Istanza di restituzione dei termini per ricorrere - obbligo di notifica personale ai proprietari della decisione di approvazione del PR?

Incarto

n.

Fatti

90.2020.13

Lugano

3 marzo 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sull'istanza di restituzione dei termini del 14 febbraio 2020 della

RI 1

patrocinata da: PR 1

contro

la risoluzione del 18 dicembre 2019 (n. 6736), con

cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del

Comune di Locarno, settore Piano di Magadino;

ritenuto, in

fatto

che la RI 1 (__________)

è proprietaria dei mapp. 4104, 4105 e 4109 di Locarno, inseriti in zona d'attività

e servizi speciale (ASs) secondo la variante del piano regolatore del Comune di

Locarno, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 14 dicembre 2004

(n. 5654);

che durante la seduta

del 19 ottobre 2015 il Consiglio comunale di Locarno ha adottato la revisione

del piano regolatore riguardante il settore Piano di Magadino, che prevede in

particolare un ampliamento della zona ASs (inclusione del comparto area

Polivideo), retta dall'art. 26 delle norme di attuazione del piano

regolatore (NAPR), nonché la commutazione di parte della zona industriale d'interesse

comunale in zona d'attività e di servizi (AS), retta dall'art. 25 NAPR;

che RI 1 non è insorta

contro i contenuti del piano;

che con risoluzione del

18 dicembre 2019 (n. 6736), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione;

tuttavia, considerato come una parte della zona AS e la zona ASs risultassero

inserite, secondo la scheda R8 del piano direttore cantonale (PD), in un

comparto potenzialmente idoneo per i grandi generatori di traffico (GGT) e come

la scheda ammettesse a titolo indicativo per l'insieme del comparto 20'000 m2

di superficie di vendita (SV), il Governo ha modificato d'ufficio gli art. 25 e

26 NAPR, inserendo un tetto massimo complessivo di SV di 20'000 m2, al

fine di rendere la revisione conforme ai contenuti del PD (cfr. p.to n. 2a del

dispositivo, pag. 87, che rinvia al capitolo 13.1. [recte: 12.1.] Modifiche

d'ufficio e decisioni che necessitano di una pubblicazione, pag. 85, e in

particolare lett. p, nonché capitolo 5.4. Norme di attuazione del piano

regolatore, sottocapitoli 5.4.7 e 5.4.8, pag. 42-43);

che, richiamati gli

art. 29 cpv. 3 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST,

RL 701.100), 39 cpv. 3 del suo regolamento del 20 dicembre 2011 (RLst; RL

701.110) e 19 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013

(LPAmm; RL 165.100), al p.to 4.1. a del dispositivo, pag. 87, il Consiglio di

Stato ha ordinato la pubblicazione della predetta risoluzione, limitatamente al

suo dispositivo, sul Foglio ufficiale (FU) e all'albo comunale; al p.to 4.3.

del dispositivo, pag. 88, il Governo ha inoltre ingiunto al Comune di pubblicare

la presente risoluzione, ad esclusione della parte relativa alla decisione sui

ricorsi, al più presto e non oltre i 30 giorni dalla sua intimazione, per un

periodo di 30 giorni e previo annuncio della pubblicazione all'albo comunale,

sul Foglio ufficiale e sui quotidiani del Cantone a norma dell'art. 27 cpv. 2

LST e 36 cpv. 3 RLst;

che in ottemperanza a

tali indicazioni, il dispositivo della risoluzione governativa è stato

pubblicato sul FU n. 105/2019 del 31 dicembre 2019, pag. 12428, mentre, finora,

il Comune non ha ancora dato seguito all'ordine contenuto al p.to 4.3. del

dispositivo;

che il 14 febbraio 2020

RI 1 ha introdotto presso il Tribunale cantonale amministrativo un'istanza di

restituzione dei termini, chiedendo che il Consiglio di Stato sia astretto a

intimarle la risoluzione del 18 dicembre 2019 con assegnazione di un termine di

ricorso di 30 giorni; asserendo di aver appreso il 4 febbraio 2020 dalla stampa

che la revisione era stata approvata con la modifica d'ufficio concernente gli

art. 25 e 26 NAPR, di aver poi constatato che il termine di ricorso, calcolato

dalla pubblicazione del dispositivo sul FU da parte dell'Esecutivo cantonale,

fosse ormai scaduto e di essersi in seguito attivata presso l'Ufficio tecnico

comunale per ottenere maggiori ragguagli, essa rimprovera al Governo di aver

violato l'art. 29 cpv. 3 LST, che impone l'intimazione della decisione ai

proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata, come è il suo caso;

RI 1 sostiene in particolare di non aver potuto rispettare il termine di

ricorso senza sua colpa, posto che poteva attendersi una notifica personale

della decisione alla luce del chiaro tenore della LST;

considerato, in

diritto

che la competenza del

Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 15 cpv. 2 LPAmm; art. 30 cpv. 1

LST);

che l'istanza, la quale

dev'essere decisa senza contraddittorio (art. 15 cpv. 3 LPAmm), può essere

evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 LPAmm);

che contrariamente all'art.

12 dell'abrogata legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile

1966 (LPamm; BU 1966, 181), il quale rinviava alla procedura civile per

disciplinare l'istituto della restituzione in intero contro il lasso dei

termini, il nuovo art. 15 LPAmm sancisce autonomamente che i termini non rispettati

possono essere restituiti soltanto se la parte o il suo rappresentante può

dimostrare di non averli potuti osservare a causa di un impedimento di cui non

ha colpa (cpv. 1);

che la LST prevede che il piano

regolatore è adottato dal Legislativo comunale (art. 27 cpv. 1 LST); il Municipio

procede alla pubblicazione della decisione di adozione presso la cancelleria

comunale per il periodo di 30 giorni (art. 27 cpv. 2 LST); la pubblicazione è

annunciata almeno 5 giorni prima agli albi comunali, nel Foglio Ufficiale e nei

quotidiani del Cantone (art. 36 cpv. 3 RLst); contro il contenuto del piano è

dato ricorso al Consiglio di Stato entro 15 giorni dalla scadenza del termine

di pubblicazione (art. 28 cpv. 1 LST); a norma dell'art. 29 cpv. 1 LST il Consiglio

di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto od in parte il

piano regolatore, oppure nega l'approvazione; contro le decisioni del Consiglio

di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 30 giorni

dalla notificazione (art. 30 cpv. 1 LST);

che in concreto, attraverso la

risoluzione del 18 dicembre 2019 (n. 6736), il Consiglio di Stato ha approvato

la revisione, modificando, fra l'altro, d'ufficio gli art. 25 e 26 NAPR;

che il Governo ha indi pubblicato il

dispositivo della sua risoluzione all'albo comunale e nel FU (cfr. FU n.

105/2019 del 31 dicembre 2019, pag. 12428) a tenore degli art. 29 cpv. 3 LST e

39 cpv. 3 RLst;

che esso ha inoltre ordinato al Comune

di pubblicare presso la sede dell'amministrazione locale la risoluzione, in

forma integrale, per il periodo di 30 giorni, previo annuncio della

pubblicazione agli albi comunali, nel FU e nei quotidiani del Cantone,

analogamente a quanto la legge prescrive per la pubblicazione della

deliberazione di adozione del piano regolatore (cfr. art. 27 cpv. 2 LST e 36

cpv. 3 RLst; cfr. p.to 4.3. del dispositivo della risoluzione);

che il dispositivo della risoluzione del

18 dicembre 2019 è invece silente in merito al termine di ricorso contro la

determinazione del Governo, che viene notificata mediante la citata

pubblicazione per un periodo di 30 giorni;

che a tutt'oggi il Municipio non ha

ancora eseguito la pubblicazione della risoluzione governativa presso la

cancelleria comunale;

che l'istante lamenta il fatto di non

aver ricevuto comunicazione scritta della decisione governativa, e ciò in

manifesta violazione dell'art. 29 cpv. 3 LST, secondo cui la decisione del

Consiglio di Stato è intimata al Comune, ai ricorrenti e ai proprietari dei

fondi la cui situazione è stata modificata dalla risoluzione, com'è il suo

caso;

che la pubblicazione

di una decisione rappresenta un sistema alternativo di notificazione, che può

essere eccezionalmente impiegato quando i destinatari della stessa sono

numerosi (più di venti) oppure non possono essere identificati senza oneri

eccessivi (cfr. art. 19 cpv. 1 lett. c e d LPAmm): eventualità

che, in materia di atti pianificatori, costituisce tuttavia la regola, come

conferma l'art. 27 cpv. 2 LST, il quale pone come principio la pubblicazione

del piano regolatore, una volta adottato dal Legislativo comunale (cfr. per

tutto quanto segue e quanto precede: STA 90.2015.16-18/20-24 del 13 luglio 2015

consid. 3.3);

che in vigenza della

legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365) il Consiglio di Stato

procedeva in modo identico quando si trattava di notificare la risoluzione di

approvazione del piano regolatore, ma in particolare le decisioni di non

approvazione e le modifiche d'ufficio decretate dallo stesso;

che in tale ipotesi, il

Consiglio di Stato faceva pubblicare il dispositivo all'albo comunale e nel

Foglio ufficiale (art. 37 cpv. 2, II frase LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 29

cpv. 3 in fine LST, 39 cpv. 3 RLst; cfr. anche Raffaello

Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in RtiD

I-2015, pag. 203 segg., nota a pié di pagina n. 35);

che il Governo procedeva inoltre sempre alla

notificazione (personale) scritta ai ricorrenti (dinanzi allo stesso) della

propria decisione a tenore dell'art. 17 cpv. 1 LPAmm;

che ai proprietari dei fondi la cui

situazione veniva modificata dalla risoluzione governativa non veniva invece

necessariamente riservato lo stesso trattamento; dipendeva, in primo luogo,

dalla facilità della loro individuazione e dal loro numero; laddove (come ad

esempio quando il Governo correggeva - dietro ricorso o, come più spesso

accadeva, d'ufficio - le norme di attuazione del piano regolatore od operava

cambiamenti di un certo rilievo rispetto dell'assetto pianificatorio proposto

dal Comune) era praticamente impossibile definire con esattezza la cerchia

delle persone toccate dalle modifiche, il Governo ricorreva alla notificazione

per via edittale (cfr. art. 19 cpv. 1 lett. c e d LPAmm), ordinando al Municipio

di procedere a una pubblicazione della sua risoluzione integrale (non limitata

quindi al solo dispositivo) presso la cancelleria comunale, secondo le modalità

prescritte per la pubblicazione della deliberazione di adozione del piano

regolatore da parte del Legislativo comunale (ossia per 30 giorni consecutivi,

previo annuncio all'albo comunale, sul Foglio ufficiale e nei quotidiani);

che questo modo di procedere viene seguito

anche dopo l'avvento della LST;

che nell'ambito dell'approvazione della

revisione del piano regolatore del Comune di Locarno, settore Piano di

Magadino, il Governo ha disposto numerose modifiche rispetto all'assetto pianificatorio

proposto dal Consiglio comunale (cfr. capitolo 12.1. Modifiche d'ufficio e

decisioni che necessitano di una pubblicazione, pag. 85-86), per cui

appariva difficile individuare i destinatari della risoluzione governativa; donde

il ricorso alla notifica per via edittale;

che, vista la scelta del Consiglio di Stato

di procedere in tal senso, a torto l'istante lamenta la mancata notifica

personale della decisione ex art. 29 cpv. 3 LST;

che tuttavia, come già detto, il Comune non

ha ancora disposto la pubblicazione della risoluzione d'approvazione in parola;

che di conseguenza l'istanza all'esame

risulta priva d'oggetto, in quanto il termine di cui RI 1 chiede la

restituzione non ha ancora iniziato a decorrere;

che determinante non è in effetti la

pubblicazione del dispositivo da parte del Governo, bensì quella della

decisione integrale da parte del Comune;

che non porta ad altra

conclusione il fatto che, in concreto, il dispositivo preveda, per coloro che

non hanno ricevuto la decisione, che il ricorso vada presentato entro 30 giorni

dalla pubblicazione del dispositivo sul FU (p.to 5.2. lett. b), pubblicazione

accompagnata dal deposito della risoluzione presso la Cancelleria comunale a

disposizione delle parti (p.to 4.2.);

che ciò crea

ambiguità, poiché, come visto, al p.to 4.3. del dispositivo è contemplata l'integrale

pubblicazione della risoluzione da parte del Comune, per un periodo di 30

giorni, senza che, apparentemente, ciò faccia nascere un diritto di ricorso;

che sotto questo

profilo alla pubblicazione di cui al p.to 4.3. del dispositivo non sembrerebbe

pervenire una specifica funzione, visto il deposito di cui al p.to 4.2.,

rispettivamente la pubblicazione del dispositivo di cui al p.to 4.1. lett. a;

che tuttavia se essa

non facesse stato mal si comprende perché il dispositivo la menzioni;

che tale situazione è

fonte di grave incertezza poiché, così facendo, sembra sussistere una doppia

pubblicazione ai fini della decorrenza dei termini, ciò che è inammissibile;

che inoltre tale ambigua

situazione non può pregiudicare la situazione di coloro che, facendo

affidamento sul p.to 4.3. del dispositivo, attendono la pubblicazione per un

periodo di 30 giorni da parte del Comune, così come è sempre stato fatto in

vigenza della LALPT e così come lo è ancora sotto l'egida della LST;

che visto tutto quanto precede l'istanza va

pertanto dichiarata irricevibile;

che, vista la particolarità della vertenza,

si prescinde dal prelievo della tassa di giustizia (art. 47 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. L'istanza è irricevibile.

Considerandi

2.

Non si preleva una tassa di

giustizia.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

1.

CO 1

1.

rappr. da: RA 1

2.

CO 2

patr.

da: PR 2

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera