Vincolo volto alla creazione di una zona per edifici e attrezzature d'interesse pubblico e di "finestre a lago"

Incarti n.

a. 90.2020.11

b. 90.2020.16

Lugano

15 aprile 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sui ricorsi di

RI

1

patrocinata

da: PR 1

a.

del

31 gennaio 2020

contro

la risoluzione del 18 dicembre 2019 (n. 6732) con

cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore

di Morcote;

b.

del 17 giugno 2020

contro

la risoluzione del 13 maggio 2020 (n. 2401) con cui

il Consiglio di Stato ha rettificato la risoluzione del 18 dicembre 2019 (n.

6732);

ritenuto, in

fatto

A. a. RI 1 è proprietaria

dall'11 dicembre 2018 dei mapp. 455, posto in località Sasso Bissolo,

463 e 464, ubicati in località S. Antonio, a Morcote. Il mapp. 464, di

352 m2, è sito nella stretta fascia a contatto con la riva del lago

delimitata a monte dalla strada cantonale e risulta edificato con un piccolo

fabbricato con annessa un'autorimessa.

b. Nella seduta del 20

marzo 2000 il Consiglio comunale di Morcote ha adottato la revisione generale

del piano regolatore. In quella sede, il mapp. 464 è stato parzialmente

attribuito, per circa 1/4 della sua superficie, alla zona AP-EP 1a giardino

e parco pubblico per la formazione delle cosiddette finestre a lago.

Fatta eccezione per una striscia a confine con la strada, la porzione restante

del fondo è stata attribuita alla zona RP/SP riva protetta (riservata a svago

privato).

c. Con sentenza 90.1994.147/90.2002.54

del 7 gennaio 2004, il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente

accolto il ricorso dell'8 marzo 2002 dell'allora proprietaria del mapp. 464, __________,

annullando fra l'altro il vincolo AP-EP 1a, che il Consiglio di Stato aveva

invece tutelato nell'ambito dell'approvazione della revisione (cfr. ris. gov.

del 5 febbraio 2002, n. 570). Ammesso l'interesse pubblico al recupero dell'accessibilità

della riva e la proporzionalità del vincolo (cfr. consid. 5.4), il Tribunale ha

non di meno ritenuto che il medesimo non fosse sufficientemente suffragato dal

profilo della sua sostenibilità finanziaria (cfr. consid. 4.3., 5.1.-5.3.).

Adito dal Comune di Morcote, il Tribunale federale ha confermato la sentenza con

pronuncia 1P.121/2004 del 24 settembre 2004.

B. a. Il 15 dicembre 2016 il Legislativo comunale ha

adottato alcune varianti del piano regolatore, comprensive di una

domanda di dissodamento, riproponendo fra l'altro, nella medesima estensione,

il vincolo AP-EP 1a giardino e parco pubblico sul mapp. 464 e su altri

fondi posti nelle vicinanze (mapp. 452 e 451, cfr. anche nuovo cpv. 7 dell'art.

52 delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR).

b. Avverso la

pianificazione adottata dal Comune, il 7 giugno 2017 __________ è insorta

davanti al Consiglio di Stato, postulando l'annullamento dei vincoli AP-EP 1a giardino

e parco pubblico, e in ogni caso di quello gravante la sua proprietà.

Sottolineando l'incompatibilità dei vincoli - che andrebbero a "tagliuzzare"

la riva con effetto banalizzante e interventi invasivi, sprovvisti di un progetto

architettonico unitario - con il contesto storico, paesaggistico,

architettonico e naturalistico di grande pregio, protetto sia a livello

federale che cantonale nonché, a livello comunale, con norme molto severe, essa

li ha contestati anche dal profilo della proporzionalità e della sostenibilità

finanziaria, ritenendoli nel complesso arbitrari. A comprova delle sue tesi ha

chiesto l'assunzione di svariate prove.

c. Rifiutata l'assunzione

delle prove richieste, con risoluzione del 18 dicembre 2019 (n. 6732) il

Consiglio di Stato ha approvato le varianti e l'istanza di dissodamento.

Rilevato a pag. 15 come, fatta eccezione per il fmn 451, (…) i vincoli

relativi ai fmn 452 e 464 siano già consolidati nel Piano regolatore vigente

approvato nel 2002 e come la valutazione dell'investimento per le zone

AP1a deve quindi essere limitata al solo vincolo sul fmn 451, il Governo ha

ritenuto a pag. 49 che il ricorso fosse ricevibile unicamente nella misura

in cui critica, nel suo insieme, l'istituzione di zone AP1a lungo la riva (…) e

quindi, di riflesso, anche quello sul fmn 451. Il Governo ha quindi

circoscritto il suo esame a tale vincolo, ritenendolo sorretto da un

sufficiente interesse pubblico, proporzionato e sopportabile dal profilo

finanziario. In quanto ricevibile, il gravame è quindi stato respinto.

C. a. Avverso tale

decisione RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo con atto

datato del 31 gennaio 2020, postulandone l'annullamento. Asserendo inoltre di

essere venuta a conoscenza di fatti nuovi solo poco prima dell'inoltro del

gravame (ovvero che il Municipio aveva rinunciato ad acquistare una proprietà a

lago, che avrebbe rappresentato una valida alternativa alle finestre a lago)

essa chiede che venga restituito il termine per ammettere, ed è ammessa, la

nuova domanda di cui al p.to 2.2. di merito. Riguardo al giudizio di

(parziale) irricevibilità del suo ricorso, essa invoca un accertamento

arbitrario dei fatti, posto che il vincolo era stato annullato con sentenza del

7 gennaio 2004 di questo Tribunale. Peraltro, anche qualora il provvedimento

non fosse stato annullato, per cui la variante si limiterebbe a riconfermare un

vincolo già consolidato, il proprietario avrebbe sempre il diritto di chiederne

la rivalutazione. Il Governo sarebbe quindi incorso in un diniego di giustizia

formale e avrebbe violato il suo diritto di essere sentita. Nel merito essa

ripropone le critiche avanzate in prima sede, approfondendole e censurando in

aggiunta l'assenza di una base legale, una ponderazione scorretta di tutti gli

interessi in gioco e una violazione del divieto d'arbitrio. Per quanto attiene

alla sostenibilità finanziaria, essa sottolinea come il Governo abbia erroneamente

limitato il suo esame all'incidenza del

vincolo sul (solo) mapp. 451. Chiede infine l'assunzione delle prove che il

Governo avrebbe a torto rifiutato e si riserva di far valere pretese di

carattere espropriativo.

b. In sede di risposta

il Comune ha chiesto la reiezione gravame con argomenti di cui si dirà, se

necessario, nei considerandi di diritto.

c. Riconoscendo di

essere incorso in un errore nell'accertare i fatti e richiamato l'art. 74 cpv.

2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL

165.100), con risoluzione del 13 maggio 2020 (n. 2401) il Consiglio di Stato ha

rettificato la decisione del 18 dicembre 2019, approvando il vincolo AP-EP 1a

al mapp. 464. Il ricorso di RI 1, esaminato nel merito, è stato respinto.

d. Con la risposta la

Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) rinvia alla risoluzione del 13

maggio 2020, ritenendo evase le censure riferite al mapp. 464. Per quanto

attiene alle critiche aventi per oggetto temi di ordine generale già

trattati ed evasi con la decisione governativa del 18 dicembre 2019, essa

ne conferma integralmente i contenuti.

e. Con le repliche del

25 settembre 2020 la ricorrente nega che la decisione del 13 maggio 2020,

contro la quale è insorta a titolo cautelativo presso questa Corte il 17 giugno

2020 (cfr. infra,

consid. D), abbia sanato i vizi rilevati nel

ricorso, tra cui, fra l'altro, la mancata assunzione delle prove richieste. Di

qui la necessità di completare l'istruttoria. Rimprovera inoltre al Municipio

di essere incorso in svariate violazioni del diritto nell'ambito della

procedura di adozione delle varianti, che ne provocherebbero la nullità. Inoltre

il vincolo risulterebbe eccessivamente indeterminato. Per il resto si

riconferma nelle proprie tesi e domande, approfondendole. Chiede la

congiunzione delle procedure e l'annullamento delle decisioni governative.

f. Con le dupliche del

29 ottobre 2020, rispettivamente del 16 novembre 2020, la Sezione e il Comune si

riconfermano nelle precedenti comparse scritte.

D. a. Contro la

risoluzione del 13 maggio 2020 RI 1 è insorta il 17 giugno 2020 davanti al

Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento, chiedendo la

congiunzione delle procedure e ribadendo in aggiunta le domande formulate con

il precedente gravame del 31 gennaio 2020. Invoca la nullità della decisione

impugnata, in quanto lesiva dell'effetto devolutivo che perviene per legge al

ricorso. Qualora tale tesi non dovesse venir seguita, postula nel merito che il

ricorso 31 gennaio 2020 al TCA è integralmente confermato anche contro la

decisione qui allegata, siccome non supplisce al diniego di giustizia ed è,

anche nel merito, da annullare, per i motivi fatti valere con il ricorso

31.1.2020, qui dati per integralmente riprodotti.

b. In sede di risposta

il Comune e la Sezione chiedono la reiezione dei gravami con argomenti che verranno

esposti, per quanto necessario, in appresso.

c. Con la replica la

ricorrente ribadisce le precedenti posizioni, ed in particolare quelle

contenute nella sua comparsa del 25 settembre 2020, sottolineando inoltre come

la violazione del suo diritto di essere sentita ad opera del Governo sia

particolarmente grave e insanabile.

d. In sede di duplica

la Sezione non formula osservazioni particolari, mentre il Comune riprende le

osservazioni formulate nella comparsa del 16 novembre 2020.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1

della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100).

Certa è la legittimazione attiva della ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

Fatti

I ricorsi, tempestivi (art. 30 cpv. 1 LST), sono dunque ricevibili in ordine.

1.2. Per quanto

attiene alle questioni di natura espropriativa e all'assunzione di prove

richiesta per comprovarle, esse esulano dalle competenze del Tribunale nel

presente procedimento.

1.3. Fondandosi

essenzialmente sul medesimo complesso di fatti, le impugnative possono essere

evase congiuntamente (art. 76 cpv. 1 LPAmm).

1.4. I gravami possono inoltre

essere esaminati sulla base degli atti dell'incarto, comprensivi della documentazione

fotografica prodotta dall'insorgente, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv.

1 LPAmm). L'assunzione delle prove offerte da RI 1 (in particolare: sopralluogo,

perizia fotografica e storico-culturale, edizione della documentazione relativa

all'acquisto bonale da parte del Comune della particella __________ a lago e

della particella sulla riva sottostante il Parco Scherrer) non appare invero

necessaria, visto anche l'esito dei ricorsi, ai fini del presente giudizio. In

particolare non occorre procedere all'allestimento della perizia sollecitata,

che non è idonea a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori

fatti rilevanti. Neppure occorre dar seguito alla richiesta della ricorrente di

essere sentita personalmente nella misura in cui essa ha già avuto modo di

esercitare compiutamente il suo diritto di essere sentita per iscritto,

mediante gli allegati di causa: né la legislazione cantonale né quella federale

garantiscono infatti alle parti il diritto di esprimersi oralmente, essendo

sufficiente che le stesse possano fare valere le loro ragioni per iscritto

(cfr. DTF 134 I 140 consid. 5.3, 130 II 425 consid. 2.1, 125 I 209 consid. 9b;

cfr. fra le tante: STA 52.2011.436 del 3 novembre 2014). Per le medesime

ragioni, vanno respinte le censure sollevate contro le decisioni di prima

istanza, basate su un apprezzamento anticipato delle prove per nulla abusivo,

di rinunciare a esperire i mezzi di prova richiesti. Il diritto di essere

sentito dell'insorgente non è pertanto stato leso (cfr. DTF 141 I 60 consid.

3.3, 140 I 285 consid. 6.3.1).

1.5. Al fine di

sostanziare ulteriormente le critiche relative alla violazione del principio

della proporzionalità, la ricorrente, asserendo di essere venuta a conoscenza

di fatti nuovi solo poco prima dell'inoltro del ricorso (ovvero che il

Municipio aveva rinunciato ad acquistare una proprietà a lago, che avrebbe

rappresentato una valida alternativa alle finestre a lago), chiede che venga

restituito il termine per ammettere, ed è ammessa, la nuova domanda di cui al

p.to 2.2. di merito, il cui contenuto non è del tutto chiaro. La questione

non necessita tuttavia di essere approfondita. Infatti, poiché secondo l'art.

70 cpv. 2 LPAmm il ricorso può addurre fatti nuovi e proporre nuovi mezzi di

prova, la ricorrente è pacificamente legittimata a proporre nuovi fatti e nuove

argomentazioni, senza che con ciò sia necessario formulare una specifica (nuova)

domanda, peraltro vietata dalla citata normativa.

1.6. Occorre infine

precisare, per quanto attiene alle domande ricorsuali, che la ricorrente

postula l'annullamento delle due decisioni, chiedendo, fra l'altro, che i

vincoli AP-EP 1a non vengano approvati, e in ogni caso che non venga approvato

quello che grava la sua proprietà. Tuttavia, come già in prima sede, le

argomentazioni sviluppate nei gravami si concentrano principalmente sul vincolo

al mapp. 464. Di conseguenza solo la domanda riferita a quest'ultimo verrà

esaminata, in quanto sostanziata, facendo riferimento, laddove necessario,

anche ai vincoli che gravano i mapp. 451 e 452.

2. Ricorso del

31 gennaio 2020

Secondo l'art. 74

LPAmm, che tratta dell'effetto devolutivo del ricorso, con il deposito del

ricorso, la trattazione della causa oggetto della decisione impugnata passa all'autorità

di ricorso (cpv. 1). L'istanza inferiore può nondimeno modificare la propria

decisione nel senso delle domande del ricorrente, di regola fino all'insinuazione

della risposta (cpv. 2). In concreto il Consiglio di Stato, preso atto della

fondatezza delle critiche sollevate nel ricorso del 31 gennaio 2020, che, con

riferimento al giudizio di parziale irricevibilità contenuto nella risoluzione

del 18 dicembre 2019, censurava un errato accertamento della fattispecie con

conseguente diniego di giustizia formale nonché violazione del diritto di

essere sentita, ha emanato la decisione di rettifica del 13 maggio 2020. La

medesima approva il vincolo AP-EP 1a sul mapp. 464 (cfr. p.to n. 1 del

dispositivo, pag. 6) ed evade le contestazioni della ricorrente ad esso

riferite, includendo nell'analisi e confermando in termini generali l'interesse

pubblico alla base della previsione delle finestre a lago (cfr. pag. 2 e

4). Di conseguenza, occorre ritenere che la decisione del 13 maggio 2020,

limitatamente all'evasione del ricorso presentato il 7 giugno 2017, annulla e

sostituisce quella precedente, ponendo rimedio alle violazioni del diritto

invocate dalla ricorrente con riferimento al giudizio di irricevibilità. Il

ricorso del 31 gennaio 2020, superato dalla nuova decisione, contro cui l'insorgente

ha interposto un nuovo gravame che ripropone tutte le restanti censure, diventa

così privo d'oggetto e va pertanto stralciato dai ruoli. Di ciò si terrà conto

nel giudizio sulle spese e sull'assegnazione delle ripetibili (art. 47 e 49

LPAmm).

3. Ricorso

del 17 giugno 2020

3.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art.

29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare

alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per

adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può

dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però

limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su

alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente

dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità

governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo

corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

3.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente

una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione

giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

4. Procedura

di adozione delle varianti e grado di determinazione del vincolo

4.1. La ricorrente sostiene

anzitutto che la procedura di adozione delle varianti sarebbe nulla con particolare

riferimento ai vizi inerenti alla fase relativa all'informazione e alla

partecipazione della popolazione. Oltre a non aver ricevuto un avviso

personale, così come impone l'art. 27 LST, nella pubblicazione apparsa sul

foglio ufficiale n. 18/2015 del 6 marzo 2015, che annunciava il deposito degli

atti relativi alle varianti, non erano menzionate le finestre a lago. Anche

le osservazioni da essa introdotte in seguito al Municipio non sarebbero state

evase. In proposito si osserva quanto segue.

4.1.1.

4.1.1.1. In forza dell'art. 4 LPT, dal titolo Informazione

e partecipazione, le autorità incaricate di compiti pianificatori devono

informare la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni

secondo la LPT stessa (cpv. 1) e devono provvedere per un'adeguata

partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi

obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto

riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata

imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità

di situazioni complesse (RDAF

I-1999 pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii). Quale garanzia minima,

l'art. 4 LPT

esige che le autorità di pianificazione, oltre a permettere l'accesso ai

progetti per presentare osservazioni generali, prendano in considerazione

eventuali proposte e obiezioni, dandovi materialmente riscontro. Non occorre

tuttavia ch'esse forniscano una risposta individuale, essendo sufficiente che

si confrontino sotto il profilo materiale con le obiezioni e le proposte (cfr.

DTF 135 II 286 consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012

consid. 2.2, pubblicata in RtiD II-2012 n. 58 consid. 2.2).

4.1.1.2. In adempimento di questo mandato legislativo ai

cantoni, gli art. 4 cpv. 2 e 5 LST, come già l'art. 5 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365, in

vigore sino al 31 dicembre 2011), impone al Cantone e ai comuni di garantire l'informazione

della popolazione riguardo agli scopi e allo svolgimento della procedura di

allestimento dei piani e una tempestiva partecipazione della popolazione e

delle persone coinvolte nella pianificazione. Per quanto concerne il piano regolatore, in analogia

al vecchio art. 32 cpv. 2 LALPT, l'art. 26 cpv. 1 e 2 LST stabilisce che il Municipio

informa la popolazione riguardo al progetto di piano. Ogni cittadino attivo e

ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono

presentare osservazioni o proposte pianificatorie. Il Municipio esamina le

osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del

piano (art. 26 cpv. 3 LST).

4.1.1.3. Queste formalità sono esatte per

qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti

di poco conto (cfr. anche RDAT II-2006 n. 33 consid. 3, II-2002 n. 34, II-1995

n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare l'effettività della partecipazione

della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare

tempestivamente proposte che possano essere adeguatamente vagliate e ponderate

prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva

informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso

attorno alle soluzioni elaborate dal Municipio, serve a prevenire la

presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e

incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del Legislativo comunale

(cfr. RtiD I-2009 n. 18 consid. 3.1).

4.1.1.4. In concreto, per

quanto attiene all'avviso di deposito apparso sul foglio ufficiale n. 18/2015

del 6 marzo 2015, che si limitava a indicare i temi principali delle varianti,

può rimanere aperta la questione a sapere se esso fosse formulato in modo

troppo sintetico, posto che la ricorrente non ha comunque subìto alcun

pregiudizio e ha inoltrato tempestivamente le proprie osservazioni del 20

aprile 2015 al Municipio circa il vincolo previsto sulla sua proprietà.

Inoltre, contrariamente a quanto essa assume, come esposto al consid. 4.1.1.1,

l'evasione delle medesime non richiedeva una risposta individuale. Per quanto

attiene alle ulteriori censure si rileva quanto segue.

4.1.2. Secondo l'art.

27 cpv. 1 LST il Consiglio comunale o l'Assemblea adottano il piano regolatore

(cfr. art. 34 cpv. 1 LALAPT). L'art. 27 cpv. 2 LST riprende il principio

ancorato all'art. 34 cpv. 2 LALPT, secondo cui il Municipio procede

sollecitamente alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale per il

periodo di 30 giorni, prevedendo in aggiunta l'obbligo di avviso personale ai

proprietari fondiari direttamente toccati in maniera incisiva dai provvedimenti

(dezonamento, vincolo d'espropriazione, forte limitazione dell'uso del suolo;

cfr. art. 36 cpv. 3 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del

20 dicembre 2011 [RLst; RL 701.110]; cfr. inoltre Messaggio n. 6309 del 9 dicembre

2009 del Consiglio di Stato concernente il disegno di Legge sullo sviluppo

territoriale, pag. 55). A fronte della censura sollevata dalla ricorrente circa

il mancato invio di un avviso personale, il Municipio in sede responsiva non ha

preso posizione in merito, ciò che porta a concludere che in effetti l'invio

dell'avviso nei suoi confronti è stato omesso in dispregio dell'art. 27 cpv. 2

LST. Tale omissione si è tuttavia rivelata priva di conseguenze, posto che

contro la variante l'insorgente è insorta tempestivamente davanti al Consiglio

di Stato. La violazione non è in ogni caso atta ad inficiare di nullità l'intera

procedura seguita dall'Esecutivo comunale, che si rivela nel complesso

rispettosa dei principi enunciati ai considerandi che precedono (cfr. anche capitolo

2.1, pag. 8, della risoluzione del 18 dicembre 2019).

4.2. L'insorgente

sostiene poi che il vincolo sarebbe eccessivamente indeterminato con

riferimento alla sua estensione, alle opere necessarie alla sua attuazione e ai

loro costi, di modo che esso non rappresenterebbe una base legale sufficiente

per limitare il suo diritto di proprietà. Sottolineando inoltre il pregiato

contesto paesaggistico in cui si inseriscono le finestre a lago, lamenta

l'assenza di un progetto architettonico d'insieme che definisca gli interventi.

4.2.1. Il vincolo in

parola trae origine dalla revisione del piano regolatore di Morcote, adottata

nel 2000 (cfr. supra, consid. A.b), finalizzata, fra l'altro, ad una

migliore definizione delle aree pubbliche (giardini) in riva al lago (cfr.

rapporto di pianificazione ottobre 1999, pag. 5), già previste dal piano

regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 2 luglio 1991

(n. 5522). In particolare, nell'ambito della revisione, alcuni vincoli AP-EP 1a

giardino e parco pubblico erano stati ridimensionati soprattutto nell'ottica

di contenere i costi derivanti al Comune per la loro attuazione, fra cui quello

gravante il mapp. 464, ridotto a circa 1/4 della superficie (cfr. citato

rapporto, pag. 14-15, e risoluzione governativa del 5 febbraio 2002, pag. 20).

Come esposto in narrativa, il medesimo è stato poi annullato da questa Corte

per motivi legati alla sua giustificazione dal profilo finanziario (cfr. supra,

consid. A.c). La variante si limita ora a riproporlo, estendendolo anche ad

altri due fondi posti nelle vicinanze (cfr. supra, consid. B.a). L'art.

52 cpv. 7 NAPR prevede di conseguenza che

1/4 della superficie del mapp.

464 è destinato a scopi pubblici AP-EP 1a, mentre l'esatta definizione dell'estensione

del vincolo si desume dal piano delle zone - Comparto San Carlo/Vico Morcote,

1:1000, annesso alla variante. Vero è che, come la ricorrente sottolinea a più

riprese, il Consiglio di Stato nella decisione del 13 maggio 2020, pag. 4, e in

sede di risposta al ricorso del 31 gennaio 2020, pag. 2, ha indicato che il

vincolo incide per 1/3 sulla superficie del mapp. 464. Tuttavia, posto che il

Governo nella decisione del 18 dicembre 2019 si è chinato sui contenuti dell'art.

52 cpv. 7 NAPR, modificandolo d'ufficio (cfr. pag. 27) per inserirvi l'elenco di

tutte le particelle gravate dal vincolo AP-EP 1a, che il Comune aveva omesso di

menzionare, ritenendole già consolidate (cfr. Rapporto di pianificazione del

febbraio 2016, pag. 17), v'è da ritenere che l'Esecutivo cantonale abbia

valutato il vincolo nella sua corretta estensione e che l'indicazione errata nella

decisione del 13 maggio 2020 e in sede di risposta al ricorso del 31 gennaio

2020 sia da ricondurre a un refuso.

4.2.2. Con queste

precisazioni occorre concludere che, contrariamento a quanto preteso dalla

ricorrente, il vincolo contestato è chiaramente indicato negli elaborati

grafici nella sua effettiva ampiezza e portata, mentre la questione relativa

alle sue modalità di finanziamento verrà affrontata in seguito. Inoltre, per

quanto attiene alle informazioni di dettaglio richieste dall'insorgente circa

gli interventi di sistemazione del terreno che comporterà la realizzazione del

vincolo (in particolare: opere atte a delimitare il nuovo confine fra proprietà

pubblica e proprietà privata), esse esulano manifestamente dalla fase

pianificatoria, che ha come scopo di definire e riservare le superfici

necessarie per il raggiungimento degli obiettivi prefissati dal Comune, e

attengono invece alla fase attuativa (STA 90.2011.147 del 4 dicembre 2014

consid. 4 e rinvii). In merito poi alla pretesa, secondo la quale gli

interventi relativi alle finestre a lago potrebbero essere concepiti solo

sulla base di un progetto architettonico unitario, non si vede per che motivo

il Comune non dovrebbe attuare i vincoli secondo un disegno comune e coerente. Oltretutto,

i tre fondi colpiti dal vincolo sono inclusi nel comparto compreso tra la

rotonda presso la Casa Anziani e la rotonda in località Indipendenza, in

cui viene definita un'area per una strada pedonale attrezzata soggetta a piano

particolareggiato (cfr. art. 50 NAPR), atto a garantire ulteriormente la

riqualifica del settore. Le critiche della ricorrente si rivelano pertanto

infondate.

5. Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione

Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su

una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e

rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

5.1. In

linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato

quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RtiD II-2020

n. 6 consid. 6.2 con rinvii; in merito alla definizione di pubblico interesse

cfr. anche Peter Hänni, Planungs-,

Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2016, pag. 39 segg.).

5.2. Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto

ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(regola della proporzionalità in senso stretto; RtiD II-2020 n. 6 consid. 6.3 con rinvii; Hänni, op. cit., pag. 50 segg., 52).

6. Vincolo

AP-EP 1a

Come in prima sede la

ricorrente sottolinea l'incompatibilità dei vincoli, che andrebbero a "tagliuzzare"

la riva con effetto banalizzante e interventi invasivi, con il contesto

storico, paesaggistico, architettonico e naturalistico di grande pregio,

protetto sia a livello federale che cantonale nonché, a livello comunale, con

norme molto conservative (art. 45 NAPR concernente la zona RP/SP riva protetta),

salvo poi concentrare i suoi argomenti soprattutto sul vincolo che grava la sua

proprietà, contestato anche dal profilo della proporzionalità, vista, fra l'altro,

la presenza di valide alternative che ne dimostrerebbero l'inutilità (in

particolare: proprietà __________). Censura inoltre l'assenza di base legale,

una scorretta ponderazione degli interessi in presenza e una violazione del

divieto d'arbitrio.

6.1. I piani

regolatori devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle

altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono

difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili

(art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del

territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli

edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i

bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con

precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona

verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità

pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di

queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,

determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15

lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e

che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza

(RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii,

inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono

particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi

pubblici). In sintonia con quanto precede, l'art. 20 cpv. 2 LST, come già l'art.

28 cpv. 1 LALPT, prevede la possibilità di delimitare nel piano regolatore le

zone per scopi pubblici. Contrariamente a quanto assume la ricorrente, i

vincoli AP-EP 1a poggiano di conseguenza su una sufficiente base legale.

6.2. Giusta l'art. 3

cpv. 2 lett. c LPT, che stabilisce i principi pianificatori in materia di

paesaggio, occorre tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il

pubblico accesso. La garanzia di una molteplicità d'usi e funzioni dei laghi e

delle fasce lacustri attraverso una pianificazione unitaria e progetti mirati

in grado di migliorare la pubblica fruizione delle rive, promuovere il riordino

ed il coordinamento regionale delle infrastrutture a lago, tutelare e

valorizzare il paesaggio lacustre, rientra parimenti tra gli obiettivi

pianificatori cantonali, adottati dal Gran Consiglio il 26 giugno 2007 (RL 701.200).

La scheda di coordinamento P7 del piano direttore (PD), di dato acquisito,

adottata dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009, stabilisce quindi al n. 2.2

degli Indirizzi, i quali sono vincolanti, che la pubblica fruizione dei

laghi e delle rive lacustri dev'essere garantita e potenziata mediante l'incremento

delle aree pubbliche a lago, tra l'altro tutelando, consolidando e ampliando le

aree da destinare allo svago e al tempo libero (lett. b).

6.3. In merito alle

critiche sollevate il Tribunale non può anzitutto che confermare gli argomenti

esposti al consid. 5.4. della sentenza del 7 gennaio 2004 (cfr. supra,

consid. A.c) in merito alla sussistenza di un manifesto interesse pubblico alla

base del vincolo e più in generale delle finestre a lago. Esso è infatti

perfettamente congruente con il concetto del piano viario in vigore, che

proprio nella fascia territoriale prospiciente il lago comprendente il nucleo

storico di Morcote, laddove è situato il fondo in parola, istituisce, come

visto, una strada pedonale attrezzata per eliminare il traffico di transito,

soggetta a piano particolareggiato (cfr. art. 50 NAPR). Alle sue estremità sono

previsti quindi gli autosili e le rotonde, di modo che è consentito di

stazionare il veicolo alle porte del nucleo e di accedervi attraverso una

passeggiata che si sviluppa principalmente lungo il marciapiede, appositamente

allargato, costeggiante la strada cantonale e resa attrattiva da una serie

scadenzata di accessi alla riva del lago di adeguate dimensioni, le cosiddette

finestre, fra le quali quella gravante il fondo della ricorrente. Non v'è

dubbio che il recupero dell'accessibilità della riva del lago, attuando la

scheda P7 del PD, è consono ad un Comune a piena vocazione turistica come

Morcote ed è pure d'interesse generale per la collettività che vi risiede.

6.4. La ricorrente

ribadisce a più riprese come i vincoli contestati, ed in particolare quello che

grava la sua proprietà, risulterebbero incompatibili con la tutela del contesto

pregiato e protetto a vari livelli, che verrebbe "tagliuzzato" e

banalizzato. La critica non può essere condivisa. Infatti, poiché i vincoli prevedono

in sostanza di rendere pubblica la fruizione dei giardini ai mapp. 451, 452 e

464 che avviene attualmente solo a titolo privato (cfr. anche art. 45 NAPR

concernente la zona RP/SP riva protetta, riservata a svago privato),

mettendo in atto unicamente quegli interventi necessari a tale fine, non si

vede come i medesimi possano interferire con il contesto paesaggistico in cui

si inseriscono. Non porta a diverse conclusioni il rendering relativo al mapp.

464 (doc. C3), prodotto con il ricorso del 31 gennaio 2020, che inserisce nell'area

colpita dal vincolo un'opera muraria parallela alla strada cantonale, di cui

non è chiara la finalità. Oltretutto, come visto, i fondi sottoposti alla

misura sono inclusi nel comparto soggetto a piano particolareggiato (cfr. art.

50 NAPR), e ciò a tutela della valorizzazione del settore.

6.5. Circa la

compatibilità dei vincoli con la protezione a cui è sottoposta l'area si rileva

quanto segue. Viste le sue eminenti qualità di carattere storico, culturale,

insediativo, paesaggistico e naturalistico, il territorio del Comune di Morcote

gode di una vasta tutela sia a livello federale, cantonale che comunale. Per

quanto qui d'interesse, esso risulta incluso nell'inventario federale dei

paesaggi, siti e monumenti naturali di importanza nazionale (IFP) quale oggetto

n. 1811 Arbostora-Morcote, mentre il villaggio di Morcote è menzionato nell'inventario federale degli insediamenti

svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS; in merito alla portata degli inventari federali per

i comuni ticinesi cfr. STA 90.2008.32 del 7 gennaio 2009 consid. 7 e relativi

rinvii, confermata dal Tribunale federale con sentenza 1C_75/2009 del 28

luglio 2009 consid. 3, posteriore alla DTF 135 II 209; Lorenzo Anastasi/Davide Socchi, La protezione del patrimonio

costruito, con particolare riferimento all'inventario ISOS, in: RtiD 2013, pag.

345 seg. e rinvii). Ora, per quanto attiene all'IFP, i vincoli contestati, che

mantengono inalterato lo stato attuale dei fondi, rendendoli parzialmente agibili

alla collettività, risultano conformi all'obiettivo di conservare le rive del

lago in uno stato prossimo a quello naturale (obiettivo 3.6), citato a pag. 4

della relativa scheda. Per quanto attiene all'ISOS, esso include i

mapp. 451 e 452 nel Gruppo edilizio G 0.2 Lenta edificazione di edifici

abitativi con diretto rapporto a lago; a cavallo del sec. XIX, che, a pag.

340, al capitolo L'insediamento attuale, Il piccolo insieme a lago,

viene

così descritto (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS

Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2.

Luganese, Berna 2006):

Il piccolo insieme in rapporto con il lago

(0.2) verso la strada lascia emergere due piani degli edifici che si alternano

a muretti di recinzione per piccoli giardini e a muretti di tettoie per il

rimessaggio delle imbarcazioni. Frequenti i cipressi in stretto rapporto con i

pochi edifici. Questi, di forme molto eterogenee, hanno l'accesso direttamente

dalla strada o, preferibilmente, dai giardini. Verso il lago alcune facciate

sono aperte da loggiati. In qualche caso, qualche albero sembra nascere dallo

specchio dell'acqua.

All'insieme

viene assegnato l'obiettivo di salvaguardia A, che impone la conservazione

della sostanza (conservare integralmente tutti gli edifici, parti dell'impianto,

spazi liberi; eliminare gli elementi perturbanti: cfr. Spiegazioni relative all'ISOS).

Anche in questo caso non si vede come i vincoli in questione possano

contravvenire a questo obiettivo, posto che la conformazione dei mapp. 451 e

452 non viene modificata. Medesima conclusione s'impone per il mapp. 464,

inserito nell'I-Ci Intorno circoscritto II Ripida base del pendio terrazzato

con il Parco Scherrer e ville signorili con obiettivo di salvaguardia A,

che impone la preservazione della destinazione dei terreni coltivati e no

(conservare la vegetazione importante per l'insediamento e la vecchia

edificazione; eliminare i fattori perturbanti: cfr. Spiegazioni relative all'ISOS).

Per quanto attiene infine al decreto esecutivo concernente la zona di

protezione del complesso monumentale di Morcote del 23 marzo 1983, emanato dal

Consiglio di Stato al fine di proteggere la Chiesa di S. Maria del Sasso e il

suo paesaggio circostante, i fondi risultano esclusi dal perimetro di rispetto

indicato nell'allegata planimetria. Va da ultimo rilevato che, contrariamente a

quanto sostiene la ricorrente, l'attuale alto grado di protezione della riva, che

trova concretizzazione, per quanto attiene alla zona RP/SP, all'art. 45 NAPR, giusta

il quale è prioritaria la protezione e la salvaguardia dell'ambiente lacuale,

non esclude, datene le premesse, l'azzonamento qui contestato, che, come visto,

permette di attuare i precetti della LPT e del PD.

6.6. Gli ulteriori argomenti

addotti nel ricorso non mutano queste conclusioni. Infatti se nel Comune di

Morcote già esistono parecchi accessi e spazi pubblici a lago, ciò è dovuto

proprio all'impostazione del piano regolatore in vigore, che prevede la

creazione di numerose finestre a lago, disseminate lungo la riva (cfr. art.

52 cpv. 7 NAPR nella versione emendata dal Governo), che assolvono una funzione

complementare rispetto al lungolago pubblico. Alla luce di tutto quanto precede

occorre concludere che i vincoli in parola risultano sorretti da un sufficiente

interesse pubblico. I motivi invocati dal Comune per giustificarli appaiono del

tutto plausibili, di modo che non è ravvisabile una violazione del divieto d'arbitrio.

Anche la ponderazione degli interessi in gioco merita tutela, posto che, come

visto, tramite l'apposizione dei contestati vincoli, la conservazione del

patrimonio culturale, storico, architettonico e paesaggistico di Morcote non

viene pregiudicata. In proposito non giova alla ricorrente appellarsi alla DTF 145

Considerandi

II 70: la fattispecie oggetto di giudizio, concernente la realizzazione di un

percorso escursionistico lungo la riva del Wohlensee in una riserva per uccelli

acquatici e migratori d'interesse nazionale, diverge infatti sostanzialmente da

quella qui all'esame, che non comporta, fra l'altro, diversamente dal caso

sottoposto al Tribunale federale, restrizioni della proprietà che eccedono

quelle usuali in materia di pianificazione delle rive di fiumi e di laghi.

6.7

Anche dal profilo della

proporzionalità il vincolo all'esame, incidendo il mapp. 464 per 1/4 della sua

superficie, non presta il fianco a critiche. Come già ritenuto al consid. 5.4

della pronuncia del 7 gennaio 2004, esso consente infatti all'insorgente di

poter disporre ancora di un congruo spazio privato in riva al lago,

salvaguardando parimenti quel nesso strutturale ed economico con il mapp. 463,

posto a monte della strada, pure di sua proprietà. Per quanto attiene ad altre

proprietà che la ricorrente indica come più idonee al raggiungimento delle

finalità perseguite (in particolare: proprietà __________) si osserva che il Comune,

in ambito pianificatorio, gode di un potere di apprezzamento che l'autorità di

ricorso, che non è autorità di pianificazione, deve rispettare, pena la

violazione dell'autonomia comunale (cfr. supra, consid. 3). Se la soluzione

adottata dal Comune, come visto, rispetta i principi pianificatori, il quesito

a sapere se l'eventuale apposizione del

vincolo AP-EP 1a sull'intero mapp. 452 sarebbe stata più confacente diventa

questione di opportunità, che sfugge al controllo del Tribunale.

7.

Sostenibilità

finanziaria

7.1

Secondo l'art. 19

cpv. 2 lett. a-c LST il piano regolatore si compone dei seguenti documenti

vincolanti: il piano delle zone, il piano dell'urbanizzazione, corredato dal

programma d'urbanizzazione e il regolamento edilizio. Esso è accompagnato da un

rapporto di pianificazione, di carattere indicativo (cpv. 3). Giusta l'art. 24

cpv. 1 lett. c LST quest'ultimo informa, fra l'altro, sui costi delle opere e

le relative modalità di finanziamento, come pure sulle priorità di

realizzazione (cfr. anche art. 31 cpv. 2 RLst). L'art. 24 cpv. 1 lett. c LST

recepisce lo strumento del programma di realizzazione, già previsto all'art. 30

LALPT (in vigore sino al 31 dicembre 2011). Esso rappresenta un preventivo di

massima degli interventi a carico dell'ente pubblico, che, riferito alle potenzialità

finanziarie del Comune, dimostra la fattibilità del piano e la realizzabilità

dei vincoli previsti. Si tratta di un documento che serve anche ad informare il

cittadino sulle conseguenze di ordine finanziario derivanti dall'attuazione del

piano regolatore (cfr. Messaggio n. 6309 del 9 dicembre 2009 sul disegno di

Legge sullo sviluppo territoriale, pag. 51). Sulla base di quanto disposto all'art.

31.

cpv. 3 RLst, la Sezione dello sviluppo territoriale ha emanato la linea

guida La sostenibilità finanziaria dei piani regolatori e il programma di

realizzazione, giugno 2007.

7.2

In concreto il rapporto

di pianificazione del febbraio 2016 prevede al capitolo 4.3. Programma di

realizzazione, pag. 26-27, e nella Tabella riassuntiva:

Interventi/Costi/Tempistiche, pag. 33, l'esecuzione di opere per

complessivi fr. 7'589'000.-, secondo una tempistica suddivisa in due categorie

(A: opere realizzate nell'arco temporale da 0 a 5 anni e B: opere realizzate

nell'arco temporale da 5 a 10 anni). Per quanto attiene specificamente alle 3 finestre

a lago previste ai mapp. 451, 452 e 464, il rapporto indica a pag. 26 che per

la realizzazione delle aree di accesso alla riva del lago si stima una spesa

pari a circa fr. 585'000.00. L'ammontare di detto importo è dettato da: valore

del terreno (fr. 2'000.00/m2) e opere di sistemazione (fr. 150.00/m2).

Dal profilo della tempistica, la loro esecuzione è inserita nella categoria A.

A fronte delle critiche avanzate in prima sede dalla ricorrente, che contestava

in particolare l'assenza di indicazioni circa le modalità di finanziamento

delle opere da parte del Comune, e quindi l'assenza di verifiche circa la

sostenibilità finanziaria anche delle finestre a lago, il Consiglio di

Stato, a pag. 15 della decisione del 18 dicembre 2019, ha limitato la

valutazione dell'investimento per le zone AP- EP 1a al solo vincolo sul mapp.

451, ritenendo che quelli previsti ai mapp. 452 e 464 fossero già consolidati

nel piano regolatore in vigore. A seguito delle contestazioni sollevate in

proposito nel ricorso del 31 gennaio 2020, nell'ambito della risoluzione del 13

maggio 2020 il Governo, a pag. 2, ha esteso l'esame a tutti i vincoli previsti

dalla variante, giungendo alla conclusione che quanto adottato dal Comune è

sufficiente per verificare la sostenibilità finanziaria dei vincoli AP1a e come

gli stessi appaiono d'interesse pubblico e formano un programma coerente. Tale

valutazione è stata ribadita a pag. 4 della mesima risoluzione:

Riguardo al programma di realizzazione e degli

investimenti le indicazioni fornite nel Rapporto di pianificazione (cap. 4.3 e

cap. 6) consentono di avere delle informazioni generali sulla spesa prevista e

le priorità di realizzazione dei vincoli di Piano regolatore proposti e, nel

caso che ci occupa, anche dei vincoli AP1a fra cui quello sul fmn 464. Gli

importi indicati relativi agli investimenti non hanno la pretesa di essere

esatti e definitivi e quanto adottato dal Comune è sufficiente per verificare

la sostenibilità finanziaria dei vincoli AP1a e come gli stessi appaiono d'interesse

pubblico.

7.3

Tali conclusioni

non possono essere condivise. Occorre infatti considerare che, ai sensi della

citata linea guida, una verifica finanziaria può imporsi anche in presenza di

una variante importante del piano regolatore (cfr. capitolo 1.4, pag. 14). In

concreto, le varianti sottoposte ad approvazione implicano investimenti

rilevanti, per fr. 7'589'000.-. Come rettamente sottolinea la ricorrente, il Programma

di realizzazione non indica tuttavia come avverrà la loro copertura del

profilo dei costi. La lacuna appare di rilievo. In proposito non va infatti dimenticato

che questa Corte nella sentenza del 7 gennaio 2004 aveva constatato la completa

assenza di indicazioni circa la copertura dei costi generati dalle opere

previste dalla revisione approvata dal Governo nel 2002, stimati in complessivi

fr. 27'600'000.-. Inoltre dagli atti non emerge - e nemmeno il Comune lo

sostiene - che le varianti puntuali adottate dopo l'approvazione del 2002

abbiano affrontato questo tema. Solo la variante concernente l'autosilo

comunale Garvello, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 17

ottobre 2012 (n. 5681), ne accenna indirettamente in quanto elaborata proprio

per ridurre i costi relativi alla sua realizzazione (cfr. pag. 7 e 8). Allo

stato attuale non è dunque dato di sapere come il Comune di Morcote intenda far

fronte al finanziamento delle varianti oggetto della decisione impugnata, fra

cui quella relativa al fondo della ricorrente, né tanto meno a quanto ammontino

e quanto incidano sulla verifica i costi per il completamento del piano

regolatore ancora in vigore (cfr. citata direttiva, pag. 14). Alla luce di

queste circostanze e contrariamente a quanto assunto dal Governo, non era

possibile, in concreto, verificare la sostenibilità finanziara delle varianti

e, di conseguenza, di quelle singole che stanno alla base del controverso

vincolo. In conclusione, così come già indicato al consid. 6 della sentenza del

7.

gennaio 2004, l'assenza negli atti delle varianti dei dati sull'investimento

stesso e di una verifica della sua sostenibilità finanziaria impedisce al piano

di fornire gli elementi di giudizio necessari ad accertare la presenza di un interesse

pubblico a dotare il Comune dell'attrezzatura prevista. Per il che il ricorso

merita di essere accolto.

8.

Si prescinde

dal prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne

va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Dato l'esito del ricorso del 17 giugno

2020, si giustifica invece l'assegnazione di ripetibili alla ricorrente,

patrocinata (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Medesima conclusione si impone per quello

del 31 gennaio 2020, in considerazione del fatto che il medesimo sarebbe stato

verosimilmente accolto a seguito dell'errata dichiarazione d'irricevibilità,

confermata dall'emanazione del successivo giudizio governativo (cfr. supra,

consid. 2). In concreto esse sono dovute sia dallo Stato sia dal Comune in

parti uguali.

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso del

31.

gennaio 2020 è stralciato dai ruoli.

2.

Il ricorso

del 17 giugno 2020 è accolto.

Di conseguenza la risoluzione

del 13 maggio 2020 (n. 2401) del Consiglio di Stato che approva il vincolo

AP-EP 1a al mapp. 464 è annullata.

3.

Non si

preleva una tassa di giustizia. Alla ricorrente dev'essere retrocesso l'importo

complessivo di fr. 2'800.- versato quale anticipo spese. Il Comune di Morcote e

lo Stato verseranno all'insorgente, in ragione di metà ciascuno, l'importo di

fr. 3'000.- a titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi di ricorso.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

5.

Intimazione

a:

1.

CO 1

1.

patr. da: PR 2

2.

CO 2

rappr.

da: RA 1

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera