gestori delle antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente devono di

volta in volta dimostrare che non siano disponibili ubicazioni efficienti nelle

zone con priorità più alta.

3) Le

domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente

che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere

accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro

inserimento.

4) Sono

percepibili visivamente e sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne

per la telefonia mobile identificabili come tali per foggia, forma e

dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.

5) Le

dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile non

devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.

(cfr. relazione di pianificazione e norme di

attuazione relative alla variante antenne per la telefonia mobile del piano

regolatore di Gambarogno / Contone

del settembre 2017, pag. 5-6).

b. Contro la citata variante RI 1 (__________), RI 2 (__________) e RI 3

(__________) sono insorte davanti al Consiglio di Stato, chiedendo di negarne l'approvazione.

A loro detta, la medesima avrebbe recepito acriticamente la linea guida

cantonale, che propone il modello a cascata contenuto negli abrogati capoversi

2, 3 e 4 dell'art. 17 RLSt, ritenuti incostituzionali dal Tribunale federale (DTF

142.

I 26). La variante si rivelerebbe pertanto a sua volta incostituzionale

nonché lesiva della loro libertà economica (art. 27 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101),

della libertà d'informazione (art. 16 Cost.) e dell'obbligo di pianificare

(art. 2 della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT;

RS 700). In particolare, le norme proposte disciplinerebbero l'ubicazione delle

antenne per la telefonia mobile in modo indifferenziato per l'intero e vasto

territorio comunale, non tenendo conto delle specificità esistenti nei singoli

comparti, né delle loro situazioni e caratteristiche territoriali e

paesaggistiche concrete, omettendo, in questo modo, di operare una ponderazione

degli interessi verificabile.

D. Con giudizio del 28 maggio 2019 il

Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto, respingendo il gravame

interposto da RI 1, RI 2 e RI 3. Dopo aver delineato la tematica e il quadro

legale di riferimento, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come gli art. 16bis

NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone, la cui formulazione riprende il

sistema a cascata, ritenuto valido dall'Alta Corte federale, non ponessero

problemi dal profilo della legalità e dell'opportunità. Ha inoltre aggiunto che

con l'introduzione della nuova normativa il Comune si era conformato alla

legislazione federale e cantonale vigente in materia di pianificazione delle

antenne per la telefonia mobile.

E. RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono ora

davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando l'annullamento della

citata risoluzione governativa e della variante adottata dal Comune. Nel merito

esse ripropongono in sostanza i medesimi argomenti avanzati senza successo in

prima sede, che approfondiscono. Sottolineando poi l'eccessivo numero di ordini

di priorità delle due norme, esse invocano una lesione del divieto di arbitrio

e del principio della preminenza del diritto federale su quello di rango

inferiore (art. 49 Cost).

F. a. In sede di risposta il Comune chiede

che il ricorso sia respinto con argomenti di cui si dirà, per quanto

necessario, in seguito. Anche la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione)

postula la reiezione del gravame, richiamando le motivazioni e le

considerazioni esposte nella risoluzione governativa impugnata.

b. Con la replica e la duplica le ricorrenti e la

Sezione si riconfermano nelle precedenti posizioni. Il Comune è rimasto

silente.

Considerato, in

diritto

1.

1.1

La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo

sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la

legittimazione attiva delle ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il

ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.

1.2

Il gravame può essere giudicato sulla base degli

atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

2.

2.1

In campo pianificatorio il

Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa

non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame

completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1

LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:

questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori

badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque

semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve

rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella

ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi

a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio

oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione

di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o

non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono

adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei

dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità

governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo

corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale

amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv.

3.

LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64

ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello

Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:

RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

3.

Secondo le insorgenti gli art.

16bis NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone violerebbero le garanzie

costituzionali della libertà economica e di quella d'informazione. In

particolare, ritengono che il modello a cascata introdotto con la variante non

sia sorretto da un sufficiente interesse pubblico, in quanto basato su una

ponderazione degli interessi operata in astratto, che non si confronta con le

caratteristiche concrete del territorio comunale. La variante sarebbe pure priva

di una tabella sinottica che metta in relazione le tipologie di zona definite

dalla linea guida cantonale con le singole zone definite dal piano regolatore.

3.1

Nelle zone edificabili gli impianti di telefonia

mobile sono generalmente conformi alla zona di situazione. Tuttavia, il

Tribunale federale ha riconosciuto che per vaste fasce della popolazione tali

impianti, nella misura in cui sono riconoscibili visivamente in quanto non sono

mascherati o lo sono in modo inefficace, possono comportare un disagio

psicologico suscettibile di minacciare e compromettere la qualità della vita

nelle abitazioni, ridurre l'attrattività delle zone residenziali e diminuire il

valore degli immobili ubicati nelle loro

vicinanze. Tali ripercussioni sono state qualificate dall'Alta Corte federale

come immissioni immateriali degli impianti di telefonia mobile,

immissioni che possono essere contrastate dai Cantoni e dai Comuni mediante gli

strumenti della pianificazione territoriale (DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136

I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30

maggio 2018 consid. 2.5.2).

3.2

Nell'ambito delle

loro competenze, Cantoni e Comuni possono pertanto emanare norme edilizie e

pianificatorie volte a influenzare le ubicazioni e la costruzione delle antenne

per la telefonia mobile nelle zone residenziali, al fine di salvaguardarne il

carattere, la qualità abitativa e l'attrattività (DTF 138 II 173 consid.

7.4.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_167/2018 dell'8 gennaio 2019 consid.

2.3, 1C_451/2017 citata consid. 2.5.2). In tal senso, come visto, gli art. 30 cpv. 1

n. 8 e 117 cpv. 1 RLst domandano ai Comuni di integrare nelle norme di

attuazione del piano rego-latore (regolamento edilizio), entro 10 anni, una

disciplina sulle condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di

telefonia mobile. Per giurisprudenza, una simile disciplina deve comunque

rispettare i limiti posti dal diritto federale, segnatamente dalla legislazione

ambientale e dal diritto delle telecomunicazioni (DTF 133 II

321.

consid. 4.3.4 con rinvii; in proposito

si veda anche "Riassunto" a pag. 7 della linea guida federale

intitolata "Telefonia mobile: Guida per Comuni e Città", edita nel

2010.

dall'Ufficio federale dell'ambiente [UFAM], delle comunicazioni [UFCOM],

dello sviluppo territoriale [ARE], consultabile sul sito internet

www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/pubblicazioni-studi.html). In particolare, i Comuni non possono adottare norme che

mirano a proteggere la popolazione dalle immissioni delle radiazioni non

ionizzanti, tale ambito essendo regolato a livello federale esaustivamente dall'ordinanza sulla protezione dalle

radiazioni non ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710), emanata in base alla legge

federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01),

che dunque non

lascia spazio a normative cantonali o comunali (cfr. DTF 133 II 321 consid.

4.3; RtiD I-2006 n. 26 consid. 4; linee guida cantonali "Antenne per la

telefonia mobile" del febbraio 2016, pto. 3, pag. 3). Non possono neppure

dotarsi di disposizioni che ostacolano gli interessi pubblici perseguiti dalla LTC, legge questa che

tende a garantire a tutte le cerchie della popolazione in tutte le parti del

Paese un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi

accessibili nonché a rendere possibile una concorrenza efficace nella fornitura

dei servizi di telecomunicazione (cfr. art. 1 LTC). I Comuni possono pertanto

adottare, per esempio, norme che escludono esplicitamente le antenne di telefonia

mobile da determinate aree soggette a particolare protezione (pianificazione

negativa, Negativplanung) o le assegnano a determinati comparti

(pianificazione positiva, Positivplanung, cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 138 II 173 consid.

6.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; linea guida federale citata, cap. 4.2.3, pag. 33 seg.). Di regola, queste regolamentazioni non devono comunque

limitarsi a valutazioni riferite a singole parti di territorio, ma devono

essere elaborate in un contesto più ampio, che tenga conto di una visione

globale di tutti i problemi rilevanti (cfr. DTF 133 II 353 consid. 4.2., 133 II 321

consid. 4.3.4., 133 II 64 consid. 6.4; Heinz

Aemisegger, Die bundesrechtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit

und Standortplanung von Mobilfunkanlagen, in: VLP-ASPAN, Dossier zu Raum &

Umwelt n. 2/08, cap. 3.1.2.; Benjamin

Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, II ed., Zurigo 2008, pag. 107

segg.; per tutto quanto precede: STA 90.2008.75 del 14 aprile 2011, 52.2016.182

del 9 marzo 2010 consid. 3). Ammissibili sono

inoltre modelli a cascata (Kaskadenmodelle), elaborati in considerazione

della situazione concreta del singolo Comune (cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2,

4.4

e 4.5 e rinvii, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 6.4-6.6; STA

52.2015.437-440 del 31 agosto 2017 consid. 2.3). Il Comune è libero di adottare

la soluzione pianificatoria che ritiene più adeguata, purché essa sia conforme

al diritto federale, ossia consenta uno sviluppo della rete di telefonia mobile

che sia compatibile con le disposizioni in materia ambientale e con le esigenze

degli operatori e dei clienti finali, oltre che con la sensibilità della

popolazione. Il disciplinamento comunale non deve dunque in nessun caso

condurre al divieto di posare antenne (cfr. linea guida cantonale citata, p.to.

6, pag. 5).

3.3

Come detto, il modello a cascata

costituisce uno dei possibili sistemi di

pianificazione a disposizione dei Comuni per disciplinare l'ubicazione delle

antenne di telefonia mobile sul proprio territorio. Questo modello, che il

Tribunale federale ha giudicato lecito (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6; STF

1C_51/2012 / 1C_71/2012 del 21 maggio 2012 consid. 5.5), è applicabile

unicamente agli impianti di telefonia mobile percepibili visivamente, ossia

riconoscibili nella loro forma e fattezza e quindi atti a generare secondo la

giurisprudenza federale le immissioni immateriali di cui si è detto al

considerando 3.1. Esso introduce un ordine di priorità fra le diverse zone d'utilizzazione,

classificandole a seconda del loro grado di sensibilità: le zone percepite

dalla popolazione come "meno sensibili" (zone lavorative, produttive,

industriali) sono poste in priorità più alta (I), mentre quelle destinate

esclusivamente alla residenza hanno una priorità più bassa. In base a tale

sistema, un'antenna in una zona di priorità inferiore è ammessa unicamente

nella misura in cui gli operatori di telefonia mobile dimostrano che per motivi

di ordine tecnico o inerenti alla disponibilità del sito non è possibile

realizzarla in una zona di priorità superiore (cfr. linea guida federale

citata, cap. 4.2.3., pag. 33 seg.). In questo senso, alle pag. 5 e 6 la linea

guida cantonale nella versione aggiornata del febbraio 2016 propone una "norma

tipo" basata su un modello a cascata caratterizzato da nove livelli

(gradi) di priorità:

1.

Le antenne per la telefonia mobile

percepibili visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le

seguenti priorità:

I. priorità: zone

per il lavoro;

II. priorità: zone

per scopi pubblici nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni

paragonabili a quelle delle zone per il lavoro;

III. priorità: zone

per l'abitazione nelle quali sono ammesse anche attività di produzione di beni

e servizi;

IV. priorità: zone per

il tempo libero;

V. priorità: zone

destinate esclusivamente all'abitazione a carattere intensivo (alta densità);

VI. priorità: nuclei;

VII. priorità: zone

destinate esclusivamente all'abitazione a carattere estensivo (bassa densità);

VIII. priorità: zone per

scopi pubblici nelle quali non sono ammessi contenuti con ripercussioni

paragonabili a quelle delle zone per il lavoro;

IX. priorità: aree

delimitate dal raggio di 100 metri da locali dove soggiornano persone

particolarmente sensibili (bambini, anziani, ammalati).

2.

I gestori delle antenne per la

telefonia mobile percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare

che non sono disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta.

3.

Le domande di costruzione per

antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni

naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla

perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inserimento.

4.

Sono percepibili visivamente e

sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia

mobile identificabili come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante

eventuali mascheramenti.

5.

Le dimensioni e segnatamente l'altezza

delle antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente

necessario per la loro funzione.

4.

Le restrizioni dei diritti

fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere giustificate da un

interesse pubblico preponderante e

rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 132

I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità

costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato

deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).

4.1

Il principio della legalità prevede che la

limitazione di un diritto fondamentale deve fondarsi su una norma generale e

astratta. Essa deve essere sufficientemente precisa in modo da garantire la

sicurezza del diritto. L'agire dell'amministrazione nel singolo caso deve

essere prevedibile e rispettare il principio della parità di trattamento. La

precisione che la base legale deve avere dipende dalla gravità della

limitazione del diritto fondamentale (DTF 130 I 360 consid. 1).

4.2

In linea generale, è pubblico l'interesse che

coinvolge la generalità dei cittadini o una

sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere

nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di

pianificazione del territorio esso è

segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,

chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui

contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid.

4.1

con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere

invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le

restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di

politica sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I

282.

consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti

secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a

questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg

Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der

Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.

1071).

4.3

Il principio della proporzionalità esige invece

che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo

venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario

(regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i

mezzi utilizzati (regola

della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con

rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

5.

5.1.

5.1.1

A proposito del

modello a cascata già si è detto come in più di un'occasione il Tribunale

federale ne abbia confermato l'ammissibilità a determinate condizioni (cfr. supra,

consid. 3.3). Nel caso di specie, mediante l'introduzione nelle NAPR dei nuovi art.

16bis NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone, il Comune ha inteso

disciplinare la pianificazione degli impianti per la telefonia mobile sul suo

territorio, facendo in modo che la scelta della loro ubicazione rispettasse un

ordine di priorità. La relazione di pianificazione del settembre 2017 (Relazione

2017), accompagnante la modifica, dopo aver formulato a pag. 1 delle

considerazioni introduttive ed esposto al capitolo 1 il quadro giuridico di

riferimento, presenta al capitolo 3 la variante, riportando al sottocapitolo

3.1

il testo della nuova norma che verrebbe inserita nelle NAPR (cfr. supra

consid. C.a) e specificando al sottocapitolo 3.2 che le definizioni di zona fanno

riferimento all'art. 27 RLst. Precede il capitolo 3 il capitolo 2,

intitolato La descrizione delle zone e delle priorità, che contiene una

sorta di compendio/commento ai singoli gradi di priorità previsti dalla nuova

norma. Ad esempio, per quanto attiene al grado di priorità I (zone industriali

e artigianali), viene spiegato che le zone industriali e artigianali sono

quelle che meglio si prestano ad ospitare un'antenna per la ricetrasmissione

sia da un punto di vista dell'inserimento paesaggistico che sulla salute. Dal

punto di vista paesaggistico l'antenna è una struttura che s'inserisce bene

nella tipologia insediativa di una tale zona. In queste zone abbiamo comunque

la presenza di addetti la cui presenza è temporalmente inferiore alla residenza

(cfr. pag. 4). Seguono poi i singoli commenti relativi a tutti gli altri gradi

di priorità (II-IX, cfr. pag. 4-5). Alla luce di tale impostazione, le critiche

delle ricorrenti risultano fondate per i seguenti motivi.

5.1.2

Il territorio del Comune di Gambarogno ha una superficie complessiva di 51.89

km2 ed è uno dei comuni più estesi del Cantone. Secondo la relazione

di pianificazione agosto 2008 (Relazione 2008), accompagnante la revisione

generale del piano regolatore (cfr. supra consid. A), pag. 12-13,

Il Gambarogno

si presenta come una fascia stretta di terra in ripido rilievo disegnata sul

versante montano, schiacciata tra il lago e i boschi, con una conformazione

percettivamente bidimensionale, omogenea e costante, divisa in settori

solamente dai molteplici riali. Questa topologia uniforme ha permesso il suo

quasi totale sfruttamento [edificatorio, n.d.R.] in modo omogeneo e indifferenziato

(…). Le uniche diversità nel Gambarogno (…) sono state imposte dalla presenza

delle infrastrutture stradali e ferroviarie, che hanno in alcuni casi limitato

l'edificazione salvaguardando alcuni comparti ancora aperti. Non si può dire la

stessa cosa dei riali e delle rive del lago che purtroppo non hanno ottenuto lo

stesso effetto "limitante" e non sono riuscite a conservare il loro

compito di differenziare l'immagine. Il Gambarogno vive in questa "monotonia"

di paesaggio antropizzato che ha l'unico momento di vivacità nei suoi preziosi

delta (…) e nel suo rilievo montano con l'eccezionale presenza dei suoi monti e

della sua foresta. (…) Quest'ultima rappresenta l'80% della superficie

complessiva della regione, mentre le superfici utilizzate per gli insediamenti

e il traffico si limitano a meno dell'8% del totale.

Con

riferimento allo sviluppo urbanistico degli insediamenti, la Relazione 2008

spiega che la mancata identificazione tipologica delle aree residenziali ha

comportato uno sviluppo degli insediamenti "a tappeto" lungo tutto il

comprensorio con intensità decrescente verso il basso Gambarogno (pag. 15).

I nuclei storici sono spesso stati assorbiti da questa uniformità

insediativa precludendone la lettura urbanistica dell'impianto e dei valori che

esso rappresenta (pag. 16). Dal profilo pianificatorio, la revisione

approvata dal Consiglio di Stato nel 2011 si è dunque posta, in particolare, come

obiettivo di rivalorizzare, dal profilo pianificatorio e gestionale, la

funzione strutturante del paesaggio e, per quanto attiene agli insediamenti, di

definire nuovi concetti pianificatori, promuovendo un riordino urbanistico

(cfr. pag. 61-64). Oltre ai piani particolareggiati elencati all'art. 43 NAPR,

il piano delle zone suddivide il territorio comunale in zona del nucleo (art.

33, 33 bis, 33 ter, 33 quater e 33 quinquies NAPR), zona di completazione del

nucleo (art. 34 NAPR), zona residenziale intensiva speciale (art. 35 NAPR),

zona residenziale intensiva (art. 36 NAPR), zona residenziale semi-intensiva

(art. 37 NAPR), zona residenziale estensiva con particolari prescrizioni

paesaggistiche (art. 38 NAPR), zona artigianale-commerciale e di servizio (art.

39.

NAPR), zona industriale-artigianale (art. 40 NAPR), zona alberghiera (art.

41.

NAPR), zona turistica (art. 42 NAPR) e zona per edifici e attrezzature di

interesse pubblico (art. 44-46 NAPR). A queste zone si aggiungono quelle

mutuate dal piano regolatore consortile approvato dal Governo con risoluzione

del 12 luglio 1985 (n. 4004), mantenute in vigore a titolo transitorio nell'ambito

dell'approvazione del 2011 (cfr. supra consid. A e capitolo VIII delle

NAPR di Gambarogno), che aveva in seguito formato oggetto di numerosi ricorsi

presso il Tribunale cantonale amministrativo, nel frattempo evasi. Il

territorio del Comune è poi ricco di componenti naturali e paesaggistiche di

grande pregio, protette anche a livello federale (cfr. art. 18-21 e 24 NAPR

nonché piani del paesaggio) nonché di numerose testimonianze culturali (cfr.

art. 29 NAPR), di cui due (Complesso di San Carlo: chiesa e casa parrocchiale e

villa Ghisler a Magadino) protette a livello federale (cfr. inventario

svizzero dei beni culturali d'importanza nazionale e regionale [inventario PBC]

approvato nella sua quarta edizione il 13 ottobre 2021 dal Consiglio federale

in base all'art. 3 cpv. 2 dell'ordinanza sulla protezione dei beni

culturali in caso di conflitto armato del 17 ottobre 1984; OPBC; RS 520.31).

5.1.3

Per quanto attiene

al territorio della frazione di Contone, compreso fra il Comune di Cadenazzo e

la frazione di Magadino, esso presenta, dal profilo morfologico, una fascia

pedemontana boscata e una parte pianeggiante compresa fra il piede collinare e

la linea ferroviaria per Locarno. Secondo il rapporto di pianificazione del 15

novembre 1999 (Rapporto 1999), pag. 7,

L'organizzazione

territoriale del Comune si è sviluppata a partire da due elementi situati nella

parte pianeggiante (…):

° il

Nucleo (…);

° il

nuovo asse stradale di collegamento Bellinzona – Cadenazzo – Locarno.

L'evoluzione

dell'insediamento è direttamente legata al declino dell'attività agricola ed

all'emergere di nuove domande, in particolare in campo residenziale e

commerciale, che hanno determinato:

° un

progressivo spostamento del baricentro comunale verso l'asse stradale

principale;

° l'occupazione

degli spazi pianeggianti con interventi edilizi puntuali e prevalentemente di

tipo estensivo (…);

° l'assenza

di una logica di relazione tra i diversi insediamenti (…).

Questa

dinamica (…) ha prodotto un territorio edificato a macchia di leopardo, unita

all'assenza di particolari emergenze naturali ed al segno debole ed incoerente

del reticolo formato dai canali di drenaggio, dalle strade di raggruppamento e

dalla linea ferroviaria (…).

Con riferimento agli

insediamenti, la revisione approvata nel 2003 (cfr. supra consid. A) si

prefigge dunque di rilanciare la vocazione residenziale e commerciale del

Comune, attraverso una ricucitura dell'insediamento in corrispondenza della

strada cantonale (…) e la progettazione di linee di forza nel territorio che

sappiano creare un'identità spaziale (pag. 13). Il piano delle zone

suddivide il territorio di Contone in zona edificabile intensiva (R13; art. 21

NAPR), zona edificabile mista (ZM; art. 21.bis NAPR), zona edificabile

estensiva (R10; art. 22 NAPR), zona del nucleo (art. 23 NAPR), zona edificabile

per attività lavorative (ZAL; art. 24 NAPR) e zona per attrezzature ed edifici

di interesse pubblico (art. 27 NAPR). Il piano del paesaggio indica poi alcune

zone di protezione naturalistica (art. 14 NAPR) e d'interesse archeologico

(art. 18 NAPR). La frazione annovera un bene culturale protetto a livello

locale (Chiesa di San Giovanni; art. 17 NAPR).

5.1.4

In linea di

principio la necessità di disciplinare la posa di antenne per la telefonia

mobile sul territorio di Gambarogno è suffragata da un eminente interesse

pubblico. La presenza di vaste zone destinate all'abitazione, alle quali

possono essere assimilate anche quelle destinate alle attività alberghiere,

nonché la sussistenza di numerosi beni culturali e di vaste aree di protezione

naturalistica a diretto contatto con la zona edificabile, fanno sì che le

premesse di cui all'art. 30 cpv. 1 n. 8 RLst risultino date. Sempre in linea di

principio, la scelta del Comune di adottare al cpv. 1 degli art. 16bis NAPR di

Gambarogno e 11ter NAPR di Contone il modello a cascata per disciplinare la

posa degli impianti per la telefonia mobile sul proprio territorio appare

sorretta da valide ragioni per il fatto che l'area edificabile comunale

presenta destinazioni abbastanza diversificate (zone produttive, zone

residenziali, zone miste, numerose aree atte ad ospitare attrezzature e

costruzioni d'interesse pubblico), ciò che permette una loro classificazione in

diversi gradi di priorità a seconda dei contenuti ivi ammessi. Tuttavia la

variante è completamente priva sia dell'analisi territoriale necessaria per

comprovare la bontà della disciplina codificata al cpv. 1 delle due norme (DTF

142.

I 26 consid. 4.5 con riferimenti, 138 II 173 consid. 6.6), sia della

verifica delle scelte concrete effettuate dai piani regolatori di Gambarogno e

Contone in relazione al proprio territorio edificabile tramite la sua suddivisione

nelle varie zone di utilizzazione e ai loro contenuti. Basti citare, a titolo d'esempio,

che, per quanto attiene al grado di priorità I in cui sono inserite le zone

per il lavoro (industriali e artigianali), il piano regolatore del

Gambarogno non dispone di zone in cui sono ammesse solo attività industriali

e/o artigianali, ma prevede unicamente a Quartino una zona artigianale e

commerciale e dei servizi (Quartino ovest) e una zona industriale e artigianale

e commerciale (Quartino est). Inoltre, essendo, come visto, il territorio comunale

molto vasto (51,89 km2), non è dato di sapere se il problema legato

alla posizione periferica delle due zone rispetto al comparto insediativo del

Comune, sia stato affrontato e approfondito, come avrebbe dovuto. Discorso

analogo vale per la ZAL della frazione di Contone, destinata, secondo l'art. 24

NAPR, a insediamenti di tipo produttivo, commerciale e di servizio delle

attività produttive. Confrontato con le critiche, pertinenti, delle

insorgenti in merito all'impostazione della variante, il Comune in sede

responsiva non si è espresso in proposito, limitandosi a considerazione d'ordine

generale.

5.1.5

Un'altra forte criticità afferente alla

variante consiste nel fatto che l'attribuzione ai vari gradi di priorità delle

zone avviene secondo una definizione che non trova riscontro nei piani

regolatori di Gambarogno e della sezione di Contone ma che costituisce una sorta

di sintesi fra quanto riportato all'art. 27 RLst e al capitolo 6 della linea

guida cantonale, ciò che non permette di localizzare con certezza gli ordini di

priorità, comportando seri problemi in sede applicativa. Anche qui basti citare

a titolo d'esempio che nelle zone miste, assegnate al grado di priorità

III, ricadono in pratica tutte le zone residenziali del comune di Gambarogno e

della sezione di Contone (benché il commento/compendio contenuto al capitolo 2

della Relazione 2017 osservi, a pag. 4, in proposito che nel caso che ci

riguarda solo lungo la strada cantonale di Contone vi è una vera zona mista

dove la funzione residenziale non può oltrepassare il 40% della superficie

abitativa totale), e di conseguenza anche le zone per l'abitazione ad

alta densità insediativa, assegnate al grado di priorità V, e quelle per

l'abitazione a carattere estensivo, assegnate al grado di priorità VI. Manifestamente

il commento/compendio non permette di sanare queste lacune, poiché espone

considerazioni d'ordine generale sui vari tipi di zona e cita solo a titolo

illustrativo alcune realtà comunali. Valga anche qui a titolo d'esempio il

commento al grado di priorità II, pag. 4, secondo cui in questa categoria

entrano quelle strutture pubbliche dove sono ammesse quelle attività che

potrebbero anche essere realizzate in zone lavorative. Ne è un esempio il centro

ingombranti di Quartino piuttosto che un magazzino comunale piuttosto che un

bacino dell'acqua potabile. L'impressione che se ne ricava è quella di un

testo programmatico, preludio di un'analisi concreta del territorio e delle

zone previste dai piani regolatori, che in casu fa (ancora) difetto.

Peraltro nella Relazione 2017 manca una riflessione anche in

merito all'opportunità di adottare soluzioni di gestione alternative degli

impianti (in particolare: pianificazione positiva o negativa.

5.1.6

In definitiva,

come rettamente sostengono le ricorrenti, il Comune non ha sufficientemente dimostrato

l'interesse pubblico alla base della sua scelta né ha compiuto la necessaria

ponderazione degli interessi. Ne discende che a torto il Governo ha approvato

l'introduzione di questo capoverso, che deve quindi essere annullato. Vista la

loro stretta correlazione, l'annullamento del cpv. 1 degli art. 16bis

NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone comporta l'annullamento

dei cpv. 2 delle medesime norme, che si fondano direttamente sul modello a

cascata.

5.2

5.2.1

Salvo per alcune modifiche lessicali ininfluenti

(percepibili invece che riconoscibili al cpv. 2 e 3; identificabili

invece di riconoscibili visivamente al cpv. 4), gli art. 16bis

NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone riprendono

testualmente nei successivi capoversi il tenore della "norma tipo"

elaborata dal Dipartimento del territorio nella direttiva cantonale (cfr. supra,

consid. 3.3). Il loro cpv. 3 dispone che le domande di costruzione per antenne

per la telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni naturali,

culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un

esperto esterno, in ordine al loro inserimento. Nelle sue finalità tale

disposizione sembrerebbe rispondere a un interesse pubblico, nella misura in

cui mira a proteggere oggetti e luoghi particolarmente sensibili e tutelati

dalle ripercussioni estetiche negative derivanti dalla posa di impianti per la

telefonia mobile. Sennonché, imponendo agli operatori telefonici di far

allestire sistematicamente una perizia, essa risulta lesiva del principio della

proporzionalità in senso stretto (cfr. supra,

consid. 4.3).

5.2.2

La

LST prevede all'art. 104 cpv. 2 (= art. 94 cpv. 2, fino al 9 febbraio 2015; BU

2015, 40) una clausola estetica positiva (principio operativo)

applicabile a tutto il territorio cantonale. Tale norma esige che gli

interventi si inseriscano nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa. L'art.

100.

RLst precisa che ciò si verifica quando un progetto si integra nello

spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e

le caratteristiche dei luoghi. Il principio d'inserimento ordinato e

armonioso è applicato dall'Ufficio della natura e del paesaggio (art. 109 cpv.

1.

LST, art. 109 cpv. 1 lett. b RLst), nell'esame delle domande di costruzione

che riguardano i progetti edilizi fuori dalle zone edificabili (art. 24 e 25

LPT), i nuclei, le rive dei laghi ed i paesaggi d'importanza federale e

cantonale e le zone edificabili, in quest'ultimo caso se il progetto comporta

un impatto paesaggistico significativo. Per il resto, all'interno della zona

fabbricabile, esso è applicato dai comuni, che possono richiedere il parere del

Cantone (cfr. art. 109 cpv. 2 LST). Tale principio trova dunque applicazione

anche nell'esame delle domande concernenti le antenne di telefonia mobile,

ancorché nel loro caso, di principio,

non sia applicabile un metro di giudizio troppo severo, posto che la loro

ubicazione e il loro aspetto sono spesso dettati da esigenze tecniche (cfr. STF

1C_98/2011 del 22 settembre 2011 consid. 6.1; Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht,

Zurigo 2011, pag. 674).

Per rapporto agli

interventi che coinvolgono un bene culturale protetto di interesse cantonale o

che avvengono all'interno del suo perimetro di rispetto, la legge sulla

protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) impone d'altronde che essi siano autorizzati dall'autorità

cantonale, segnatamente dall'Ufficio dei beni culturali

(UBC; art. 24 cpv. 1 e 25 cpv. 1 LBC), sentito il parere della Commissione dei

beni culturali (CBC; art. 24 cpv. 2 LBC in combinazione con l'art. 19 del

regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL

445.110). La consultazione preliminare della CBC da parte del municipio è

invece facoltativa, ma pur sempre possibile, per progetti che coinvolgono beni

protetti di interesse locale (art. 25 cpv. 2 LBC).

Per quanto attiene invece agli oggetti protetti a

livello federale, la legge federale sulla protezione della natura e del

paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451) dispone all'art. 7 cpv. 2 che sia

raccolta la perizia della Commissione federale per la protezione della natura e

del paesaggio (CFNP) e della Commissione federale dei monumenti storici (CFMS)

se, nell'adempimento di un compito delle Confederazione ai sensi dell'art. 2

LPN - quale è, secondo la giurisprudenza federale, il rilascio di una licenza

edilizia per la costruzione di un impianto di telefonia mobile (DTF 131 II 545

consid. 2.2; cfr. Peter Heer in: Institut für Schweizerisches und Internationales Baurecht e

al. [curatori], Baurecht 2019, Aktuelle

Rechtsfragen zum ISOS, pag. 192) - un oggetto

iscritto in un inventario federale ai sensi dell'articolo 5 LPN (quale, ad

esempio, l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza

nazionale [ISOS]) può subire un danno

rilevante oppure se sorgono questioni d'importanza fondamentale. Oltretutto, la

LPN conferisce alla CFNP e alla CFMS la facoltà di allestire motu proprio

una perizia facoltativa in casi gravi (cfr. art. 8 LPN).

Da quanto esposto emerge che sia

il diritto cantonale sia quello federale prevedono già l'intervento di autorità

specializzate al fine di valutare l'inserimento nel paesaggio degli impianti di

telefonia mobile e le ripercussioni di questi ultimi in contesti

particolarmente sensibili - dal profilo naturalistico, paesaggistico e

culturale - e protetti. Alla luce di ciò

appare invero eccessivo pretendere l'inoltro sistematico di una perizia di un

esperto esterno nel caso di impianti che interessano beni naturali, culturali e paesaggi

protetti. A maggior ragione che la legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE;

RL 705.100) e il relativo regolamento di applicazione del 9 dicembre 1992 (RLE;

RL 705.110) consentono all'autorità, laddove necessario, di chiedere all'istante

in licenza ulteriori informazioni e completamenti e, in casi partico-lari,

anche l'allestimento di studi speciali o perizie (cfr. art. 11 cpv. 3 RLE). Ne

consegue che il cpv. 3 degli art. 16bis

NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone dev'essere annullato.

5.3

In

considerazione dell'annullamento dei primi tre capoversi degli art. 16bis

NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone, nella misura in cui il cpv. 4

rinvia a questi ultimi va anch'esso annullato. In merito a tale disposto giova

tuttavia rilevare come esso appaia sorretto da un sufficiente interesse pubblico ritenuto che s'innesta nel solco della

giurisprudenza federale secondo cui le ripercussioni immateriali generate dagli

impianti di telefonia mobile derivano unicamente da impianti direttamente visibili (né nascosti né mascherati) o

indirettamente riconoscibili visivamente in

quanto mascherati o nascosti in modo inefficace (cfr. DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321

consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2, citate al consid. 3.1).

La norma mira infatti a preservare la qualità di vita nelle zone abitative del

piano, conservandone intatta l'attrattività. Inoltre non viola il principio

della proporzionalità, ritenuto che non tocca le antenne telefoniche

opportunamente rese invisibili o indistinguibili per forma e fattezza

attraverso l'ausilio di efficaci metodi di mascheramento (come ad esempio l'inserimento

dell'impianto nella falda dei tetti, la sua accurata integrazione nei comignoli

ecc.), per le quali il Tribunale federale ha infatti rilevato come l'interesse

pubblico a prevenire

le immissioni immateriali generate delle stesse sia a tal punto contenuto da

rendere sproporzionata qualsiasi restrizione della libertà degli operatori di

scegliere dove ubicarle (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid. 2.6). Esaminando

un'analoga disposizione introdotta dal Comune di Rothenburg nel Canton Lucerna,

l'Alta Corte federale ha inoltre considerato come la formulazione visuell

als solche wahrnehmbare Antenne ("antenna percepibile visivamente come

tale") non violi il diritto federale, sebbene sia indeterminata e conceda

all'autorità comunale ampio potere d'apprezzamento nello stabilire in quali

casi un impianto di telefonia mobile sia da considerarsi tale (cfr. STF

1C_451/2017 citata consid. 4.8.1-4.8.4).

5.4

Può invece essere mantenuto in vigore il

cpv. 5 degli art. 16bis NAPR di Gambarogno

e 11ter NAPR di Contone, in

quanto il suo contenuto, che si limita a codificare la giurisprudenza in

materia di conformità di zona e di altezza delle antenne per la telefonia

mobile (cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2,

141.

II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 5.3, 133 II 321 consid. 4.3.1 e

4.3.2; STA 52.2016.466 del 14 settembre 2018 consid. 2.2, 3.5), non viola il diritto. La risoluzione

governativa impugnata va dunque confermata limitatamente a tale punto.

6.

6.1. In esito a tutte le

considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto e la

risoluzione governativa impugnata annullata nella misura in cui approva i

capoversi da 1 a 4 degli art. 16bis NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone.

6.2

La tassa di giustizia è posta in capo alle

ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),

mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo

(art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili

alle insorgenti, patrocinate, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa

(art. 49 cpv. 1 LPAmm), a valere per entrambe le sedi di ricorso.

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza la risoluzione del 28 maggio 2019 (n.

2638) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva i cpv. 1-4 degli art. 16bis NAPR di Gambarogno e 11ter

NAPR di Contone.

2.

La tassa di giustizia di fr. 900.-

è posta a carico delle ricorrenti, alle quali va retrocesso l'importo di fr. 1'100.-

anticipato in eccesso. Il Comune verserà alle insorgenti complessivamente fr. 2'000.-

per ripetibili di entrambe le sedi di ricorso.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente Il vicecancelliere