Sostenibilità finanziaria di un vincolo volto alla creazione di una zona per edifici e attrezzature d’interesse pubblico

Incarto n.

90.2020.2

Lugano

15 aprile 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente

Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 23 gennaio 2020 di

RI 1

RI 2

patrocinate

da: PR 1 PR 2

contro

la risoluzione del 18 dicembre 2019 (n. 6732) con

cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore

del Comune di Morcote;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il mapp. 451 di

Morcote appartiene in comproprietà a RI 2 (3/12) e a RI 1 (9/12). Il fondo, di

259 m2, ubicato in località S. Antonio, nella stretta fascia

a contatto con la riva del lago delimitata a monte dalla strada cantonale,

risulta edificato con un piccolo fabbricato con annesso un porticato.

b. Nella seduta del 20

marzo 2000 il Consiglio comunale di Morcote ha adottato la revisione generale del

piano regolatore. In tale sede, il mapp. 451 è stato parzialmente attribuito,

per circa 1/5 della sua superficie, alla zona AP-EP 1a giardino e parco

pubblico per la formazione di una delle cosiddette finestre a lago.

Fatta eccezione per una striscia a confine con la strada, la porzione restante

del fondo è stata attribuita alla zona RP/SP riva protetta (riservata a svago

privato).

c. Con sentenza del 7

gennaio 2004 (inc. n. 90.2002.51), il Tribunale cantonale amministrativo ha

parzialmente accolto il ricorso del 5 marzo 2002 degli allora proprietari del

mapp. 451, annullando fra l'altro il vincolo AP-EP 1a, che il Consiglio di

Stato aveva invece tutelato nell'ambito dell'approvazione della revisione (cfr.

ris. gov. del 5 febbraio 2002; n. 570). Ammessi l'interesse pubblico al

recupero dell'accessibilità della riva e la proporzionalità del vincolo (cfr.

consid. 4.4), il Tribunale ha non di meno ritenuto che il medesimo non fosse

sufficientemente suffragato dal profilo della sua sostenibilità finanziaria

(cfr. consid. 4.3). Adito dal Comune di Morcote, il Tribunale federale ha

confermato la sentenza con pronuncia 1P.123/2004 del 24 settembre 2004.

B. a. Il 15 dicembre 2016 il Legislativo comunale ha

adottato alcune varianti del piano regolatore, comprensive di una

domanda di dissodamento, riproponendo fra l'altro, nella medesima estensione,

il vincolo AP-EP 1a giardino e parco pubblico sul mapp. 451 e su altri

fondi posti nelle vicinanze (mapp. 452 e 464, cfr. anche nuovo cpv. 7 dell'art.

52 delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR). Le varianti

contemplano inoltre la creazione di sei nuovi posteggi pubblici fra la località

Vedo e il Comune di Figino (PPU1, PPU2, PPU3, PPU4, PPU5, PPU10).

b. Avverso la

pianificazione adottata dal Comune, RI 1 e RI 2 sono insorte davanti al Consiglio di Stato, postulando l'annullamento del

vincolo AP-EP 1a giardino e parco pubblico e delle aree di posteggio

PPU2, PPU3 e PPU5. Con riferimento al vincolo AP-EP 1a, esse hanno

lamentato una violazione della garanzia della proprietà, sostenendo che il

medesimo fosse privo di un interesse pratico e attuale, e quindi inutile e

sproporzionato (anche dal profilo dei costi), in quanto la fruizione del

litorale sarebbe già stata sufficientemente garantita sia in generale che in

particolare, segnatamente tramite l'esistente accesso pubblico al lago al mapp.

447, limitrofo al loro, e tramite il lungolago pubblico di Morcote, posto a

poca distanza. Il vincolo è stato avversato anche dal profilo della sua

sostenibilità finanziaria. Esse si sono parimenti opposte al dissodamento. In

sede di replica hanno confermato le loro tesi. Per quanto attiene al vincolo

AP-EP 1a esse hanno inoltre rimproverato al Comune di non aver accertato in

modo corretto la fattispecie e debitamente motivato le sue scelte, posto che

gli atti sarebbero risultati privi delle necessarie giustificazioni e dell'analisi

di eventuali ubicazioni alternative, atte a comprovare la necessità di gravare

con il vincolo la loro proprietà.

c. A seguito del

sopralluogo esperito dal Governo al mapp. 451, le ricorrenti hanno ritirato l'opposizione

al dissodamento nonché le critiche rivolte alle aree riservate ai posteggi.

d. Con risoluzione del

18 dicembre 2019 (n. 6732) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti e l'istanza

di dissodamento. In quanto rivolto contro il vincolo AP-EP 1a il ricorso di RI

1 e RI 2 è stato respinto. Rilevato a pag. 15 come, fatta eccezione per il

fmn 451, (…) i vincoli relativi ai fmn 452 e

464 siano già consolidati nel Piano regolatore vigente approvato nel 2002 e come la valutazione dell'investimento per le

zone AP1a deve quindi essere limitata al solo vincolo sul fmn 451, il

Governo ha ritenuto la misura sorretta da un sufficiente interesse pubblico, proporzionata

e sopportabile dal profilo finanziario.

C. Avverso tale decisione

RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone l'annullamento e riproponendo in sostanza le tesi avanzate senza

successo in prima sede, che approfondiscono. Sottolineano in particolare l'incompatibilità

del vincolo con il contesto paesaggistico di pregio, protetto sia a livello federale

che cantonale. Lamentano inoltre una lesione del loro diritto di essere

sentite, riconducibile all'insufficiente densità normativa e all'assenza di

motivazioni atte a giustificarlo, ciò che avrebbe peraltro impedito loro anche un

corretto esercizio del diritto di informazione e partecipazione al processo

pianificatorio. Rimproverano infine al Governo di aver limitato l'esame

relativo alla sostenibilità finanziaria del vincolo solo al loro fondo.

D. a. In sede di risposta

il Comune e la Sezione dello sviluppo territoriale postulano la reiezione del

gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti

considerandi.

b. Le ricorrenti non

hanno replicato.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1

della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa

è la legittimazione attiva delle ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il

ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il gravame può

inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, senza ulteriore istruttoria

(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). Nemmeno le ricorrenti chiedono l'assunzione di prove

particolari.

2. 2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art.

29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare

alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per

adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può

dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però

limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su

alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata

in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio

di Stato (Raffaello Balerna, La

protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203

segg., 214).

3. Densità

normativa, diritto di essere sentiti e diritti di partecipazione al processo

pianificatorio

Le ricorrenti lamentano

anzitutto la lacunosità degli atti pianificatori in merito alle motivazioni che

giustificherebbero il vincolo. Mancherebbero in particolare indicazioni circa la

sua estensione sia dal profilo spaziale (manca l'indicazione esatta e precisa

del perimetro), sia da quello temporale (non è ad esempio dato di sapere quali

siano gli orari d'accesso), sia da quello funzionale (mancano le indicazioni

delle modalità e possibilità di accesso), sia in punto ai lavori di

sistemazione e di accoglienza previsti. Inoltre l'assenza di informazioni

circa i fatti rilevanti alla base del provvedimento (ad esempio le

motivazioni soggiacenti la pianificazione direttrice, eventuali ulteriori

progetti in atto, studi, varianti, alternative scelte pianificatorie, ipotesi,

valutazioni, interessi in gioco, fattibilità, rapporti spaziali, localizzazione

e estensione, ostacoli, tempistica, ecc.) avrebbe loro impedito di

valutarlo compiutamente. Il loro diritto di informazione e partecipazione al

processo pianificatorio sarebbe pertanto stato menomato e reso impossibile un

corretto esercizio del loro diritto di ricorso. In proposito si considera

quanto segue.

3.1. Il vincolo in

parola trae origine dalla revisione del piano regolatore di Morcote, adottata

nel 2000 (cfr. supra, consid. A.b), finalizzata, fra l'altro, ad una

migliore definizione delle aree pubbliche (giardini) in riva al lago (cfr.

rapporto di pianificazione ottobre 1999, pag. 5), già previste dal piano

regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 2 luglio 1991

(n. 5522). In particolare, nell'ambito della revisione, alcuni vincoli AP-EP 1a

giardino e parco pubblico erano stati ridimensionati soprattutto nell'ottica

di contenere i costi derivanti al Comune per la loro attuazione, fra cui quello

gravante il mapp. 451, ridotto a circa 1/5 della superficie (cfr. citato

rapporto, pag. 14-15, e risoluzione governativa del 5 febbraio 2002, pag. 20).

Come esposto in narrativa, il medesimo è stato poi annullato da questa Corte

per motivi legati alla sua giustificazione dal profilo finanziario (cfr. supra,

consid. A.c). La variante si limita ora a riproporlo, estendendolo anche ad

altri due fondi posti nelle vicinanze (cfr. supra, consid. B.a). In

proposito il rapporto di pianificazione del febbraio 2016, pag. 15-16, che

accompagna la variante, si esprime come segue:

Tra

le varie tematiche che si susseguono in questa variante, affrontiamo quello

legato alle nuove aree AP-EP.

Oltre

alla proposta di nuovi posteggi pubblici (AP 10a), ai quali ci siamo dedicati

nel paragrafo precedente, soffermiamo l'attenzione anche su altre aree ad uso

pubblico.

Tra

quest'ultime le "finestre a lago" assumono un ruolo assai rilevante

per Morcote data l'importanza del loro sfruttamento a svago per servizio

pubblico e considerata la chiara vocazione turistica del Comune.

È

rilevante perciò che queste fasce siano protette e sfruttate nel modo più

consono.

Assume

particolare importanza la valorizzazione delle funzioni ricreative, ambientali

e sociali.

Il Rapporto di Pianificazione del 1999 proponeva la formazione di

queste superfici.

Il

Comune infatti intende acquisire spazi in riva al lago per far in modo che

siano accessibili al pubblico, garantendo così la fruizione del paesaggio

lacuale, tutelando e consolidando le medesime predisponendo passeggiate e

sentieri a lago.

Il

20 marzo 2000 il Comune adotta il PR e prevede che parte dei fondi 464, 451 e

452 siano destinati a zona di attrezzature ed edifici pubblici APEP 1a

riservata a giardino e parco pubblico.

A

giudizio dell'Esecutivo cantonale questa risulta essere una buona scelta

pianificatoria ma mancante di una giustificazione sulla valutazione e

sostenibilità dei costi (vedi Ris. 5/2/2002).

In

questa sede perciò la variante verificherà il profilo economico per l'acquisizione

delle superfici dedicate allo sviluppo di "finestre a lago", dando

invece per acquisita l'opportunità della creazione di questi spazi pubblici.

Da notare che, sebbene

l'art. 52 cpv. 7 NAPR prevede che

circa

1/5 della superficie del mapp. 451 è destinato a scopi pubblici AP-EP 1a, contrariamente

a quanto assumono le ricorrenti, l'esatta definizione dell'estensione del

vincolo è desumibile dal piano delle zone - Comparto San Carlo/Vico Morcote,

1:1000, annesso alla variante.

3.2. Alla luce di

quanto precede occorre convenire con il Consiglio di Stato (cfr. risposta, pag.

2-3) come il vincolo contestato sia chiaramente indicato negli elaborati

grafici nella sua effettiva ampiezza e portata e come le sue finalità siano chiaramente

desumibili dal rapporto di pianificazione del febbraio 2016. Peraltro l'istoriato

pianificatorio relativo al vincolo e le sue finalità sono perfettamente noti

alle ricorrenti, che hanno partecipato al procedimento sfociato con la STA 90.2002.51

del 7 gennaio 2004 (cfr. supra, consid. A.c). Inoltre, in considerazione

del fatto che la variante non fa che riproporre il vincolo annullato con tale

pronuncia e che esso si inserisce in un'impostazione pianificatoria che trae

origine nel 1991, ovvero quella relativa alle aree pubbliche (giardini) in riva

al lago, che ha in parte già trovato attuazione, pretestuosa appare la critica,

secondo cui sarebbero stati necessari ulteriori approfondimenti (motivazioni

soggiacenti la pianificazione direttrice, eventuali ulteriori progetti in atto,

studi, varianti...) e secondo cui la loro assenza avrebbe reso impossibile valutare

Fatti

i fatti rilevanti alla base del provvedimento. Infine, per quanto attiene alle

informazioni di dettaglio richieste (orari, modalità e possibilità di accesso

nonché lavori di sistemazione e di accoglienza

previsti) esse esulano manifestamente dalla fase pianificatoria, che ha come

scopo di definire e riservare le superfici necessarie per il raggiungimento

degli obiettivi prefissati dal Comune, e attengono invece alla fase attuativa

(STA 90.2011.147 del 4 dicembre 2014 consid. 4 e rinvii). Le critiche

avanzate nel ricorso vanno di conseguenza respinte.

3.3. Poiché,

come appena visto, il vincolo AP-EP 1a risulta debitamente motivato e presenta

la richiesta densità normativa, cade nel vuoto l'invocata lesione del diritto

di essere sentiti delle ricorrenti ad opera del Comune, che le avrebbe poste

nella situazione di non comprenderne la portata. Peraltro il dettagliato

gravame da esse presentato davanti al Governo smentisce la tesi secondo cui

sarebbero state impedite nel corretto esercizio del loro diritto di ricorso.

Medesima conclusione s'impone per la censura secondo cui il loro diritto

di informazione e partecipazione al processo pianificatorio sarebbe stato

violato. Le osservazioni introdotte da RI 1 a seguito della messa

in consultazione dal 6 marzo al 20 aprile 2015 delle varianti e vertenti sul

vincolo in parola, dimostrano infatti che essa ne ha recepito gli aspetti

fondamentali, desumibili dagli atti, di cui non ha criticato l'incompletezza.

4. Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione

Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su

una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e

rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

4.1. In

linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del

territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a

un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse

deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RtiD

II-2020 n. 6 consid. 6.2 con rinvii; in merito alla definizione di pubblico

interesse cfr. anche Peter Hänni,

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2016, pag. 39 segg.).

4.2. Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto

ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(regola della proporzionalità in senso stretto; RtiD II-2020 n. 6 consid. 6.3 con rinvii; Hänni, op. cit., pag. 50 segg., 52).

5. Vincolo AP-EP

1a

Le ricorrenti ritengono

che il vincolo sia privo di un interesse pratico e attuale, e quindi inutile e

sproporzionato (anche dal profilo dei costi), in quanto la fruizione del

litorale sarebbe già sufficientemente garantita sia in generale che in

particolare, segnatamente tramite l'esistente accesso pubblico al lago al mapp.

447, limitrofo al loro, e tramite il lungolago pubblico di Morcote, posto a

poca distanza. Esso sarebbe inoltre incompatibile con il contesto paesaggistico

di pregio, protetto sia a livello federale che cantonale. Le critiche non

meritano accoglimento per i seguenti motivi.

5.1. I piani regolatori

devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette

(art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre

zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti

tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art.

15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio.

Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le

attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri

della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e

l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di

concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità

pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di

queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,

determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15

lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e

che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza

(RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii,

inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente

l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi pubblici).

5.2. Giusta l'art. 3

cpv. 2 lett. c LPT, che stabilisce i principi pianificatori in materia di

paesaggio, occorre tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il

pubblico accesso. La garanzia di una molteplicità d'usi e funzioni dei laghi e

delle fasce lacustri attraverso una pianificazione unitaria e progetti mirati

in grado di migliorare la pubblica fruizione delle rive, promuovere il riordino

ed il coordinamento regionale delle infrastrutture a lago, tutelare e

valorizzare il paesaggio lacustre, rientra parimenti tra gli obiettivi

pianificatori cantonali, adottati dal Gran Consiglio il 26 giugno 2007 (RL 701.200).

La scheda di coordinamento P7 del piano direttore (PD), di dato acquisito,

adottata dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009, stabilisce quindi al n. 2.2

degli Indirizzi, i quali sono vincolanti, che la pubblica fruizione dei

laghi e delle rive lacustri dev'essere garantita e potenziata mediante

l'incremento delle aree pubbliche a lago, tra l'altro tutelando, consolidando e

ampliando le aree da destinare allo svago e al tempo libero (lett. b).

5.3. In merito alle

critiche sollevate, il Tribunale non può anzitutto che confermare gli argomenti

esposti al consid. 4.4. della sentenza del 7 gennaio 2004 (cfr. supra,

consid. A.c) in merito alla sussistenza di un manifesto interesse pubblico alla

base del vincolo. Esso è infatti perfettamente congruente con il concetto del

piano viario in vigore, che proprio nella fascia territoriale prospiciente il

lago comprendente il nucleo storico di Morcote, laddove è situato il fondo in

parola, istituisce una strada pedonale attrezzata per eliminare il traffico di

transito, soggetta a piano particolareggiato (cfr. art. 50 NAPR). Alle sue

estremità sono previsti quindi gli autosili e le rotonde, di modo che è

consentito di stazionare il veicolo alle porte del nucleo e di accedervi

attraverso una passeggiata che si sviluppa principalmente lungo il marciapiede,

appositamente allargato, costeggiante la strada cantonale e resa attrattiva da

una serie scadenzata di accessi alla riva del lago di adeguate dimensioni, le

cosiddette finestre, fra le quali quella gravante il fondo delle ricorrenti.

Non v'è dubbio che il recupero dell'accessibilità della riva del lago, attuando

la scheda P7 del PD, è consono ad un Comune a piena vocazione turistica come

Morcote ed è pure d'interesse generale per la collettività che vi risiede.

5.4. Gli argomenti

addotti nel ricorso non mutano queste conclusioni. Infatti se nel Comune di

Morcote già esistono parecchi accessi e spazi pubblici a lago, ciò è dovuto proprio

all'impostazione del piano regolatore in vigore, che prevede la creazione di

numerose finestre a lago, disseminate lungo la riva (cfr. art. 52 cpv. 7

NAPR nella versione emendata dal Governo), che assolvono una funzione

complementare rispetto al lungolago pubblico. È inoltre evidente che l'accesso

al lago costituito dal mapp. 447, limitrofo al fondo delle ricorrenti e largo

nel punto più ampio circa 3 m., è troppo esiguo per rispondere alla funzione

ricreativa ricercata con i vincoli in parola. Anche l'impegno finanziario

derivante per la collettività (fr. 2'000.-/m2 per l'espropriazione e

fr. 150.-/m2 per le opere di sistemazione), aspetto questo su cui si

tornerà in seguito, non appare a tal punto esorbitante da prevalere, nella

ponderazione degli interessi, su quello relativo alla pubblica fruizione delle

rive, privilegiato dal Comune. Infine l'interesse privato delle ricorrenti, che

lamentano una violazione della privacy, poiché si troverebbero con la

proprietà occupata da terzi e liberamente accessibile, appare

salvaguardato, posto che il Comune prevede di sistemare convenientemente l'area

e che comunque la problematica appare facilmente superabile tramite adeguati

accorgimenti, volti a schermare la proprietà.

5.5.

5.5.1. Le ricorrenti

sostengono infine che il vincolo contestato, con le relative opere di

sistemazione e di accesso, risulterebbe incompatibile con la tutela del

contesto paesaggistico pregiato e protetto sia a livello naturalistico che in

relazione alla Chiesa di S. Maria del Sasso, senza tuttavia spiegarne i

motivi. La critica non appare di immediata comprensione. Infatti, poiché il

vincolo prevede in sostanza di rendere pubblica la fruizione del giardino al

mapp. 451, che avviene attualmente solo a titolo privato, mettendo in atto

unicamente quegli interventi necessari a tale fine, non si vede come il

medesimo possa interferire con il contesto paesaggistico in cui si inserisce.

Oltretutto, come visto, il fondo delle ricorrenti è incluso nel comparto

compreso tra la rotonda presso la Casa Anziani e la rotonda in località Indipendenza,

in cui viene definita un'area per una strada pedonale attrezzata soggetta a

piano particolareggiato, atto a garantire ulteriormente la riqualifica del

settore. Ad ogni modo, a titolo abbondanziale si rileva quanto segue.

5.5.2. Viste le sue eminenti

qualità di carattere storico, culturale, insediativo, paesaggistico e

naturalistico, il territorio del Comune di Morcote gode di una vasta tutela sia

a livello federale, cantonale che comunale. Per quanto qui d'interesse, esso

risulta incluso nell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti

naturali di importanza nazionale (IFP) quale oggetto n. 1811 Arbostora-Morcote,

mentre il villaggio di Morcote è menzionato nell'inventario

federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS;

in merito alla portata degli inventari federali per i comuni ticinesi

cfr. STA 90.2008.32 del 7 gennaio 2009 consid. 7 e relativi rinvii, confermata

dal Tribunale federale con sentenza 1C_75/2009 del 28 luglio 2009 consid. 3,

posteriore alla DTF 135 II 209; Lorenzo

Anastasi/Davide Socchi, La protezione del patrimonio costruito, con

particolare riferimento all'inventario ISOS, in: RtiD 2013, pag. 345 seg. e

rinvii). Ora, per quanto attiene all'IFP, il vincolo contestato, che mantiene inalterato

lo stato attuale del fondo, rendendolo parzialmente agibile alla collettività,

risulta conforme all'obiettivo di conservare le rive del lago in uno stato

prossimo a quello naturale (obiettivo 3.6), citato a pag. 4 della relativa scheda.

Per quanto attiene all'ISOS, esso include il fondo delle

ricorrenti nel Gruppo edilizio G 0.2 Lenta edificazione di edifici abitativi

con diretto rapporto a lago; a cavallo del sec. XIX, che, a pag. 340, al

capitolo L'insediamento attuale, Il piccolo insieme a lago, viene così

descritto (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS

Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2.

Luganese, Berna 2006):

Il

piccolo insieme in rapporto con il lago (0.2) verso la strada lascia emergere

due piani degli edifici che si alternano a muretti di recinzione per piccoli

giardini e a muretti di tettoie per il rimessaggio delle imbarcazioni.

Frequenti i cipressi in stretto rapporto con i pochi edifici. Questi, di forme

molto eterogenee, hanno l'accesso direttamente dalla strada o, preferibilmente,

dai giardini. Verso il lago alcune facciate sono aperte da loggiati. In qualche

caso, qualche albero sembra nascere dallo specchio dell'acqua.

All'insieme

viene assegnato l'obiettivo di salvaguardia A, che impone la conservazione

della sostanza (conservare integralmente tutti gli edifici, parti dell'impianto,

spazi liberi; eliminare gli elementi perturbanti: cfr. Spiegazioni relative all'ISOS).

Anche in questo caso non si vede come il vincolo in questione possa

contravvenire a questo obiettivo, posto che la conformazione del mapp. 451 non

viene modificata. Per quanto attiene infine al decreto esecutivo concernente la

zona di protezione del complesso monumentale di Morcote del 23 marzo 1983,

emanato dal Consiglio di Stato al fine di proteggere la Chiesa di S. Maria del

Sasso e il suo paesaggio circostante, il fondo risulta escluso dal perimetro di

rispetto indicato nell'allegata planimetria.

5.6. Anche dal profilo della

proporzionalità il vincolo all'esame, incidendo il mapp. 451 per circa 1/5 della

sua superficie, non presta il fianco a critiche. Come già ritenuto al consid.

4.4 della pronuncia del 7 gennaio 2004, esso consente infatti alle insorgenti

di poter disporre ancora di un congruo spazio privato in riva al lago,

salvaguardando parimenti quel nesso strutturale ed economico con il mapp. 450,

posto a monte della strada, pure di loro proprietà.

6. Sostenibilità

finanziaria

6.1. Secondo l'art. 19 cpv. 2 lett. a-c LST

il piano regolatore si compone dei seguenti documenti vincolanti: il piano delle

zone, il piano dell'urbanizzazione, corredato dal programma d'urbanizzazione e

il regolamento edilizio. Esso è accompagnato da un rapporto di pianificazione,

di carattere indicativo (cpv. 3). Giusta l'art. 24 cpv. 1 lett. c LST quest'ultimo

informa, fra l'altro, sui costi delle opere e le relative modalità di

finanziamento, come pure sulle priorità di realizzazione (cfr. anche art. 31

cpv. 2 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre

2011; RLst; RL 701.110). L'art. 24 cpv. 1 lett. c LST recepisce lo strumento

del programma di realizzazione, già previsto all'art. 30 della legge cantonale

di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365). Esso

rappresenta un preventivo di massima degli interventi a carico dell'ente

pubblico, che, riferito alle potenzialità finanziarie del Comune, dimostra la

fattibilità del piano e la realizzabilità dei vincoli previsti. Si tratta di un

documento che serve anche ad informare il cittadino sulle conseguenze di ordine

finanziario derivanti dall'attuazione del piano regolatore (cfr. Messaggio n.

6309 del 9 dicembre 2009 sul disegno di Legge sullo sviluppo territoriale, pag.

51). Sulla base di quanto disposto all'art. 31 cpv. 3 RLst, la Sezione dello

sviluppo territoriale ha emanato la linea guida La sostenibilità finanziaria

dei piani regolatori e il programma di realizzazione, giugno 2007.

6.2. In concreto il rapporto di

pianificazione del febbraio 2016 prevede al capitolo 4.3. Programma di

realizzazione, pag. 26-27, e nella Tabella riassuntiva:

Interventi/Costi/Tempistiche, pag. 33, l'esecuzione di opere per

complessivi fr. 7'589'000.-, secondo una tempistica suddivisa in due categorie

(A: opere realizzate nell'arco temporale da 0 a 5 anni e B: opere realizzate

nell'arco temporale da 5 a 10 anni). Per quanto attiene specificamente alle 3 finestre

a lago previste ai mapp. 451, 452 e 464, il rapporto indica a pag. 26 che per

la realizzazione delle aree di accesso alla riva del lago si stima una spesa

pari a circa fr. 585'000.00. L'ammontare di detto importo è dettato da: valore

del terreno (fr. 2'000.00/m2) e opere di sistemazione (fr. 150.00/m2).

Dal profilo della tempistica, la loro esecuzione è inserita nella categoria A.

A fronte delle critiche avanzate in prima sede dalle ricorrenti, che

contestavano in particolare l'assenza di indicazioni circa le modalità di

finanziamento delle opere da parte del Comune, e quindi l'assenza di verifiche

circa la sostenibilità finanziaria anche delle finestre a lago, il

Consiglio di Stato, a pag. 15 della decisione impugnata, ha limitato la

valutazione dell'investimento per le zone AP-EP 1a al solo vincolo sul fondo in

parola, ritenendo che quelli previsti ai mapp. 452 e 464 fossero già

consolidati nel piano regolatore in vigore. Ne ha dedotto che in quest'ottica,

ritenuta la modesta superficie gravata (ca. 60 mq), lo scrivente Consiglio è

dell'avviso che l'impegno finanziario a carico del Comune sia ampiamente

sopportabile, Morcote è tra i primi dieci Comuni finanziariamente forti secondo

la graduatoria degli indici di forza finanziaria per il biennio 2019/2020.

Tale motivazione è stata ribadita a pag. 47, in evasione al ricorso.

6.3. Alla luce di queste premesse occorre anzitutto

rilevare come l'assunto, secondo il quale due delle finestre a lago

erano già consolidate nel precedente piano regolatore, è errato. Infatti anche

il vincolo AP-EP 1a previsto al mapp. 464 dalla revisione approvata dal Governo

il 5 febbraio 2002 è stato annullato da questo Tribunale con sentenza

90.1994.147/90.2002.54 del 7 gennaio 2004, confermata dal Tribunale federale con

pronuncia 1P.121/2004 del 24 settembre 2004. Di conseguenza, già perché basata

su un accertamento inesatto della fattispecie (cfr. art. 69 cpv. 1 lett. b LPAmm), la decisione impugnata

non merita tutela. È inoltre vero che l'allora proprietaria del mapp. 452 non

era insorta contro il vincolo AP-EP 1a, previsto sul suo fondo nell'ambito

della revisione del 2002. Tuttavia i difetti riscontrati nella sentenza

del 7 gennaio 2004 relativi agli aspetti finanziari della revisione si

estendevano anche a questo vincolo, di modo che, giustamente, il Comune l'ha

riportato nelle varianti. Anche sotto questo profilo la decisione impugnata,

che lo esclude dall'esame, si rivela errata.

6.4. Occorre poi considerare che, ai sensi della

citata linea guida, una verifica finanziaria può imporsi anche in presenza di

una variante importante del piano regolatore (cfr. capitolo 1.4, pag. 14). In

concreto, le varianti sottoposte ad approvazione implicano investimenti

rilevanti, per fr. 7'589'000.-. Come rettamente sottolineano le ricorrenti, il Programma

di realizzazione non indica tuttavia come avverrà la loro copertura del

profilo dei costi. La lacuna appare di rilievo. In proposito non va infatti dimenticato

che questa Corte nella sentenza del 7 gennaio 2004 aveva messo in rilievo la

completa assenza di indicazioni circa la copertura dei costi generati dalle

opere previste dalla revisione approvata dal Governo nel 2002, stimati in

complessivi fr. 27'600'000.-. Inoltre dagli atti non emerge - e nemmeno il

Comune lo sostiene - che le varianti puntuali adottate dopo l'approvazione del

2002 abbiano affrontato questo tema. Solo la variante concernente l'autosilo

comunale Garvello, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 17

ottobre 2012 (n. 5681), ne accenna indirettamente in quanto elaborata proprio

per ridurre i costi relativi alla sua realizzazione (cfr. pag. 7 e 8). Allo

stato attuale non è dunque dato di sapere come il Comune di Morcote intenda far

fronte al finanziamento delle varianti oggetto della decisione impugnata, fra

cui quella relativa al fondo delle ricorrenti, né tanto meno a quanto ammontino

e quanto incidano sulla verifica i costi per il completamento del piano

regolatore ancora in vigore (cfr. citata direttiva, pag. 14). Alla luce di

queste circostanze e contrariamente a quanto assunto dal Governo, non era

possibile, in concreto, verificare la sostenibilità finanziara delle varianti

e, di conseguenza, di quelle singole che stanno alla base del controverso

vincolo. Va da sé che l'argomento secondo il quale il Comune verserebbe in una situazione

finanziaria favorevole non è determinante, come già rilevato dal Tribunale

federale al consid. 2.4 della sentenza 1P.123/2004 del 24 settembre 2004 (cfr. supra,

consid. A.c). In conclusione, così come già indicato al consid. 5 della

sentenza del 7 gennaio 2004, l'assenza negli atti

delle varianti dei dati

sull'investimento stesso e di una verifica della sua sostenibilità finanziaria

impedisce al piano di fornire gli elementi di giudizio necessari ad accertare

la presenza di un interesse pubblico a dotare il Comune dell'attrezzatura

prevista. Per il che il ricorso merita di esser accolto.

7. Si prescinde dal

prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va

esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo

di versare le ripetibili alle ricorrenti, vincenti, per entrambe le istanze di

giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza la risoluzione

del 18 dicembre 2019 (n. 6732) del Consiglio di Stato è annullata nella misura

in cui approva il vincolo AP-EP 1a al mapp. 451.

Considerandi

2.

Non si

preleva una tassa di giustizia. Alle ricorrenti dev'essere retrocesso l'importo

di fr. 1'800.-, versato quale anticipo spese. Il Comune di Morcote verserà alle

insorgenti l'importo di fr. 2'500.- a titolo di ripetibili complessive per

entrambe le sedi di ricorso.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

1.

CO 1

1.

rappr. da: RA 1

2.

CO 2

patr.

da: PR 3

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera