Istituzione di una zona di pianificazione per disciplicare la posa di impianti di telefonia mobile sul territorio comunale

Incarto n.

90.2019.21

Lugano

20

luglio 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso 28 agosto 2019 di

RI 1

RI 2

RI 3

patrocinate da: PR 1

contro

la risoluzione del 3 giugno 2019 (n. 152), con cui

il Municipio del Comune di Pollegio ha adottato la zona di pianificazione

riguardante le antenne di telefonia mobile, pubblicata dal 13 giugno al 12

luglio 2019 (FU 46/2019 del 7 giugno 2019, pag. 5558 seg.);

ritenuto, in

fatto

A. a. Il 23 gennaio 2015

sono entrati in vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del regolamento

della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110;

BU 2015, 12), che attribuiscono ai comuni il compito di

introdurre nel regolamento edilizio, entro dieci anni, disposizioni che disciplinino

le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne per la telefonia

mobile.

b. Alla luce della

citata modifica normativa, il 24 maggio 2019 il Municipio del Comune di

Pollegio ha inoltrato al Dipartimento del territorio la richiesta di preavviso

per l'istituzione di una zona di pianificazione concernente le antenne di

telefonia mobile.

c. Ottenuto il 31

maggio 2019 il preavviso favorevole della Sezione dello sviluppo territoriale

(Sezione), con risoluzione del 3 giugno 2019 (n. 152) il Municipio ha adottato

il citato provvedimento, disponendone la pubblicazione presso la cancelleria

comunale dal 13 giugno al 12 luglio 2019 (cfr. FU 46/2019 del 7 giugno 2019,

pag. 5558 seg.).

La misura, che come

risulta dal relativo piano si estende a tutte le zone edificabili del

territorio comunale, ha quale scopo quello di permettere al Municipio di

elaborare una variante del piano regolatore che disciplini in modo adeguato la

posa delle antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente sul territorio

comunale, tenendo conto della questione delle immissioni immateriali generate

da tali impianti, evitando che nel periodo della sua validità si realizzino progetti

aventi un impatto indesiderato per la popolazione nel delicato tessuto

insediativo e che si creino situazioni di pregiudizio in relazione alla

reimpostazione degli indirizzi pianificatori e alla loro successiva attuazione.

La zona di pianificazione vieta ogni intervento che possa rendere più ardua

la pianificazione dell'utilizzazione del territorio e, per la sua durata di

cinque anni, prescrive una regolamentazione transitoria che si basa

sulla "norma tipo" strutturata secondo il "modello

a cascata" proposta dalla linea guida cantonale intitolata Antenne

per la telefonia mobile, redatta nel maggio 2015 e aggiornata nel febbraio

2016. La scheda descrittiva dispone alla voce Effetti e rimedi giuridici,

pag. 1, quanto segue:

1. Le antenne per la telefonia mobile percepibili

visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti

priorità:

Fatti

I. priorità: zona artigianale

(Ar);

Considerandi

II. priorità: zone per edifici

e attrezzature pubblici con contenuti sensibili (EP3, AP24-26-31);

III. priorità: zona

residenziale-artigianale (RAr);

IV. priorità: zone residenziali

(RE, RSI e RI);

V. priorità: zona di nucleo (NV

e NT);

VI. priorità: zone per edifici

pubblici con contenuti sensibili (EP4-5-6, EPp11);

VII. priorità: zone pubbliche

contenenti scuole e con funzioni di gioco (campi sportivi), di vago o

ricreazione (EP1-2, AP21-22-23): fa stato anche un raggio di 100 ml attorno

alle stesse

2.

I gestori delle antenne per la telefonia mobile

percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare che non sono

disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta (VII. è qui intesa

quale priorità più bassa).

3.

Le domande di costruzione per antenne per la

telefonia percepibili visivamente che interessano beni naturali, culturali e

paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un esperto

esterno, in ordine al loro inserimento.

4.

Sono percepibili visivamente e sottostanno alle

precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile identificabili

come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.

5.

Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle

antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente

necessario per la loro funzione.

B. Avverso la citata zona

di pianificazione, RI 1 (__________), RI 2 (__________)

e RI 3 (__________) insorgono davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento, in quanto ritengono che essa sia

lesiva della loro libertà economica (art. 27 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999; Cost.; RS 101) e d'informazione (art. 16 Cost.), sproporzionata

dal profilo della durata e non necessaria. In particolare, sottolineando come

parecchi comuni ticinesi abbiano da tempo promosso varianti di piano regolatore

tendenti a disciplinare la materia, le ricorrenti rilevano come nessuno di essi

abbia anticipato con una zona di pianificazione la

modifica del piano regolatore, che è stata allestita nel giro di pochi mesi,

proponendo analoghi modelli a cascata. Considerati gli studi pianificatori

in atto ai sensi dell'art. 62 cpv. 1 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), il comune potrebbe

sospendere le domande di costruzione in contrasto con essi, senza dover

ricorrere all'istituzione di una zona di pianificazione. Di qui la sua inutilità.

Inoltre, sostengono che il provvedimento violi il principio della preminenza

del diritto federale nella misura in cui sarebbe teso ad ostacolare l'introduzione

della nuova tecnologia 5G per la costruzione delle antenne telefoniche e,

quindi, a proteggere la popolazione dagli effetti delle radiazioni

riconducibili a tali impianti, ambito quest'ultimo già esaustivamente

disciplinato dal diritto ambientale federale.

C. a. Con risposta dell'11

settembre 2019, la Sezione osserva come la contestata zona di pianificazione

non ostacoli e non si contrapponga agli obiettivi di ordine superiore e

puntualizza che a seguito della DTF 142 I 26 dell'8 dicembre 2015 spetta ai

municipi il compito di avviare le procedure di modifica dei piani regolatori

per disciplinare la posa degli impianti di telefonia mobile, dotandosi, laddove

necessario, di misure a salvaguardia della pianificazione. Per quanto riguarda

il merito delle censure sollevate dalle insorgenti si rimette al giudizio del

Tribunale.

b. Il Comune di Pollegio

chiede che il gravame sia dichiarato irricevibile per carenza di legittimazione

attiva delle ricorrenti: a suo dire, esse non avrebbero dimostrato di essere

toccate dall'introduzione della zona di pianificazione in misura superiore

rispetto a qualsiasi altro operatore telefonico o abitante nel comune. In via

subordinata ne postula la reiezione, sostenendo che il provvedimento risponde a

un chiaro interesse pubblico e risulta proporzionato, poiché non prevede il

divieto di costruire antenne telefoniche, bensì implementa una regolamentazione

basata sul modello a cascata proposto dalle linee guida cantonali. La misura

sarebbe poi compatibile con la libertà economica e non violerebbe né la libertà

d'informazione delle ricorrenti, considerato che già attualmente esse

garantiscono una piena copertura di rete sul territorio comunale, né il

principio della preminenza del diritto federale. Ritiene infine che il

raffronto con altri comuni sia specioso, vista la particolarità della sua

situazione pianificatoria, che necessita di un adeguamento e che dovrà

necessariamente essere coordinata con quella dei comuni della Bassa Leventina,

con i quali sarebbe in preparazione (…) un processo aggregativo.

Inoltre, per ora, non vi sarebbe nessuno studio pianificatorio in atto.

D. In sede di

replica le ricorrenti postulano in via principale l'annullamento della

risoluzione municipale con cui è stata adottata la zona di pianificazione,

mentre in via subordinata ne chiedono la riforma, nel senso di ridurre a due i

gradi di priorità previsti dal modello a cascata di cui al cpv. 1 della

disposizione fissata dalla misura e di annullarne i cpv. 2-5. Ribadendo le censure

sollevate con il gravame, sottolineano nuovamente che la zona di pianificazione

non sarebbe necessaria, in quanto il Comune, nel rispetto dell'obbligo di

pianificare sancito dall'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), avrebbe dovuto elaborare

direttamente - così come fatto da altri comuni ticinesi - una variante del

piano regolatore e servirsi, in caso di necessità, delle altre misure a

salvaguardia della pianificazione (decisione sospensiva [art. 62 LST] e blocco

edilizio [art. 63 LST]), anziché istituire il provvedimento avversato. In

concreto sarebbe inoltre ravvisabile una violazione del principio della

separazione dei poteri per il fatto che il Municipio si sarebbe servito dello

strumento della zona di pianificazione per eludere la procedura ordinaria

prevista dalla legge per modificare il piano regolatore, introducendo, senza

esserne competente, una normativa di carattere transitorio, basata sul modello

a cascata, che di fatto anticipa i contenuti di una variante definitiva. Per il

resto contesta l'ordine di priorità previsto dal sistema a cascata fissato dal

provvedimento.

E. Con la duplica

la Sezione e il Comune si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso

discendono dall'art. 64 cpv. 1 LST. In merito alla legittimazione delle

ricorrenti si rileva quanto segue.

1.2

Ai sensi dell'art.

64.

cpv. 2 lett. a LST è legittimato a ricorrere contro la zona di

pianificazione ogni persona o ente che dimostri un interesse degno di

protezione. Introducendo il requisito

dell'interesse degno di protezione il Legislatore ha voluto, in primo luogo,

escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione

ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che

qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza

di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della

contestazione. D'altro lato basta però l'esistenza di un interesse degno di

protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti

soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica,

ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in

ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente possa

prevalersi di un interesse personale, immediato e attuale all'annullamento o

alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un

giudizio più favorevole (cfr. sul concetto dell'interesse degno di protezione

RDAT I-2004 n. 11 consid. 8.3, II-2001 n. 2 consid. 2.1 con rinvii; Benoît Bovay,

Procédure administrative, II ed., Berna 2015, pag. 481 segg.; Adelio Scolari, Diritto

amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.; Marco Borghi/Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 43; in

particolare circa l'interesse personale e diretto RDAT I-1992 n. 17).

1.3

In concreto, la

scheda descrittiva riferita alla zona di pianificazione all'esame indica a pag.

1.

che la misura è istituita allo scopo di permettere al Municipio di elaborare

una variante del piano regolatore che disciplini adeguatamente la posa delle

antenne di telefonia mobile percettibili visivamente sul territorio comunale

(cfr. supra, consid. A.c). Ora, contrariamente a quanto asserito dal

Comune, benché le ricorrenti non siano proprietarie di fondi compresi nella

zona di pianificazione, è evidente che in qualità di operatrici telefoniche che

beneficiano di una concessione federale per la fornitura di servizi di

telefonia mobile esse sono toccate direttamente e in misura superiore rispetto

a qualsiasi altro cittadino di Pollegio dal provvedimento e che la loro

situazione è senza dubbio suscettibile di essere influenzata dall'esito della

presente procedura. Basti pensare che, siccome la zona di pianificazione

avversata limita temporalmente unicamente l'insediamento di impianti per la

telefonia mobile, in definitiva essa espleta i suoi effetti esclusivamente nei

confronti dei progetti edilizi promossi dagli operatori telefonici, fra cui

figurano le qui ricorrenti. Alle stesse può pertanto essere riconosciuto un

interesse personale, e nello stesso tempo immediato e attuale, all'annullamento,

rispettivamente alla modifica del provvedimento. Le ricorrenti sono dunque

legittimate a impugnare la zona di pianificazione all'esame.

1.4

Fatte queste

precisazioni, il ricorso è ricevibile in ordine e il giudizio può essere reso

sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

2.

2.1.

Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono

essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione

per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito

intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.

Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di

istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,

oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con

principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle

proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.

59.

LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a

salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento

delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende

all'art. 61 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27

cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che

possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando

inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano

in formazione sono decise negativamente (art. 61 cpv. 3 LST). La zona di

pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che

sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà

del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due

anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).

2.2

La zona di pianificazione è un provvedimento

conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione

in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia

influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo

indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la

libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di

pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto

definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si

può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione

della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di

pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un

provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo

pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua

durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di

pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni

pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione.

Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,

salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento

pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e

soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non

compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa

dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in

quanto tale.

3.

3.1.

Oltre alla zona di pianificazione, la LST prevede due altre misure destinate a

salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva

(art. 62 LST) e il blocco edilizio (art. 63 LST). Unitamente alla zona di

pianificazione, esse attribuiscono un effetto anticipato negativo al diritto in

formazione, paralizzando l'applicazione del diritto attuale sino all'entrata in

vigore di quello futuro (cfr. STA 52.2007.103 del 5 giugno 2007 consid. 2.2). La

decisione sospensiva e il blocco edilizio sono applicabili a dipendenza dello

stato di avanzamento del progetto di piano: la prima in caso di contrasto con

uno studio in atto, il secondo se il contrasto sussiste con un piano già

pubblicato (cfr. Messaggio concernente il disegno di legge sullo sviluppo

territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309]: pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1,

pag. 329 segg., pag. 413).

3.2

Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il municipio o il

Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in

assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in

contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Secondo l'art. 84 RLst uno

studio pianificatorio è considerato in atto quando esiste un progetto sommario

di piano, che consente di

valutare l'incidenza della domanda di costruzione sul piano (cpv. 1). Come ben

si deduce dal testo stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva

costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione.

Tuttavia, essa non esclude, se del caso, un'adozione successiva di quest'ultima

(STA 90.2015.115 del 12 luglio 2017

consid. 6.3, 90.2016.8 del 20 luglio 2016 consid. 6.3).

4.

Le

restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere

giustificate da un interesse pubblico preponderante

e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). La

legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra

parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare

nelle proprie attività (art. 5 Cost.).

4.1

4.1.1

In

linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un

provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno

importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;

Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, op. cit., n. 558-594).

Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche

preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica

(art. 27 Cost.) sono conformi alla

Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di

pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste

misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non

le rende di per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15

febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer,

Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.

1071).

4.1.2

L'adozione

di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito

centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente

(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch,

op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un

interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano

regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento

della zona di pianificazione (Ruch,

op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 12 seg. ad art. 27).

Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia,

necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato,

come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità

competente a adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione

vuole tutelare (cfr. Ruch,

op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 457).

4.2

Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto

ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b

con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

5.

Secondo le

insorgenti la misura a salvaguardia della pianificazione sarebbe lesiva della

loro libertà economica (art. 27 Cost.) e d'informazione

(art. 16 Cost.). Pur non mettendone in dubbio la base legale, in ogni

caso come visto data (cfr. supra, consid. 2), esse ritengono che il

provvedimento pianificatorio sia inutile e sproporzionato. Sostengono che il Comune avrebbe

dovuto elaborare direttamente - così come fatto da altri comuni ticinesi - una

variante del piano regolatore e servirsi, in caso di necessità, delle altre

misure a salvaguardia della pianificazione (decisione sospensiva e blocco

edilizio).

5.1

Circa l'interesse

pubblico alla base del provvedimento qui all'esame, come esposto in narrativa,

nella scheda descrittiva il Municipio indica che esso è stato istituito allo

scopo di consentire l'elaborazione di una variante che permetta di verificare e

impostare un'adeguata regolamentazione per le antenne di telefonia mobile

percettibili visivamente sul territorio comunale. In questo contesto, spiega il

Municipio, vanno valutati sia l'art. 30 cpv. 1 n. 8 RLst, che chiede ai comuni di

confrontarsi con il tema della pianificazione degli impianti telefonici,

stabilendo le condizioni per la loro ubicazione e costruzione, sia la

giurisprudenza federale in materia di immissioni immateriali generate dagli

stessi. Con la

risposta l'Esecutivo comunale precisa che l'adozione del provvedimento va fra l'altro

inquadrata nel processo di adeguamento del piano regolatore alle norme della

LST e del relativo regolamento che stabiliscono i criteri per la pianificazione

delle antenne di telefonia mobile. Tali obiettivi sono condivisibili e atti a

giustificare l'istituzione della misura, che risponde all'interesse pubblico di

tutelare la pianificazione in fase di elaborazione. Infatti, come rettamente

sostiene il Comune in sede di risposta, nella misura in cui introduce una

regolamentazione che si basa sul modello a cascata proposto dalle linee guida

cantonali, il provvedimento impugnato risponde all'interesse pubblico di

salvaguardare la pianificazione in corso, volta a tutelare il carattere, la

qualità e l'attrattività delle zone residenziali dalle ripercussioni negative provocate

da tali installazioni, che il Tribunale federale ha qualificato come immissioni

immateriali degli impianti di telefonia mobile (cfr. DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321

consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2), e a quello di garantire la salvaguardia del

patrimonio naturale, culturale e del paesaggio attraverso un loro adeguato

inserimento nel contesto territoriale di riferimento (art. 30 cpv. 1 n. 8 lett.

b RLst; cpv. 3 del provvedimento qui in esame). Alla luce di tali intessi

pubblici, contrariamente a quanto asserito dalle insorgenti, esso non viola il

principio della preminenza del diritto federale, poiché, manifestamente, non è

volto ad ostacolare l'introduzione della tecnologia 5G e non mira a proteggere

la popolazione dagli effetti delle radiazioni riconducibili agli impianti di

telefonia mobile.

5.2

La misura all'esame

introduce una regolamentazione, strutturata in cinque capoversi, applicabile alle

domande di costruzione per gli impianti di telefonia mobile presentate durante

il periodo della sua validità. Tale normativa risulta piuttosto dettagliata. In

particolare il cpv. 1 prevede un modello a cascata che non si limita ad

assegnare in modo indicativo le zone edificabili del piano ai differenti gradi

di priorità, bensì individua addirittura alcune delle zone AP-EP presenti sul

territorio comunale e ne indica con precisione l'ordine di priorità. Già per

tale ragione non può essere seguita la tesi del Comune che, in sede di duplica,

nega la presenza di studi pianificatori in atto volti a permettere l'elaborazione

della variante in tema di pianificazione delle antenne per la telefonia mobile.

Tuttavia, la circostanza che il sistema a cascata e gli altri disposti previsti

dalla misura siano già molto dettagliati non impedisce al Municipio di adottare

una zona di pianificazione che tuteli la pianificazione in fieri da

iniziative edilizie che potrebbero comprometterne l'efficacia. Peraltro proprio

perché essa rispecchia lo stato aggiornato della pianificazione in atto, essa

risulta fondata. Va poi considerato che lo scopo principale di tale istituto

consiste nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo

svolgimento del processo pianificatorio e che per tale motivo non può essere

escluso a priori che alla luce dei futuri approfondimenti il Municipio decida

di rielaborare le prescrizioni fissate dal provvedimento o di rivedere l'approccio

prescelto, aspetto a cui la stessa scheda descrittiva fa riferimento.

5.3

A proposito della

censura sollevata dalle insorgenti secondo cui il provvedimento violerebbe il

principio della separazione dei poteri per il fatto che il Municipio si sarebbe

servito dello strumento della zona di pianificazione per adottare, senza

esserne competente, una normativa di carattere transitorio che di fatto

anticipa i contenuti di una variante definitiva, si rileva quanto segue. A pag.

2.

della scheda descrittiva l'Esecutivo comunale spiega di condividere l'approccio

del modello a cascata proposto dal Dipartimento del territorio nelle linee

guida cantonali e di avervi preso spunto per formulare la regolamentazione

transitoria prevista dalla zona di pianificazione. In realtà, mediante tale

locuzione, esso ha inteso porre l'accento sul periodo di validità limitata del

provvedimento e non sostituirsi al Legislatore che sarà chiamato in un secondo

tempo a chinarsi sulla tematica e che, datane la necessità e le premesse, può

adottare disposizioni di carattere transitorio (cfr. DTF 100 Ia

147.

consid. 2b). Più precisamente, per quanto attiene al cpv. 1,

trattasi di una norma volta a fissare gli effetti della zona di pianificazione

limitatamente al periodo della sua validità, ossia a disciplinare le modalità

con cui durante tale lasso di tempo il Municipio tratterà le domande di

costruzione aventi per oggetto l'installazione di impianti per la telefonia

mobile nella zona edificabile. Per quanto dettagliata, essa non anticipa né

sostituisce la futura pianificazione ordinaria, eludendo la

procedura prevista dalla legge, rispetto alla quale ha una portata autonoma.

Infatti l'attuale pianificazione di Pollegio, che risale a prima dell'entrata in vigore il

23.

gennaio 2015 degli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst, essendo stata

approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 9 febbraio 2000 (n. 579), è priva di disposizioni relative alla tematica delle antenne

per la telefonia mobile, la zona di pianificazione essendo istituita proprio

per permettere l'elaborazione di una variante in merito. Ciò considerato, nel

caso di specie non è ravvisabile una violazione del principio della separazione

dei poteri, in quanto giusta l'art. 59 cpv. 1 LST il municipio è l'autorità

competente ad adottare il provvedimento avversato, unitamente alla

regolamentazione che ne disciplina gli effetti per la durata della sua validità,

indipendentemente dal suo grado di dettaglio. La censura delle insorgenti va

dunque respinta.

5.4

Il grado di

dettaglio piuttosto elevato del modello a cascata di cui al cpv. 1 non porta

neppure ad ammettere la tesi delle ricorrenti circa il fatto che il Municipio

avrebbe dovuto servirsi dello strumento della decisione sospensiva e

successivamente di quello del blocco edilizio per tutelare la pianificazione in

fase di elaborazione. Infatti, come esposto al consid. 3.2, la decisione

sospensiva costituisce uno strumento sussidiario rispetto alla zona di

pianificazione, mentre che la misura del blocco edilizio può entrare in linea

di conto soltanto quando il piano regolatore o una sua variante sono già stati

pubblicati a seguito dell'adozione da parte del legislativo comunale (art. 63

cpv. 1 LST; cfr. supra, consid. 3.1), occorrenza che non si è (ancora)

verificata nel caso in disamina.

5.5

Come esposto al considerando

4.1.2, l'interesse pubblico a una misura di protezione della

pianificazione presuppone una seria intenzione di voler modificare la

pianificazione vigente. In proposito va considerato come il grado di concretizzazione di questa intenzione non debba essere

necessariamente elevato, ritenuto come sia sufficiente che l'autorità

pianificante sia in grado di provare l'insufficienza dell'assetto

pianificatorio attuale e la conseguente necessità di modificare il piano di

utilizzazione, ciò che nella fattispecie si avvera. Infatti, in più occasioni

il Comune ha spiegato che l'istituzione del provvedimento impugnato è volta a

permettere un adattamento del piano regolatore al mutato quadro normativo di

riferimento e, più precisamente, a consentire all'ente pianificante di avviare

gli studi pianificatori necessari a elaborare una variante che introduca nelle

NAPR delle precise disposizioni circa i criteri per la posa e la costruzione

delle antenne di telefonia mobile, tematica che gli atti costitutivi del vigente

piano regolatore di Pollegio, come visto, non affrontano. La seria e concreta intenzione dell'autorità

comunale di modificare la pianificazione attuale è inoltre dimostrata dall'elevato

grado di dettaglio con cui sono formulate le disposizioni che

disciplinano gli effetti del provvedimento durante il periodo della sua

validità (cfr. supra, consid. 5.2). In effetti tale circostanza è

indicativa del fatto che l'ente pianificante ha già avuto l'occasione quantomeno

di affronatare la tematica in questione e di compiere una seppur approssimativa

analisi del proprio assetto territoriale.

5.6

Tutto ciò considerato, la misura impugnata si rivela appropriata. Essa appare

fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, così come risulta dimostrata

l'intenzione seria e concreta del Comune di adeguare gli atti costitutivi

del piano regolatore in funzione di quanto disposto agli art. 30

cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst. Irrilevante, in questo

contesto, il fatto che altri comuni ticinesi abbiano rinunciato, per motivi che

non sono noti, ad anticipare l'adozione di una variante definitiva sul tema

della pianificazione delle antenne di telefonia mobile con l'istituzione di una

zona di pianificazione.

6.

Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico,

dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura

pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente

se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto.

6.1

Sull'idoneità

della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il margine di manovra

delle autorità pianificatorie da interventi potenzialmente

pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria per assicurare

che la modifica del piano regolatore possa compiutamente perseguire gli scopi

prefissi (in merito agli scopi della zona di pianificazione avversata cfr. supra,

consid. 5.1). Per quanto attiene alla sua proporzionalità in senso stretto, la

durata massima di cinque anni della misura appare invece eccessiva alla luce

del fatto che le questioni che concernono la pianificazione da salvaguardare

sono circoscritte a una precisa tematica (pianificazione delle antenne di

telefonia mobile) e che l'assetto territoriale di Pollegio non sembra a prima

vista essere particolarmente complesso. Inoltre, come detto, la formulazione

già piuttosto dettagliata a questo stadio del processo pianificatorio dei cpv.

1-5 lascia intendere che il Municipio ha già potuto quantomeno affrontare il

tema della pianificazione delle antenne di telefonia mobile, scegliendo il

modello da seguire e compiendo un'analisi, seppur verosimilmente bisognevole di

approfondimenti, del proprio territorio. L'istituzione della zona di

pianificazione per una durata di cinque anni non si giustifica dal profilo

della proporzionalità nemmeno alla luce dell'argomentazione del Comune secondo

cui sarebbe in preparazione (…) un processo aggregativo con altri comuni

della Bassa Leventina. A prescindere dal fatto che, come spiega il Comune, il

processo aggregativo in parola si trova allo stadio iniziale, tale circostanza non

impedisce al Municipio di Pollegio di approfondire gli studi pianificatori in

atto limitatamente al proprio territorio e di far approvare una variante che in

seguito, qualora l'aggregazione dovesse concretizzarsi, potrebbe in ogni caso

essere rivista alla luce delle mutate circostanze oppure implementata nell'assetto

pianificatorio scaturente dal processo aggregativo. Considerato tutto quanto

precede, un termine di validità della misura che si aggiri sui due anni appare

atto a salvaguardare la pianificazione in itinere e quindi sufficiente (cfr.

il termine di validità di altre zone di pianificazione analoghe, istituite a

tutela di studi in atto in materia di pianificazione delle antenne di telefonia

mobile: Regierungsrat di Svitto [EGV-SZ 2012, C 10.1 del 7 febbraio 2012]

e Baudepartement di San Gallo [BDE 2019 Nr. 70 del 12 novembre 2019]). Va

da ultimo considerato che proprio l'adozione dell'articolata normativa, che

dunque non osta di principio al rilascio di licenze per antenne di telefonia

mobile durante la validità della zona di pianificazione, costituisce un

apprezzabile elemento di proporzionalità. Di conseguenza, la durata di validità

della zona di pianificazione va ricondotta a due anni.

6.2

Da ultimo si

rileva che questo Tribunale ha già avuto modo di accertare che le disposizioni

che impongono agli operatori telefonici di far allestire

sistematicamente una perizia in ordine all'inserimento delle antenne di

telefonia mobile riconoscibili visivamente che interessano beni naturali,

culturali e paesaggi protetti sono lesive della regola della

proporzionalità in senso stretto (cfr. STA 90.2018.21 del 19 maggio 2020

consid. 5.3; 90.2018.14 del 10 marzo 2020 consid. 7.5). Di conseguenza, nella

misura in cui al cpv. 3 impone tale obbligo, la contestata zona di

pianificazione non merita tutela.

7.

7.1.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente

accolto e la zona di pianificazione riguardante le antenne di telefonia

mobile adottata dal Municipio del Comune di Pollegio annullata nella misura in

cui prevede un termine di validità di cinque anni e dispone (cpv. 3) che le

domande di costruzione per le antenne per la telefonia mobile percepibili

visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono

essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno in ordine al loro

inserimento.

7.2

La

tassa di giustizia è posta in capo alle ricorrenti in proporzione al grado di

soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare

l'ente pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Le ripetibili sono

invece date per compensate (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza la risoluzione del 3

giugno 2019 (n. 152) con cui il Municipio del Comune di Pollegio ha adottato la

zona di pianificazione riguardante le antenne di telefonia mobile è modificata

come segue:

1.1

la validità

della zona di pianificazione è fissata in 2 anni;

1.2

il cpv. 3

delle prescrizioni è annullato.

2.

La tassa di giustizia di fr.

1'200.- è posta a carico delle ricorrenti, alle quali va retrocesso l'importo

di fr. 300.- versato in eccesso quale anticipo per le presunte spese. Non si

assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera