Istituzione di una zona di pianificazione riguardante le antenne di telefonia mobile

Incarto

n.

90.2019.20

Lugano

1

dicembre 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 26 agosto 2019 di

RI 1

RI 2

RI

3

patrocinate

da: PR 1

contro

la risoluzione del 1° luglio 2019 (n. 1540), con cui

il Municipio del Comune di Stabio ha adottato la zona di pianificazione

riguardante le antenne di telefonia mobile, pubblicata dal 12 luglio al 10

agosto 2019 (FU 54/2019 del 5 luglio 2019, pag. 6598);

ritenuto, in

fatto

A. a. Il 23 gennaio 2015

sono entrati in vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del regolamento

della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110;

BU 2015, 12), che attribuiscono ai comuni il compito di

introdurre nel regolamento edilizio, entro dieci anni, disposizioni che

disciplinino le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne per

la telefonia mobile.

b. Alla luce della

citata modifica normativa e considerati da un lato l'importanza e l'urgenza

della tematica, dall'altro i tempi pianificatori piuttosto lunghi, necessari

all'elaborazione e all'approvazione della relativa variante, il 12 giugno 2019

il Municipio del Comune di Stabio ha inoltrato al Dipartimento del territorio

la richiesta di preavviso per l'istituzione di una zona di pianificazione

concernente gli impianti per la telefonia mobile.

c. Ottenuto il 25

giugno 2019 il preavviso favorevole della Sezione dello sviluppo territoriale

(Sezione), con risoluzione del 1° luglio 2019 il Municipio ha adottato, a

titolo cautelare, il citato provvedimento, disponendone la pubblicazione

presso la cancelleria comunale dal 12 luglio al 10 agosto 2019.

La misura, che come

risulta dalla scheda descrittiva del maggio 2019 e dal relativo piano si

estende a tutto il territorio comunale, ha quale scopo quello di permettere al

Municipio di elaborare una variante del piano regolatore che istituisca una regolamentazione

che fissi le condizioni sia per la posa di nuove antenne per la telefonia

mobile sul territorio comunale, consentendo uno sviluppo della rete di

telefonia mobile compatibile con le esigenze e la sensibilità della

popolazione, sia per gli interventi importanti su impianti esistenti, dove per

interventi importanti si intendono quelli che superano la manutenzione

ordinaria, come per esempio il cambiamento di tecnologia (cfr. scheda

descrittiva citata, Motivi, contenuti e scopi, pag. 2). La misura è

volta a salvaguardare l'uso del territorio compreso nel suo perimetro durante

il periodo necessario per definire la pianificazione in fieri, in ogni

caso non oltre il periodo della sua validità fissato per una durata di cinque

anni. La scheda precisa che all'interno del comprensorio soggetto a zona di

pianificazione nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la

pianificazione dell'utilizzazione e che le domande di costruzione e le

notifiche riguardanti nuove antenne per la telefonia mobile o interventi

importanti su antenne esistenti sono decise negativamente se in contrasto con

gli obiettivi del piano in formazione (cfr. Effetti e durata, pag.

1).

B. Avverso la citata zona

di pianificazione, RI 1 (__________), RI 2 (__________)

e RI 3 (__________) insorgono davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulando in via principale l'annullamento della risoluzione

municipale con cui è stata adottata, in via subordinata la modifica della

misura nel senso di (i) limitarne la durata a sei mesi, (ii) circoscriverne gli

effetti ai nuovi impianti e (iii) precisarne la scheda descrittiva nel senso

che durante il suo periodo di validità le antenne per la telefonia mobile

percepibili visivamente siano (provvisoriamente) ammesse con priorità I nelle

zone lavorative e con priorità II nelle zone residenziali. In via ancora più

subordinata postulano il rinvio degli atti al Municipio affinché modifichi il

contenuto della zona di pianificazione come indicato nella domanda subordinata.

Le ricorrenti ritengono che la misura sia lesiva della loro libertà economica

(art. 27 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) e d'informazione

(art. 16 Cost.), inutile e sproporzionata dal profilo della durata. In

particolare, sottolineando come parecchi comuni ticinesi abbiano da tempo

promosso varianti di piano regolatore tendenti a disciplinare la materia, le

ricorrenti rilevano come nessuno di essi abbia anticipato con una zona di

pianificazione la modifica del piano regolatore, che è stata allestita

nel giro di pochi mesi. In quest'ottica, la durata di cinque anni del provvedimento

avversato sarebbe eccessiva e sproporzionata. Per quanto attiene ai nuovi

impianti la zona di pianificazione, orientata sul modello a cascata, non

preciserebbe un ordine di priorità, di modo che risulterebbe troppo

indeterminata dal profilo dei suoi contenuti. Inoltre, sostengono che la misura

violi sia il diritto federale e cantonale di rango superiore, più precisamente gli

art. 24c e 37a della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700)

e gli art. 66 segg. della

legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) che

tutelano le situazioni acquisite, laddove non permetterebbe di trasformare e

ampliare gli impianti esistenti, sia il principio della preminenza del diritto

federale nella misura in cui sarebbe tesa ad ostacolare l'introduzione della nuova

tecnologia 5G e, quindi, a proteggere la popolazione dagli effetti delle

radiazioni riconducibili a tali impianti, ambito quest'ultimo già

esaustivamente disciplinato dal diritto ambientale federale.

C. a. Con risposta del 18

novembre 2019, la Sezione osserva come la contestata zona di pianificazione non

ostacoli e non si contrapponga agli obiettivi di ordine superiore e puntualizza

che a seguito della DTF 142 I 26 dell'8 dicembre 2015 spetta ai municipi il

compito di avviare le procedure di modifica dei piani regolatori per

disciplinare la posa degli impianti di telefonia mobile, dotandosi, laddove

necessario, di misure a salvaguardia della pianificazione. Per quanto riguarda la

durata della misura, rileva che la sua adozione non impedisce al Municipio di

rilasciare, se sussistono le condizioni, le licenze edilizie per gli impianti

che risultano conformi allo studio pianificatorio in atto e per i quali è

dimostrata la sostenibilità. Per il resto, si rimette al giudizio del

Tribunale.

b. Il Comune di Stabio

postula la reiezione del gravame. Anzitutto sostiene che il ricorso non spieghi

Fatti

i motivi per cui la zona di pianificazione avversata violerebbe le libertà

fondamentali delle insorgenti. In secondo luogo ritiene che il provvedimento

risponda a un chiaro interesse pubblico e risulti proporzionato, in quanto atto

a perseguire lo scopo preconizzato senza ledere in misura importante gli

interessi degli operatori telefonici, che già attualmente disporrebbero di un

certo numero di antenne atte a garantire il servizio telefonico sul territorio

comunale. La proporzionalità della misura sarebbe data pure per rapporto alla

sua durata: la richiesta ricorsuale di limitarne a sei mesi la validità non

sarebbe infatti attuabile alla luce delle numerose pianificazioni in

allestimento con cui il Municipio sarebbe confrontato e dei tempi piuttosto

lunghi richiesti usualmente dalle procedure pianificatorie.

D. In sede di

replica le ricorrenti ribadiscono le censure sollevate con il gravame. Ritengono

che la motivazione addotta dal Comune a sostegno della proporzionalità insita

nella durata della misura sia inconsistente; la circostanza che durante l'attuale

legislatura siano state adottate numerose varianti di piano regolatore

dimostrerebbe piuttosto la proattività del Comune in ambito pianifcatorio e non

farebbe altro che corroborare la tesi secondo cui nulla avrebbe impedito all'ente

pianificante di elaborare direttamente - così come fatto da altri comuni

ticinesi - una variante del piano regolatore, anziché istituire il

provvedimento avversato.

E. Con la duplica

la Sezione si riconferma nelle proprie considerazioni. Pure il Comune si

riconferma nelle proprie tesi e domande, aggiungendo che in concreto non sarebbe

ravvisabile una violazione del diritto di rango superiore per il fatto che una

variante concernente le antenne di telefonia mobile non sarebbe ancora stata

adottata.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1

LST. Certa è la legittimazione attiva delle insorgenti; in qualità di

operatrici telefoniche che beneficiano di una concessione federale per la

fornitura di servizi di telefonia mobile esse detengono un interesse degno di

protezione all'annullamento, rispettivamente alla modifica del provvedimento

avversato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1

LST), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il gravame può

essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1

della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL

165.100). Del resto neppure le parti postulano l'assunzione di particolari

prove.

2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano

o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di

pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è

lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.

Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di

istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,

oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con

principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle

proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.

59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a

salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento

delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende

all'art. 61 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27

cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che

possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando

inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano

in formazione sono decise negativamente (art. 61 cpv. 3 LST). La zona di

pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che

sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con

facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di

due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).

2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT

1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in

procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata

negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo

principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione

dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF

118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto

definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si

può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione

della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di

pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un

provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo

pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua

durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di

pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni

pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione.

Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art.

33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,

salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento

pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e

soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non

compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa

dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in

quanto tale.

3. Le

restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere

giustificate da un interesse pubblico preponderante

e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). La

legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra

parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare

nelle proprie attività (art. 5 Cost.).

3.1.

3.1.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità

dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un

provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno

importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto

amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere

invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le

restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di

pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste

misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non

le rende di per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15

febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer,

Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.

1071).

3.1.2. L'adozione

di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito

centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento

pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 33 segg. ad art. 27):

questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla

modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale)

sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., n. 31 seg. ad art. 27;

Waldmann/Hänni, op. cit., n. 12

seg. ad art. 27). Il grado di

concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia,

necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato,

come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità

competente a adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione

vuole tutelare (cfr. Ruch,

op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 457).

3.2. Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto

ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b

con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

4. Secondo

le insorgenti la zona di pianificazione sarebbe lesiva della loro libertà

economica (art. 27 Cost.) e d'informazione

(art. 16 Cost.). Pur non mettendone in dubbio la base legale, in ogni

caso come visto data (cfr. supra, consid. 2), esse ritengono anzitutto

che il provvedimento pianificatorio non sia

sorretto dal profilo dell'interesse pubblico, in quanto da un lato introdurrebbe

per le nuove antenne un ordine di priorità basato sul modello a cascata, senza

tuttavia dettagliarlo nella scheda descrittiva, ciò che impedirebbe loro di

pianificare la distribuzione di tali impianti sul territorio, dall'altro limiterebbe

ai lavori di ordinaria manutenzione gli interventi edilizi sugli impianti

esistenti, vietando l'adattamento delle antenne alla tecnologia 5G.

4.1. Circa

l'interesse pubblico alla base del provvedimento qui all'esame, nella scheda

descrittiva il Municipio indica che esso è stato istituito a titolo

cautelare allo scopo di consentire l'elaborazione di una variante che

permetta di verificare e impostare un'adeguata regolamentazione per le antenne

di telefonia mobile percettibili visivamente sul territorio comunale, tematica

questa particolarmente importante e urgente in considerazione della rapida

diffusione degli impianti di telefonia mobile sul territorio e dell'aumento

delle domande di costruzione di antenne in luoghi ritenuti sensibili. In questo

contesto, spiega il Municipio, vanno valutati sia l'art. 30 cpv. 1 n. 8 RLst,

che chiede ai comuni di confrontarsi con il tema della pianificazione degli

impianti telefonici, stabilendo le condizioni per la loro ubicazione e

costruzione, sia la giurisprudenza federale in materia di immissioni

immateriali generate dagli stessi. A pag. 2 della citata scheda descrittiva, l'ente pianificante

precisa che la nuova regolamentazione prevista dalla variante sarà volta a:

- consentire uno sviluppo della rete di

telefonia mobile in maniera compatibile con le esigenze e la sensibilità della

popolazione, con particolare riferimento alle immissioni ideali

- fissare le condizioni per poter

ammettere la posa di antenne per la telefonia mobile ed anche gli interventi

importanti sulle antenne esistenti (considerato che i divieti in tal senso

sarebbero contrari all'interesse ad una rete di telecomunicazione mobile di

buona qualità e ad una concorrenza efficace in tale ambito)

- ad esempio, ammettere la posa delle

antenne per la telefonia mobile solo in ubicazioni scelte per quanto possibile

secondo un chiaro ordine di priorità; si privilegerà la collocazione delle

antenne nelle ubicazioni percepite come meno sensibili dalla popolazione

(modello a cascata) e tali da garantire il loro adeguato inserimento nel

contesto territoriale. Si valuterà l'applicazione di tale ordine di priorità

anche nel caso di interventi importanti su antenne esistenti.

Sempre a

pag. 2 l'Esecutivo comunale sottolinea che il provvedimento si applica sia alle

domande e alle notifiche di costruzione concernenti la posa di nuove antenne

telefoniche sia a quelle che riguardano interventi importanti su antenne esistenti,

dove per interventi importanti, precisa il Municipio, sono da intendersi quelli

che superano la manutenzione ordinaria, come ad esempio il cambiamento di

tecnologia.

4.2.

Ora, gli obiettivi del provvedimento indicati nella scheda descrittiva

sono condivisibili e atti a giustificarne l'istituzione; la misura risponde all'interesse

pubblico di salvaguardare la pianificazione in fase di elaborazione.

Pianificazione che, come emerge dalla scheda, è volta a fissare una

regolamentazione che disciplini la posa dei nuovi impianti di telefonia mobile

sul territorio comunale e gli interventi importanti su quelli esistenti tenendo

conto della giurisprudenza del Tribunale federale secondo cui i cantoni e i comuni, nell'ambito delle loro

competenze, possono emanare delle norme edilizie e pianificatorie volte a

influenzare le ubicazioni e la costruzione delle antenne per la telefonia

mobile nelle zone residenziali, al fine di salvaguardarne il carattere, la

qualità abitativa e l'attrattività e proteggere la popolazione dalle ripercussioni negative provocate da tali

installazioni, che l'Alta corte federale ha qualificato come immissioni

immateriali degli impianti di telefonia mobile (DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II

321 consid. 4.3.4; STF 1C_167/2018 dell'8 gennaio 2019 consid. 2.3, 1C_451/2017

del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2).

4.3. Come esposto al

considerando 3.1.2, l'interesse pubblico a una misura di

protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione di voler modificare

la pianificazione vigente. In proposito va considerato come il grado di concretizzazione di questa intenzione non debba essere

necessariamente elevato, ritenuto come sia sufficiente che l'autorità

pianificante sia in grado di provare l'insufficienza dell'assetto

pianificatorio attuale e la conseguente necessità di modificare il piano di

utilizzazione, ciò che nella fattispecie si avvera. Infatti, in più occasioni

il Comune ha spiegato che l'istituzione del provvedimento impugnato è volta a

permettere un adattamento del piano regolatore al mutato quadro normativo di

riferimento e, più precisamente, a consentire all'ente pianificante di avviare

gli studi pianificatori necessari a elaborare una variante che introduca nelle

NAPR delle precise disposizioni circa i criteri per la posa delle antenne di

telefonia mobile e gli interventi su quelle esistenti, tematiche che gli atti

costitutivi del vigente piano regolatore di Stabio non affrontano. La seria e concreta intenzione dell'autorità

comunale di modificare la pianificazione attuale è inoltre dimostrata dalla

circostanza che il Municipio ha già dato avvio agli studi pianificatori in

merito, depositando dall'8 ottobre al 6 novembre 2020 presso la cancelleria

comunale una proposta di variante relativa agli impianti di telefonia mobile

per la consultazione pubblica (cfr. FU 79/2020 del 2 ottobre 2020, pag. 8062).

4.4.

4.4.1. Per quanto attiene alle censure rivolte contro il provvedimento nella

misura in cui concerne le nuove antenne di telefonia mobile, questo Tribunale

ha già avuto modo di considerare che secondo la giurisprudenza i comuni dispongono di diverse modalità per

disciplinarne la posa sul proprio territorio (cfr. STA 90.2018.14

consid. 5.2, pubblicata in: RtiD II-2020 n. 6

consid. 5.2). Essi possono adottare, per esempio, norme che escludono

esplicitamente tali impianti da determinate aree soggette a particolare

protezione (pianificazione negativa, Negativplanung) o che li assegnano

a determinati comparti (pianificazione positiva, Positivplanung, cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 138 II 173 consid. 6.3, 133 II 321

consid. 4.3.4; linea guida federale intitolata

"Telefonia mobile: Guida per Comuni e Città", edita nel 2010 dall'Ufficio

federale dell'ambiente [UFAM], delle comunicazioni [UFCOM], dello sviluppo

territoriale [ARE], cap. 4.2.3, pag. 33 seg., consultabile sul sito internet

www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/pubblicazioni-studi.html), oppure ancora prevedere

dei modelli a cascata (Kaskadenmodelle), elaborati

in considerazione della situazione concreta del singolo comune (cfr. DTF 142 I

26 consid. 4.2, 4.4 e 4.5 e rinvii, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid.

6.4-6.6; STA 52.2015.437-440 del 31 agosto 2017 consid. 2.3). Sempre secondo la

giurisprudenza, i comuni sono liberi di adottare la soluzione pianificatoria

che ritengono più adeguata, purché essa sia conforme al diritto federale, ossia

consenta uno sviluppo della rete di telefonia mobile che sia compatibile con le

disposizioni in materia ambientale e con le esigenze degli operatori e dei

clienti finali, oltre che con la sensibilità della popolazione.

4.4.2. In

concreto, le ricorrenti criticano l'indeterminatezza della scheda descrittiva

della zona di pianificazione, in quanto alla voce Effetti riporterebbe unicamente

il tenore letterale dell'art. 61 cpv. 2 LST e non preciserebbe, per contro,

secondo quale ordine di priorità l'autorità comunale valuterà l'opportunità di

insediare nuovi impianti di telefonia mobile sul territorio comunale durante il

periodo di validità della misura. A torto, tuttavia. Infatti, posto che la scheda

descrittiva specifica che unicamente le domande di costruzione e le notifiche

riguardanti la posa di nuove antenne e interventi importanti (che superano la

manutenzione ordinaria) su quelle esistenti saranno decise negativamente se in

contrasto con gli obiettivi del piano in formazione (cfr. Effetti e durata,

pag. 1), gli effetti del provvedimento rinviano ai motivi esposti nella

medesima scheda, i quali sono sufficientemente chiari se si considera che allo

stadio attuale della procedura pianificatoria non è ancora dato di sapere quale

sarà l'approccio definitivo volto a disciplinare l'istallazione degli impianti

di telefonia mobile che l'ente pianificante sottoporrà al Consiglio comunale per

l'adozione. Va poi rilevato che, contrariamente a quanto sostengono le

ricorrenti, la zona di pianificazione non si orienta al cosiddetto modello a

cascata, motivo per cui negli effetti la disciplina sarebbe imprecisa: il

Municipio menziona tale modello a mero titolo esemplificativo (ad esempio,

cfr. elenco puntato a pag. 2 della scheda), quale soluzione potenzialmente

idonea a pianificare la posa di nuove antenne sul territorio comunale e da

prendere in considerazione nell'ambito dell'allestimento della variante allo

studio.

4.5. Le

ricorrenti ritengono che la zona di pianificazione violi il principio della preminenza del diritto

federale, poiché vietando per la durata della sua validità l'esecuzione di

interventi importanti su impianti di telefonia mobile esistenti sarebbe volta

ad ostacolare l'introduzione della tecnologia 5G e a proteggere la popolazione

dagli effetti delle radiazioni riconducibili agli impianti di telefonia mobile.

La misura sarebbe inoltre inconciliabile con il principio della tutela delle situazioni

acquisite. In proposito si considera quanto segue.

4.5.1. Sebbene, come visto, i comuni siano

liberi di adottare la soluzione pianificatoria che ritengono più adeguata per regolamentare

la posa delle antenne di telefonia mobile nelle zone edificabili, una simile disciplina deve comunque rispettare i limiti posti dal

diritto federale, segnatamente dalla legislazione ambientale e dal diritto

delle telecomunicazioni (DTF 133

Considerandi

II 321 consid. 4.3.4 con rinvii; in

proposito si veda anche "Riassunto" a pag. 7 della linea guida

federale citata). In

particolare, i comuni non possono adottare norme che mirano a proteggere la

popolazione dalle immissioni delle radiazioni non ionizzanti, tale ambito

essendo regolato a livello federale esaustivamente dall'ordinanza sulla protezione dalle radiazioni non

ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710), emanata in base alla legge federale sulla

protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01), che dunque non lascia spazio per normative cantonali o

comunali (cfr. DTF 133 II 321 consid. 4.3; RtiD I-2006 n. 26 consid. 4; linee

guida cantonali "Antenne per la telefonia mobile" del febbraio 2016,

pto. 3, pag. 3). Non possono neppure dotarsi di disposizioni che ostacolano gli interessi pubblici perseguiti dalla

legge sulle telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10), la quale tende a garantire a tutte le cerchie

della popolazione in tutte le parti del Paese un servizio universale di

telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili nonché a rendere possibile

una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (cfr.

art. 1 LTC). Nella STF 1C_318/2011 dell'8 novembre 2011 (citata nella DTF 138

II 173 consid. 6.3) il Tribunale federale ha inoltre stabilito che la

pianificazione dell'ubicazione delle antenne di telefonia mobile deve anche tenere

conto degli sviluppi tecnologici in materia di trasmissione del segnale

telefonico nonché della domanda di servizi di telefonia mobile e permettere agli

operatori di adattare alle mutate circostanze la pianificazione complessiva

della rete delle antenne.

4.5.2

Il segnale 5G si basa sullo standard 4G

esistente (LTE), ma rispetto alle precedenti generazioni di telefonia mobile

presenta un segnale strutturato in maniera più flessibile e prevede anche

esplicitamente l'uso di antenne adattive, ossia di antenne che, a differenza di

quelle finora utilizzate in Svizzera che trasmettono essenzialmente con una

radiazione costante nello spazio (antenne convenzionali), indirizzano il

segnale verso l'utente o il dispositivo mobile e lo riducono nelle altre

direzioni (beamforming). Lo standard 5G definisce le modalità con cui i

segnali digitali giungono all'antenna adattiva, mentre le funzionalità e l'esercizio

di quest'ultima dipendono dal produttore. Un'antenna adattiva è costituita da

una serie di antenne elementari o di elementi disposti in colonne e file, il

cui numero può variare: maggiore è il numero di elementi dell'antenna, maggiore

è la direttività possibile, cioè più stretto è il fascio da essa emesso e

maggiore è quello che in termini tecnici è definito il "guadagno"

dell'antenna (parametro che indica la capacità dell'antenna di concentrare il

campo elettromagnetico in una direzione; fonte: www.wikipedia.org). Questo

significa che le antenne adattive, necessarie per captare i segnali digitali 5G,

possono avere strutture e dimensioni differenti a seconda del numero dei loro

elementi (per tutto quanto precede cfr. documento intitolato "Spiegazioni

concernenti le antenne adattive e la loro valutazione secondo l'ordinanza sulla

protezione dalle radiazioni non ionizzanti (ORNI)", edito nel febbraio

2021.

dall'Ufficio federale dell'ambiente [UFAM], Divisione Rumore e RNI,

consultabile sul sito internet https://www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/comunicati.msg-id-82401.html).

4.5.3

Alla voce Motivi, contenuti, scopi,

la scheda descrittiva specifica che per interventi importanti su antenne

esistenti si intendono quelli che superano la manutenzione ordinaria (come ad

esempio il cambiamento di tecnologia). Gli interventi su antenne esistenti

ipotizzati possono quindi - ma non devono necessariamente - implicare un

cambiamento di tecnologia. Scopo della disciplina è quello di permettere al

Municipio di valutare tutti gli interventi che travalicano l'ordinaria

manutenzione sugli elementi che compongono l'antenna, fra cui le modifiche che

potrebbe comportare l'introduzione del 5G sopra descritte, e che come tali

sottostanno alla procedura di rilascio del permesso edilizio a cui soggiacciono

anche le nuove antenne di telefonia mobile. Esente da critiche appare dunque il

fatto che il Municipio abbia menzionato (pure) a titolo esemplificativo questa

tipologia d'interventi nell'ambito della descrizione della misura. Contrariamente

a quanto sostengono le ricorrenti, la zona di pianificazione avversata non è quindi

volta a vietare la tecnologia 5G e a proteggere la popolazione dagli effetti

delle radiazioni riconducibili agli impianti di telefonia mobile, ritenuto

peraltro che a pag. 1 della scheda descrittiva il Municipio indica chiaramente

che l'ordinamento giuridico stabilito a livello federale da LPAmb e ORNI,

allo scopo di "proteggere l'uomo dalle radiazioni non ionizzanti dannose o

moleste" (cfr. art. 1 ORNI) è esaustivo, cosicché non rimane alcuno spazio

per normative di diritto cantonale e comunale volte alla protezione della

salute della popolazione. Le critiche delle insorgenti in merito si rivelano

quindi infondate.

4.5.4

Anche la censura secondo cui la zona di

pianificazione all'esame violerebbe il diritto federale e cantonale di rango

superiore e, più precisamente, le norme che disciplinano la possibilità

di intervenire su costruzioni esistenti situate fuori delle zone edificabili (art. 24c e 37a LPT) e nelle zone costruibili

(art. 66 segg. LST), ma che sono in contrasto con il nuovo diritto, va respinta già solo per il fatto che, per

definizione, le misure a salvaguardia della pianificazione inibiscono il regime

pianificatorio e legale in vigore per il territorio da esse circoscritto

durante il periodo della loro validità (cfr. Ruch, op. cit., n. 53 ad art. 27).

5.

Tutto ciò considerato, la zona di pianificazione all'esame si rivela

fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, così come risulta dimostrata

l'intenzione seria e concreta del Comune di adeguare gli atti costitutivi

del piano regolatore in funzione di quanto disposto agli art. 30

cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst. Irrilevante, in questo

contesto, il fatto che altri comuni ticinesi abbiano rinunciato, per motivi che

non sono noti, ad anticipare l'adozione di una variante definitiva sul tema

della pianificazione delle antenne di telefonia mobile con l'istituzione di una

zona di pianificazione.

6.

Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico,

dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura

pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente

se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto.

6.1

Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il

margine di manovra delle autorità pianificatorie da interventi potenzialmente

pregiudizievoli. Nel contempo, si rivela pure necessaria per assicurare che la

modifica del piano regolatore possa compiutamente perseguire gli scopi prefissi

(in merito agli scopi della zona di pianificazione avversata cfr. supra,

consid. 4.1.).

6.2

Per

quanto attiene alla sua proporzionalità in senso stretto, la durata massima di

cinque anni della misura appare invece eccessiva sia alla luce del fatto che le

questioni che concernono la pianificazione da salvaguardare sono circoscritte a

una precisa tematica (pianificazione delle antenne di telefonia mobile) sia

alla luce della più recente giurisprudenza in materia (cfr. il termine

di validità di altre zone di pianificazione analoghe, istituite a tutela di

studi in atto in materia di pianificazione delle antenne di telefonia mobile: STA

90.2019.21

del 20 luglio 2020 consid. 6.1, confermata con STF 1C_479/2020 del

20.

agosto 2021; Regierungsrat di Svitto [EGV-SZ 2012, C 10.1 del 7

febbraio 2012] e Baudepartement di San Gallo [BDE 2019 Nr. 70 del 12

novembre 2019]). Non muta questa conclusione l'argomento avanzato dal Comune con la risposta, secondo cui il Municipio sia attualmente

confrontato con un numero considerevole di varianti di Piano regolatore. Ora,

in considerazione dell'estensione tutt'altro che modesta del territorio

comunale di Stabio (6.15 km2), della complessità del suo assetto

pianificatorio (presenza di diverse zone di utilizzazione, molto eterogenee dal

profilo dei contenuti, e di numerosi beni culturali con i relativi perimetri di

rispetto) e del fatto che all'epoca dell'adozione del provvedimento il

Municipio non aveva ancora individuato un modello pianificatorio da seguire per

disciplinare la posa degli impianti di telefonia mobile (modello a cascata,

pianificazione positiva o negativa), un termine di validità della misura che si

aggiri sui tre anni appare senz'altro atto a salvaguardare la pianificazione in

itinere e quindi sufficiente. A maggior ragione se si

considera che nel frattempo, come visto, il Municipio ha già elaborato una

proposta concreta di variante e l'ha pubblicata per permetterne la

consultazione da parte della popolazione nei mesi di ottobre e novembre dello

scorso anno (cfr. supra, consid. 4.3.).

7.

7.1.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente

accolto e la zona di pianificazione riguardante le antenne di telefonia

mobile adottata dal Municipio del Comune di Stabio annullata nella misura in

cui prevede un termine di validità di cinque anni. Essa va ricondotta a 3 anni.

7.2

La

tassa di giustizia è posta in capo alle ricorrenti in proporzione al grado di

soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare

l'ente pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune verserà alle

insorgenti congrue ripetibili proporzionalmente al grado di successo del

ricorso (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

parzialmente accolto.

Di conseguenza la

risoluzione del 1° luglio 2019 (n. 1540) con cui il Municipio del Comune di Stabio

ha adottato la zona di pianificazione riguardante le antenne di telefonia

mobile è modificata nel senso che la validità del provvedimento è fissata in tre

anni.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico delle ricorrenti, alle quali va

retrocesso l'importo di fr. 300.- anticipato in eccesso. Il Comune verserà alle

insorgenti complessivi fr. 600.- a titolo di ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente La

vicecancelliera