Piano particolareggiato che istituisce un vincolo di superficie edificabile vincolata su un fondo

Incarto

n.

90.2019.5

Lugano

15

giugno 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 25 gennaio 2019 di

RI

1 e RI 2

patrocinati

da: PR 1

contro

la risoluzione del 5 dicembre 2018 (n. 5755) con cui

il Consiglio di Stato ha statuito in merito ai ricorsi di CO 3, di CO 4

unitamente a CO 5 e CO 6 nonché della CO 7 (__________) unitamente a CO 4

contro il piano particolareggiato del nucleo di Tremona (PPN) del Comune di

Mendrisio;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 e RI 2 sono

comproprietari del mapp. 28 di Mendrisio, sezione Tremona, inserito nella zona

nucleo tradizionale (NV) secondo il piano regolatore dell'allora Comune di

Tremona, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 19 aprile 2005

(n. 1828) e integrato in seguito da alcune varianti.

B. a. Durante la seduta

del 16 dicembre 2013 il Consiglio comunale di Mendrisio ha adottato il piano

particolareggiato del nucleo (PPN) di Tremona, divenuto quartiere del Comune di

Mendrisio a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2009. Il PPN è

accompagnato da un piano d'arredo e da un piano di edificabilità. Quest'ultimo

suddivide la sostanza edilizia del nucleo in sei categorie, fra cui quella

degli stabili da conservare (recupero e valorizzazione) e degli stabili

di valore ambientale e urbanistico (possibilità di riedificazione con

volumetria simile, principalmente caratterizzante il nucleo). L'edificio

principale al mapp. 28 è stato attribuito alla categoria degli stabili di

valore ambientale e urbanistico, per i quali è ammessa la demolizione e la

riedificazione (cfr. art. 7 cpv. 3 e 12 cpv. 1.2 delle norme d'attuazione del

PPN; NAPP). Inoltre ai mapp. 2, 26, 28, e 49 è stata concessa una superficie

edificabile vincolata, ossia un'area di potenziale nuova edificazione.

b. Avverso tale

ordinamento sono stati inoltrati tre ricorsi davanti al Consiglio di Stato: CO

3 è insorto in qualità di cittadino attivo del Comune, chiedendo in particolare

l'attribuzione di tutti gli edifici di valore ambientale e urbanistico

alla categoria degli stabili da conservare e lo stralcio della superficie

edificabile vincolata attribuita al mapp. 28. CO 4, CO 5 e CO 6, anch'essi

cittadini attivi del Comune, hanno chiesto l'annullamento del PPN, contestando

in particolare la categoria degli edifici di valore ambientale e urbanistico

nonché l'assetto pianificatorio concernente il mapp. 28. Analoghe richieste

hanno postulato infine CO 4 e CO 7 (__________) nel loro ricorso.

C. Esperita l'istruttoria

relativa ai succitati ricorsi senza coinvolgere i proprietari del mapp. 28, con

risoluzione del 21 ottobre 2015 (n. 4485) il Consiglio di Stato ha approvato il

PPN di Tremona. Tuttavia, in parziale accoglimento delle impugnative in parola,

ha attribuito d'ufficio gran parte degli edifici di valore ambientale e

urbanistico, incluso quello al mapp. 28, alla categoria degli stabili da

conservare, per i quali sono ammessi solo interventi di risanamento (cfr.

art. 7 cpv. 2 e 12 cpv. 1 NAPP), e ha negato la sanzione alla superficie

edificabile vincolata concessa al mapp. 28 (cfr. p.to n. 2 del dispositivo,

pag. 21, che rinvia al p.to 4.1 Modifiche d'ufficio e decisioni che

necessitano di una pubblicazione, pag. 20, lett. a, b, c).

D. Accertata una

violazione del diritto di essere sentiti di RI 1 e RI 2, con sentenza 90.2016.3

del 24 febbraio 2017 il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto, in

quanto ricevibile, il ricorso da essi presentato, annullando la predetta

risoluzione governativa limitatamente a quanto disposto per il mapp. 28. Gli

atti sono stati ritornati al Consiglio di Stato affinché, concessa agli

insorgenti la facoltà di esprimersi in merito ai gravami inoltrati contro

l'assetto previsto dal PPN per la loro proprietà e di partecipare

all'assunzione delle relative prove, emettesse una nuova decisione (cfr. p.ti

n. 1.1. e 1.2. del dispositivo).

E. Ripetuta l'istruttoria

secondo le indicazioni del Tribunale, con risoluzione del 5 dicembre 2018 (n.

5755) il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente i ricorsi di CO 3, di CO 4,

CO 5 e CO 6 nonché della CO 7 unitamente a CO 4 (cfr. supra, consid.

B.b), non approvando la superficie edificabile vincolata al mapp. 28

(p.to n. 1.i del dispositivo) e ritornando gli atti al Comune affinché

proceda all'allestimento di una variante (procedura semplificata) volta a

identificare nel dettaglio le modalità d'intervento più appropriate da

applicare alle diverse componenti dell'edificio in questione, individuando le

componenti meritevoli di conservazione e quelle che invece possono essere

demolite e ricostruite nei termini stabiliti dagli artt. 7.3 e 12 NAPPN

(p.to n. 1.ii del dispositivo).

F. Avverso tale

risoluzione RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo che il PPN venga

approvato, per quanto concerne la loro proprietà, così come adottato dal

Consiglio comunale. Lamentando nuovamente una violazione del loro diritto di

essere sentiti sotto vari profili e mettendo in discussione la legittimazione

attiva della CO 7, essi rimproverano al Governo di aver violato l'autonomia del

Comune nonché il principio della parità di trattamento. Chiedono l'esperimento

di un sopralluogo.

G. a. In sede di risposta

il Comune postula l'accoglimento del gravame, mentre la Sezione dello sviluppo

territoriale (Sezione), CO 3 e CO 4 chiedono che venga respinto. In particolare

CO 3 domanda che il p.to n. 1.ii del dispositivo della risoluzione impugnata

venga precisato ed esteso. CO 5 e CO 6 dichiarano di rinunciare alla loro

qualità di parte e chiedono di venir dimessi dalla lite. Anche la CO 7,

rimproverando al Governo di averle riconosciuto a torto la legittimazione

attiva, chiede di essere stralciata dai ruoli.

b. Con la replica i

ricorrenti prendono dettagliatamente posizione in merito agli argomenti contenuti

nelle risposte, confermando le loro tesi e domande. In particolare mettono in

dubbio l'imparzialità del Governo, che avrebbe affidato l'istruttoria ai

medesimi funzionari che già si erano occupati della fattispecie. Con le

dupliche il Comune, la Sezione, CO 3 e CO 4 si riconfermano nelle loro

precedenti comparse scritte.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1

della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa

è la legittimazione attiva dei ricorrenti con riferimento alle contestazioni

rivolte contro la mancata approvazione della superficie edificabile

vincolata al mapp. 28 (art. 30 cpv. 2 lett. c LST). Il ricorso, tempestivo

(art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine. Per quanto attiene invece alle contestazioni rivolte contro il

p.to 1.ii del dispositivo (cfr. supra, consid. E) occorre considerare

che il rinvio operato dal Governo è una decisione incidentale (cfr., fra le tante, STA 52.2019.434 del 1°

ottobre 2019 e rinvii), impugnabile solo alle condizioni di cui all'art. 66

cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;

RL 165.100), con cui i ricorrenti non si confrontano minimamente. La

ricevibilità del ricorso sotto questo profilo può comunque rimanere indecisa,

poiché le loro critiche, come verrà esposto nei seguenti considerandi, devono

in ogni caso essere respinte nel merito.

1.2. Poiché la

procedura amministrativa ticinese non conosce l'istituto del ricorso adesivo

(cfr. Thomas Merkli/Arthur

Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, n. 3 ad art. 69), la

richiesta formulata da CO 3 con la risposta di precisare ed estendere il p.to

1.ii del dispositivo è irricevibile.

1.3. Visto l'esito del

gravame non occorre inoltre esaminare le richieste della CO 7 e di CO 5 e CO 6

di venir dimessi dalla lite, al fine di sottrarsi all'obbligo di far fronte

alle spese di giudizio e di corrispondere eventuali ripetibili (cfr. art. 47 e

49 LPAmm).

1.4. Poiché la procedura relativa al controverso piano particolareggiato

è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU

1990, 365), in vigore sino al 31 dicembre 2011, essa dovrà essere esaminata,

nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.5. Il gravame può

inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dal

richiamo dell'incarto 90.2016.3 (cfr. supra, consid. D), senza ulteriore

istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi emerge con

sufficiente chiarezza dai piani e dalle fotografie agli atti. Il sopralluogo sollecitato

dagli insorgenti non appare atto a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini

del giudizio.

2. 2.1. In campo pianificatorio

il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art.

29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare

alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per

adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può

dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però

limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su

alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata

in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203 segg., 214).

3. Violazione

del diritto di essere sentiti

Fatti

I ricorrenti

rimproverano anzitutto al Governo di non essersi espresso in merito agli

argomenti da essi avanzati in sede di istruttoria. La decisione impugnata si

paleserebbe infatti striminzita, stereotipata e generica.

Ciò sarebbe particolarmente evidente per quanto attiene ai motivi portati a

giustificazione del rinvio contenuto al p.to 1.ii del dispositivo. Sostengono

inoltre che, poiché il rinvio sembrerebbe imporre al Comune una modifica a loro

svantaggio del regime a cui è sottoposto l'edificio al mapp. 28, il Governo

avrebbe dovuto concedere loro preventivamente la facoltà di esprimersi in

merito conformemente all'art. 83 cpv. 3 LPAmm.

3.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione

deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione,

componente essenziale del diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101), è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che

stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena

cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta

esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n.

45 consid. 2a; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2c ad art. 26; Lorenz Kneubühler, Die

Begründungspflicht, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere

ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità

menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso

piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in

modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti:

può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a

influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle

che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit., ibidem,

inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con rinvii; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013

consid. 2.2, 1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con rinvii; Scolari, Diritto amministrativo, n. 532

con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b; Borghi/Corti, op. cit., n. 2a ad art. 26, pure con rinvii).

3.2. Alla luce dei principi testé esposti, le critiche

dei ricorrenti si rivelano infondate. In quanto rivolte contro la mancata

approvazione della superficie edificabile vincolata, da una lettura

delle motivazioni addotte nella risoluzione impugnata in evasione ai ricorsi di

CO 3, di CO 4, CO 5 e CO 6 nonché della CO 7 unitamente a CO 4, emergono

infatti tutti gli elementi di rilievo che hanno portato il Governo ad

accoglierli parzialmente, ponendo così RI 1 e RI 2 nella situazione di

comprendere appieno i motivi alla base della decisione e permettendo loro di

impugnarla con piena cognizione di causa. Inoltre, come appena ricordato, nella

sua decisione l'autorità non è tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed

esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: sapere, invece, se

le motivazioni addotte dal Governo sono pertinenti e sufficienti a giustificare

la mancata approvazione del vincolo di superficie edificabile vincolata è

questione di merito, che verrà esaminata nei seguenti considerandi. Anche per

quanto attiene ai motivi posti a fondamento della decisione di rinvio, occorre

ritenere che le giustificazioni addotte dal Governo, riassunte al consid. 6.3.1.

del presente giudizio, forniscano informazioni sufficienti

per comprendere le ragioni che hanno condotto il Governo a statuire in tale

senso, conformemente alle facoltà concessegli dall'art. 83 cpv. 1 LPAmm. Non avendo

inoltre operato una reformatio in peius, non si vede in che misura esso

abbia potuto ledere l'art. 83 cpv. 3 LPAmm

(Messaggio del

Consiglio di Stato del 23 maggio 2012 [n. 6645] sulla revisione totale della

legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, pag. 54-55).

4. Nella misura

in cui i ricorrenti criticano la partecipazione degli stessi funzionari e degli

stessi membri del Governo alla decisione qui impugnata, emanata in base al

rinvio pronunciato da questo Tribunale, va osservato che, per consolidata

giurisprudenza, non vi è preimplicazione ai sensi dell'art. 50 LPAmm qualora

un'autorità di ricorso annulli un pronunciato e rinvii la causa alla

giurisdizione inferiore, affinché questa statuisca nuovamente in merito (Borghi/Corti, op.cit., n. 3a ad art.

32).

5. 5.1. Giusta

l'art. 75 Cost., i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per

assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve

avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione

dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in

reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una

specifica funzione. I piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati piani

regolatori a livello comunale (art. 24 segg. LALPT, in vigore sino al 31

dicembre 2011; art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo

(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

5.2. Il piano

particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT; art. 51 segg. LST)

organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente

delimitata del territo-rio comunale, quando particolari obiettivi di promozione

urbani-stica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla

protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo

richiedono. Esso è previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art.

54 cpv. 2 LALPT; art. 52 LST). Il piano particolareggiato regola nel dettaglio

l'uso dei singoli fon-di, stabilendo per ciascuno ad esempio l'ubicazione e la

dimen-sione dei fabbricati, le superfici da mantenere libere, l'arredo di

superficie e le caratteristiche degli edifici; può inoltre stabilire la

formazione in comune d'infrastrutture che interessino un preciso numero di

proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di accesso. Il piano

particolareggiato si distingue dal piano rego-latore per il diverso grado di

specificazione delle utilizzazioni e per la diversa intensità delle restrizioni

adottate (cfr. Adelio Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, n. 409 seg. ad art. 54 LALPT, con relativi rinvii

alla giurisprudenza).

6. 6.1.

6.1.1. Il PPN si pone i

seguenti obiettivi (cfr. rapporto di pianificazione del novembre 2012, pag. 6):

° salvaguardare le particolarità più importanti

del nucleo tra le quali citiamo l'assetto compatto del nucleo, la maglia

dei percorsi interni delimitati per la maggior parte dagli edifici e in

alcuni casi da muri, la struttura del nucleo, la composizione dei tetti,

la strutturazione e arredo degli spazi aperti;

° rivitalizzare il nucleo creando le premesse per

facilitare l'arrivo di nuove famiglie, (…);

° creare le premesse affinché i privati possano

compiutamente utilizzare la sostanza edilizia attraverso normative e verifiche

planovolumetriche, il tutto atto a facilitare il recupero, la trasformazione e

l'ampliamento, laddove fattibile, delle strutture edilizie esistenti;

° ricercare delle soluzioni per gli interventi all'esterno,

in particolare sulle facciate, commisurati al valore storico dei singoli

edifici;

° studiare come integrare un'architettura attuale

nel tessuto originale in sintonia con la normale evoluzione culturale che

deriva dall'evolversi dei tempi;

° salvaguardare le contiguità e la struttura del

nucleo evitando demolizioni che lascino dei vuoti in questa struttura compatta,

proponendo puntualmente nuove edificazioni laddove necessarie per completare l'assetto

urbanistico e, nel contempo, prestando attenzione alla strutturazione degli

spazi interstiziali fra edifici e agli spazi aperti privati in affaccio sulle

aree pubbliche;

° creare le premesse per un coerente arredo degli

spazi pubblici nel nucleo e nelle pertinenti aree di correlazione;

° valutare le problematiche del traffico veicolare

(…).

Esso è accompagnato da

un piano d'arredo e da un piano di edificabilità. Quest'ultimo suddivide la

sostanza edilizia del nucleo in beni culturali d'interesse locale, in stabili

da conservare (recupero e valorizzazione), in stabili di valore

ambientale e urbanistico (possibilità di riedificazione con volumetria

simile, principalmente caratterizzante il nucleo), in stabili atipici,

in costruzioni accessorie e infine in costruzioni o elementi di

disturbo. Il piano d'arredo elenca invece gli elementi di arredo e

gli altri elementi. Fra gli elementi di arredo figurando in

particolare le aree con arredo verde prevalente, le aree verdi di

valenza paesaggistica, le aree con arredo misto e le corti e aree

inedificabili da arredare (prevalentemente in duro).

6.1.2. Per quanto attiene al mapp. 28, di

1'962 m2, il piano di edificabilità attribuisce l'edificio

principale alla categoria degli stabili di valore ambientale e urbanistico,

mentre i vari subalterni al servizio dell'azienda agricola gestita dal

precedente proprietario, che si sono sviluppati disordinatamente sul fondo,

addossandosi in parte alle facciate ovest degli edifici ai mapp. 28, 30 e 37,

sono attribuiti alla categoria costruzioni o elementi di disturbo, di

cui è auspicato l'allontanamento. A contatto con le suddette facciate e

parallela ad esse il piano di edificabilità prevede sul fondo dei ricorrenti

una superficie edificabile vincolata, lunga circa 45 m e di larghezza

variabile, compresa fra i 4 e i 7 m circa, delimitata da una linea di

arretramento. Come quota di riferimento per la nuova edificazione viene

indicata quella dell'edificio adiacente al mapp. 30. Per quanto attiene allo

spazio inedificato, il piano di arredo attribuisce la parte del mapp. 28 a contatto

con il fronte ovest alla categoria aree con arredo verde prevalente,

mentre la parte rimanente è attribuita alla categoria aree verdi di valenza

paesaggistica. Viene inoltre segnalata la corte ai mapp. 28 e 29.

6.2.

6.2.1. In merito alla superficie

edificabile vincolata, il citato rapporto, ricordato a pag. 7 come nell'ambito

della revisione del piano regolatore approvata dal Consiglio di Stato con

risoluzione del 19 aprile 2005 (n. 1828) tale impostazione fosse stata scartata

per quanto attiene al mapp. 28 (L'idea di procedere ad un ridisegno del

fronte ovest del nucleo, con possibilità di nuove edificazioni su un nuovo

allineamento avanzato è stata abbandonata; gli interventi di recupero dovranno

essere contenuti entro un limite del nucleo che poco si discosta dall'attuale),

osserva a pag. 14-15 quanto segue:

Il piano segnala inoltre alcune "superfici edificabili vincolate".

Si tratta di aree di potenziale nuova edificazione delimitate tramite linee di

costruzione o d'arretramento, aree in cui si ritiene auspicabile un intervento

di completazione e/o sostituzione con ampliamento di corpi edilizi al fine di

ottenere, tramite tali tasselli, un'adeguata completazione della trama urbana,

rispettivamente la ricostituzione di un fronte del nucleo, facendo riferimento

per quanto attiene all'altezza ammessa alle gronde di stabili contigui o

vicini.

(…)

- mapp. 28 possibilità di ripulitura e ricostituzione

del fronte in questa parte ovest del nucleo particolarmente sensibile: si

tratta del vecchio retro, che nel nuovo contesto urbanistico assume oggigiorno

il ruolo di fronte principale, quindi meritevole di assumere un nuovo volto

rappresentativo;

(…)

Ulteriori spiegazioni si trovano al p.to 3

dell'allegato A0 Risultanze della consultazione pubblica e presa di

posizione del Municipio al citato rapporto, in risposta alle osservazioni

di CO 3 e 107 firmatari, che si erano opposti a tale soluzione, ritenendo l'intervento

sproporzionato rispetto al contesto e alle possibilità edificatorie concesse

agli altri proprietari. Ripercorso nel dettaglio l'iter pianificatorio relativo

al mapp. 28, il Municipio ha confermato il vincolo di superficie edificabile

vincolata, osservando in particolare che:

(…)

-

il bonus edificatorio è da

interpretare come incentivo per promuovere un intervento che altrimenti non

sarebbe mai intrapreso (mancando un interesse anche privato). L'obiettivo della

proposta resta quello di promuovere la ricostituzione di un nuovo fronte del

nucleo ribaltandone la tipologia: da retro a facciata principale;

-

la linea di arretramento permette

un ingombro massimo ma non obbliga un allineamento. Il vero disegno del fronte

è quindi demandato alla fase progettuale, che dovrà essere urbanisticamente

valida e convincente;

(…)

6.2.2. Nella risoluzione impugnata il

Consiglio di Stato non ha approvato il vincolo, ritenendo in particolare che un

simile intervento andrebbe a definire delle volumetrie fuori scala rispetto a

quelle che caratterizzano attualmente il nucleo. Tale affaccio storicamente non

è inoltre mai esistito, ma soprattutto l'inserimento di una fascia edificabile

per realizzare una sorta di quinta va a definire delle volumetrie che, sommate

a quelle delle costruzioni principali esistenti, porterebbero ad una

costruzione importante e senza uguali in questo contesto. Di conseguenza, anche

il disegno delle coperture ne risentirebbe in questo punto del tessuto storico,

in quanto verrebbero inserite delle falde dalla dimensione non consona e

disomogenea ai luoghi che invece vanno preservati.

6.2.3. Tali motivazioni meritano di essere

condivise con le seguenti precisazioni. Dai piani che compongono il PPN si

evince anzitutto come il fronte ovest del nucleo di Tremona è più ampio e si

compone di due segmenti: quello formato dalle facciate degli edifici ai mapp.

28, 30 e 37 e quello leggermente più a sud formato dalle facciate degli edifici

ai mapp. 36, 41, 42, 50 e 55. Dalle fotografie scattate il 26 febbraio 2018,

durante il sopralluogo indetto dal Governo, emerge come le facciate contigue

che compongono il primo segmento presentino peculiarità diverse per quanto

attiene al loro disegno nonché alle altezze e all'orientamento dei tetti che le

sovrastano (cfr. anche piano Situazione quote tetti, annesso al PPN,

nonché le viste su www.google.ch/maps, cfr. al

riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5). La facciata dell'edificio

al mapp. 30 appare ancora in uno stato soddisfacente (cfr. foto n. 10), mentre

quella originaria al mapp. 28, leggermente avanzata, non è interamente

leggibile in quanto nascosta parzialmente dall'avancorpo e dagli accessori,

che, secondo gli intendimenti del PPN, andrebbero rimossi (cfr. foto n. 4, 5,

9, 10, 12 e 13). Le caratteristiche della sua parte sud e di quelle dell'edificio

attiguo (mapp. 37) emergono dalla fotografia n. 7: ben visibile risulta l'accorpamento,

segnalato con tratteggio sui piani, all'edificio principale al mapp. 28 di un

volume largo circa 3.5 m, ricostruito per la parte non celata da manufatti in

mattoni. Ora, a prescindere dalla situazione di evidente degrado al mapp. 28 e

dalla volontà del Comune di incentivare i proprietari a porvi rimedio - motivi

questi comprensibili, ma insufficienti a giustificare da soli la soluzione

proposta -, la parte del fonte ovest composta dai tre edifici, disomogenei,

orientati verso il centro del nucleo e quindi, secondo la terminologia usata

dal Comune, formanti un "retro", non presenta particolarità che la

differenzino significativamente dai fronti secondari presenti in molti nuclei

ticinesi. Non si vede pertanto la necessità di "ribaltare" il fronte

tradizionale esistente, cancellandolo e ricostituendolo con un nuovo

orientamento, andando per di più ad alterare, senza valide ragioni, il margine

del nucleo, di cui il PPN si prefigge, nei suoi intendimenti, di salvaguardare

proprio la struttura, avanzandolo e sostituendolo con una fascia di nuova

edificazione. Non stupisce pertanto che già nell'ambito della revisione del

piano regolatore di Tremona l'ipotesi di ridisegnare tale segmento del fronte

ovest del nucleo fosse stata scartata (cfr. considerando che precede).

6.2.4. Occorre poi considerare che, a

seguito della risoluzione del 21 ottobre 2015 (n. 4485) con cui il Consiglio di

Stato ha approvato il PPN (cfr. supra, consid. C), l'ulteriore argomento

portato a sostegno della superficie edificabile vincolata al mapp. 28,

ovvero il suo inserimento in un "nuovo contesto urbanistico" (cfr. rapporto

di pianificazione del novembre 2012, pag. 15), viene a cadere. Infatti in tale

ambito il Governo ha reputato che l'assegnazione di numerosi edifici, fra cui tutti

quelli formanti il fronte ovest del nucleo, alla categoria degli stabili di

valore ambientale e urbanistico, di cui è ammessa la demolizione (cfr. art.

7 cpv. 3 delle norme di applicazione del PPN), fosse incompatibile con una

corretta conservazione e protezione del tessuto del nucleo di Tremona e con la

tutela del patrimonio storico (cfr. p.to 3.3.1, pag. 99). Salvo sei

eccezioni (cfr. allegato 1), essi sono quindi stati attribuiti d'ufficio alla

categoria stabili da conservare (cfr. p.to n. 2 del dispositivo, pag.

21, che rinvia al p.to 4.1 Modifiche d'ufficio e decisioni che necessitano

di una pubblicazione, pag. 20, lett. b). Anche per questo motivo, visto il

mantenimento della sostanza tradizionale che compone il fronte, la superficie

edificabile vincolata non poteva venir approvata, in quanto ormai avulsa

dagli intendimenti originari del PPN. Va dunque respinta la pretesa violazione

dell'autonomia comunale ad opera del Governo, istituto che, notoriamente, non

permette di tutelare soluzioni contrarie al diritto (DTF 116 Ia 221 consid. 2c,

113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23 consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con

rinvii).

6.2.5. Da ultimo, non

è data di vedere disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost.,

critica che i ricorrenti invocano per rapporto al destino pianificatorio degli

altri fondi a cui è stata attribuita una superficie edificabile vincolata.

Infatti in ambito pianificatorio la parità di trattamento si confonde con il

divieto d'arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a), ciò che non si avvera nel

caso concreto poiché la decisione impugnata, per tutti i motivi sin qui

esposti, posa su motivazioni pertinenti. Priva di fondamento, la censura va

dunque disattesa.

6.2.6. Visto quanto precede, può rimanere

aperta la questione, invero non tematizzata dalla risoluzione impugnata, se la superficie

edificabile vincolata, che ammonta a circa 250 m2, risulta

lesiva dell'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della

modifica della LPT del 15 giugno 2012, imponendo ai cantoni di adattare i

propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT

entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1) e vietando la delimitazione

di nuove zone edificabili finché il piano direttore adattato non consegue la

necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).

6.3.

6.3.1. Per quanto attiene alla categoria a cui è

assegnato l'edificio principale al mapp. 28 va osservato quanto segue. Come

esposto in narrativa e ai considerandi che precedono, il PPN lo attribuisce

alla categoria degli stabili di valore ambientale e urbanistico,

attribuzione, che nell'ambito della risoluzione governativa del 21 ottobre

2015, il Consiglio di Stato non ha condiviso, optando per il suo inserimento d'ufficio

negli stabili da conservare in parziale accoglimento dei ricorsi

inoltrati da CO 3, CO 4, CO 5 e CO 6 nonché dalla CO 7 unitamente a CO 4. Con

sentenza del 24 febbraio 2017 questo Tribunale ha poi annullato la predetta

risoluzione governativa per quanto disposto per il mapp. 28, rinviando gli atti

al Governo, che è stato dunque chiamato a riesprimersi (anche) sulla validità

della scelta operata dal Comune in merito alla categoria a cui attribuire l'edificio

di RI 1 e RI 2. Ripetuta l'istruttoria

secondo le indicazioni del Tribunale, a pag. 3 della risoluzione impugnata il

Consiglio di Stato ha ritenuto che, così

come emerso nell'ambito del sopralluogo esperito il 26 febbraio 2018, l'edificio

non presentasse tutte le caratteristiche atte a giustificarne l'assegnazione

completa alla categoria degli stabili da conservare e di non poter, nel

contempo, operare liberamente il proprio apprezzamento su quali siano le

misure più appropriate da eseguire sulle diverse componenti dell'edificio. Gli

atti sono dunque stati rinviati al Comune

affinché proceda all'allestimento di una variante (procedura semplificata)

volta a identificare nel dettaglio le modalità d'intervento più appropriate da

applicare alle diverse componenti dell'edificio in questione, individuando le

componenti meritevoli di conservazione e quelle che invece possono essere

demolite e ricostruite nei termini stabiliti dagli artt. 7.3 e 12 NAPPN. Tali

conclusioni non prestano il fianco a critiche.

6.3.2. In base a quanto sinora esposto, appare infatti

assodato che l'edificio al mapp. 28 è un elemento importante del fronte ovest

del nucleo, che concorre a caratterizzare. Inoltre, dal profilo tipologico, pure

di rilievo è il suo impianto a corte, spazio questo condiviso con il mapp. 29 e

riportato nel piano di arredo. Esso andrebbe quindi di principio mantenuto e

conservato per le sue qualità intrinseche. Tuttavia, com'è emerso in sede di

sopralluogo, il suo stato di conservazione non è omogeneo e alcune delle sue

componenti risultano fortemente compromesse. Inoltre, se da un lato la

costruzione presenta le sicure qualità tipologiche appena descritte, per cui

una sua demolizione integrale non si giustifica, è d'altro canto manifesto che

altre sue parti sono prive di valore (cfr. in particolare accorpamento sul lato

sud, visibile nella foto n. 7). Nulla osta, di conseguenza, nell'ottica di un

piano particolareggiato, che, come visto sopra (cfr. consid. 5.2.) regola nel

dettaglio l'uso dei singoli fondi, di trovare per l'edificio in questione una

soluzione "su misura", che tenga conto del reale pregio e dello stato

di conservazione delle varie componenti. Come rilevato dal Governo, spetta in

primo luogo al Comune, in virtù della sua autonomia, valutare come procedere e a

quale/i categoria/e attribuire la costruzione, introducendo se del caso nelle

NAPP una disciplina specifica, che potrà essere più permissiva rispetto a

quanto prevede l'art. 11 NAPP per gli stabili da conservare o più

restrittiva rispetto a quanto concede l'art. 12 NAPP per gli stabili di

valore ambientale e urbanistico. Nell'elaborazione della variante potrà

essere anche considerato che il Governo, nella risoluzione del 21 ottobre 2015, ha invitato il

Comune a riformulare l'art. 11 NAPP, concernente le prescrizioni particolari

per gli stabili da conservare, al fine di stabilire le condizioni

entro le quali, per motivi di sicurezza e salubrità, sono possibili delle

demolizioni e ricostruzioni nei termini stabiliti dall'art. 12 NAPP (cfr.

p.to 4.2 Decisioni che richiedono una variante di PR, sottocapitolo

4.2.1 lett. a., pag. 20). L'identificazione delle modalità d'intervento

relative al mapp. 28 andrà dunque valutata anche sotto questo profilo.

7.

7.1. In esito alle considerazioni

che precedono, il ricorso deve di conseguenza essere respinto.

7.2. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti,

ritenuto che il Comune ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Non si

assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata nella misura di fr. 1'500.-, è posta a

carico dei ricorrenti.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera