Vuoto pianificatorio - Istituzione di una nuova zona edificabile in contrasto con l'art. 38a LPT

Incarto

n.

90.2020.58

Lugano

17

giugno 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 3 novembre 2020 di

RI 1

RI 2

rappresentati

da: RA 1

contro

la risoluzione del 14 ottobre 2020 (n. 5311) con cui

il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del

Comune di Losone concernente il cambio di destinazione del comparto ex Area

militare;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. Sul comparto formato dai

mapp. 460, 476, 1833 e 3569, di complessivi ca. 116'000 m2 e situato

nella Piana di Arbigo, sorge l'ex Caserma di Losone. Il comparto è attraversato

dal riale Segna, che lo divide in due settori: in quello ad est, di ca. 59'000

m2, si concentrano gli edifici e i manufatti (una decina), mentre

quello ad ovest, di ca. 56'000 m2 e inserito nel perimetro

dell'oggetto n. 1806 Ponte Brolla-Arcegno dell'inventario federale dei

paesaggi, siti e monumenti naturali (IFP), è costituito da bosco, intercalato

da radure, superfici prative e da siepi e boschetti.

B. a. A seguito della

dismissione delle attività militari e dell'acquisto nel 2017 dell'area da parte

del Comune di Losone (ad eccezione del mapp. 3569, su cui sorge la palestra

militare), durante la seduta del 16 dicembre 2019 il suo Consiglio comunale ha

adottato una variante del piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato

con risoluzione del 28 giugno 2005 (n. 3215), concernente il cambio di

destinazione del comparto, che viene suddiviso in cinque distinte zone di

utilizzazione. Ad est del riale Segna una superficie di ca. 48'000 m2

è attribuita alla zona per attrezzature ed edifici di interesse pubblico AP-EP

1.19 - sport, cultura e tempo libero, una superficie di ca. 1'000 m2

alla zona AP-EP 1.20 - Nodo intermodale e una superficie di ca. 10'000 m2

alla zona degli spazi liberi - parco alberato; ad ovest del riale è

proposta la delimitazione di una superficie di ca. 23'000 m2

riservata alla zona per il tempo libero - area di svago attrezzata e di

una superficie di ca. 34'000 m2 attribuita alla zona per il tempo

libero - area di svago nella natura. L'art. 46 delle norme di attuazione

del piano regolatore (NAPR) concernente le zone AP-EP viene completato con i

nuovi cpv. 10, 101, 102 e 103 che disciplinano

la zona AP-EP 1.19 e con il cpv. 11, che regola la zona AP-EP 1.20. Si

aggiungono gli art. 46bis NAPR concernente la zona degli spazi liberi - parco

alberato, 46ter NAPR concernente la zona per il tempo libero - area di

svago attrezzata e 46quater NAPR concernente la zona per il tempo libero - area

di svago nella natura.

b. Avverso la citata

variante RI 1 e RI 2, comproprietari per ½ ciascuno dei mapp. __________, __________

e __________ di Losone, sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulandone

l'annullamento. Criticando la procedura di informazione e partecipazione della

popolazione messa in atto dal Comune, essi hanno anzitutto sostenuto che la

variante fosse vaga, lacunosa, priva di solide basi concettuali, urbanistiche e

paesaggistiche e non corrispondesse ad un bisogno concreto della collettività,

risultando così lesiva dell'art. 3 della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), 2 e 3 dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) e della scheda

R10 del piano direttore cantonale (PD) concernente gli spazi pubblici e la

qualità dello spazio costruito. La variante non avrebbe inoltre tenuto conto

dell'ubicazione indicata nella scheda V10 del PD concernente i poligoni di

tiro. Hanno poi sostenuto che, omettendo di affrontare il tema relativo alla

gestione della mobilità e di inglobare nella pianificazione l'intera Piana d'Arbigo,

il Comune avrebbe violato pure l'obbligo di pianificare e il principio del coordinamento.

Invocando in seguito una lesione delle disposizioni transitorie di cui all'art.

38a LPT, vista l'ubicazione del comparto al di fuori della zona

edificabile, essi hanno ritenuto che la zona per il tempo libero - area di

svago attrezzata, peraltro troppo vaga dal profilo dei suoi contenuti, si

ponesse in contrasto con gli obiettivi di protezione della scheda n. 1806 dell'IFP,

violando l'art. 6 della legge federale sulla protezione della natura e del

paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451). Negando infine la sussistenza della

garanzia della disponibilità giuridica dei terreni a favore del Comune ai sensi

dell'art. 15 cpv. 4 lett. d LPT, hanno infine lamentato l'assenza di un

programma di realizzazione. In sede di duplica hanno sottolineato come le

indicazioni contenute nel Programma d'agglomerato del Locarnese (PALoc) per il

comparto in questione non potessero porsi in contrasto con la pianificazione di

ordine superiore.

C. Con risoluzione del 14

ottobre 2020 (n. 5311) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante,

respingendo il ricorso in parola. La doglianza relativa alla disponibilità

giuridica dei terreni è stata invece dichiarata irricevibile. Tutelata la

procedura di informazione della popolazione messa in atto dal Comune e ammessa

la conformità della variante con la pianificazione di ordine superiore e con le

disposizioni della LPT - in particolare quelle transitorie, non essendo

previsti nuovi azzonamenti ai sensi dell'art. 15 LPT -, il Governo ha ritenuto

che la medesima, oltre che sorretta da un eminente interesse pubblico, fosse

stata debitamente ponderata e consolidasse nel complesso la funzione strategica

rivestita dal comparto nel contesto dell'agglomerato del Locarnese. L'46ter

NAPR concernente la zona per il tempo libero - area di svago attrezzata è

inoltre stato completato d'ufficio con la seguente prescrizione:

"Ogni

intervento di cui al cpv.2 dev'essere concordato con l'Ufficio della natura e

del paesaggio, che ne verifica la coerenza con le finalità di protezione della

natura".

D. Avverso tale decisione

RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone l'annullamento e chiedendo l'adozione di misure cautelari. Essi

ripropongo in sostanza gli argomenti invocati senza successo in prima sede, che

approfondiscono, lamentando in aggiunta la mancanza di un programma d'azione

comunale (PAC).

E. a. In sede di risposta

il Comune e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano la

reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, in quanto necessario, nei

considerandi di diritto. Per quanto attiene alla domanda di adozione di misure

cautelari il Comune chiede che venga respinta, mentre la Sezione si rimette al

giudizio del Tribunale.

b. Con le repliche e

le dupliche le parti si riconfermano essenzialmente nelle rispettive tesi e

domande.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione

attiva dei ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso, tempestivo

(art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine e può essere esaminato

sulla base degli atti dell'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1

della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL

165.100).

Considerandi

2.

2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame

completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1

LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:

questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare

alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per

adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può

dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però

limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su

alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata

in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT

(RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43

consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203.

segg., 214).

3.

Procedura

di informazione e partecipazione della popolazione

3.1

I ricorrenti

rimproverano anzitutto il Consiglio di Stato di aver tutelato le modalità in

base alle quali è stata messa in atto la procedura di informazione e

partecipazione della popolazione, a loro detta inadeguata per rapporto all'importanza

della variante di valenza regionale per contenuti e dimensioni dell'area

toccata e pertanto lesiva dell'art. 6 del regolamento della legge sullo

sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110): non sarebbe

infatti stata indetta una serata informativa e gli atti pubblicati, visionabili

solo presso l'Ufficio tecnico (e non sul sito web del Comune), sarebbero stati

incompleti. Il Municipio non avrebbe inoltre tenuto conto delle loro

osservazioni né nel Rapporto di pianificazione né nel messaggio al Consiglio

comunale, che avrebbe deciso sulla base di informazioni incomplete e non

trasparenti. La procedura messa in atto si connoterebbe pertanto come un

esercizio puramente formale e di facciata, privo di volontà di confronto con

idee e proposte diverse.

3.2

3.2.1

In forza

dell'art. 4 LPT, dal titolo Informazione e partecipazione, le autorità

incaricate di compiti pianificatori devono informare la popolazione sugli scopi

e sullo sviluppo delle pianificazioni secondo la LPT stessa (cpv. 1) e devono

provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo

pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza

del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni

adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la

regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse (RDAF

I-1999 pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii). Quale

garanzia minima, l'art. 4 LPT esige che le autorità di

pianificazione, oltre a permettere l'accesso ai progetti per presentare

osservazioni generali, prendano in considerazione eventuali proposte e

obiezioni, dandovi materialmente riscontro. Non occorre tuttavia ch'esse

forniscano una risposta individuale, essendo sufficiente che si confrontino

sotto il profilo materiale con le obiezioni e le proposte (cfr. DTF 135 II 286

consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012 consid. 2.2,

pubblicata in RtiD II-2012 n. 58 consid. 2.2).

3.2.2

In adempimento di questo mandato

legislativo ai cantoni, gli art. 4 cpv. 2 e 5 LST, come già l'art. 5 cpv. 1

della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre

2011), impongono al Cantone e ai comuni di garantire l'informazione della

popolazione riguardo agli scopi e allo svolgimento della procedura di

allestimento dei piani e una tempestiva partecipazione della popolazione e delle

persone coinvolte nella pianificazione. Per quanto concerne il

piano regolatore, in analogia al vecchio art. 32 cpv. 2 LALPT, l'art. 26 cpv. 1

e 2 LST stabilisce che il Municipio informa la popolazione riguardo al progetto

di piano. Ogni cittadino attivo e ogni persona o ente che dimostra un interesse

degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie.

Il Municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito

dell'elaborazione del piano (art. 26 cpv. 3 LST).

3.2.3

Queste formalità sono

esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per

le varianti di poco conto (cfr. anche RDAT II-2006 n. 33 consid. 3, II-2002 n.

34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare l'effettività della

partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di

formulare tempestivamente proposte che possano essere adeguatamente vagliate e

ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva

informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso

attorno alle soluzioni elaborate dal Municipio, serve a prevenire la

presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e

incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del Legislativo comunale

(cfr. RtiD I-2009 n. 18 consid. 3.1).

3.3

3.3.1

Nel caso concreto il Municipio ha

promosso la procedura di informazione e partecipazione della popolazione

depositando gli atti della variante nel periodo dal 10 ottobre all'8 novembre

2019.

presso l'Ufficio tecnico comunale (UTC) e offrendo ai cittadini

interessati la possibilità di presentare delle osservazioni. Il deposito degli

atti è stato annunciato agli albi comunali, sul Foglio ufficiale (FU 80/2019

del 4 ottobre 2019, 9415) e nei principali quotidiani del Cantone sei giorni

prima, conformemente all'art. 7 cpv. 2 RLst. Nell'annuncio veniva specificato

che fanno parte dell'incarto il Rapporto di pianificazione e i piani

aggiornati ottobre 2019 nonché l'esame preliminare rilasciato dal Dipartimento

del territorio il 21 agosto 2019. Tali modalità non prestano il fianco a

critiche. Per quanto attiene all'informazione (art. 4 cpv. 1 e 26 cpv. 1 LST;

art. 6 RLst) con l'annuncio di aver dato avvio alla pubblica consultazione sul

Foglio ufficiale e nei principali quotidiani del Cantone, il Municipio ha dato

il necessario risalto alla variante. La scelta di far capo a questa modalità di

informazione a scapito di una serata informativa e dell'annuncio anche sul sito

web del Comune non presta fianco a critiche, posto che l'art. 6 cpv. 2 RLst

lascia al Cantone e ai comuni ampia libertà nella scelta delle modalità di

informazione. Le modalità di partecipazione disposte in seguito dal Municipio

si rivelano poi perfettamente in sintonia con gli art. 5 cpv. 2 e 26 cpv. 2 LST

e 7 RLst. Il fatto che nell'ambito della consultazione presso l'UTC ai

ricorrenti e a un'altra persona interessata non sia stato messo a disposizione

l'incarto completo non muta queste conclusioni. Infatti, come gli insorgenti

stessi ammettono, essi hanno potuto agevolmente rendersene conto alla luce di

quanto specificato circa i contenuti dell'incarto negli annunci pubblicati il 4

ottobre 2019, chiedendo l'edizione dei documenti mancanti, che hanno poi potuto

esaminare.

3.3.2

I ricorrenti

rimproverano in seguito al Municipio di aver ignorato le loro osservazioni dell'8

novembre 2019. Infatti il messaggio municipale del 12 novembre 2019 sarebbe

stato promulgato dopo un solo giorno lavorativo dal termine di pubblicazione

della documentazione, senza modificare una sola virgola di quello che era stato

deciso. Anche tali doglianze non meritano ascolto. Infatti, sia il Rapporto

di pianificazione a pag. 20, sia il messaggio municipale n. 119 a pag. 19 danno

atto del fatto che durante il periodo di deposito degli atti sono pervenute

due osservazioni alle quali il Municipio ha dato risposta dettagliatamente,

ciò che è avvenuto con gli scritti del 13 novembre 2019, nell'ambito dei quali

il Municipio si è confrontato con le osservazioni dei ricorrenti, peraltro ampiamente

riprese nel rapporto di minoranza della commissione piano regolatore del 5

dicembre 2019, spiegando il perché le medesime non erano atte a modificare le

scelte alla base della variante.

3.3.3

Da

respingere infine, in quanto inammissibile, la critica relativa alle modalità

con cui è stata adottata la risoluzione del Consiglio comunale del 16 dicembre

2019.

Essa risulta infatti tardiva. In quanto rivolta contro la

procedura prescritta dalla legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100)

per giungere alla deliberazione dell'organo legislativo, essa andava semmai

proposta nell'ambito della prima pubblicazione, effettuata dal presidente del Legislativo

immediatamente dopo la deliberazione (cfr. art. 41 cpv. 1 e 208 cpv. 1 LOC).

4.

4.1. I piani

di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art.

14.

cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,

agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione

all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità

incaricate della pianificazione (cfr. Heinz

Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen,

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad

art. 15), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile

dev'essere, a ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità,

private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria,

del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura,

del tempo libero e così via (cfr. Aemisegger/Kissling,

op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili

con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT,

devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1

cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling,

op. cit., n. 18; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 509). Oltre alla definizione

della funzione, le zone si distinguono anche per le regole di costruzione

(volumetrie, densità, distanze, altezze ecc.) che ne determinano le caratteristiche

(cfr. Aemisegger/Kissling, op.

cit., n. 19 ad art. 15).

4.2

Secondo

l'art. 18 cpv. 1 LPT il diritto cantonale può prevedere altre zone

d'utilizzazione oltre alle zone edificabili (art. 15 LPT), agricole (art. 16

LPT) e protette (17 LPT). Queste altre zone devono però essere conformi ai

principi fissati dalla legge, soprattutto a quello della separazione del

territorio edificabile dal territorio non edificabile (Messaggio del 27

febbraio 1978 concernente la legge federale sulla pianificazione del

territorio, FF 1978 I 981, ad art. 19).

4.3

4.3.1

Il 1° maggio

2014.

è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012,

che ha inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona

edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti

nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli

insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il

legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori

cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio

concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del

territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo

contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i

piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici

insediative e la loro distribuzione nel cantone.

4.3.2

L'art. 38a

LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15

giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai

requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua

entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino

all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio

federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la

superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata

in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove

zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la

necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).

5.

Alla luce di

quanto appena spiegato, sapere se la variante in parola comporta o meno

un'estensione della zona edificabile passata in giudicata assume dunque una

valenza dirimente.

5.1

In merito, nella

decisione impugnata il Consiglio di Sato ha dapprima ritenuto che per il

comparto della caserma fosse ancora in vigore la pianificazione da esso

approvata con risoluzione del 16 aprile 1975 (n. 3678), che assegnava la parte

posta ad est di via alle Gerre (strada parallela al riale Segna) alla zona per

le attrezzature e gli edifici d'interesse pubblico, sostenendo di non aver mai

inteso abrogarla nell'ambito della decisione di approvazione della revisione

del piano regolatore del 28 giugno 2005 (n. 3215), dove si sarebbe limitato a

sospendere l'assegnazione dell'intero comparto alla nuova zona AP-EP 1.36 Piazza

d'armi - area militare AP-EP. Indipendentemente da ciò, ma anche qualora si

dovesse ritenere un vuoto pianificatorio, il Governo ha ritenuto di esaminare

lo statuto giuridico delle superfici qui in discussione. Esso ha così

concluso che se la porzione a ovest del riale dev'essere considerata come posta

fuori della zona edificabile, quella a est va considerata come una zona

edificabile speciale secondo l'art. 18 LPT, visti gli edifici e i manufatti

esistenti e la posizione a ridosso della zona residenziale, con cui confina su

tre lati. Ciò che, del resto, sostiene di aver già considerato nell'ambito

della citata risoluzione del 28 giugno 2005. Tali conclusioni, che

contraddicono diametralmente quelle espresse soltanto pochi mesi prima nella

risoluzione del 5 febbraio 2020 (n. 544) concernente il ricorso dei qui

insorgenti avverso la licenza edilizia rilasciata il 12 marzo 2019 al Comune

per la formazione di un'area di deposito, l'installazione di baracche di cantiere

e il deposito di materiali di scavo sul mapp. 1833, non possono essere

condivise.

5.2

Preliminarmente,

nella misura in cui il Consiglio di Stato considera che per la porzione est del

comparto quanto previsto dalla variante qui contestata costituisca una zona

edificabile va condiviso. Essa trae origine dalla scheda P1 del PALoc 3, poi

confluita nella scheda R/M 2 del PD concernente l'agglomerato del Locarnese.

Quest'ultima, alla voce 3. Misure, 3.2. Insediamenti, prevede per

il comparto Ex Caserma di Losone la pianificazione di un'area strategica per

contenuti pubblici. La misura, di dato acquisito, è volta in particolare a

riqualificare l'area militare dismessa, inserendovi nuovi contenuti pubblici di

valenza regionale. Come esposto in narrativa, la variante suddivide il

comparto posto ad est del riale Segna in tre zone d'utilizzazione: una

superficie di ca. 48'000 m2 è attribuita alla zona per attrezzature

ed edifici di interesse pubblico AP-EP 1.19 - sport, cultura e tempo libero,

una superficie di ca. 1'000 m2 alla zona AP-EP 1.20 - Nodo

intermodale e una superficie di ca. 10'000 m2 alla zona degli

spazi liberi - parco alberato. Secondo il Rapporto di pianificazione che

accompagna la variante, pag. 14, il settore corrisponde all'area già

attualmente largamente edificata con la Caserma e la Palestra fino al riale "Segna".

In quanto largamente edificato, è da considerare come zona edificabile ai sensi

dell'art. 18 LPT parte costitutiva della zona edificabile ai sensi dell'art. 15

LPT. Questo settore resta quindi destinato all'edificazione di strutture

funzionali agli obiettivi della variante. In particolare, alla zona AP-EP

1.19, definita quale zona multifunzionale per la realizzazione di strutture

destinate allo sport, alla cultura e al tempo libero e alle funzioni didattiche

ad essa connesse (cfr. art. 46 cpv. 10 NAPR), vengono dunque assegnati dei

parametri edificatori (cfr. art. 46 cpv. 101 NAPR), fra cui un

indice di sfruttamento pari allo 0.7. Anche il parco alberato, che può essere

attrezzato con la formazione di aree di sosta, spazi di gioco e percorsi

pavimentati (cfr. art. 46bis cpv. 2 NAPR), seppur assegnato ad altro tipo di

zona (…) è sostanzialmente parte integrante del comparto edificabile (cfr.

Rapporto di pianificazione, pag. 16), ovvero della zona AP-EP 1.19, i cui

parametri urbanistici sono stati fissati includendo tale spazio libero (cfr.

Rapporto di pianificazione, pag. 15-16). Pure il nodo di interscambio

funzionale, nella misura in cui non si limita a codificare l'attuale situazione

relativa alla fermata e alla piazza di giro del bus che serve la Caserma, ma

prevede una postazione di bike-sharing e un P&R (cfr. art. 46 cpv. 11

NAPR), costituisce una delle premesse per l'attuazione dei contenuti della

variante, fra cui quelli delle due zone in parola.

5.3

Ferma questa

premessa, il fatto che il territorio post ad est del riale si presenti già oggi

sia dal profilo degli edifici presenti sia da quello del contesto di

appartenenza territoriale come zona edificabile non è decisivo ai fini dell'applicazione

dell'art. 38a LPT. Infatti, per non ricadere sotto il divieto di

delimitazione di nuove zone edificabili nel senso del

cpv. 3 di questo

disposto occorre che il territorio sia già assegnato a tale funzione da una

decisione passata in giudicato. Ciò che, in concreto, non è il caso.

5.4

Intanto, a

prescindere dalla reale portata del vincolo pianificatorio approvato nel 1975,

è giocoforza costatare che nell'ambito della decisione di approvazione della

revisione generale del piano regolatore del 28 giugno 2005 (ris. n. 3215) il

Consiglio di Stato ha abrogato senza riserva alcuna (fatta eccezione per

l'inventario degli edifici fuori della zona edificabile) il precedente piano

regolatore (cfr. p.to 7 del dispositivo, pag. 60). La tesi secondo cui esso

avrebbe in sostanza mantenuto in vigore la precedente pianificazione non trova

riscontro alcuno nella citata decisione. Del resto, al Tribunale risulta che di

regola quando il Governo intende mantenere in vigore una pianificazione a seguito

della non approvazione di proposte successive, lo esplicita nella decisione di

approvazione. Prassi che, peraltro, è applicata anche da questo Tribunale,

proprio per evitare l'istaurarsi di (problematici) vuoti pianificatori.

5.5

Né

un'assegnazione di questo territorio alla zona edificabile passata in giudicato

è avvenuta nell'ambito della citata approvazione del 2005, già solo per il

fatto che - come appunto appena visto - il Consiglio di Stato ha deciso di

sospendere l'approvazione della proposta adottata dal Consiglio comunale di

assegnare l'intero comparto alla zona AP-EP 1.36 Piazza d'armi - area

militare (cfr. pag. 24 nonché capitolo 6. Riassunto indicativo delle

modifiche,

Decisioni sospese, lett. q, pag. 59). Poco importano le

ragioni che hanno condotto a questa scelta o che a quel momento il piano

settoriale militare 2001 prevedesse (ancora) lo stanziamento delle truppe

sanitarie a Losone, utilizzazione sospesa nel 2007 (cfr. Piano settoriale militare

2007.

- Adattamento e aggiornamento del piano settoriale 2007, pag. 28), ciò che

ha fatto sì che la piazza d'armi di Losone non trova attualmente menzione né

nelle relative schede né, tanto meno, nella scheda V11 del PD concernente le

aree d'attività militare. Di conseguenza, nemmeno occorre analizzare l'eventuale

valenza pianificatoria del piano settoriale militare della Confederazione sul

comparto (cfr. art. 13 cpv. 1 LPT; art. 14 e seg. OPT; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 3-5 ad art. 13).

5.6

Ne discende che,

al momento dell'attribuzione alla zona AP-EP 1.19 - sport, cultura e tempo

libero, AP-EP 1.20 - Nodo intermodale e alla zona degli spazi liberi

- parco alberato, operata con la contestata variante, non solo il

settore in questione bensì l'intero comparto era privo di destinazione, rappresentando

quindi un'area (inedificabile) non pianificata (vuoto pianificatorio) dal

profilo della LPT. La variante all'esame rappresenta pertanto la prima

pianificazione del comparto ad opera del Comune, che, per quanto attiene al

settore posto ad est del riale Segna, con l'istituzione della zona AP-EP 1.19, della

zona AP-EP 1.20 - Nodo intermodale e della zona degli spazi liberi - parco

alberato ha delimitato come detto una nuova zona edificabile in contrasto

con l'art. 38a LPT. Infatti, il termine quinquennale entro il quale i cantoni

avrebbero dovuto adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli

art. 8 e 8a cpv. 1 LPT, ossia entro il 1° maggio 2019, è ormai spirato,

senza che il Canton Ticino abbia ottenuto l'approvazione del Consiglio federale

delle modifiche delle schede R1, R6 e R10 del PD. Pertanto, allo stadio attuale

qualsiasi aumento della superficie edificabile risulta nel nostro Cantone

precluso (Aemisegger/Kissling in:

op. cit., n. 42-44 ad art. 38a). Già per questo motivo le zone AP-EP

1.19, 1.20 e degli spazi liberi non potevano essere approvate.

5.7

Medesimo destino

spetta alla zona per il tempo libero - area di svago attrezzata, posta

ad ovest del riale ma strettamente correlata alla pianificazione appena

descritta. Tale zona è infatti stata istituita al fine di favorire la pratica

di attività all'aperto e destinata alla realizzazione di infrastrutture per lo

sport, lo svago e i giochi (cfr. art. 46ter cpv. 1 e 2 NAPR) e risulta

complementare alla zona AP-EP 1.19 (cfr. Rapporto di pianificazione, pag. 17: l'area

attrezzata è destinata alla realizzazione di strutture per lo svago, lo sport

come pure spazi espositivi e formativi temporanei in sinergia

[sottolineatura

d.R.] con le strutture principali).

6.

Per tutti questi

motivi il ricorso è parzialmente accolto, senza che occorra analizzare le

ulteriori censure sollevate dai ricorrenti che non vertono peraltro (malgrado

il titoletto 4. del ricorso) sulla zona per il tempo libero - area di svago

nella natura, sui cui contenuti il Tribunale non ha particolari obiezioni

da formulare. La decisione impugnata è quindi annullata, nella misura in cui

approva la zona AP-EP 1.19 - sport, cultura e tempo libero, la zona

AP-EP 1.20 - Nodo intermodale, la zona degli spazi liberi - parco

alberato e la zona per il tempo libero - area di svago attrezzata.

7.

Visto quanto

precede, la domanda di adozione di misure cautelari è superata dalla presente

decisione. È dunque superfluo esprimersi in merito.

8.

La tassa di

giustizia è posta in capo ai ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza

(art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare l'ente

pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili ai

ricorrenti, in quanto non patrocinati (art. 49 cpv. 1 LPAmm), né al Comune,

poiché dispone di un servizio giuridico (art. 49 cpv. 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

In quanto

ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza la

risoluzione del 14 ottobre 2020 (n. 5311) è annullata, nella misura in cui

approva la zona AP-EP 1.19 - sport, cultura e tempo libero, la zona

AP-EP 1.20 - Nodo intermodale, la zona degli spazi liberi - parco

alberato e la zona per il tempo libero - area di svago attrezzata.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 600.- è posta a carico dei ricorrenti, ai quali va retrocesso

l'importo di fr. 1'200.- anticipato in eccesso. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera