Introduzione nelle NAPR di disposizioni relative alla posa di antenne per la telefonia mobile

Incarto n.

90.2020.3

Lugano

11

luglio 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 29 gennaio 2020 di

RI 1

RI 2

RI 3

patrocinate da: PR 1

contro

la risoluzione del 18 dicembre 2019 (n. 6733) con

cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del

Comune di Brissago concernente l'introduzione nelle norme di attuazione del

piano regolatore (NAPR) di disposizioni relative alla posa di impianti per la

telefonia mobile;

ritenuto, in

fatto

A. Il primo piano regolatore del Comune

di Brissago è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 19

settembre 1983 (n. 4609). Ha fatto seguito l'approvazione dei piani

particolareggiati del Grand Hotel (PRP Grand Hotel) e della Fabbrica Tabacchi

(PRP Fabbrica Tabacchi), di cui alle ris. gov. del 31 marzo 1987 (n. 1489) e

del 17 novembre 1987 (n. 7161), e del nucleo del Piano (PRP Nucleo del Piano;

ris. gov. del 24 settembre 1991, n. 7749). La revisione generale del piano regolatore

è poi stata approvata dal Governo con risoluzione del 3 ottobre 1995 (n. 5447)

ed è stata oggetto in seguito di diverse varianti, fra cui quella relativa al

PRP Fabbrica Tabacchi (cfr. ris. gov. del 27 maggio 2009 [n. 2589]). Il piano

delle zone attualmente in vigore suddivide il territorio edificabile di

Brissago nelle seguenti zone d'utilizzazione: zona per attività produttive e di

servizio, zona speciale riva lago, zona residenziale in riva al lago, zona di

costruzione intensiva, zona di Caregnano e Madonna di Ponte, zona intensiva

speciale, zona di costruzione estensiva (cfr. art. 23-29 NAPR), zona dei nuclei

delle Coste (cfr. art. 31-35 NAPR), zona per attrezzature ed edifici di

interesse pubblico (AP-EP; cfr. art. 36 NAPR) e aree riservate alla costruzione

di alloggi a pigione moderata e all'accesso alla proprietà (cfr. art. 37 NAPR).

B. Il 23 gennaio 2015 sono entrati in

vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del regolamento della legge sullo

sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110; BU 2015, 12),

che attribuiscono ai Comuni il compito di introdurre nel regolamento edilizio,

entro dieci anni, disposizioni che disciplinino le condizioni per l'ubicazione

e la costruzione delle antenne per la telefonia mobile. Le nuove norme

dispongono quanto segue:

art. 30 1Riguardo al piano delle zone,

il regolamento edilizio stabilisce:

(…)

8. Le

condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia mobile:

a) per

tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in particolare delle zone

destinate all'abitazione mediante la protezione dalle immissioni ideali delle

antenne di telefonia mobile;

b) per

garantire il loro adeguato inserimento nel contesto territoriale, in

particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale e del paesaggio.

art. 117 1I

Comuni provvedono ad adottare le disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8

entro dieci anni.

C. a.

Alla luce della citata modifica normativa, il Municipio di Brissago ha

elaborato una variante di piano regolatore, volta a disciplinare le

condizioni per l'ubicazione e la posa di impianti per la telefonia mobile

visivamente percepibili sul territorio comunale, basata sul "modello a

cascata" proposto dalla linea guida cantonale intitolata "Antenne per

la telefonia mobile", redatta nel maggio 2015 e aggiornata nel febbraio

2016 (cfr. infra, consid. 3.3).

Durante la seduta del 18 dicembre 2018 il Consiglio

comunale di Brissago ha adottato la citata variante e l'introduzione nelle NAPR

del nuovo art. 15a, che dispone:

IMPIANTI PER LA TELEFONIA MOBILE

1. Le antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente sono

ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:

Priorità

Zona

Fatti

I zona per

attività produttive e di servizio

zona speciale

riva lago

zona

residenziale in riva al lago

zona di

costruzione intensiva

zona di Caregnano

e Madonna di Ponte

zona intensiva

speciale

zona di

costruzione estensiva

Fabbrica

Tabacchi PRP

Grand Hotel

tutti gli

AP-CP in zona edificabile non citati con

priorità III

_________________________________________________________________________________________

Considerandi

II Nucleo del Piano

PRP

zona dei

nuclei delle coste

_________________________________________________________________________________________

III aree delimitate

dal raggio di 50 m da:

-

casa per anziani

-

centro scolastico

2.

I gestori delle antenne per la telefonia mobile riconoscibili

visivamente devono di volta in volta dimostrare che non siano disponibili

ubicazioni efficienti nelle zone con priorità più alta.

3.

Le domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile

riconoscibili visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi

protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in

ordine al loro inserimento.

4.

Sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne per la

telefonia mobile riconoscibili visivamente come tali per foggia, forma e

dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.

5.

Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la

telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la

loro funzione.

(cfr. rapporto di pianificazione relativo alla

variante di PR concernente gli impianti per telefonia mobile del luglio 2018,

pag. 8).

b. Contro la citata variante RI 1

(__________), RI 2 (__________) e RI 3 (__________)

sono insorte davanti al Consiglio di Stato, chiedendo in via principale di

negarne l'approvazione e postulando in via subordinata lo stralcio dall'art. 15a

cpv. 1 NAPR del grado di priorità III nonché dei cpv. 3, 4 e 5. Per quanto

attiene al cpv. 1, esse hanno anzitutto condiviso l'approccio scelto dal Comune

di suddividere in soli tre ordini di priorità il modello a cascata, viste le esigue

dimensioni della zona per attività produttive e di servizio. Criticano tuttavia

l'attribuzione al grado di priorità II delle zone dei nuclei, che

rappresenterebbero una porzione rilevante del territorio comunale, in quanto

atta a pregiudicare il compito federale da esse svolto, nonché i contenuti del

grado di priorità III che perseguirebbe scopi di carattere ambientale,

riservati alla sola Confederazione. Poiché, così emendata, gli ordini di

priorità previsti dalla norma si ridurrebbero a uno solo, essa si rivelerebbe

superflua, priva di interesse pubblico e quindi lesiva della loro libertà

economica (art. 27 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) e d'informazione (art. 16 Cost.). Esse censurano poi

nel dettaglio i contenuti dei seguenti capoversi, in quanto imprecisi (cpv. 2),

privi di interesse pubblico (cpv. 3 e 4) e lesivi della legge sulle

telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10; cpv. 5).

D. Con giudizio del 18 dicembre 2019 il

Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto, respingendo il gravame

interposto da RI 1, RI 2 e RI 3. Dopo aver delineato la tematica e il quadro

legale di riferimento, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come l'art. 15a NAPR,

la cui formulazione riprende il sistema a cascata proposto dalle linee guida

cantonali, semplificandolo e raggruppando concettualmente zone di

destinazione con caratteristiche simili al fine di non appesantire la struttura,

non ponesse problemi dal profilo della legalità e dell'opportunità. Ha inoltre

aggiunto che con l'introduzione della nuova normativa il Comune si era

conformato alla legislazione federale e cantonale vigente in materia di

pianificazione delle antenne per la telefonia mobile.

E. RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono ora

davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando in via principale l'annullamento

della citata risoluzione governativa e della variante adottata dal Comune e

chiedendo, in via subordinata, il rinvio degli atti al Consiglio di Stato,

affinché approvi l'art. 15a NAPR con le modifiche già proposte in prima sede,

nonché, in via ulteriormente subordinata, il ritorno degli atti al Comune,

affinché adotti l'art. 15a NAPR con dette modifiche. Nel merito esse

ripropongono i medesimi argomenti avanzati senza successo davanti al Governo.

F. In sede di risposta il Comune chiede

che il ricorso sia respinto con scarna motivazione. Anche la Sezione dello

sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame, richiamando

le motivazioni e le considerazioni esposte nella risoluzione governativa

impugnata.

Le ricorrenti non hanno replicato.

Considerato, in diritto

1.

1.1

La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo

sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la

legittimazione attiva delle ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso,

tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.

1.2

Il gravame può essere giudicato sulla base degli

atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

2.

2.1

In campo pianificatorio il

Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa

non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della

legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame

completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1

LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:

questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori

badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque

semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve

rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella

ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi

a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio

oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione

di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o

non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono

adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei

dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità

governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo

corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale

amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv.

3.

LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64

ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello

Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:

RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

3.

Secondo le insorgenti l'art. 15a

cpv. 1 NAPR violerebbe le garanzie costituzionali della libertà economica e di

quella d'informazione. In particolare, ritengono che il modello a cascata

introdotto con la variante non sia sorretto da un sufficiente interesse

pubblico, in quanto inutile per rapporto alla situazione pianificatoria

comunale.

3.1

Nelle zone edificabili gli impianti di telefonia

mobile sono generalmente conformi alla zona di situazione. Tuttavia, il

Tribunale federale ha riconosciuto che per vaste fasce della popolazione tali

impianti, nella misura in cui sono riconoscibili visivamente in quanto non sono

mascherati o lo sono in modo inefficace, possono comportare un disagio

psicologico suscettibile di minacciare e compromettere la qualità della vita

nelle abitazioni, ridurre l'attrattività delle zone residenziali e diminuire il

valore degli immobili ubicati nelle loro

vicinanze. Tali ripercussioni sono state qualificate dall'Alta Corte federale

come immissioni immateriali degli impianti di telefonia mobile,

immissioni che possono essere contrastate dai Cantoni e dai Comuni mediante gli

strumenti della pianificazione territoriale (DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136

I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30

maggio 2018 consid. 2.5.2).

3.2

Nell'ambito delle

loro competenze, Cantoni e Comuni possono pertanto emanare norme edilizie e

pianificatorie volte a influenzare le ubicazioni e la costruzione delle antenne

per la telefonia mobile nelle zone residenziali, al fine di salvaguardarne il

carattere, la qualità abitativa e l'attrattività (DTF 138 II 173 consid.

7.4.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_167/2018 dell'8 gennaio 2019 consid.

2.3, 1C_451/2017 citata consid. 2.5.2). In tal senso, come visto, gli art. 30 cpv. 1

n. 8 e 117 cpv. 1 RLst domandano ai Comuni di integrare nelle norme di

attuazione del piano rego-

latore (regolamento edilizio), entro 10 anni, una disciplina sulle condizioni

per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia mobile. Per

giurisprudenza, una simile disciplina deve comunque rispettare i limiti posti

dal diritto federale, segnatamente dalla legislazione ambientale e dal diritto

delle telecomunicazioni (DTF 133 II 321 consid. 4.3.4 con

rinvii; in proposito si veda anche "Riassunto"

a pag. 7 della linea guida federale intitolata "Telefonia mobile: Guida

per Comuni e Città", edita nel 2010 dall'Ufficio federale dell'ambiente

[UFAM], delle comunicazioni [UFCOM], dello sviluppo territoriale [ARE],

consultabile sul sito internet

www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/pubblicazioni-studi.html). In particolare, i Comuni non possono adottare norme che

mirano a proteggere la popolazione dalle immissioni delle radiazioni non

ionizzanti, tale ambito essendo regolato a livello federale esaustivamente dall'ordinanza sulla protezione dalle

radiazioni non ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710), emanata in base alla legge

federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01),

che dunque non

lascia spazio a normative cantonali o comunali (cfr. DTF 133 II 321 consid.

4.3; RtiD I-2006 n. 26 consid. 4; linee guida cantonali "Antenne per la

telefonia mobile" del febbraio 2016, pto. 3, pag. 3). Non possono neppure

dotarsi di disposizioni che ostacolano gli interessi pubblici perseguiti dalla LTC, legge questa che

tende a garantire a tutte le cerchie della popolazione in tutte le parti del

Paese un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi

accessibili nonché a rendere possibile una concorrenza efficace nella fornitura

dei servizi di telecomunicazione (cfr. art. 1 LTC). I Comuni possono pertanto

adottare, per esempio, norme che escludono esplicitamente le antenne di telefonia

mobile da determinate aree soggette a particolare protezione (pianificazione

negativa, Negativplanung) o le assegnano a determinati comparti

(pianificazione positiva, Positivplanung, cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 138 II 173 consid.

6.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; linea guida federale citata, cap. 4.2.3, pag. 33 seg.). Di regola, queste regolamentazioni non devono comunque

limitarsi a valutazioni riferite a singole parti di territorio, ma devono

essere elaborate in un contesto più ampio, che tenga conto di una visione

globale di tutti i problemi rilevanti (cfr. DTF 133 II 353 consid. 4.2., 133 II 321

consid.

4.3.4., 133 II 64 consid. 6.4; Heinz

Aemisegger, Die bundesrechtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit

und Standortplanung von Mobilfunkanlagen, in: VLP-ASPAN, Dossier zu Raum &

Umwelt n. 2/08, cap. 3.1.2.; Benjamin

Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, II ed., Zurigo 2008, pag. 107

segg.; per tutto quanto precede: STA 90.2008.75 del 14 aprile 2011, 52.2016.182

del 9 marzo 2010 consid. 3). Ammissibili sono

inoltre modelli a cascata (Kaskadenmodelle), elaborati in considerazione

della situazione concreta del singolo Comune (cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2,

4.4

e 4.5 e rinvii, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 6.4-6.6; STA

52.2015.437-440 del 31 agosto 2017 consid. 2.3). Il Comune è libero di adottare

la soluzione pianificatoria che ritiene più adeguata, purché essa sia conforme

al diritto federale, ossia consenta uno sviluppo della rete di telefonia mobile

che sia compatibile con le disposizioni in materia ambientale e con le esigenze

degli operatori e dei clienti finali, oltre che con la sensibilità della

popolazione. Il disciplinamento comunale non deve dunque in nessun caso

condurre al divieto di posare antenne (cfr. linea guida cantonale citata, p.to.

6, pag. 5).

3.3

Come detto, il modello a cascata

costituisce uno dei possibili sistemi di

pianificazione a disposizione dei Comuni per disciplinare l'ubicazione delle

antenne di telefonia mobile sul proprio territorio. Questo modello, che il

Tribunale federale ha giudicato lecito (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6; STF

1C_51/2012 / 1C_71/2012 del 21 maggio 2012 consid. 5.5), è applicabile

unicamente agli impianti di telefonia mobile percepibili visivamente, ossia

riconoscibili nella loro forma e fattezza e quindi atti a generare secondo la

giurisprudenza federale le immissioni immateriali di cui si è detto al

considerando 3.1. Esso introduce un ordine di priorità fra le diverse zone d'utilizzazione,

classificandole a seconda del loro grado di sensibilità: le zone percepite

dalla popolazione come "meno sensibili" (zone lavorative, produttive,

industriali) sono poste in priorità più alta (I), mentre quelle destinate

esclusivamente alla residenza hanno una priorità più bassa. In base a tale sistema,

un'antenna in una zona di priorità inferiore è ammessa unicamente nella misura

in cui gli operatori di telefonia mobile dimostrano che per motivi di ordine

tecnico o inerenti alla disponibilità del sito non è possibile realizzarla in

una zona di priorità superiore (cfr. linea guida federale citata, cap. 4.2.3.,

pag. 33 seg.). In questo senso, alle pag. 5 e 6 la linea guida cantonale nella

versione aggiornata del febbraio 2016 propone una "norma tipo" basata

su un modello a cascata caratterizzato da nove livelli (gradi) di priorità:

1.

Le antenne per la telefonia mobile

percepibili visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le

seguenti priorità:

I. priorità: zone

per il lavoro;

II. priorità: zone

per scopi pubblici nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni

paragonabili a quelle delle zone per il lavoro;

III. priorità: zone

per l'abitazione nelle quali sono ammesse anche attività di produzione di beni

e servizi;

IV. priorità: zone per

il tempo libero;

V. priorità: zone destinate

esclusivamente all'abitazione a carattere intensivo (alta densità);

VI. priorità: nuclei;

VII. priorità: zone

destinate esclusivamente all'abitazione a carattere estensivo (bassa densità);

VIII. priorità: zone per

scopi pubblici nelle quali non sono ammessi contenuti con ripercussioni

paragonabili a quelle delle zone per il lavoro;

IX. priorità: aree

delimitate dal raggio di 100 metri da locali dove soggiornano persone

particolarmente sensibili (bambini, anziani, ammalati).

2.

I gestori delle antenne per la

telefonia mobile percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare

che non sono disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta.

3.

Le domande di costruzione per

antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni

naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla

perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inserimento.

4.

Sono percepibili visivamente e

sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia

mobile identificabili come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante

eventuali mascheramenti.

5.

Le dimensioni e segnatamente l'altezza

delle antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente

necessario per la loro funzione.

4.

Le restrizioni dei diritti

fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere giustificate da un

interesse pubblico preponderante e

rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 132

I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità

costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato

deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).

4.1

Il principio della legalità prevede che la

limitazione di un diritto fondamentale deve fondarsi su una norma generale e

astratta. Essa deve essere sufficientemente precisa in modo da garantire la

sicurezza del diritto. L'agire dell'amministrazione nel singolo caso deve

essere prevedibile e rispettare il principio della parità di trattamento. La

precisione che la base legale deve avere dipende dalla gravità della

limitazione del diritto fondamentale (DTF 130 I 360 consid. 1).

4.2

In linea generale, è pubblico l'interesse che

coinvolge la generalità dei cittadini o una sua

frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio

delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del

territorio esso è segnatamente dato quando

la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito

dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi

pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere

invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le

restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di

politica sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I

282.

consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti

secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a

questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg

Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der

Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.

1071).

4.3

Il principio della proporzionalità esige invece

che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo

venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario

(regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i

mezzi utilizzati (regola

della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con

rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

5.

5.1. A proposito

del modello a cascata già si è detto come in più di un'occasione il Tribunale

federale ne abbia confermato l'ammissibilità a determinate condizioni (cfr. supra,

consid. 3.3). Nel caso di specie, mediante l'introduzione nelle NAPR del nuovo

art. 15a, il Comune ha inteso disciplinare la pianificazione degli impianti per

la telefonia mobile sul suo territorio, facendo in modo che la scelta della

loro ubicazione rispettasse un chiaro ordine di priorità. Secondo quanto

indicato a pag. 6-7 del rapporto di pianificazione del luglio 2018 (rapporto

2018), il cpv. 1 della nuova norma riprende il sistema a cascata suggerito

dalla linea guida cantonale, adattandolo alla propria situazione

territoriale, che non presenta eccessive difformità e si presta ad una

razionalizzazione della classificazione delle zone suddividendole in tre

gradi di priorità. La tabella riassuntiva a pag. 7 del citato rapporto illustra

l'ordine di priorità delle zone del piano regolatore di Brissago nel sistema a

cascata, indicando per ogni zona quella di riferimento ai sensi dell'art. 27

RLst. Al grado di priorità I, corrispondente alle zone per il lavoro, è

attribuita la zona per attività produttive e di servizio. In priorità II sono

inserite le zone per l'abitazione in cui sono ammesse attività di produzione di

beni e servizi (zone miste), ossia la zona speciale riva lago, la zona di

costruzione intensiva, la zona di Caregnano e Madonna di Ponte, la zona

intensiva speciale, la zona di costruzione estensiva e i comparti relativi al

Grand Hotel e alla Fabbrica Tabacchi, i nuclei e le zone esclusivamente per l'abitazione,

ossia il comparto del Nucleo del Piano, la zona dei nuclei delle coste e la

zona residenziale in riva al lago, e infine le zone per scopi pubblici in cui

non sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone

per il lavoro, ossia tutte le zone AP-EP non citate nelle aree con priorità III.

Al grado di priorità III sono assegnate quelle aree delimitate dal raggio di 50

m da ambienti dove soggiornano persone particolarmente sensibili, ossia la casa

per anziani e il centro scolastico. Tuttavia, considerata l'esiguità della zona

per attività produttive e di servizio, il fatto che vi sono ammesse anche destinazioni

abitative e la volontà di protezione estetico-paesaggistica dei nuclei (cfr.

rapporto 2018, pag. 7-8), l'art. 15a cpv. 1 NAPR ha poi assunto la formulazione

adottata dal Consiglio comunale, che riprende i contenuti indicati a pag. 8 del

rapporto 2018 (cfr. supra, consid. C.a).

Con l'introduzione del

cpv. 3 il Comune ha inoltre voluto tutelare il suo patrimonio naturale,

culturale e paesaggistico tramite speciali garanzie (perizia esterna) in ordine

all'inserimento delle antenne per la telefonia mobile nel contesto protetto.

5.2

Le insorgenti

negano la sussistenza di un interesse pubblico sufficiente a prevedere la

disciplina di cui al cpv. 1. Infatti, criticata l'attribuzione al grado di

priorità II delle zone dei nuclei, che, vista la loro considerevole estensione,

sarebbe atta a pregiudicare il compito federale loro affidato, nonché i contenuti

del grado di priorità III che perseguirebbe scopi estranei alla normativa, relativi

alla protezione dell'ambiente, gli ordini di priorità necessari si ridurrebbero

a uno solo, di modo che la norma si rivelerebbe superflua.

5.2.1

Il territorio

del Comune di Brissago ha una superficie complessiva di 17.74 km2 e

si caratterizza per la sua integrazione nella struttura urbana del Locarnese,

all'interno della quale, a seguito del declino della lavorazione del tabacco e

delle attività legate all'edilizia, assume, oltre alla funzione residenziale,

quella specializzata di stazione turistica (cfr. rapporto di

pianificazione del novembre 1993, pag. 7; rapporto 1993). Il suo comprensorio

può essere delimitato orizzontalmente in cinque settori con caratteristiche

morfologiche e insediative peculiari: la riva lago compresa tra la strada

cantonale e il lago, la prima fascia collinare situata tra la strada cantonale

e quota 300 msm; la seconda fa-

scia collinare compresa tra le quote 300 e 600 msm; i monti di Piodina,

Incella, Porta, Borgna e di Naccio e infine i nuclei del Piano e delle Coste

(cfr. rapporto 1993, pag. 4-5 e pag. 10). La trama insediativa che determina l'assetto

attuale del Comune si caratterizza per lo spostamento progressivo del

baricentro comunale verso il Nucleo del Piano e lungo la strada cantonale, dove

si concentra la maggior parte della popolazione residente, delle attività

alberghiere e produttive e dei servizi pubblici e privati e per l'occupazione

degli spazi aperti delle coste con insediamenti estensivi (cfr. rapporto

1993, pag. 7). Dal profilo pianificatorio nella fascia compresa fra il lago e

la strada cantonale sono situate la zona residenziale in riva al lago con

destinazione esclusivamente abitativa (cfr. art. 24 cpv. 1 NAPR), la zona

speciale riva lago con destinazione mista (residenziale, turistica, alberghiera

e di servizio: cfr. art. 23 cpv. 1 NAPR), l'area assegnata al PRP Grand Hotel,

in cui, oltre al mantenimento della casa di cura esistente al mapp. 21, è

ammessa pure la costruzione di abitazioni, alberghi, ristoranti ed altre

attrezzature turistiche (cfr. p.to B.2.1.A e p.to B.2.2.A NAPRP Grand Hotel), l'area

assegnata al PRP Fabbrica Tabacchi con destinazioni miste (cfr. art. 9 NAPRP

Fabbrica Tabacchi, che prevede per il settore A: mantenimento delle attività

produttive e di servizio con possibilità di insediare nello stabile esistente

contenuti abitativi, ricreativi, culturali, congressuali e turistici; per il

settore B: residenza; per il settore C: mantenimento dell'attività produttiva

esistente e, in caso di cessazione, ricostruzione della struttura con contenuti

comuni al servizio dei settori A e B quali piscina coperta, reparto wellness e

fitness e, in generale, contenuti ricreativi), la maggior parte dell'area

assegnata al PRP del Nucleo del Piano con destinazione prevalentemente

residenziale (cfr. art. 4 NAPRP Nucleo del Piano e Relazione pianificatoria

dell'aprile 1990, pag. 11) nonché alcune aree AP/EP. Nella prima fascia

collinare si situa la parte rimanente della zona PRP del Nucleo del Piano, la

zona per attività produttive e di servizio (cfr. art. 27 cpv. 1 NAPR), la zona

di costruzione intensiva con destinazione mista (residenziale, alberghiera, di

servizio e produttiva, cfr. art. 25 cpv. 1 NAPR), la zona di Caregnano e

Madonna di Ponte con la medesima destinazione (cfr. art. 26 cpv. 1 NAPR che

rinvia all'art. 25 cpv. 1 NAPR), la zona intensiva speciale, nella quale vanno

mantenute le destinazioni turistico-alberghiere e sanitario-assistenziali

esistenti (cfr. art. 28 cpv. 1 e 2 NAPR), la zona di costruzione estensiva

destinata in principio alla residenza (cfr. art. 29 cpv. 1 NAPR), alcune

aree destinate alla costruzione di alloggi a pigione moderata e per l'accesso

alla proprietà nonché diverse zone AP-EP. Nella seconda fascia collinare trovano

spazio la zona di costruzione estensiva, due aree riservate per l'accesso alla

proprietà e alcune aree AP-EP. La prima e la seconda fascia collinare sono poi

punteggiate dai vari nuclei delle Coste, in principio destinati alla

residenza (cfr. art. 31 cpv. 2 NAPR).

Il Comune si

contraddistingue inoltre per le sue qualità naturalistiche (cfr. art. 16 e 17

NAPR e il piano del paesaggio che prevede vaste zone di protezione

naturalistica e alcune aree di rispetto della natura e del paesaggio) e

culturali (cfr. elenco dei beni tutelati a livello cantonale e locale di cui

all'art. 18 cpv. 1 lett. a e b NAPR che,

per quanto attiene ai beni d'importanza cantonale, sembrerebbe incompleto [cfr.

elenco IBC, consultabile all'indirizzo: https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/ubc/temi/inventario-dei-beni-culturali/consultazione-ibc/consultazione/]).

5.2.2

Contrariamente

a quanto sostengono le ricorrenti, che ritengono la normativa superflua, la

necessità di disciplinare la posa di antenne per la telefonia mobile sul

territorio di Brissago è suffragata da un eminente interesse pubblico. La

presenza di vaste zone destinate all'abitazione, alle quali possono essere

assimilate anche quelle destinate alle attività alberghiere e sanitario-assistenziali,

nonché la sussistenza di numerosi beni culturali e di vaste aree di protezione

naturalistica a diretto contatto con la zona edificabile, fanno sì che le

premesse di cui all'art. 30 cpv. 1 n. 8 RLst risultino date. Dal profilo prettamente

teorico, la scelta del Comune di adottare al cpv. 1 dell'art. 15a NAPR il

modello a cascata per disciplinare la posa degli impianti per la telefonia

mobile sul proprio territorio - con le riserve di cui si dirà in seguito -

appare sorretta da valide ragioni per il fatto che l'area edificabile comunale

presenta destinazioni abbastanza diversificate (zone produttive, zone

residenziali, zone miste, numerose aree atte ad ospitare attrezzature e

costruzioni d'interesse pubblico), ciò che permette una loro classificazione in

diversi gradi di priorità a seconda dei contenuti ivi ammessi. Pure la

riflessione se-

condo la quale la zona per attività produttive e di servizio risulta troppo

esigua per essere assegnata da sola al grado di priorità I nonché la volontà di

preservare, vista la loro rilevanza culturale e paesaggistica, i nuclei,

destinati principalmente alla residenza, risulta condivisibile con conseguente

loro assegnazione ad un grado di priorità inferiore.

Tuttavia l'analisi territoriale necessaria per comprovare la bontà della scelta

codificata al cpv. 1, non va oltre, limitandosi a queste due riflessioni. Il

risultato che ne deriva è che al grado di priorità I sono assegnate in pratica

tutte le zone edificabili del Comune, incluse le zone edificabili AP-EP, ad

eccezione dei nuclei (grado di priorità II), della casa per anziani e del

centro scolastico (grado di priorità III). L'approccio prescelto non risulta dunque

verificabile, e quindi motivato in modo sufficiente, in quanto non sorretto da

un'analisi territoriale che dimostri concretamente che le zone attribuite alla

priorità I siano accorpate correttamente alla luce delle loro finalità. Anzitutto,

dall'esame delle destinazioni delle varie zone, risulta che accanto a quelle

prettamente residenziali (zona residenziale in riva al lago, zona di

costruzione estensiva, zona intensiva speciale, zona dei nuclei delle Coste e

del PRP Nucleo del Piano) vi sono anche zone miste, che ammettono, oltre alla

residenza, contenuti produttivi (zona per attività produttive e di servizio,

zona di costruzione intensiva, zona di Caregnano e Madonna di Ponte, PRP

Fabbrica Tabacchi, settore A), di modo che un approccio diversificato fra

queste zone non parrebbe di primo acchito escluso. Inoltre è ben vero che, anche

qualora si volesse procedere a tale differenziazione, le zone prettamente

residenziali ricoprono comunque la stragrande maggioranza della superficie

edificabile del Comune (cfr. piano delle zone e tabelle riportate a pag. 16 del

rapporto 1993). Problematica appare allora la loro attribuzione alla categoria

di grado I, la quale, secondo il concetto alla base del modello a cascata,

dovrebbe invece racchiudere proprio quelle zone ritenute meno sensibili sotto

il profilo "estetico" per la popolazione (cfr. RtiD II-2020 n. 6

consid. 7.1). Sotto questo profilo, incomprensibile risulta l'affermazione contenuta

nel rapporto 2018, pag. 6, secondo cui la concretizzazione della presente

procedura provvede ad adempiere alle disposizioni previste dal RLSt, facendo in

modo che la scelta dell'ubicazione delle antenne rispetti un

chiaro ordine di priorità, privilegiando la collocazione nelle aree

percepite come meno sensibili per la popolazione (sottolineatura d.R.).

Il rapporto 2018 non spiega inoltre le ragioni per cui in

concreto si sia deciso di adottare un modello a cascata piuttosto che una norma

che contemplasse una pianificazione positiva o negativa dell'ubicazione delle

antenne per la telefonia mobile sul territorio, o ancora una combinazione dei

vari modelli (cfr. linea guida federale intitolata "Telefonia

mobile: Guida per Comuni e Città", cap. 4.2.7, pag. 39,

citata al consid. 3.2). Soluzione questa che

permetterebbe, fra l'altro, di tutelare anche il patrimonio

culturale del Comune, vista la volontà, codificata al cpv. 3 dell'art. 15a NAPR

di garantire che gli impianti per la telefonia mobile non lo compromettano. Sempre a pag. 6 l'ente pianificante si limita infatti a

indicare di aver semplificato il sistema a cascata contenuto nelle linee guida

cantonali con la scelta di tre gradi di priorità, per raggruppare

concettualmente zone con caratteristiche simili e non appesantire la struttura,

precisando poi, a pag. 7, come l'introduzione nelle NAPR della nuova normativa

non abbia lo scopo di ostacolare l'installazione di impianti per la telefonia

mobile sul territorio comunale e debba tenere conto anche dell'interesse

pubblico a una fornitura di servizi adeguata. Tali indicazioni,

del tutto vaghe e generiche, non sono state sostanziate neppure in sede di

risposta. L'impressione che se ne ricava è quella di una trasposizione del

modello proposto dalla linea guida cantonale, senza un'analisi approfondita

delle caratteristiche e delle qualità del territorio di Brissago e senza una

riflessione in merito all'opportunità di adottare soluzioni di gestione

alternative degli impianti (in particolare: pianificazione positiva o

negativa). Peraltro, qualora l'espressione "non appesantire la

struttura", ripresa anche dal Consiglio di Stato nella risoluzione avversata

(cfr. supra, consid. D), sia da interpretare nel senso di evitare la

formulazione di un sistema a cascata costituito di un numero eccessivo di

livelli di priorità, tale criterio da solo non potrebbe in ogni caso

rappresentare un valido motivo atto a giustificare la variante all'esame.

Infatti, pur essendo di principio corretto l'approccio volto a razionalizzare

la classificazione delle zone del piano raggruppando quelle che ammettono

contenuti analoghi nello stesso grado di priorità, per essere sorretta da un

sufficiente interesse

pubblico una simile soluzione deve poggiare, come detto, su motivi pertinenti e

basarsi su un'analisi territoriale approfondita.

5.2.3

Per quanto

attiene alle zone AP-EP va poi osservato che, se da un lato l'attribuzione al grado

di priorità III della casa per anziani e del centro scolastico appaia

giustificata in base alla tabella riassuntiva di cui a pag. 7 del rapporto

2018, dall'altro non risultino sufficientemente chiari i motivi alla base dell'attribuzione

al grado di priorità I di tutte le altre AP-EP situate in zona edificabile, i

cui contenuti sono molto eterogenei (cfr. piano delle zone AP/EP). La necessità

di un esame più approfondito è peraltro indicata nella linea guida cantonale

che a pag. 7 rileva che la norma tipo va adattata da ogni singolo Comune

alla propria realtà, tenendo conto della pianificazione esistente, della sua

situazione e delle concrete caratteristiche territoriali e paesaggistiche.

In quest'ottica, la motivazione espressa dall'ente pianificante a pag. 6-7 del rapporto

2018, secondo cui il territorio di Brissago non presenterebbe eccessive

difformità, risulta manifestamente insufficiente e, in ogni caso, visto

quanto riportato al considerando che precede,

appare il frutto di un'analisi

superficiale. Dagli atti della variante non sono quindi desumibili i motivi che

giustificano le scelte operate dal Comune, che non si fondano su una

ponderazione degli interessi verificabile sulla base di accertamenti riferiti

al suo comprensorio.

5.2.4

In definitiva il

Comune non ha dimostrato l'interesse pubblico alla base della sua scelta né ha

compiuto la necessaria ponderazione degli interessi. Ne discende che a torto il

Governo ha approvato l'introduzione di questo capoverso, che deve quindi essere

annullato. Vista la loro stretta correlazione, l'annullamento del cpv. 1 dell'art.

15a NAPR comporta l'annullamento del cpv. 2 della medesima norma, che si fonda

direttamente sul modello a cascata.

5.2.5

A

titolo abbondanziale si rileva che, contrariamente a quanto pretendono le

ricorrenti, la scelta di cui al cpv. 1 di delimitare un raggio da aree dove

soggiornano persone particolarmente sensibili risulta in linea di principio

sorretta da ragioni oggettive (cfr. anche "norma tipo" contenuta

nella linea guida can-tonale che prevede l'attribuzione in ultima priorità

delle aree nel raggio di 100 m da locali dove soggiornano persone

particolarmente sensibili, supra, consid. 3.3). L'indicazione di un

preciso raggio di protezione (in concreto 50 m) garantisce infatti un approccio

sistematico alla questione della tutela dalle immissioni immateriali generate

dalle antenne telefoniche e consente, malgrado una certa standardizzazione, di

tenere adeguatamente conto delle caratteristiche del tessuto insediativo di

ogni singolo comune, adattando le dimensioni del raggio di protezione. Esso

risponde all'interesse pubblico di tutelare le categorie più sensibili della

popolazione dalle immissioni immateriali provenienti dagli impianti telefonici

ubicati nelle vicinanze di determinate costruzioni pubbliche.

5.3

5.3.1

L'art. 15a NAPR riprende testualmente

nei successivi capoversi il tenore della "norma tipo" elaborata dal

Dipartimento del territorio nella direttiva cantonale (cfr. supra,

consid. 3.3). Il suo cpv. 3 dispone che le domande di costruzione per

antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente che interessano beni

naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla

perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inseri-mento. Nelle sue

finalità tale disposizione sembrerebbe rispondere a un interesse pubblico,

nella misura in cui mira a proteggere oggetti e luoghi particolarmente

sensibili e tutelati dalle ripercussioni estetiche negative derivanti dalla

posa di impianti per la telefonia mobile. Sennonché, imponendo agli operatori

telefonici di far allestire sistematicamente una perizia, essa risulta lesiva

del principio della proporzionalità in

senso stretto (cfr. supra, consid. 4.3).

5.3.2

La

LST prevede all'art. 104 cpv. 2 (= art. 94 cpv. 2, fino al 9 febbraio 2015; BU

2015, 40) una clausola estetica positiva (principio operativo)

applicabile a tutto il territorio cantonale. Tale norma esige che gli

interventi si inseriscano nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa. L'art.

100.

RLst precisa che ciò si verifica quando un progetto si integra nello

spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e

le caratteristiche dei luoghi. Il principio d'inserimento ordinato e

armonioso è applicato dall'Ufficio della natura e del paesaggio (art. 109 cpv.

1.

LST, art. 109 cpv. 1 lett. b RLst), nell'esame delle domande di costruzione

che riguardano i progetti edilizi fuori dalle zone edificabili (art. 24 e 25

LPT), i nuclei, le rive dei laghi ed i paesaggi d'importanza federale e

cantonale e le zone edificabili, in quest'ultimo caso se il progetto comporta

un impatto paesaggistico significativo. Per il resto, all'interno della zona

fabbricabile, esso è applicato dai comuni, che possono richiedere il parere del

Cantone (cfr. art. 109 cpv. 2 LST). Tale principio trova dunque applicazione

anche nell'esame delle domande concernenti le antenne di telefonia mobile,

ancorché nel loro caso, di principio, non sia applicabile un metro di giudizio

troppo severo, posto che la loro ubicazione e il loro aspetto sono spesso

dettati da esigenze tecniche (cfr. STF 1C_98/2011 del 22 settembre 2011 consid.

6.1; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher

Planungs- und Baurecht, Zurigo 2011, pag. 674).

Per rapporto agli

interventi che coinvolgono un bene culturale protetto di interesse cantonale o

che avvengono all'interno del suo perimetro di rispetto, la legge sulla

protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) impone d'altronde che essi siano autorizzati dall'autorità

cantonale, segnatamente dall'Ufficio dei beni culturali

(UBC; art. 24 cpv. 1 e 25 cpv. 1 LBC), sentito il parere della Commissione dei

beni culturali (CBC; art. 24 cpv. 2 LBC in combinazione con l'art. 19 del

regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL

445.110). La consultazione preliminare della CBC da parte del municipio è

invece facoltativa, ma pur sempre possibile, per progetti che coinvolgono beni

protetti di interesse locale (art. 25 cpv. 2 LBC).

Per quanto attiene invece agli oggetti protetti a

livello federale, la legge federale sulla protezione della natura e del

paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451) dispone all'art. 7 cpv. 2 che sia

raccolta la perizia della Commissione federale per la protezione della natura e

del paesaggio (CFNP) e della Commissione federale dei monumenti storici (CFMS)

se, nell'adempimento di un compito delle Confederazione ai sensi dell'art. 2

LPN - quale è, secondo la giurisprudenza federale, il rilascio di una licenza

edilizia per la costruzione di un impianto di telefonia mobile (DTF 131 II 545

consid. 2.2; cfr. Peter Heer in: Institut für Schweizerisches und Internationales Baurecht e

al. [curatori], Baurecht 2019, Aktuelle

Rechtsfragen zum ISOS, pag. 192) - un oggetto

iscritto in un inventario federale ai sensi dell'articolo 5 LPN (quale, ad

esempio, l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza

nazionale [ISOS]) può subire un danno

rilevante oppure se sorgono questioni d'importanza fondamentale. Oltretutto, la

LPN conferisce alla CFNP e alla CFMS la facoltà di allestire motu proprio

una perizia facoltativa in casi gravi (cfr. art. 8 LPN).

Da quanto esposto emerge che sia

il diritto cantonale sia quello federale prevedono già l'intervento di autorità

specializzate al fine di valutare l'inserimento nel paesaggio degli impianti di

telefonia mobile e le ripercussioni di questi ultimi in contesti

particolarmente sensibili - dal profilo naturalistico, paesaggistico e

culturale - e protetti. Alla luce di ciò

appare invero eccessivo pretendere l'inoltro sistematico di una perizia di un

esperto esterno nel caso di impianti che interessano beni naturali, culturali e paesaggi

protetti. A maggior ragione che la legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE;

RL 705.100) e il relativo regolamento di applicazione del 9 dicembre 1992 (RLE;

RL 705.110) consentono all'autorità, laddove necessario, di chiedere all'istante

in licenza ulteriori informazioni e completamenti e, in casi partico-lari,

anche l'allestimento di studi speciali o perizie (cfr. art. 11 cpv. 3 RLE). Ne

consegue che il cpv. 3 dell'art. 15a NAPR dev'essere annullato.

5.4

In

considerazione dell'annullamento dei primi tre capoversi dell'art. 15a NAPR,

nella misura in cui il cpv. 4 rinvia a questi ultimi va anch'esso annullato. In

merito a tale disposto giova tuttavia rilevare come, contrariamente a quanto

asserito dalle insorgenti, esso appaia sorretto da un sufficiente interesse

pubblico ritenuto che s'innesta nel solco della

giurisprudenza federale secondo cui le ripercussioni immateriali generate dagli

impianti di telefonia mobile derivano unicamente da impianti direttamente visibili (né nascosti né mascherati) o

indirettamente riconoscibili visivamente in

quanto mascherati o nascosti in modo inefficace (cfr. DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321

consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2, citate al consid. 3.1).

La norma mira infatti a preservare la qualità di vita nelle zone abitative del

piano, conser-

vandone intatta l'attrattività. Inoltre non viola il principio della

proporzionalità, ritenuto che non tocca le antenne telefoniche opportunamente

rese invisibili o indistinguibili per forma e fattezza attraverso l'ausilio di

efficaci metodi di mascheramento (come ad esempio l'inserimento dell'impianto

nella falda dei tetti, la sua accurata integrazione nei comignoli ecc.), per le

quali il Tribunale federale ha infatti rilevato come l'interesse pubblico a

prevenire le immissioni immateriali generate delle stesse sia a tal punto

contenuto da rendere sproporzionata qualsiasi restrizione della libertà degli

operatori di scegliere dove ubicarle (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid. 2.6).

Esaminando un'analoga disposizione introdotta dal Comune di Rothenburg nel

Canton Lucerna, l'Alta Corte federale ha inoltre considerato come la

formulazione visuell als solche wahrnehmbare Antenne ("antenna

percepibile visivamente come tale") non violi il diritto federale, sebbene

sia indeterminata e conceda all'autorità comunale ampio potere d'apprezzamento

nello stabilire in quali casi un impianto di telefonia mobile sia da

considerarsi tale (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid. 4.8.1-4.8.4).

5.5

Può invece essere mantenuto in vigore il

cpv. 5 dell'art. 15a NAPR, in quanto il suo contenuto, che si limita a

codificare la giurisprudenza in materia di conformità di zona e di altezza

delle antenne per la telefonia mobile (cfr. DTF

142.

I 26 consid. 4.2, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 5.3, 133 II

321.

consid. 4.3.1 e 4.3.2; STA 52.2016.466 del 14 settembre 2018 consid. 2.2,

3.5), non viola il diritto. La

risoluzione governativa impugnata va dunque confermata limitatamente a tale

punto.

6.

6.1. In esito a tutte le

considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto e la

risoluzione governativa impugnata annullata nella misura in cui approva i

capoversi da 1 a 4 dell'art. 15a NAPR.

6.2

La tassa di giustizia è posta in capo alle

ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),

mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo

(art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili

alle insorgenti, patrocinate, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa

(art. 49 cpv. 1 LPAmm), a valere per entrambe le sedi di ricorso.

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il

ricorso è parzialmente accolto.

§ Di conseguenza la risoluzione del 18

dicembre 2019 (n. 6733) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui

approva l'art. 15a cpv. 1-4 NAPR.

2.

La

tassa di giustizia di fr. 900.- è posta a carico delle ricorrenti, alle quali

va retrocesso l'importo di fr. 1'100.- versato in eccesso quale anticipo spese.

Il Comune verserà alle insorgenti complessivamente fr. 2'500.- per ripetibili.

3.

Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno

2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera