Zona di pianificazione a salvaguardia della pianificazione in fase di elaborazione che è volta a ridisegnare le zone edificabili del quartiere di Brè, comune di Lugano

Incarto n.

90.2020.27

Lugano

29

luglio 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 10 settembre 2020 della

RI 1

patrocinata da: PR 1

contro

la risoluzione del 9 luglio 2020 con cui il

Municipio di Lugano ha istituito la

zona di pianificazione Aree edificabili quartiere di Brè;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. La revisione del piano

regolatore di Lugano, sezione Castagnola-Brè, approvata dal Consiglio di Stato

con risoluzione del 7 dicembre 1993 (n. 10'645) e integrata in seguito con

alcune varianti, attribuisce il territorio posto a nord-est del nucleo storico

(zona NT) alla zona di rispetto dei nuclei storici e tradizionali (Rn) e alle

zone residenziali R2 e R2b, oltre che ad alcune zone per attrezzature e edifici

pubblici (AP-EP). Ai mapp. 670 e 528 è inoltre istituita una zona edificabile d'interesse

comunale (ZIC), sovrapposta alla zona R2b.

B. Ottenuto il 30 giugno

2020 il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, con risoluzione

del 9 luglio 2020 il Municipio di Lugano ha adottato la zona di pianificazione Aree

edificabili quartiere di Brè in corrispondenza dei seguenti comparti, inedificati

ad eccezione dei mapp. 531, di proprietà della RI 1, 655, 707 e 713:

La misura, pubblicata

presso la cancelleria comunale dal 28 luglio al 14 settembre 2020 (cfr. FU n.

59/2020 pag. 5966) e basata sullo studio Revisione generale di PR – Analisi

urbanistica dell'agosto 2018, mira in particolare a valutare le riserve

edificatorie e il dimensionamento delle aree edificabili, a esaminare le aree

edificabili potenzialmente oggetto di ridimensionamento e i progetti di

ricomposizione particellare nonché a ridefinire la viabilità pubblica e

adeguare le norme edilizie dal profilo della qualità e dell'inserimento

paesaggistico. All'interno del suo perimetro il Municipio si riserva la

facoltà di respingere domande di costruzione relative a nuove edificazioni, in

particolare se contrastano con i principi perseguiti dalla ZP. Per quanto

attiene invece agli edifici e impianti esistenti, il provvedimento ne vieta la

demolizione e la ricostruzione. Ne ammette tuttavia il rinnovo, la parziale

trasformazione (compreso il cambiamento di destinazione) e l'ampliamento, purché

siano stati eretti o modificati legalmente, siano in conformità con il Piano

regolatore vigente e a patto che l'intervento, che andrà valutato

singolarmente, non osti alla pianificazione in itinere e sia necessario e

proporzionato rispetto agli scopi della stessa ZP (cfr. scheda descrittiva,

Effetti). La zona di pianificazione ha una durata di cinque anni.

C. Avverso tale

provvedimento, la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone in via principale l'annullamento e chiedendo, in via subordinata,

l'esclusione del proprio fondo dal suo perimetro. Essa contesta l'interesse

pubblico e la proporzionalità della misura, che si rivelerebbe pure lesiva del

principio della parità di trattamento sotto svariati profili. Anche il

tracciato del perimetro non poggerebbe su criteri oggettivi, risultando di

conseguenza arbitrario. In quest'ottica risulterebbe particolarmente urtante l'esclusione

dalla misura dei mapp. 535, 536 e 537, direttamente adiacenti al suo. Invoca

infine una violazione del principio della buona fede da parte del Municipio in

relazione alla domanda di costruzione inoltrata nel 2017 per l'edificazione di

un nuovo stabile di appartamenti sul suo fondo.

D. a. In sede di risposta

la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) si rimette al giudizio del

Tribunale, mentre il Comune postula la reiezione del gravame, contestando

puntualmente gli argomenti della ricorrente anche in base allo studio

pianificatorio relativo alla revisione del piano regolatore della sezione di

Brè - Aldesago del marzo 2020, che produce (doc. 4, 5 e 6).

b. Con la replica la

ricorrente approfondisce le sue tesi alla luce della documentazione prodotta

dal Comune, integrando il suo petitum con la domanda, in via ancora più

subordinata, di escludere dal perimetro della zona di pianificazione la

superficie maggioritaria del mapp. 531 che rimarrebbe attribuita alla zona R2b

secondo lo studio pianificatorio del marzo 2020, rimanendo inclusa unicamente

la superficie più a monte che si prevede di attribuire alla "zona degli

spazi liberi sovrapposta". Con la duplica, il Comune prende

puntualmente posizione sulle tesi della ricorrente e si riconferma nelle

proprie conclusioni e domande. Anche la Sezione ribadisce i contenuti della

precedente comparsa scritta.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1

della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100).

Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, in qualità di proprietaria

del mapp. 531 toccato dal provvedimento avversato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST).

Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1

della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL

165.100).

Considerandi

2.

2.1.

Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano

o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di

pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è

lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.

Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di

istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,

oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con

principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle

proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.

59.

LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a

salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento

delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende

all'art. 61 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27

cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che

possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando

inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano

in formazione sono decise negativamente (art. 61 cpv. 3 LST). La zona di

pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che

sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con

facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di

due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).

2.2

La zona di pianificazione è un provvedimento

conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la

pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o

comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante

col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel

tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del

processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362

consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto

definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si

può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione

della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di

pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un

provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo

pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua

durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di

pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni

pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione.

Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,

salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento

pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e

soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non

compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa

dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in

quanto tale.

3.

Le restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una

base legale, essere giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettare il principio della

proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile

1999; Cost.; RS 101). La legalità, l'interesse

pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi

giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie

attività (art. 5 Cost.).

3.1

3.1.1

In

linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un

provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno

importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;

Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto

amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n.

558-594). Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza

aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà

economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla

Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di

pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste

misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non

le rende di per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15

febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer,

Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.

1071).

3.1.2

L'adozione

di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito

centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente

(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch,

op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un

interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano

regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento

della zona di pianificazione (Ruch,

op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 12 seg. ad art. 27).

Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia,

necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato,

come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità

competente a adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione

vuole tutelare (cfr. Ruch,

op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 457).

3.2

Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto

ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b

con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

4.

4.1. Come è

stato anticipato in narrativa, il piano

regolatore di Lugano, sezione Castagnola-Brè, approvato dal Consiglio di Stato

con risoluzione del 7 dicembre 1993 (n. 10'645), risale a una trentina d'anni

or sono. La scheda descrittiva del contestato provvedimento premette che la sua

revisione, a cui è stato già dato avvio, persegue i seguenti obiettivi:

a.

eseguire un piano

particolareggiato per il nucleo e le aree edificabili limitrofe, con definizione

del perimetro di rispetto e norme di attuazione applicabili in modo chiaro;

b.

ridefinire le aree edificabili per

tutto il villaggio di Brè, verificando la contenibilità attuale in relazione

all'accessibilità dei fondi. Prevedere una ricomposizione particellare con

ridistribuzione degli indici, prevedendo un forte contenimento dell'edificabilità

nei comparti particolarmente sensibili (…) e una concentrazione delle

costruzioni in luoghi più idonei e già accessibili;

c.

ridefinire la viabilità: stralciare

o modificare la strada di PR che dal nucleo porta alla zona "ai Piani",

valutando eventuali tracciati meno invasivi e piazze di giro.

Inoltre, le modifiche

introdotte a livello federale e cantonale, volte a incoraggiare la

densificazione degli insediamenti e il contenimento dell'estensione delle zone

edificabili, avranno un ruolo fondamentale nella revisione, nella misura in

cui sarà necessario valutare il dimensionamento delle zone edificabili che

circondano il nucleo tradizionale. Poste queste premesse, la scheda

descrittiva motiva il provvedimento, adducendo come dall'Analisi urbanistica

dell'agosto 2018 (cfr. supra consid. B) e dalle risultanze del progetto

di coinvolgimento e partecipazione dei cittadini che ha accompagnato il primo anno

di studi, il Municipio abbia deciso di orientare la pianificazione verso un

modello (scenario) che contempli un ridimensionamento delle ampie riserve

edificatorie a nord del nucleo di Brè. Segue l'elenco degli scopi

perseguiti con la zona di pianificazione, già esposti sopra al consid. B.

4.2

L'insorgente non

contesta la sussistenza di una base legale che legittimi il Municipio ad

emanare il controverso provvedimento, il quale comporta indubbiamente delle

restrizioni a carico del suo fondo. Non resta quindi che esaminare l'interesse

pubblico e la proporzionalità della misura.

4.2.1

Nella fattispecie, l'intenzione

del Municipio di Lugano di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente appare

più che sufficientemente dimostrata. In sintesi è intenzione dell'Esecutivo di

riesaminare la pianificazione del nucleo e delle aree limitrofe, ma soprattutto

di ridisegnare le zone edificabili di Brè alla luce delle modifiche della LPT,

entrate in vigore il 1° maggio 2014, che hanno inasprito i requisiti necessari

per includere nuovi terreni in zona edificabile (Messaggio concernente la

revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20

gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1), con l'obiettivo, da un lato, di ridurle

nei comparti particolarmente sensibili e, dall'altro, di confermarle nei luoghi

più idonei e già accessibili. Sussiste pertanto un sicuro

interesse pubblico alla modificazione del piano regolatore nell'ottica, come

sottolinea il Comune in sede di risposta, di migliorare la qualità

insediativa a Brè e di rivederne complessivamente il PR, ponendo particolare

attenzione alla conservazione del paesaggio e all'ottimizzazione delle

possibilità edificatorie. Tali finalità si pongono infatti in perfetta

sintonia con i principi generali che informano la LPT, ed in particolare con

quello enunciato all'art. 3 cpv. 3 lett. abis, secondo cui occorre

adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non

sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di

densificazione delle superfici insediative. Pure sorretto dall'interesse

pubblico è l'impiego, nel caso in esame, della zona di pianificazione, la quale

assicura a titolo transitorio che la pianificazione allo studio, finalizzata a

conseguire i menzionati obiettivi, non venga ostacolata o comunque influenzata

negativamente da un uso del territorio (soprattutto sotto forma di nuove

costruzioni) contrastante col suo indirizzo.

4.2.2

Per quanto attiene

alla delimitazione del suo perimetro va osservato che l'Analisi urbanistica

dell'agosto 2018, su cui si basa la misura, dopo aver analizzato la Riserva

di zone edificabili rispetto alle altre sezioni di Lugano (capitolo 2), la Vocazione

di Brè (capitolo 3) e il PR in vigore (capitolo 4), espone al

capitolo 5 la Situazione attuale, dalla quale emerge che la struttura

del tessuto costruito si concentra prevalentemente nel nucleo, mentre la

collina posta a nord è poco edificata. Eloquente in proposito è la foto aerea

riportata a pag. 15. Secondo l'analisi, tale situazione è da ricondurre a un

forte deficit di urbanizzazione, che ha frenato lo sviluppo residenziale della

collina e che genera traffico indesiderato nei percorsi di nucleo (pag. 12).

In particolare l'illustrazione 11 Situazione dell'edificazione per rapporto

all'area edificabile prevista dal PR in vigore, a pag. 17, mostra come lo

sviluppo edilizio dell'area residenziale a nord del nucleo abbia portato alla

formazione di un tessuto urbano poco compatto in cui gli edifici sono immersi

nel verde (…) perlopiù concentrati attorno ai pezzetti di strade esistenti, pur

non conformi al PR in vigore. L'analisi ipotizza in seguito, a pag. 18 e

seg., quattro diversi scenari di sviluppo (capitoli 6-10), fra cui quello che

si basa su un concetto paesaggistico radicale (scenario B) contemplante

il dezonamento di tutta l'area edificabile appena descritta. Ora sovrapponendo

all'illustrazione 11 il piano che delimita il comprensorio della zona di

pianificazione, emerge come la medesima colpisca la vasta area inedificata, ad

eccezione del fondo della ricorrente, in località ai Piani e l'ampio

comparto, pure inedificato ad eccezione di tre particelle, in località Cranora.

Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, tale delimitazione appare sorretta

da motivi pertinenti. Anzitutto essa permette di porre al riparo da eventuali iniziative

edificatorie, che potrebbero pregiudicare la pianificazione in fieri, i due

comparti, che assumono una rilevanza centrale alla luce degli scopi perseguiti

dalla revisione e che si differenziano dal restante territorio per il fatto di

essere stati finora preservati dall'edificazione. Non va inoltre dimenticato

che ai sensi dell'art. 27 cpv. 1 LPT la misura colpisce comprensori

esattamente delimitati, allo scopo di permettere una verifica globale dell'intera

area. In questo contesto le situazioni delle singole particelle sono di rilievo

solo nella misura sono in grado di influenzare fortemente il carattere del

territorio colpito dalla misura (DTF 113 Ia 362 consid. 2 bb), ciò che in

concreto non avviene per quanto riguarda il mapp. 531 (come pure per i mapp. 655,

707.

e 713), che a giusto titolo è quindi stato incluso nel suo perimetro,

indipendentemente dal fatto che, come sottolinea la ricorrente, due degli

scenari elaborati dal Comune (C e D) ipotizzino il mantenimento del suo fondo nella

fascia di sviluppo urbanistico (cfr. anche infra consid. 4.3).

4.2.3

La ricorrente pone tuttavia in

rilievo l'incongruenza rappresentata dall'esclusione dal perimetro dei mapp.

535, 536 e 537, confinanti a ovest con il suo, ciò che configurerebbe parimenti

una palese disparità di trattamento. In proposito si osserva che il comparto ai

Piani della zona di pianificazione è delimitato a sud da via Pezzora e a

est e a nord da via Pineta. A diretto contatto con via Pezzora insistono,

partendo da ovest, il mapp. 533, il mapp 534 (678 m2), che si

espande anche a nord del mapp. 533, l'area formata dai mapp. 535 (107 m2),

536.

(122 m2) e 537 (107 m2), che raggiunge

complessivamente una profondità di ca. 22 m, e il fondo della ricorrente (2'083

m2), che presenta una profondità di ca. 50 m. Occorre a questo punto

sottolineare che a sud, nel disegno del perimetro ai Piani, sono stati esclusi

non solo i fondi indicati dall'insorgente, bensì anche il mapp. 533, ampiamente

edificato e appartenente alla zona nucleo Nt. I motivi alla base dell'esclusione

dei mapp. 535-537 vanno invece ricercati nello studio pianificatorio relativo

alla revisione del piano regolatore della sezione di Brè - Aldesago del marzo

2020, prodotto dal Comune con la risposta, che sviluppa il modello proposto con

lo scenario D. Al capitolo 7.1.3 Modello urbanistico in località ai Piani,

pag. 36, del Rapporto di pianificazione marzo 2020 (doc. 4a), viene spiegato

quanto segue:

A partire dallo scenario scelto, lo scenario D, è stato sviluppato un

modello urbanistico che prevede di concentrare l'edificazione nella parte nord

della collina in località ai Piani, liberando al contempo i terreni scoscesi

più in basso (…).

Il nuovo limite della zona edificabile [a nord, n.d.R.] è stato

tracciato tenendo conto delle pendenze esistenti definite dalle curve di

livello, pendenze che diventano più importanti nella parte sud del comparto,

quella che viene mantenuta libera da edificazioni e che presenta le maggiori

qualità paesaggistiche. Si tratta inoltre dei terreni maggiormente visibili

dall'abitato di Brè (…).

In sostanza, gli approfondimenti hanno permesso di riconoscere

che la parte paesaggisticamente più rilevante del comparto non è quella piana,

a contatto con via Pineta, bensì le parti sottostanti, poste in pendio, dove la

vista spazia per lago e monti. Sarà questo il nuovo parco pubblico.

Tali intenti sono poi illustrati al doc. 5a,

da cui emerge che il Comune sta valutando l'adozione sulla porzione ovest del mapp.

534.

e sulla porzione nord del mapp. 531 di una zona degli spazi liberi

sovrapposta (cfr. anche doc. 4b progetto di regolamento edilizio, art. 31

cpv. 1 e cpv. 2 b), giustificata dalla coerenza paesaggistica di tali

superfici con il vincolo di giardino pubblico in località ai Piani (cfr.

doc. 4a, pag. 41), con cui confinano a nord. Per contro nessun vincolo

particolare grava i mapp. 535-537, che rimangono completamente attribuiti dalla

zona R2b. Ora, considerata la loro ridotta superficie (complessivi 336 m2)

e i contenuti parametri edificatori previsti per la zona R2b dall'art. 28bis

delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), a cui si aggiunge, in

caso di edificazione, il rispetto dell'arretramento da via Pezzora e delle

distanze dai confini (cfr. art. 16 cpv. 1 NAPR), la scelta del Municipio non

inserirli nel perimetro, escludendo che una loro eventuale edificazione sia

atta a rendere più ardua la pianificazione in fieri, che a differenza di quanto

avviene per i mapp. 534 e 531 non richiede nel loro caso particolari

affinamenti (cfr. anche considerando che segue), per quanto opinabile, regge

alle critiche dell'insorgente. Tanto più che, come si vedrà in seguito, nella

zona di pianificazione non sono di principio escluse nuove edificazioni. Non

risultando arbitraria, la delimitazione del perimetro non risulta neppure

lesiva del principio della parità di trattamento (cfr. infra consid.

5.1).

4.3

Anche alla luce di quanto appena

esposto appare dunque giustificato mantenere l'intero mapp. 531 all'interno del

perimetro della misura: in considerazione dell'estensione della particella e della

sua posizione centrale nella parte inferiore della collina appare convincente l'argomentazione

del Comune che sottolinea, in sede di duplica, come intenda approfondire l'aspetto

relativo alla limitazione della sua edificabilità attraverso l'istituzione

della zona degli spazi liberi sovrapposta, la cui estensione è allo

stato attuale solo indicativa.

4.4

Fondata sotto il

criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle

circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole,

idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse

privato contrapposto. In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un

canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad

assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire

gli scopi che il Municipio si è prefisso. Non va però oltre lo stretto

necessario. Esso non vieta nuove edificazioni e permette, sugli edifici

esistenti, interventi che vanno ben oltre la semplice manutenzione (cfr. supra

consid. B). In proposito, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, le condizioni

che dovranno rispettare gli interventi sugli edifici esistenti non concedono un

potere d'apprezzamento eccessivo al Municipio. Infatti, se i primi due requisiti

trovano fondamento nella legislazione edilizia (costruzioni e modifiche al

beneficio di un permesso di costruzione) e pianificatoria (conformità con il

piano regolatore in vigore) e valgono in generale per qualsiasi tipo d'intervento

costruttivo, gli altri due (interventi che non compromettano la pianificazione

in itinere e che si rivelino necessari e proporzionati rispetto agli scopi

della misura) si indentificano in sostanza con la clausola generale enunciata

nella prima frase della scheda descrittiva alla voce Effetti (Nella

ZP è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione

futura). Inoltre divieto temporaneo di demolire e ricostruire un edificio

esistente non vieta "tout-court" qualsiasi tipo di edificazione ma va

inteso alla luce dell'art. 6 n. 23 del progetto di regolamento edilizio marzo

2020.

(doc. 4b), secondo cui la ricostruzione consiste nel rifacimento di un

edificio demolito o distrutto di recente, nel rispetto delle preesistenze per

quanto attiene all'ubicazione, alle dimensioni, alla destinazione ed all'aspetto

architettonico. Si osserva infine che se da un lato la contestata

misura ha per sua natura solo un effetto limitato nel tempo, dall'altro, sulla

base della documentazione prodotta dal Comune, la pianificazione in fieri

appare già a uno stadio piuttosto avanzato, ritenuto che il piano d'indirizzo è

già stato sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare. Il

sacrificio imposto alla ricorrente appare dunque contenuto, per cui la zona di

pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.

5.

L'insorgente lamenta

una discriminazione o comunque un'incongruenza del provvedimento, per il fatto

che non colpisce ampie superfici per le quali gli scenari di sviluppo

prevedono di fatto un'esclusione dell'edificabilità.

5.1

Il principio dell'uguaglianza

giuridica ancorato all'art. 8 Cost., esige che la legge e le decisioni d'esecuzione

trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse.

Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente

limitata. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo

pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformazione e

posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:

per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri

pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).

5.2

Nell'indicare le aree

che, a sua detta, sarebbero state arbitrariamente escluse dalla misura, la

ricorrente sottolinea a più riprese come tale mancanza non permetterebbe di

raggiungere gli obiettivi di tutela del comparto di Brè, e in particolare

del suo nucleo storico, che la futura pianificazione si prefigge. Ora, come

esposto in narrativa (cfr. supra consid. B), la contestata misura, nei

suoi obiettivi, si concentra principalmente sulla tematica del dimensionamento

delle aree edificabili poste a est del nucleo, mentre la tutela di quest'ultimo,

che è affidata principalmente all'elaborazione di un piano particolareggiato

(cfr. scheda descrittiva, Premessa), passa in secondo piano. Per questo

motivo lo studio Revisione generale di PR – Analisi urbanistica dell'agosto

2018.

si focalizza, nelle sue analisi, sui comparti edificabili a nord/est del

villaggio e non sul medesimo (cfr. pag. 1: Il presente documento serve ad

impostare le modifiche pianificatorie del comparto residenziale a nord del

nucleo). Già per questo motivo, ovvero per il travisamento degli

intendimenti alla base della misura, gli argomenti della ricorrente perdono di

pertinenza. Ad ogni modo, da un esame degli atti risulta innegabile che i comparti

da essa indicati come arbitrariamente esclusi dal perimetro, ossia in pratica

tutto il rimanente territorio edificabile di Brè (zona R2b a valle di via

Pezzora e a est della zona Nt; fascia della zona R2b situata tre le due aree

inserite nel perimetro della misura e che scende fino al nucleo; porzione della

zona R2b situata a nord-est, tra il nucleo e le aree colpite dalla misura; zona

R2b posta direttamente a ovest e a nord del nucleo; zona R2 a monte di via

Pineta e zona R2 situata a monte e a lato dell'area più a nord inserita nel

perimetro della misura), si differenziano sostanzialmente dalle aree incluse

nella zona di pianificazione o per il loro diverso grado di urbanizzazione o

perché la sostanza edilizia vi è maggiormente rappresentata. Il non inserimento

di tali aree nella misura non appare dunque discriminatorio. Del resto,

verificandosi questa ipotesi, la ricorrente non avrebbe potuto conseguire l'estromissione

del suo fondo dalla zona di pianificazione, ma semmai ottenere l'inclusione

nella medesima dei comparti da essa indicati.

6.

La ricorrente intravvede infine una lesione del principio della

buona fede, ancorato all'art. 9 Cost., nel fatto che il Municipio abbia

inserito il suo fondo nella zona di pianificazione malgrado, in data 4 gennaio 2019, le abbia rilasciato

una licenza edilizia per la realizzazione di un edificio plurifamiliare al

mapp. 531, licenza in seguito annullata dal Consiglio di Stato con risoluzione

del 1° luglio 2020 (cfr. anche STA 52.2020.423 del 7 maggio 2021 che dichiara

irricevibile il ricorso della RI 1 contro tale risoluzione), sostenendo, nel

corso della procedura edilizia, che il progetto non lede in alcun modo gli

intendimenti della futura revisione del PR. Ora, a prescindere dal fatto

che, al momento dell'inoltro della domanda di costruzione (13 dicembre 2017) la

revisione della pianificazione relativa alla sezione di Brè era ai suoi esordi,

da quanto addotto dall'insorgente non è possibile

dedurre un impegno del Municipio di non istituire la misura contestata.

7.

La zona di pianificazione all'esame

risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un

sufficiente interesse pubblico, rispettosa del principio di proporzionalità e

non discriminatoria. Il ricorso presentato contro la stessa deve dunque essere

respinto.

8.

La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non

si assegnano ripetibili al Comune, non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata, rimane a carico dell'insorgente.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

1.

CO 1

1.

rappr. da: RA 1

2.

CO 2

rappr.

da: RA 2

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere