Piano regolatore intercomunale del Nuovo Quartiere di Cornaredo (PR-NQC) - Varianti Fase 1 - esame di un vincolo di piazza di giro

Incarto n.

90.2019.42

Lugano

30

dicembre 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

cancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 10 dicembre

2019 di

RI

1

patrocinato

da: PR 1

contro

la risoluzione del 6 novembre 2019 (n. 5489) con cui

il Consiglio di Stato ha approvato le varianti Fase 1 del piano regolatore

intercomunale del Nuovo Quartiere di Cornaredo (PR-NQC) dei Comuni di

Canobbio, Lugano e Porza;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è proprietario

dei mapp. 343 e 366 di Porza, che si affacciano su via C__________, strada in

comproprietà coattiva (mapp. 363 di Porza).

B. a. Nella seduta del 3

marzo 2008, 7 aprile 2008 e 15 settembre 2008 i Consigli comunali dei comuni di

Canobbio, Porza e Lugano rispettivamente hanno adottato il piano regolatore

intercomunale del Nuovo Quartiere di Cornaredo (PR-NQC), volto a indirizzare lo

sviluppo urbanistico del comparto parallelamente ai progetti infrastrutturali

di valenza regionale (galleria Vedeggio-Cassarate; nuovo tracciato di via

Sonvico e sistemazione idraulica del Cassarate) e locale (nodo intermodale del

PTL) ivi previsti. Per quanto qui d'interesse, i mapp. 343 e 366 sono stati

assegnati alla zona per la residenza e le attività terziarie/amministrative

(zona C1), mentre via C__________ è stata qualificata quale strada di servizio,

e più precisamente quale SS6 nel primo tratto e quale SS5 nel tratto che dalla

pista di ghiaccio porta alla piazza di giro prevista appena oltre l'ultimo

fondo della zona C1 (mapp. 365 di Porza). Dalla medesima prende poi avvio la

strada di servizio al cunicolo di sicurezza della galleria Vedeggio-Cassarate

(strada d'accesso SOS).

b. Con risoluzione del

30 giugno 2010 (n. 3370) il Consiglio di Stato ha approvato, con alcuni

emendamenti, il PR-NQC, respingendo il ricorso inoltrato da RI 1, che chiedeva

fra l'altro l'inserimento della funzione artigianale nella zona C1 nonché il

mantenimento del calibro attuale di via C__________.

c.

Con sentenza del 16 gennaio 2012 (inc. n. 90.2010.61/63-67) il Tribunale ha

accolto parzialmente i ricorsi presentati da alcuni proprietari di fondi

affacciati su via C__________, fra cui RI 1, annullando la suddetta risoluzione

nella misura in cui approvava l'art. 28 cpv. 4 NAPR-NQC relativo alla

rappresentazione grafica dei tracciati e dei calibri stradali (n. 1.1 del

dispositivo). Gli atti sono stati retrocessi al Governo per esaminare la

domanda di assegnare la funzione artigianale alla zona C1 e per modificare d'ufficio

il testo dell'art. 28 cpv. 4 NAPR-NQC (n. 1.2. del dispositivo) e ai Municipi

dei Comuni interessati per riesaminare e, se del caso, modificare la

pianificazione del tratto finale di via C__________, a seguito

dell'approvazione del progetto stradale cantonale della strada di accesso SOS (n.

1.3 del dispositivo), che ne modificava parzialmente il tracciato. Anche contro

tale progetto è insorto, fra gli altri, pure RI 1 con ricorso respinto da

questo Tribunale con sentenza del 16 gennaio 2012 (inc. n. 52.2011.278).

d. In base alle

dichiarazioni sottoscritte dai proprietari interessati e dai già ricorrenti,

secondo cui i primi riferiscono di non aver interesse alla funzione artigianale

per la zona C1, rispettivamente i secondi di ritirare i propri ricorsi e di

rinunciare senza riserva alcuna alla richiesta di inclusione della funzione

artigianale nella zona C1, con risoluzione del 3 maggio 2017 (n. 1983) il

Consiglio di Stato ha stralciato i ricorsi dai ruoli.

e. Dal 9 ottobre al 7 novembre 2017, i

Comuni di Canobbio, Lugano e Porza hanno pubblicato, in parallelo a quello

cantonale concernente la sistemazione viaria di via Sonvico-via Ciani nei

Comuni di Canobbio, Lugano e Porza, il progetto stradale comunale per la

realizzazione delle strade di servizio nell'ambito delle opere di

urbanizzazione del Nuovo Quartiere di Cornaredo (NQC). La sua approvazione è

attualmente in sospeso.

C. a. Durante le sedute

dell'11 dicembre 2017 (Canobbio), del 19 dicembre 2017 (Lugano) e del 10

gennaio 2018 (Porza) gli organi legislativi dei tre Comuni hanno adottato le

varianti Fase 1 del PR-NQC, che mirano fra l'altro ad adeguare lo strumento

pianificatorio alla nuova legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011

(LST; RL 701.100), entrata in vigore il 1° gennaio 2012, e alle sentenze rese

da questo Tribunale. In particolare, il piano del traffico ha subìto alcuni

adattamenti e correzioni dei limiti delle zone edificabili in base ai contenuti

del progetto stradale comunale pubblicato (cfr. supra, B.e). Nello

specifico il tracciato di via C__________ è stato leggermente allargato all'altezza

dell'innesto con la nuova strada di servizio SS4, al fine di creare una

rotatoria, e abbreviato nella sua parte finale, in considerazione del fatto

che, secondo il progetto stradale cantonale poi realizzato, l'imbocco alla strada

SOS è stato avanzato di circa 100 m rispetto a quanto previsto in precedenza, innestandosi

ora su via C__________ attraverso la diramazione tra i mapp. 343 e 364. Sui mapp.

365 e 366, adiacenti la strada, viene ritagliata su di ognuno una superficie di

circa 90 m2 (= 15 m x 6 m) attribuita alla zona C1 (cfr. piano delle

zone 1A), ma indicata come piazza di giro nel piano del traffico 2A e come fascia

da mantenere libera e praticabile (piazza di giro) nel piano delle zone 1B

- Tavola dei vincoli.

b. Avverso tali varianti

RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'(integrale)

annullamento con il rinvio degli atti ai Comuni per una nuova pianificazione. Secondo

il ricorrente, con le varianti la situazione viaria di via C__________ avrebbe

subito mutamenti ingiustificati, soprattutto a causa della mancata distinzione

fra il tracciato che va dal suo inizio sino alla biforcazione per la strada SOS

e il tracciato seguente su cui si affacciano le sue proprietà. Si tratterebbe

infatti di due situazioni diverse, non assimilabili. Ha poi contestato l'interesse

pubblico alla base del vincolo di piazza di giro e la sua proporzionalità, in

quanto previsto per servire pochi fondi e di dimensioni inadeguate per

permettere le inversioni di marcia. Inoltre il mapp. 366 sarebbe stato

seriamente penalizzato dal punto di vista edificatorio e privato oltretutto di

numerosi posteggi e dell'area attualmente destinata per lo scarico dei

materiali.

c. Esperito il sopralluogo

richiesto, con risoluzione del 6 novembre 2019 il Consiglio di Stato ha

approvato nel complesso le varianti Fase 1, apportandovi alcune modifiche, e ha

respinto, per quanto ricevibile, il ricorso di RI 1. Premesso come il vincolo

di strada di servizio che grava via C__________ fosse già previsto dal piano

del traffico in vigore, di modo che esso non poteva più essere rimesso in

discussione, il Governo ha tutelato la piazza di giro, trattandosi di una scelta

volta ad assicurare la funzionalità della rete viabilistica, segnatamente in

ordine all'esigenza di garantire il transito di mezzi pesanti al servizio delle

destinazioni di tipo non residenziale ammesse e presenti nel comparto, e

quindi sorretta da un sufficiente interesse pubblico. Inoltre, poiché il

vincolo non avrebbe creato un pregiudizio irreversibile e grave al mapp. 366,

non compromettendone l'edificabilità, non è stata ravvisata alcuna lesione del

principio della proporzionalità. Al ricorrente è stata accollata una tassa di

giustizia di fr. 500.-.

D. Avverso tale risoluzione RI

1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che le

varianti siano retrocesse ai Comuni per dar seguito alle sue contestazioni e in

via subordinata che siano annullate. Contestando in apertura l'accollo della

tassa di giustizia, egli invoca in primo luogo una lesione del suo diritto di

essere sentito in relazione alla motivazione carente della decisione. Ripropone

poi integralmente le tesi avanzate senza successo davanti al Governo, chiedendo

l'esperimento di un sopralluogo per trovare una soluzione nell'interesse di

entrambe le parti. Rimprovera infine ai Comuni di non aver dato seguito a

quanto statuito dal Tribunale nella citata sentenza (inc. n. 90.2010.61/63-67),

di cui riporta ampi stralci, chiedendo il richiamo dal Consiglio di Stato dei

documenti che ha prodotto nel 2008 con il ricorso contro l'adozione del PR-NQC.

Ripropone poi le censure sollevate a suo tempo davanti al Tribunale e le

considerazioni addotte nella sentenza a loro evasione, biasimando il Governo

per aver approvato una pianificazione poco chiara dal profilo grafico e

manifestamente incompleta per rapporto a quanto disposto nel 2012 da questa

Corte.

E. a. Con la risposta i

Comuni di Canobbio, Lugano e Porza postulano la reiezione del gravame con

motivi di cui si dirà per quanto necessario nei seguenti considerandi. In

particolare, essi rigettano le critiche rivolte al loro operato, chiedendo, fra

l'altro, il richiamo dal Governo degli interi atti del vigente PR. Per

quanto attiene alle modifiche del piano del traffico, illustrano i contenuti

del progetto stradale comunale, di cui chiedono pure l'acquisizione agli atti.

La Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) domanda che il ricorso venga

respinto, rinviando agli argomenti contenuti nella risoluzione impugnata.

b. Con l'ulteriore scambio

degli allegati il ricorrente contesta partitamente gli argomenti addotti dai

Comuni, riassumendo le proprie tesi e domande a pag. 14. I Comuni e la Sezione

si limitano a ribadire i contenuti delle loro precedenti comparse scritte.

F. Con risoluzione

del 9 febbraio 2022 (n. 659) e relativa rettifica del 15 giugno successivo

(ris. gov. n. 3094) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti Fase 2, che

sono passate in giudicato con l'evasione dell'unico ricorso inoltrato al

Tribunale cantonale amministrativo, oggetto della sentenza del 24 marzo 2022

(inc. n. 90.2022.4), rimasta inimpugnata. Le varianti non influenzano la

presente procedura, ritenuto che l'aggiunta apportata al paragrafo Limitazioni

dell'art. 25.1 NAPR-NQC in relazione ai mapp. 365 e 366, che permette soluzioni

alternative, non modifica il vincolo di piazza di giro sui due sedimi.

G. a. Chiamata a esprimersi in

merito al ricorso, alle risposte e al successivo scambio degli allegati, __________

– ora __________ -, proprietaria del mapp. 365 di Porza, si rimette al giudizio

del Tribunale.

b. L'insorgente non ha

replicato.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST). Certa è inoltre la legittimazione attiva del

ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

1.2. Come noto al

ricorrente (cfr. STA citata, inc. n. 90.2010.61/

63-67 consid. 1.2), eventuali pretese espropriative esulano invece dalle

competenze giurisdizionali di questo Tribunale, come pure la richiesta di

vedersi attribuiti non meglio precisati indici dagli scorpori (cfr. replica,

pag. 14). Irricevibili, in quanto già oggetto di esame da parte del Tribunale,

pure le critiche rivolte contro la pianificazione approvata nel 2010 (cfr.

anche infra, consid. 7).

1.3.

Con queste precisazioni, il gravame, ricevibile in ordine, può essere evaso

sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). La

situazione dei luoghi e dell'oggetto della lite emerge con sufficiente chiarezza

dai piani e dalle fotografie agli atti, completate dalle viste reperibili su Google

Street View (cfr. al riguardo: STF 1C_593/2020 del 12 maggio 2021 consid. 2.1,

1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5 e rinvii). Il sopralluogo non appare

quindi idoneo a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente

giudizio, anche perché finalizzato a trovare una soluzione nell'interesse di

entrambe le parti. In quest'ottica, nemmeno si giustifica di procedere ad

un tentativo di conciliazione. L'art. 23 cpv. 1 LPAmm prevede che, in ogni

stadio del procedimento, l'autorità può dar luogo ad un esperimento di conciliazione.

In concreto, come si vedrà, la prevista piazza di giro si pone in chiaro

contrasto con il diritto materiale: non vi è quindi alcuno spazio per delle

trattative. Pure da respingere la richiesta di richiamare dal Governo gli atti

relativi alla procedura di approvazione del PR-NQC, sfociata con la risoluzione

del 30 giugno 2010, come pure la richiesta dei Comuni di integrare nell'incarto

gli atti relativi al progetto stradale comunale, in quanto, come emerge dai

successivi considerandi, non determinanti per l'evasione della vertenza.

2. 2.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS

700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano

regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale

autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e

decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non

solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie

comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di

lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario

per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può

dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però

limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su

alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con

rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,

109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203 segg., 214).

3. 3.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1

LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata disposizione

legale si limita a stabilire il principio della motivazione scritta e non

precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione, cosicché

valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del

18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che comprende vari aspetti tra cui il

diritto a una decisione motivata (cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229

consid. 5.2). Per costante giurisprudenza, la motivazione di una decisione è

sufficiente quando la parte interessata è messa in condizione di rendersi conto

della portata del provvedimento che la concerne e di poterlo impugnare con

cognizione di causa (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2). In quest'ottica basta

che l'autorità esponga, almeno brevemente, i motivi che l'hanno indotta a

decidere in un senso piuttosto che in un altro. Essa non è quindi tenuta a

pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati,

ma può limitarsi alle sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio

in quanto atte a influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154

consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid. 4.1).

Inoltre, sempre che ciò non ne ostacoli troppo la comprensione, la motivazione

di una decisione può anche essere implicita, risultare dai diversi considerandi

della stessa o da rinvii ad altri atti (cfr. DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF

2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre

2016 consid. 5.2).

3.2. Il ricorrente

lamenta che alle puntuali osservazioni di merito presentate … il Consiglio

di Stato si è limitato … a riassumerle senza neppure prendere posizione su

ognuna di esse; e se lo ha fatto è stato in modo generico (cfr. ad 5 del

ricorso, pag. 4). Nella decisione impugnata, pag. 49-50, il Governo, premesso

come il vincolo di strada di servizio che grava via C__________ fosse già

previsto dal piano del traffico in vigore, di modo che esso non poteva più

essere rimesso in discussione, ha tutelato la piazza di giro, trattandosi di

una scelta volta ad assicurare la funzionalità della rete viabilistica,

segnatamente in ordine all'esigenza di garantire il transito di mezzi pesanti

al servizio delle destinazioni di tipo non residenziale ammesse e presenti nel

comparto, e quindi sorretta da un sufficiente interesse pubblico. Inoltre,

poiché il vincolo non avrebbe creato un pregiudizio irreversibile e grave al

mapp. 366, non compromettendone l'edificabilità, non è stata ravvisata alcuna

lesione del principio della proporzionalità. Alla luce di queste

considerazioni, il Tribunale ritiene che la decisione impugnata fornisca

informazioni sufficienti per comprendere i motivi che hanno condotto il Governo

ad approvare le varianti elaborate dai Comuni e a respingere il ricorso dell'insorgente.

Peraltro la miglior prova della sufficiente motivazione dell'atto impugnato è

data dal gravame presentato in questa sede, che contesta nel dettaglio le

considerazioni del Consiglio di Stato. Sapere se esse siano inoltre corrette è

questione di merito. La censura cade pertanto nel vuoto.

4. Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e

rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea

generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o

una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse

pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto,

segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,

chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui

contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24

consid. 4.1 con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n.

98-102; Adelio Scolari, Diritto

amministrativo, Parte generale, II ed.,

Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga

scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola

della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di

interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2016 n. 16 consid. 5.2. con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

5. Il ricorrente

contesta anzitutto il vincolo di strada di servizio che grava via C__________.

Censura poi la mancata distinzione fra il tracciato che va dal suo inizio sino

alla biforcazione per la strada SOS e il tracciato seguente su cui si

affacciano le sue proprietà. Si tratterebbe infatti, a suo dire, di due

situazioni diverse, non assimilabili. Ritiene pure che le rappresentazioni grafiche

sarebbero poco chiare. In proposito si considera quanto segue.

5.1. La zona C1 è

servita da via C__________, che, dipartendosi da via Sonvico, si estende sul

mapp. 363 di Porza, fondo costituito in comproprietà coattiva di spettanza dei

14 fondi fronteggianti, la cui maggior parte è di proprietà privata. Le

rappresentazioni grafiche del PR-NQC approvato nel 2010 e oggetto di modifica, ma

in particolare il piano del traffico (Tavola 2A) e quello, dallo stesso titolo,

dove vengono precisati i calibri stradali e le tipologie di intervento (Tavola

2B), assegnano a via C__________ la funzione di strada di servizio. Il primo

tratto (tra lo sbocco su via Sonvico e la pista di ghiaccio) è classificato

come SS6: per esso il piano del traffico prevede un calibro di 8.5

m (2 corsie di 2.75 m ciascuna e due marciapiedi di 1.5

m ciascuno). La continuazione di via C__________ (tra la pista di ghiaccio e

la piazza di giro) è pianificata come SS5, con un calibro di 7.5

m (2 corsie di 2.75 m ciascuna ed un solo marciapiede di 2

m). Rettamente dunque, nella decisione impugnata, il Consiglio di Stato ha

ritenuto che il vincolo di strada di servizio che grava via C__________ non

poteva più essere rimesso in discussione, in quanto già previsto dal piano del

traffico in vigore. Tale circostanza è peraltro ben nota al ricorrente, che nel

suo precedente ricorso davanti a questa Corte aveva contestato anche tale

aspetto.

5.2. Le varianti Fase 1 non apportano

modifiche significative al piano del traffico. Il rapporto di pianificazione

del 12 ottobre 2017 (Rapporto 2017), si esprime, a pag. 44, nei seguenti

termini:

Strade di PR

Come indicato nel cap. 2.7, il sistema viario del

comparto NQC è stato consolidato sulla base di progetti definitivi e dunque il

Piano del traffico è stato adeguato ai nuovi progetti stradali.

Questo comporta, necessariamente, alcune modifiche e

adattamenti dei limiti delle zone edificabili e delle AP.

Il sistema stradale non viene in alcun modo modificato

nella sua impostazione d'insieme e le varianti concernono unicamente degli

adeguamenti di dettaglio scaturiti dal progredire della progettazione.

Segue, a pag. 44-46, il commento delle

modifiche apportate alle strade di servizio SS1, SS2 e SS5. Per quest'ultima il

Rapporto 2017, pag. 45, osserva in particolare che:

Strada di servizio (SS5) della zona C1 e accesso al

cunicolo di sicurezza

Già il TCA nella sua sentenza del 16 gennaio 2012, che

statuiva sul ricorso inoltrato da alcuni proprietari di fondi inclusi nella

zona C1, chiedeva ai municipi di riesaminare, e se del caso, modificare la

pianificazione del tratto finale di via C__________ a seguito dell'approvazione

del progetto stradale cantonale della strada di accesso SOS.

Questo accesso invece di avvenire dalla piazza di giro

a nord della zona (oltre il mappale N. 365) è stato realizzato, in applicazione

dei disposti della Legge sulle strade (procedura propria), a partire dalla

strada coattiva con una biforcazione perpendicolare ubicata tra i fondi N. 343

e 364, dezonando parzialmente la zona C1 (proprietà del Cantone).

Questa soluzione più razionale permette di ridurre la

lunghezza della strada di servizio SS5. In particolare, la strada può venire

accorciata e terminata con una piazza di giro fino a lambire e non più

attraversare il fondo N. 365.

La superficie di questo fondo non più vincolata a

superficie stradale potrà essere assegnata alla zona C1. La contenibilità non

viene in pratica modificata.

Salvo che per il suo tratto finale, negli

allegati grafici (Tavola 2B) la SS5 non subisce cambiamenti: come nel

precedente piano del traffico, essa ravvisa un calibro di 7.5

m (2 corsie di 2.75 m ciascuna ed un solo marciapiede di 2

m). La linea di arretramento ai suoi lati è invece ridotta di 1 m, dai

precedenti 4 m a 3 m, salvo per la sua parte conclusiva, dov'è previsto il

vincolo di piazza di giro, che grava i mapp. 365 e 366.

5.3. Alla luce di queste

premesse, le contestazioni del ricorrente risultano infondate. Anzitutto gli

allegati grafici concernenti il piano del traffico (Tavola 2A e 2B) risultano

chiari e contengono tutte informazioni atte a rendere comprensibile il sistema

della viabilità del PR-NQC in generale e, per quanto attiene specificamente via

C__________, la sua funzione, la sua qualifica, il suo calibro e gli

arretramenti previsti. Inoltre, proprio in ottemperanza a quanto disposto da

questa Corte nel 2012, i Comuni hanno provveduto a riesaminare la

pianificazione del suo tratto finale, modificandolo nei termini descritti in

precedenza. Non è dato infine di vedere il motivo per il quale (e il ricorrente

stesso nemmeno lo spiega) il tracciato della SS5 che dalla biforcazione per la

strada SOS prosegue verso il mapp. 365 meriterebbe di essere disciplinato in

modo diverso. La realizzazione, avanzata di circa 100 m rispetto al tracciato

precedente tra i mapp. 343 e 364, della strada d'accesso SOS, aperta a un

traffico limitato (mezzi di soccorso e personale della manutenzione), non ha

infatti modificato la funzione della strada di servizio né ha fatto venir meno

la necessità di disporre della piazza di giro di cui si dirà in appresso.

6. Il ricorrente

contesta l'interesse pubblico alla base del vincolo di piazza di giro e la sua

proporzionalità, in quanto previsto per servire pochi fondi e di dimensioni

inadeguate per permettere le inversioni di marcia. Inoltre il mapp. 366 ne

risulterebbe seriamente penalizzato dal punto di vista edificatorio e privato

oltretutto di numerosi posteggi e dell'area attualmente destinata per lo

scarico dei materiali.

6.1.

Secondo l'art. 28 cpv. 2 lett p della legge cantonale di applicazione della

legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT;

BU 1990, 365), sotto l'egida della quale è stato allestito il PR-NQC, le

rappresentazioni grafiche fissano in particolare la rete delle vie di

comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione

delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i

posteggi pubblici. Tale disposizione è stata ripresa all'art. 21 LST, secondo

il quale il piano dell'urbanizzazione stabilisce i vincoli della rete delle vie

di comunicazione (strade, percorsi pedonali, percorsi ciclabili, posteggi

pubblici ecc.) con le relative linee d'arretramento (cfr. anche art. 28 del regolamento

della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre

2011; RLST; RL 701.110). Le piazze di giro fanno parte dell'impianto stradale. Esse

assicurano, infatti, che l'impianto stradale sia liberamente fruibile, in

sicurezza, da parte di tutti gli utenti (cfr. infra, consid. 6.2.1).

6.2.

6.2.1. In concreto l'interesse

pubblico alla base del vincolo di piazza di giro - già attestato, a prescindere

dalla sua diversa ubicazione, dal precedente piano del traffico - risulta

assodato. Come spiegano i Comuni in sede di risposta, lo stesso è inteso a

garantire la possibilità di inversione di marcia al termine di via al C__________,

indispensabile per garantire la funzionalità di una strada di servizio a fondo

cieco. Pure la necessità di far capo ai mapp. 365 e 366 appare

giustificata, ponendosi essi al termine della strada SS5.

6.2.2. Resta da

esaminare la proporzionalità del vincolo. Come esposto in narrativa, la tratta

SS5 viene abbreviata, terminando all'altezza dei mapp. 365 e 366. Invece di

allargarsi in una piazza di giro, appartenente al sedime stradale, su di essi,

adiacente la strada, viene ritagliata una superficie di circa 90 m2

(= 15 m x 6 m) attribuita alla zona C1 (cfr. piano delle zone 1A), ma indicata

come piazza di giro nel piano del traffico 2A e come fascia da mantenere

libera e praticabile (piazza di giro) nel piano delle zone 1B. I motivi

alla base di questa scelta non sono menzionati nel Rapporto 2017.

Riallacciandosi ai contenuti dell'art. 29 NAPR-NQC, che prevede in particolare

che le aree riservate per la formazione di piazze di giro e piazzuole di

scambio non possono essere utilizzate per altri scopi, in sede di risposta

davanti al Governo, i Comuni avevano confermato la proporzionalità del vincolo,

sottolineando come i sedimi gravati rimanevano comunque dotati di indici. A

fronte delle contestazioni, riproposte in questa sede, relative alle dimensioni

insufficienti dell'impianto, essi adducono che le destinazioni di tipo

non-residenziale, ammesse nella zona C1, necessitano anche di prevedere un

traffico (invero molto limitato, …) di mezzi con lunghezze dell'ordine di 18 m,

che determinano le soluzioni progettuali volte a garantire la funzionalità

della rete. Quest'ultima spiegazione risulta ambigua, nella misura in cui

non è chiaro se essa si riferisca al tracciato complessivo di via C__________,

o alle dimensioni della piazza di giro, la cui forma in effetti, alla luce

delle illustrazioni 8 e 9 contenute nella

norma VSS 640 052, sarebbe più che altro adatta a consentire manovre a camion

di (soli) 8 e 10 m di lunghezza. Ad ogni modo, la questione non merita di

essere ulteriormente approfondita e potrà semmai essere riesaminata dai Comuni,

poiché in ogni caso non può essere condivisa la modalità "ibrida"

prevista per fissare il vincolo (attribuzione alla zona edificabile C1 della

superficie, che però è da mantenere libera e praticabile). Oltre che contraria,

come visto, a quanto prevedono la LST e l'art. 3 cpv. 1 della legge sulle

strade del 23 marzo 1983 (LStr; RL 725.100), essa non garantisce infatti ai

Comuni dal profilo giuridico la possibilità di disporre liberamente dell'area

gravata, che rimane di proprietà dei rispettivi proprietari, e agli utenti

della strada di farne liberamente uso. Ben diversa appare inoltre la

realizzazione di una piazza di giro basata su una progettazione tecnica d'insieme

nell'ambito di un progetto stradale rispetto a quella realizzata autonomamente

dai proprietari secondo la (sola) indicazione che l'area va mantenuta libera e

praticabile. Nulla muta al riguardo il tenore dell'art. 29 NAPR-NQC, che non

può che essere interpretato conformemente alla garanzia della proprietà e, per

quanto riguarda l'ulteriore prescrizione secondo cui una modifica delle loro

dimensioni ed ubicazione è possibile unicamente in presenza di un progetto

esecutivo che permetta di rispondere in modo adeguato alle esigenze della

circolazione, alla luce della giurisprudenza menzionata al consid. 8.3

della citata sentenza inc. n. 90.2010.61/63-67 del Tribunale. Per questi motivi

il ricorso è accolto e gli atti ritornati ai Comuni per riproporre il vincolo,

emendato dai difetti riscontrati.

7. Vanno da ultimi respinti

Fatti

i rimproveri mossi ai Comuni in relazione a quanto statuito da questa Corte nel

2012, rispettivamente al Governo di aver approvato una pianificazione adottata

in dispregio alle indicazioni ivi impartite, per i seguenti motivi.

7.1. Come esposto in

narrativa, con la citata sentenza (inc. n. 90.2010.61/63-67), il Tribunale ha

accolto parzialmente i ricorsi presentati da alcuni proprietari, fra cui

l'insorgente, che avevano anzitutto lamentato che la zona C1 era stata

trascurata e penalizzata dalla pianificazione a vantaggio di altre zone, delle

quali doveva invece subire gli effetti negativi, chiedendo il riconoscimento

delle stesse opportunità concesse agli altri proprietari. In particolare essi

avevano contestato la vocazione residenziale della zona C1, chiedendo la

riduzione di questa funzione al minimo del 10% e l'inserimento, in pari tempo, della

funzione artigianale e domandato che le possibilità di sfruttamento (altezze,

indici, lunghezza facciate) fossero parificate a quelle delle altre zone e che

anche per la zona C1 fosse previsto un piano di quartiere. Avevano, nello

stesso tempo, denunciato le conseguenze nocive a livello di immissioni di ombra

derivanti dall'edificazione in settori adiacenti ed il fatto che il piano

prevedesse delle distanze identiche verso i confini e tra edifici, prescindendo

dall'altezza di questi ultimi (art. 15.1 e 15.3 NAPR-NQC). Seguivano delle critiche

rivolte puntualmente ad alcune disposizioni, come l'art. 19 NAPR-NQC, che

prevede una sistemazione a verde dei tetti piani per almeno il 50%, l'art. 21

NAPR-NQC, che limita le costruzioni sotterranee all'80% della superficie

edificabile del fondo, e l'art. 22.1 NAPR-NQC, che stabilisce il libero accesso

alle aree verdi nelle zone C1. In merito a via C__________, essi avevano, fra l'altro,

chiesto il mantenimento del calibro attuale.

Tutte le richieste sono

state respinte da questa Corte, ad eccezione di quelle rivolte all'inserimento

in zona C1 della funzione artigianale, all'art. 28 cpv. 4 NAPR-NQC relativo

alla rappresentazione grafica dei tracciati e dei calibri stradali, e al tratto

conclusivo di via C__________. Le contestazioni riguardanti le possibilità di

sopraelevazione degli edifici inseriti nelle zone soggette a piano di quartiere

facoltativo sono state invece considerate (ormai) prive d'oggetto (cfr. consid.

6.6). La risoluzione del 30 giugno 2010 è stata quindi annullata nella misura

in cui approvava l'art. 28 cpv. 4 NAPR-NQC (n. 1.1 del dispositivo) e gli atti retrocessi

al Governo per esaminare la domanda di assegnare la funzione artigianale alla

zona C1 e per modificare d'ufficio il testo del citato articolo (n. 1.2. del

dispositivo) nonché, come già visto, ai Municipi dei Comuni interessati per

riesaminare e, se del caso, modificare la pianificazione del tratto finale di

via C__________.

7.2. Con le varianti all'esame, i Comuni

indicano dapprima, a pag. 7 del Rapporto 2017, che

Il 1 dicembre 2016, il DT riceveva le dichiarazioni

sottoscritte dai proprietari dei fmn 345 e 346 RFD Porza e dai già ricorrenti,

secondo cui i primi dichiarano di non aver interesse alla funzione artigianale

per la zona C1, rispettivamente i secondi di ritirare i propri ricorsi e di

rinunciare senza riserva alcuna alla propria richiesta di inclusione della

funzione artigianale nella zona C1. Dichiarazioni in seguito trasmesse al CdS.

In conseguenza di ciò, con decisione del 3 maggio 2017 (Ris. 1983), il Consiglio

di Stato ha deciso lo stralcio dei ricorsi dai ruoli.

Essi hanno quindi

modificato l'art. 28 cpv. 4 NAPR-NQC, togliendo segnatamente la disposizione

secondo cui la rappresentazione grafica del tracciato e del calibro delle

strade e dei posteggi ha carattere indicativo; l'esatta ubicazione e ingombro

saranno precisati nei progetti esecutivi, ritenuta da questa Corte in

palese contraddizione con il diritto di rango superiore (consid. 8.3), ed hanno

proposto la pianificazione appena esaminata per il tratto finale di via C__________.

Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, occorre dunque riconoscere che

i Comuni hanno dato seguito a quanto statuito da questo Tribunale, di modo che,

sotto questo profilo, nulla può essere rimproverato al Governo. Come detto,

nella sua sentenza inc. n. 90.2010.61/63-67 questo Tribunale ha annullato la

risoluzione governativa del 30 giugno 2010 nella misura in cui approvava l'art.

28 cpv. 4 NAPR e respingeva i ricorsi degli insorgenti. L'approvazione del

PR-NQC, inclusa la zona C1, è stata dunque nel complesso confermata (cfr. supra,

B.c). Caduti, per via del ritiro, i ricorsi interposti in prima sede, il

Consiglio di Stato non era dunque tenuto a (ri)esaminare i contenuti della zona

C1.

8.

8.1. In esito a tutte le

considerazioni che precedono, in quanto ricevibile il ricorso è parzialmente

accolto e la risoluzione governativa impugnata annullata nella misura in cui

approva il vincolo di piazza di giro, previsto nel piano del traffico 2A, e di fascia

da mantenere libera e praticabile (piazza di giro), previsto nel piano

delle zone 1B ai mapp. 365 e 366 di Porza, e nella misura in cui respinge il

ricorso di RI 1. Gli atti sono ritornati ai Municipi dei Comuni interessati

affinché ripropongano il vincolo, emendato dai difetti riscontrati.

8.2. Per ragioni di economia processuale si giustifica

di annullare anche il dispositivo n. 2 e 3 della decisione del Governo in esito

al gravame di RI 1 su tasse, spese e ripetibili e di fissare direttamente in

questa sede gli oneri procedurali per entrambe le istanze ricorsuali.

8.3. Dato l'esito, la tassa di giustizia per le due

sedi è posta in capo al ricorrente in proporzione al grado di soccombenza (art.

47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da

tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). In quanto non compensate, i Comuni,

patrocinati solo in questa sede, sono tenuti a versare le ripetibili all'insorgente,

patrocinato, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa (art. 49

cpv. 1 LPAmm), a valere per entrambe le sedi di ricorso.

Per

questi motivi,

decide:

1. In quanto

ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. la

risoluzione del 6 novembre 2019 (n. 5489) è annullata nella misura in cui

approva il vincolo di piazza di giro, previsto nel piano del traffico 2A, e di fascia

da mantenere libera e praticabile (piazza di giro), previsto nel piano

delle zone 1B, ai mapp. 365 e 366 di Porza, e nella misura in cui respinge il

ricorso di RI 1, ponendo a suo carico la tassa di giustizia e non assegnandogli

ripetibili (dispositivo n. 1, 2 e 3 della risoluzione in esito al suo gravame);

1.2. gli atti sono ritornati ai Municipi dei Comuni interessati

affinché ripropongano il vincolo, emendato dai difetti riscontrati.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico del ricorrente, al quale va

retrocesso l'importo di fr. 300.- versato in eccesso quale anticipo spese. I

Comuni verseranno all'insorgente complessivamente fr. 1'500.- per ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La cancelliera