Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 2 - Alta Leventina

Incarti

n.

90.2010.128 (R2)

90.2020.60

Lugano

21 dicembre 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso 29 ottobre 2010 dell'

RI 1

patrocinato da: PR 1

contro

il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui

il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei

paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);

evasione

parziale:

regione 2, Alta Leventina;

ritenuto, in

fatto

A.

a. Con messaggio del 26

maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al

Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e

impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda

di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;

approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e

oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la

protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di

mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi

costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il

PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali

(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di

loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti

protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le

possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti

nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili

(IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha

proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.

b. Il 27 aprile

2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il

suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime

transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un

rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un

accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato

rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di promuovere

concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva gestione

attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il Governo

a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo

stanziamento di un credito per il suo finanziamento.

c. Nella seduta

dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174

seg.).

d. Il piano è stato

pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di

tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,

pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.

B.

a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è

insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.

Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per

proseguire le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un

ritiro completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale

l'annullamento del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato

l'annullamento del piano e la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale

perché lo modifichi come indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha

postulato che sia la Corte stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il

piano non terrebbe sufficientemente conto del principio di separazione tra zona

edificabile e non edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver

adempiuto agli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito

dell'approvazione della scheda n. 8.5. In particolare farebbe difetto

l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione dello stato e del genere del

loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato trasmesso alla Confederazione. RI

1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti nel giustificare le scelte fatte.

Critica quindi la decisione di conferire agli inventari IEFZE - nati come

strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o adottati per tutti i comuni

- portata costitutiva, estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero

di rustici censiti come meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari

che, in ogni caso, considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non

quelle del paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono

formare un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono

essere particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la

qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame

di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle

aree che ritiene a prima vista problematiche (cosiddette zone rosse,

ovvero aree situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di

disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti

costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale

degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura

diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.

b. Il 6 dicembre

2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la

causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.

C. Il PUC-PEIP è stato

contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti

pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati

giudizi.

D. a. Nella seduta del 28

giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e

stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del

paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il

messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente

dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto

del cambiamento di destinazione dei rustici.

b. Contro la modifica

del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati

da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati

giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare

anche a queste procedure.

E. a. Il 21 novembre 2012

RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il

ritiro parziale del ricorso.

b. In occasione

dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la

procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:

1. quali domande ricorsuali vengono

mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno

brevemente, i motivi;

2. per le domande mantenute che

concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli

accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso

(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al

ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i

motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali

paesaggi;

3. l'elenco dei Comuni i cui territori

sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.

F.

Il 24 luglio 2013 RI 1 ha

comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato

a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La

domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del

piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi

comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte

le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano

direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui

figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il

ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio

della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente

possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19

incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un

esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),

sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta

l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP (zone viola). RI 1 ha quindi

sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km2 dei

642.5 km2 della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato

(circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati

1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili),

ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un

incarto relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori

oggetto di contestazione.

G.

Il 9 dicembre 2013 il

Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del

ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le

cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU

2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati

e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal

ricorso, la possibilità di presentare una risposta.

H. a. Con risposta del 7

aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente

per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre

l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro

che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una

perizia elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il

coinvolgimento dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello

della pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni

puntuali esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.

b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche

numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una

risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,

concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le

motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 -

testimoniano un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici esistenti,

sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori culturali,

rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte ribadita di

poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del paesaggio e

frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi che una

manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire unicamente

tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso, permettendo la

residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove necessario, in

diritto.

Fatti

I. Il 24

giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.

J. Tra il 24 luglio

2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e

sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di

Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è

stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata

ridiscussa.

K.

Terminati i sopralluoghi, con

replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto

domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del

PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque

ridotto l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A

Intragna-Calezzo-Corcapolo (regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle

Maggia) e 21-B Menzonio (regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi

versato agli atti 102 dossier, uno per ciascun settore contestato, dai quali

risultano i motivi generali e di dettaglio a sostegno delle richieste; essi

contengono a tal fine una ricca documentazione fotografica, comprensiva di

vedute aeree. In estrema sintesi, RI 1 ribadisce le censure di carattere

generale sollevate con l'impugnativa, che determinerebbero la non conformità

del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla legislazione pianificatoria e con la

pianificazione direttrice cantonale. Per i settori contestati esso ritiene poi

che non esista un paesaggio di tipo rurale tradizionale, integro e con delle

qualità particolari, riconducibile alla civiltà contadina e in particolare alle

attività collegate alla pastorizia e alla transumanza (pag. 9) né che le

costruzioni rurali presenti (molto poche rispetto al complesso dei manufatti e

non di rado prive di qualità particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in

rapporto di simbiotica valorizzazione con il paesaggio, che non

arricchirebbero.

L. In sede di

duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,

contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare

alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei

verbali d'udienza.

M. Il 6 marzo 2018 il giudice

delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine

(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali

conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le

rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU

1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione

attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.

1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla

Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il

diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare

la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che

hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111

cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto

cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti

dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione

in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e

le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le

disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito

della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità

competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12a cpv. 1

dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente,

dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999;

Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso cantonale.

1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per

quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla

definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei

territori contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti

prodotto documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed

elettronica. Pure da respingere sono le critiche relative alla violazione dei

principi della buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare

dalla Divisione nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del

contendere alle sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone

rosse). Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha

chiesto l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la

sospensione della procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in

vista di una soluzione condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro

del ricorso. Dall'atto emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso

limitare l'impugnativa unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24

luglio 2013 RI 1 ha ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati

102 comparti (cosiddette zone viola, non sempre corrispondenti alle sole

zone rosse), superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in

sede di replica. Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di

causa e ribadita con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto

pregiudizi dall'intesa bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui

durante la sospensione della procedura e pendenti le trattative il primo

avrebbe rilasciato le licenze edilizie solo per i perimetri non contestati

mentre la seconda non vi si sarebbe opposta, è questione che esula da questa

procedura.

1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e

- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato

dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le

domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di

respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in

forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo

(RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2; cfr. nello stesso senso Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum

[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton

Bern, II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).

1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa

quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in

vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione

della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della

scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal

fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova scheda

P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per (nuova)

approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24 settembre

2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta correttamente

le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione del 30 gennaio

2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni operative

complementari facente parte dell'allegato B della citata approvazione. Di

conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione del piano

direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso che per la

scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni federali avvenute

negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda le ulteriori

questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate - ove

necessario - nei successivi considerandi.

1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa

documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei

sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione

anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18

cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti

relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di

modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in

seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio (infra,

12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio.

Tale questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e

attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia.

In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile

non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero

territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o

mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare

le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione

del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone

le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi

nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di

vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale

motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe

quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto

verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di

conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare

le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in

modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri proprietari

agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di compromettere le

qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi nel perimetro

del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi alle

pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta: si

tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e consultabili,

e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557 consid. 6.2, 135

III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine numerosi. Nel

contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1 nulla gli impediva di

richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la loro

trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire

documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile

incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.

2. 2.1. In ambito

di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012

art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso

del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e

l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani

regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del

Tribunale è completo e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno

potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione

giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,

specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o

connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente

delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per

la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto

esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di

utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,

inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà

all'autorità di adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque

che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti,

di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa

deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il

Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della

pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).

2.2. Una misura pianificatoria può costituire una

restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse

pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36

cpv. 1-3 Cost.).

3. 3.1. Secondo

l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare

un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:

pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del

permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto

coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254

consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le

indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di

un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1

LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.

33 segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano

d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo

per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere

l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di

compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse

cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).

3.2.

3.2.1. I piani di

utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT).

Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio fondamentale secondo cui occorre

separare il territorio edificabile da quello non edificabile era già desumibile

dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione originaria (RU 1979, pag. 1573) che

stabilisce che il suolo dev'essere utilizzato con misura (cfr. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und

besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b, pag. 67 seg.)

sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU 2014, pag. 899)

il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono provvedere

affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili. La

necessità di suddividere il territorio edificabile da quello non edificabile è

tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980, della LPT. Tale,

fondamentale, compito derivava già dall'art. 22quater cpv. 1

dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29 maggio

1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni,

op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt,

Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non

constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima

concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni

provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17

marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che

ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove

l'insediamento e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o

impediti (art. 1 DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge

federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972,

pag. 1120), con cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per

tutta la Confederazione il principio della separazione sistematica tra

territorio edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1).

Secondo questa legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di

edifici e impianti di ogni genere possono essere concessi unicamente

all'interno delle zone edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del

progetto generale di canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del

perimetro del PGC nuovi edifici e impianti possono essere realizzati unicamente in quanto sia dimostrato

un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il principio fondamentale

della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile è oggi dedotto

dal citato art. 75 Cost. (Rudolf Muggli, Vorbemerkungen zu den

Art. 24bis 24e und 37a, in: Heinz Aemisegger e al.

[curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone,

Zurigo/Basilea/Ginevra 2017, n. 16). La

sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla giurisprudenza relativa alla

polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA 52.2014.124 dell'11 dicembre

2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio 2005 consid. 4.2.,

confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005 in: RtiD II-2005 n.

18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.; 52.2002.234 del 21 marzo 2003

consid. 4.2.).

3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,

dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona

fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;

essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di

riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di

separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.

2.5.1).

4. 4.1. Giusta

l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere

rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla

funzione prevista dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto

per insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità

della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella

zona agricola edifici e impianti possono essere considerati conformi alla

funzione di zona, a condizione che essi, in particolare e per quanto qui

interessa, siano necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure

che servano all'ampliamento interno di un'azienda agricola o orticola

produttiva (art. 16a cpv. 1 e 2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).

4.2. In deroga al

principio della conformità di zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone

edificabili possono eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la

costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi

alla funzione prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione

esige un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si

oppongono interessi preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere

adempiute cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere

oggettivo ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve

essere realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine

tecnico, inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente

finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214

consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid.

5; cfr. pure Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche

essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona

edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa delle

immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone

edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di

tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii; Waldmann/ Hänni, loc. cit.). L'adempimento del secondo requisito di cui

all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza di interessi

preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio

presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi, pubblici

e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti dalla LPT ma

anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63 consid. 3.1; STA

52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).

4.3. L'art. 24d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre

2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag.

2042) dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici

e impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il

cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono

stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro

conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.

b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate

unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o

l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).

4.4.

4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le

condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,

fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e

impianti.

4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino

al 1° novembre 2012:

2 I Cantoni possono

autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di

edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:

a. il

paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti

sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;

b. il

carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;

c. la

conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il

cambiamento di destinazione; e

d. il

piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il

carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.

3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate

soltanto se:

a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;

b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non

sia necessario;

c. l'aspetto

esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;

d. è

necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e

tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di

destinazione, sono ribaltati sul proprietario;

e. la

coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe

non è minacciata;

f. non

vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).

4.4.3. L'11 marzo 2012 è

entrato in vigore l'art. 75b Cost. che stabilisce che la quota di

abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della

superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può

eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in

materia, il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni

secondarie del 22 agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec

2012 permette il rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT

anche se la quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel

Comune. L'art. 7 OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi

capoversi all'art. 39:

4 Le autorizzazioni di cui

al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione dell'edificio

o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito di

responsabilità del proprietario fondiario.

5 In

caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità

cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della

situazione conforme al diritto.

Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato,

permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire

lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il

carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse

permanente dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente

l'ordinanza sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata

in vigore, il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie

del 20 marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze

secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori

delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso

secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di

pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24d cpv. 2 e 3 LPT e 39

cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat

Stalder in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar

Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9; Franco Pedraz­zini, Le abitazioni

secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello

[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).

4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato

l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag.

5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).

3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere

rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare

restano sostanzialmente immutati.

Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a

eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.

43a OPT Disposizioni comuni, che riguarda ora tutte le

autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle

eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo

della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.

39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione

del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43a).

5. Ai fini

dell'evasione dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla

base legale dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso

di applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i

quali evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento

nell'art. 24d LPT.

5.1.

5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio

federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha

conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del

progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche

modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato

oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto

alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.

1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per

quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo

art. 24a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte

della Commissione degli Stati l'art. 24d cpv. 2 LPT, che è stato

adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo

era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è

poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a

comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne

può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24

vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24

cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU

1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,

dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24a

cpv. 3 del progetto venga definito "lex rustici",

rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere

federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto

dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).

5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale,

chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un

edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con

abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT

costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF

137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare

l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il

Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24d cpv.

2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.

2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo

giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche

nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di

esecuzione dell'art. 24d LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).

5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito

all'art. 39 OPT.

Secondo Muggli l'art.

39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo

art. 24d LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di

quest'ultimo, siccome lex specialis in rapporto all'art. 24 LPT (Muggli, op. cit., n. 38 ad art.

24 e n. 8 ad art. 24d). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque

applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24d

LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi (ibidem,

n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione

conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.

24d cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che

abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la

regolamentazione sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano

d'utilizzazione cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è

sufficiente una semplice decisione di protezione (ibidem, n. 42).

L'autore sostiene dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon

esempio di come l'art. 39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente

all'art. 24d cpv. 2 LPT (loc. cit.).

Hänni rileva che la

revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni

eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata

sussidiaria (Hänni, op. cit., §10 VII.3., pag. 204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che

completa le disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di

applicazione dell'art. 24d cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT

e, per quanto riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare

alla citata DTF 137 II 338 (Hänni,

op. cit., §10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure Dupré distingue tra l'art. 24d cpv.

2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT (Chantal

Dupré in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT,

Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da Favre (Anne-Christine

Favre, La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009,

pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa

dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui

all'art. 24 LPT.

Infine, secondo Waldmann/Hänni

l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una

derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio

edificabile da quello non edificabile (Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni

previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori

mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art. 39

OPT (loc. cit.; ancora più categorico: Bernhard

Waldmann, Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der

Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,

Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da Karlen e da Marti

(Peter Karlen, Die

Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, System der neuen Regelung, in:

ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305; Arnold

Marti, Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).

5.2. Alla luce di quanto

appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la

sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi

della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In

secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da

sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24d

cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha

esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura

pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.),

aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che

l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24d cpv. 3 LPT

sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di

destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr.

messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza,

l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di ubicazione

vincolata, mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24d LPT

prescinda da questa necessità (cfr., ad esempio, Waldmann, op. cit., pag. 780). Secondo

questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il

concetto di natura indeterminata (Muggli,

op. cit., n. 2 ad. 24; Waldmann,

op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione esige un'ubicazione fuori della

zona edificabile di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe

esigenze affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il

cambiamento di destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici.

Condizioni che appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono

essere ritenute contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale,

atteso come permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione

della zona edificabile da quella non edificabile. Nel solco della

giurisprudenza dell'Alta Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della

STF 1A.20/2005 del 4 agosto 2005 consid. 4), anche nel caso del cpv. 2

dell'art. 39 OPT è dunque possibile riconoscere una norma di esecuzione

dell'art. 24 lett. a LPT.

6. Ai fini di poter

far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono

innanzitutto ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano

direttore cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere

degno di protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque

adottato la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio

2002 dal Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e

facendo proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE

del 14 novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a

carico del Cantone, segnatamente:

I.

Il Cantone tiene inventari in

merito a:

a.

paesaggi protetti ai sensi

dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),

b.

edifici che in questi paesaggi

sono stati posti sotto protezione,

c.

autorizzazioni per costruire o

trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:

1) autorizzazioni concernenti edifici protetti;

2) autorizzazioni concernenti altri edifici o

impianti,

d.

messa sotto protezione di edifici

rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la

trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,

e.

abusi edilizi in questi paesaggi

indicando stato e genere del disbrigo,

f.

rendiconti periodici (almeno ogni

due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.

Considerandi

II.

Il Cantone trasmette annualmente

all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.

III. Il Cantone adegua le

"Direttive dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale

degli edifici situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la

"Norma integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto

1994)" alla versione della scheda di coordinamento approvata.

6.1

6.1.1

La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica

dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla

seguente analisi:

Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto

territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma

anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per

la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli

ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del

territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e

viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha

determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive

alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati,

testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante

dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo

territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con

carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati

a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale

e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento

per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della

vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale

costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo

indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione paesaggistica

e di conservazione di una specificità che è sempre più indispensabile sul piano

di un'offerta turistica basata su un uso durevole del territorio.

Il paesaggio merita pertanto un'attenzione

particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel

limite del possibile:

-

l'impoverimento nel senso di una

ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma

anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito

rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,

-

l'inselvatichimento nel senso di

una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più

omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue

componenti morfologiche e storiche,

-

il degrado naturale nel senso di

una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della

tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito

all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile

aumento degli incendi boschivi.

Il problema della forte progressione del bosco a

scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del

paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno

degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.

La presenza dell'uomo sul territorio in questo

contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura

dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.

Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel

settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un

approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio

passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura

e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione

agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa

non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può

anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo

utilizza.

In Ticino vi è un numero

considerevole di edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del

recente passato. Questi edifici e impianti individuabili su tutto il territorio

cantonale, rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale

che, in assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi

pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se

si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo

naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.

D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari

e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi

edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.

Il cambiamento di destinazione diventa una misura che

permette:

-

la conservazione dell'edificio

stesso

-

la creazione delle premesse

necessarie per la cura delle aree circostanti.

È quindi evidente che la condizione che sta alla base

di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le

due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può

addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a

fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della

popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in

Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei posti

di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone una

vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci fosse un

minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la conservazione

dei rustici).

6.1.2

La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il

coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la

delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa

sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio

cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende

i paesaggi

caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al

di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali

originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.

La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando

che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo

la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),

le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale

o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.

Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i

confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di

coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro

paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione

direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,

l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la

pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.

6.1.3

In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono

procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi

di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:

- definiscono

il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le

superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o

funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);

- allestiscono

l'inventario IEFZE;

- raccolgono

le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività

agricola, selvicoltura ecc.);

- individuano

gli elementi naturali;

- definiscono

eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;

- rilevano le

infrastrutture e i servizi esistenti.

Sulla scorta di

tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:

-

decidono in modo restrittivo

sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel

caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;

-

decidono quali edifici, compresi

all'interno di questo perimetro, proteggere;

-

indicano gli edifici che vanno

mantenuti a scopo agricolo;

-

definiscono le misure vincolanti

atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;

-

definiscono le norme di

attuazione per la protezione dei singoli edifici.

7.

7.1

L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai

Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi

secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per

rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e

materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase

del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula

pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione

è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;

RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di

recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA

90.2017.43

del 16 dicembre 2019 consid. 4).

7.2

L'inventario degli edifici

situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato

seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.

3.

LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della

scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14

novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le

ulteriori decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e,

quindi, da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti

gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita

occorre partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è,

però, puramente indicativa nel senso che non può essere automaticamente

riportata sugli edifici inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve,

quindi, in primo luogo quale strumento di analisi e di controllo della

situazione del patrimonio costruito fuori della zona edificabile; esso

permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione

e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle

direttive elaborate dal Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici,

unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti

degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere (pro

multis: STA 90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).

7.3

Gli edifici sono suddivisi

negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:

1.

Edifici meritevoli di

conservazione

a)

Edifici rustici finora

prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione);

b)

edifici rustici diroccati, che

fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di

conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello

stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi

emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama

architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per

le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;

c)

edifici rustici particolari con

una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,

mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse

generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica

della costruzione;

d)

edifici rustici ancora utilizzati

(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento

colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano

regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.

2.

Edifici diroccati non ricostruibili

Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse

pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi

di rustici meritevoli di conservazione.

3.

Edifici rustici già trasformati

Edifici rustici già trasformati per i quali sono

concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di

recupero di parti originali.

4.

Altri edifici rilevati

Tutti gli altri edifici esistenti

sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,

autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche

edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso

totalmente le loro caratteristiche originali.

Censure

di carattere generale

8.

8.1. RI 1, pur avendo ridotto l'oggetto del

litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le NAPUC a

seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una serie di

critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale ha

definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non rispetta

sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile dalla

zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv. 1 OPT,

norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto all'art. 3

cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio governativo

spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a ciascun

comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente in

conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio, il

Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità preposta

all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò che non

ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di vasti

comparti (oltre 600 km2), senza un esame puntuale delle loro qualità

paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra edifici e

paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero una

delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla

luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o

comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è

troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività

edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del

PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento

di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non

dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per

eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della

zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo

l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica.

Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni.

In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente)

delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi

sul quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo

l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la seconda

scelta, come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire

carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3

OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in

quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di

un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è

estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia

degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il

sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che

l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché

l'apparato normativo non lo permetterebbe.

8.2

La Divisione spiega il processo che ha

condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha

comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati

nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la

loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In

merito al concetto di degno di protezione secondo l'art. 39 OPT la

Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale

dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e

futuro, Berna 1998, pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel

paesaggio che presenta indubbiamente dei valori tali da giustificarne la

tutela, senza per questo dover necessariamente manifestare dei valori di

eccezionalità ed essere assolutamente intatto. Questi ultimi

apparterrebbero piuttosto al concetto di particolarmente degno di protezione,

insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità o alla rappresentatività

delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta della Divisione dello

sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso che la scarsa qualità

del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione di un buon numero di

aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha dato maggior peso al

potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in consonanza con la scheda del

piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati dalla Confederazione, i

criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo minor valore. Esso ha inteso

la tutela come non limitata alla conservazione e alla salvaguardia ma anche

nell'ottica di uno sviluppo compatibile col paesaggio. Si tratta dunque di un

concetto di paesaggio dinamico, in continua evoluzione, la cui

trasformazione e riqualifica potrebbe essere controllata in maniera efficace ed

effettiva se inserito nel perimetro del PUC-PEIP. Quanto alla valutazione

tecnica commissionata dalRI 1 alla __________ di __________, la Divisione

sottolinea che essa si diparte da criteri troppo rigidi e mal applicabili alla

realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe stato messo in pratica

pedissequamente, senza la necessaria approfondita conoscenza del territorio.

S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico, che abbracci aspetti

scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai Cantoni come stabilito

dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad altre autorità sulla

base di studi ad hoc. A torto questo studio parla di paesaggio

compromesso o paesaggio pregiudicato, termini che implicitamente

esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di paesaggi

trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico, ma la cui

definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle emozioni

che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la prossimità

della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne andrebbero

contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa sottolinea

l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di distacco tra

l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri a secco,

percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli edifici

agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica

dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.

9.

Per valutare

la correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto

ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del

PUC-PEIP.

9.1

Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione

della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la

Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i

criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni

di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale

dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive

per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio

cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi

con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali

oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato

1):

-

sono caratterizzati dall'alternanza

tra foreste e spazi aperti e da ampie superfici pascolive alpestri (legate

alla transumanza stagionale);

-

sono valorizzati dalla presenza

di edifici, raggruppati o isolati, testimonianza di un'arte edilizia

minore ma di grande dignità;

-

costituiscono una ricchezza

culturale con carattere di unicità;

-

contengono un patrimonio

edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica e per la conservazione

della sua specificità;

-

necessitano della trasformazione

del patrimonio edilizio che vi si trova quale condizione per garantire la

presenza dell'uomo e quindi per evitare il loro degrado e il loro

abbandono.

Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti

territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità

territoriali chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha

individuato tre tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):

1.

comprensori che, nel loro

complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere

già considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;

2.

comprensori che contengono in modo

evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;

3.

comprensori nei quali non emerge

in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale

diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.

9.2

La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare esterno

l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena elencate

(cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di allestire, in

particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la sintesi delle

singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione delle aree

territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla

Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).

Il

rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di

lavoro interdisciplinare (pag. 22):

Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il

capitolato ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo

studio, da cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli

comprensori, in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e

storiche, così come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze

evolutive.

In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il

rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la

successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione all'interno dei medesimi. (…)

Affinato il metodo

sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare

lo ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori

che la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il

rapporto:

Il compito principale del rilievo è consistito in una

lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o

del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il

territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:

-

territorio prevalentemente

insediato;

-

territorio prevalentemente

agricolo;

-

territorio prevalentemente

boschivo (comprensivo di radure);

-

territorio a carattere fluviale e

dei laghi;

-

territorio aperto oltre il limite

del bosco;

-

territorio al di sopra della quota

di 2000 m s.l.m.;

-

altri territori.

I risultati della lettura territoriale, che è stata

effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della

Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine (…)

negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della

procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.

Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.

Sempre

in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:

In seguito ai risultati emersi dalla lettura

territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri

definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che

corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione.

Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto tra

Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di

delimitazione.

9.3

Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei

criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei

paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio

cantonale.

10.

10.1. Per il consolidamento

pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per lo strumento del piano di

utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due motivi. Il primo, di

natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere di delimitare il

paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale, senza interruzione

in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo, fondato su ragioni

di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in tempi relativamente

brevi dell'anello giuridico mancante per permettere l'applicazione dell'art. 39

cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per ragioni di uniformità e per

garantire la piena compatibilità con il diritto federale, il PUC riunisce a

livello cantonale anche l'impianto normativo edilizio in materia di rustici. In

un primo momento, dato che il paesaggio era già tutelato dalla legislazione

federale, cantonale e dai piani regolatori comunali, il legislatore ha

rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del paesaggio delimitato, ponendo

l'accento sulla salvaguardia del territorio direttamente adiacente agli

edifici, fissando norme di attuazione per gli interventi ammissibili nell'area

esterna di pertinenza del rustico e per la sua gestione. In seguito, con le

citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012, la protezione del paesaggio è

stata rafforzata, sottolineando la portata generale degli effetti del piano

all'interno dei comprensori protetti.

10.2

Come visto, la

scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di

coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista

dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,

ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,

sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in

linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti

con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,

prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente

gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5

del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti

protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma,

dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la

zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui

valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore

comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).

10.3

In una prima

fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in

applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.

Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano

tre:

- stabilire

giuridicamente il bosco, le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse

pubblico su quasi tutto il territorio cantonale avrebbe comportato un grande

dispendio e procrastinato l'entrata in vigore del piano;

- il

riconoscimento giuridico di queste componenti non è necessario ai fini della

lettura del paesaggio nel suo insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle

loro qualità percettibili;

- infine,

si tratta di superfici non stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti,

ciò che comporterebbe un continuo adattamento del piano per adeguare la

delimitazione dei paesaggi.

La proposta di

delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in

consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28

giugno 2006.

Esempio

di scheda pubblicata:

10.4

Terminata la fase di

consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione

definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.

Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1,

l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con

maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi

comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli

laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una

frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di

pianificazione spiega poi che (pag. 28):

[P]ur essendo stati considerati

in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione devono

essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo la

distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente

legale. La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento

giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la

possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un

criterio di esclusione. (…)

[L']appartenenza di un edificio

ad un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la

possibilità di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo

potenzialmente trasformabile. (…) [Con la procedura di autorizzazione edilizia]

si verifica il rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv.

3.

OPT e, eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.

10.5

Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il

PUC-PEIP.

11.

Il Governo ha quindi trasmesso il piano

accompagnato dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione

speciale per la pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla

tematica, rendendo il 27 aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).

11.1

La Commissione

non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di

piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che

(Rapporto cit., pag. 138):

ha dapprima allestito un resoconto della

consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei

paesaggi e le loro conseguenze pratiche (…) quindi ha proceduto ad un'analisi

più ampia della situazione (…).

La sottocommissione e altri membri della commissione

hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei

Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno

dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e

le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. (…)

Per una valutazione degli aspetti economici (…) sono

stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica

del Dipartimento delle finanze e dell'economia.

11.2

Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei

paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel

momento (pag. 125 segg.):

a) Bosco

La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di

protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra

foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale,

l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il

progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco,

che ha cancellato quasi tutte le radure.

Dispositivo

Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,

diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati

esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle

Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di

superfici più limitate.

b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi

Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi

sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi

con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati

considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora

sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza

escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi

in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad

esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).

c) Zone di pericolo naturale

Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di

una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui

territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del

PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte

dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della

procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano

soprattutto sulle zone edificabili.

d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

superiore

La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e

impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze

d'armi di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium

(Airolo) e Carì.

e) Aree agricole

Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento

culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m

s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti

protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre

importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian

Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).

f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani

I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto

con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione

delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona

edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli

agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del

2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la

Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,

Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state

precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio

e Caslano e tra Orselina e Tenero.

g) Aree paesaggisticamente già compromesse

Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono

stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno

perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera

(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel

progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra

(Gambarogno), di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).

h) Assenza di edifici degni di protezione

In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato

all'esclusione dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o

dalla totale assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del

Monte San Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai

pochi edifici rilevati.

11.3. Il Rapporto

affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni

esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente

e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che

sovente evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla

politica cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto

federale di ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista

dell'elaborazione del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a

compimento, e che si configura come base di riferimento e aiuto decisionale,

non vincolante, per le attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli

istituzionali: Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr. www.progetto-territoriale-svizzera.ch). In merito alla politica

cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2., pag. 130):

Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori

rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a

occupare ulteriori spazi liberi.

Per la fascia montana

e alpina i rischi sono invece:

- la tendenza

all'abbandono del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità

paesaggistica;

- la scomparsa di

ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;

- la perdita

ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i

paesaggi terrazzati;

- la banalizzazione

del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,

i rustici e i loro paesaggi.

Per conservare gli spazi aperti nel territorio

montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:

- un sostegno

all'agricoltura di montagna;

- la definizione,

attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli

spazi aperti;

- la gestione attiva

del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le

residenze secondarie.

Quindi, per la

conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione

sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio

correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie

(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere

ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò non garantirebbe un

risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da

molti forestieri, essendo più importante per il risultato finale le

norme di attuazione del PUC.

Per quanto concerne,

invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a

disposizione.

11.4. Da ultimo la

Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul

territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal

recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari

alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la

specificità e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare

l'attività turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori

rurali e montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò

comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non

da ultimo dello sviluppo di una forma di turismo sostenibile, ove

l'offerta di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il

recupero del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona

edificabile. Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione

turistica dei rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta

gestione e trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché

presuppongono esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e

tipico.

11.5. Il Rapporto

conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile

col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del

paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione

(p.to 8, pag. 138 segg.).

11.6. Anche il Gran

Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con

un'accresciuta volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il

deputato Luca Beretta Piccoli,

correlatore con il collega Lorenzo Orsi,

ha avuto modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC,

Anno parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):

In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio

governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e

culturali, sviluppando in particolare:

1.

il tema del paesaggio, appena

esposto dal collega Lorenzo Orsi;

2.

l'aspetto delle valenze

economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,

molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.

Abbiamo inoltre:

-

verificato la legittimità dei

perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati

dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;

-

operato una corretta ponderazione

degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;

-

dato un forte segnale affinché si

prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più

continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro

giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la

valorizzazione dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e

della scheda P3 del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);

-

applicato le norme di attuazione

del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità

federali.

Il PUC-PEIP ha

quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73

voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).

12. Alla luce di quanto precede, il Tribunale ritiene

che le critiche di ordine generale mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non

senza osservare una certa incoerenza nella richiesta di considerare contrario

al diritto e alle indicazioni del piano direttore il modo di procedere seguito

dal Cantone, mettendo in discussione la pianificazione in quanto tale anche se

solamente in relazione ai comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura

era stata a suo tempo sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale

aveva indicato che era sua intenzione sostenere le autorità ticinesi nel

loro impegno per l'attuazione conforme alla legislazione federale del PUC PEIP

e che l'impugnativa non aveva quale scopo primario di ottenere l'annullamento

del piano. Ora, se veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in

atto dal pianificatore cantonale presentasse difetti metodologici di gravità

tale da giustificare l'accoglimento in limine del ricorso senza nemmeno

entrare nel merito di ogni singolo comparto contestato, questo Tribunale fatica

a comprendere per quale motivo esso si sia limitato in un secondo tempo a

chiedere l'annullamento parziale del piano e solo in relazione a alcuni

settori, dopo una lunga e dispendiosa istruttoria,

riproponendo per di più le medesime critiche di principio sollevate nel

ricorso. Da notare che già con il cosiddetto complemento al ricorso del

24 luglio 2013 RI 1 era entrato nel merito della necessità di escludere solo

determinati comparti, producendo lo studio dell'ottobre 2012 e indicando

inoltre che (pag. 2):

le discussioni tra le Autorità federali e cantonali

sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha

licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato

richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la

valorizzazione del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la

modifica, nel senso auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione

del PUC PEIP. Il parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il

28 giugno 2012.

Ora, tuttavia e come già detto,

il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli estremi di un agire contrario

alla buona fede, come alcuni resistenti pretendono.

12.1. Il lavoro svolto

dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il

principio della separazione del territorio edificabile da quello non

edificabile.

12.1.1. In

termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a

ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere

valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le

reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici

potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né

l'ordinanza pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di

porre le basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati

del rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo

agli insediamenti (https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/)

la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km2.

Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il

PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km2 (642.5 km2

secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona

approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio

cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non

permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali

licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione

postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa

69.4 km2 secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi

ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa

nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del

territorio cantonale.

12.1.2.

12.1.2.1. Nemmeno i problemi legati alla polizia

delle costruzioni, a cui si riferiscono anche parte degli oneri imposti dal

Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano

l'accoglimento in limine dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve

delRI 1 nei confronti dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di

subordinare l'approvazione dello strumento in esame a condizioni non previste

dall'art. 39 cpv. 2 OPT né dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo,

il Tribunale non vede in che modo il fatto che un territorio sia estromesso dal

perimetro del PUC dovrebbe prevenire una qualche forma di abuso edilizio.

Nuovamente, è verosimile piuttosto il contrario, perché interventi non

autorizzati e, soprattutto, non autorizzabili poiché contrari allo spirito e

alle norme che informano il PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un

territorio dal suo perimetro. Ciò che si ripercuote direttamente sui

proprietari di edifici rustici, in particolare di quelli che ancora non hanno

sfruttato le possibilità concesse dal piano di utilizzazione, i quali hanno

dunque un interesse accresciuto a vigilare e a segnalare le situazioni di

irregolarità, onde prevenire il decadimento delle caratteristiche che hanno

condotto alla tutela del paesaggio, nel comparto in cui sono situati. Il

controllo del territorio dovrebbe dunque risultare rafforzato. La facoltà

(invero molto condizionata e limitata) di poter conservare gli edifici rustici

in modo sostenibile sotto il profilo ambientale, in senso lato, ed economico

dovrebbe permettere di ottenere il consenso necessario per prevenire il

proliferare incontrollato di interventi edilizi abusivi. Si tratta, in

definitiva, di favorire una gestione ragionevole e condivisa di una parte del

territorio cantonale ove sono salde radici storiche e culturali molto sentite

dalla popolazione, non solo di quella residente.

12.1.2.2. A

scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito,

l'aspetto relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli

interventi edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione

fosse sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non

compatibili con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e

hanno condotto all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP.

Inoltre, le informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica

di un reale recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere

considerati degni di protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque

non è possibile fare sulla base del piano adottato.

12.2. Pure a torto RI 1

sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano

omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a

disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo

fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il

tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto

sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si

dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto

all'interno dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte

fatte essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque

ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di

causa.

12.3. Il fatto di

procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della

presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di

concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato

sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di

ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr. supra,

consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in

relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere

permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione

dell'art. 39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati

edifici e impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo

l'art. 24 lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP

non ha, dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un

eventuale permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere

eccezionale. Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della

licenza può avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In

altre parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi

secondo l'art. 3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla

pianificazione direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi

svolta dal Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni

di protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a

cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata

nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.

12.4. Da ultimo,

nell'ambito dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati

gli inventari IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è

stata valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante

del Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al

settore 18):

Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di

un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di

sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà

degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,

vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di

lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal

Cantone.

(…)

L'avv. __________

chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro

del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.

Il GC precisa che gli inventari sono comunali, approvati

dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati

principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo

grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza

costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia

scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad

un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici

sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte

i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto

informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli

edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si

andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso

non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per

questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato

relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC

precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma

sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è

stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,

ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli

inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di

fatto sul terreno (sopralluoghi).

(…)

Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in

senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio

meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le

aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il

concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto

può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose

concorrono nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità paesaggistiche,

la sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella scheda, sono state

considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio meritevole di

protezione.

Che gli inventari non

siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,

lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.

rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):

Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora

disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle

zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai

sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del

paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.

13. Alla luce di quanto precede si può anche concludere che è a

torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la

reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,

nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39

cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso

risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle

autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di

utilizzazione cantonale (supra, consid. 10.1), peraltro come ipotizzato

anche dalla pianificazione direttrice (supra, consid. 10.2), possono

tutto sommato essere qui condivisi (art. 44 LALPT).

Censure

relative alla regione 2, Alta Leventina

14. Il ricorrente chiede l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP dei

seguenti quattro settori compresi nella regione 2, secondo la numerazione delRI

1.

n.

Denominazione

Comuni

2-A

Madrano

Airolo

2-B

Brugnasco

Airolo

2-C

Altanca

Quinto

2-D

Deggio/Catto

Quinto

14.1. Il motivo principale della richiesta di

esclusione dal perimetro del PUC-PEIP, comune a tutti i settori contestati, è

la qualità dell'edificazione, sostanzialmente estranea a quella ricercata ai

fini della protezione. I rustici presenti sarebbero pochi per rapporto agli

edifici moderni e, per la maggior parte, pesantemente modificati. Attorno agli

edifici, le sistemazioni del terreno e le opere accessorie di vario genere

avrebbero contribuito ad alterare il paesaggio. Problematica sarebbe poi la vicinanza

della zona edificabile o comunque edificata e la relativa urbanizzazione

(strade, piazze) nonché la presenza di importanti infrastrutture tecniche quali

elettrodotti, funicolare e condotte forzate. Secondo il ricorrente, critico

sarebbe anche il rapporto con il fondovalle, caratterizzato da importanti

impianti quali autostrada, ferrovia, strada cantonale, fiume Ticino

parzialmente incanalato, zone industriali e artigianali. Si tratterebbe, in

definitiva, di paesaggi il cui carattere tradizionale originale è ormai

scomparso. La ponderazione degli interessi porterebbe, pertanto, all'esclusione

di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non adempirebbero ai requisiti dell'art.

39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste dalla scheda 8.5 del piano direttore

cantonale.

14.2. La perizia prodotta dalla Divisione con la

risposta si esprime unicamente in merito al settore 2-C, Altanca, attribuendolo

alla tipologia D-paesaggi agricoli di montagna, che comprende le zone

agricole di montagna, che fanno capo a insediamenti abitati in permanenza, a

partire da circa 1000 m s.l.m.; in genere si tratta di comparti con un settore

agricolo vivace, organizzato in strutture moderne e razionali (stalle di grandi

dimensioni). La qualità del paesaggio sarebbe dunque data dalle ampie superfici

prative, caratterizzate da un rilievo dolce, molto idonee allo sfalcio e

pascolazione, entro le quali sono situati gli edifici rurali; la presenza di

siepi e fasce boscate contribuirebbe a diversificare il paesaggio (per quanto

precede, cfr. pag. 3 seg.).

14.3. Il 24 luglio 2014 il giudice delegato ha tenuto

un'udienza sui luoghi della contestazione. La delegazione del Tribunale ha

scattato diverse fotografie, acquisite all'incarto.

15. 15.1. Come già visto in

precedenza, a norma dell'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e paesaggio devono

formare un'unità degna di protezione; essi, inoltre, sono tenuti a valorizzarsi

reciprocamente, come prescrive il piano direttore. Quest'ultimo e le NAPUC

pongono l'accento sulla valenza formale del paesaggio, in quanto testimonianza

storica e ricchezza culturale con carattere di unicità, frutto

dell'utilizzazione agricolo-forestale secolare legata, in particolare, alla

transumanza stagionale e caratterizzata da un'edilizia rurale tradizionale. Ciò

non significa che per essere ricompreso nel perimetro del PUC il paesaggio

debba essere assolutamente intatto. Tuttavia, il suo carattere rurale,

originale e storico, che ne giustifica la tutela, deve essere ben percettibile

al punto da giustificare di derogare a titolo eccezionale al principio di

separazione tra zona edificabile e inedificabile, permettendo così il

cambiamento totale di destinazione. Indispensabile, dunque, è innanzitutto che

la sostanza edilizia oggetto della tutela - ovvero edifici originali non ancora

trasformati, rispettivamente trasformati compatibilmente con le qualità formali

esatte dalle NAPUC - sia effettivamente presente nel comparto e che lo sia in

modo ben riconoscibile, tale da determinarne chiaramente le caratteristiche.

Del resto, come visto, già il pianificatore ha operato in questo senso,

escludendo dal perimetro del PUC-PEIP quei territori ove non è stata

riscontrata la presenza di edifici degni di protezione. Solo così è possibile

considerare l'esistenza di una relazione sufficiente tra paesaggio ed edifici

protetti. Non basta dunque - come vorrebbe invece la Divisione (risposta, pag.

11) - che nel quadro d'insieme gli elementi che costituiscono il carattere

agricolo del paesaggio siano prevalenti. Deve trattarsi di testimonianze della

civiltà agricola che il piano in esame, in applicazione del piano direttore,

intende tutelare perché tipiche del paesaggio, non di ogni generico manufatto

agricolo recente o comunque non riconducibile alla sostanza storica descritta

dalla pianificazione direttrice e disciplinata dal PUC-PEIP. Inoltre, per poter

rispettare i requisiti del diritto federale, il concetto giuridico

indeterminato di degno di protezione dev'essere effettivamente inteso in

maniera restrittiva, come suggerito dalRI 1 e dalla scheda 8.5. In caso

contrario, la possibilità di cambiamento di destinazione in base all'art. 24

LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT non avrebbe più un carattere eccezionale, fondata

su motivazioni di ordine oggettivo. Il concetto di ubicazione vincolata

verrebbe esteso in modo incompatibile con la legislazione pianificatoria

federale e cantonale. Nulla muta al riguardo la differente terminologia in uso

presso l'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio,

riportata dalla Divisione nella risposta (loc. cit.).

15.2. La

Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce

l'approccio museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato

invece secondo il concetto di paesaggio dinamico, in continua

evoluzione, nell'ottica di una politica territoriale di recupero della sostanza

storico-paesaggistica. Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle

norme del piano in esame contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di

pianificazione fa più volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi

concretamente tradotto nell'approntamento di un apparato normativo confacente.

Inoltre, per poter procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato

attraverso la sua inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore avrebbe

dovuto disporre di informazioni ben più circostanziate di quelle usate per

l'allestimento del piano. La possibilità di eliminare gli elementi di disturbo

dipende, infatti, da molteplici fattori, che in concreto non sono stati

valutati. Perché una riqualifica nell'ottica di conformare il comparto alle

severe esigenze del PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche

pretestuosa, occorre che gli elementi di disturbo vengano dapprima individuati

con precisione; deve quindi essere esaminata la reale possibilità di apportare

correttivi. Ciò dipende, innanzitutto, dalla conoscenza della legalità

dell'intervento, dalla possibilità di procedere a una misura di ripristino,

vuoi tramite decisione (che comporta una verifica, tra l'altro, della

proporzionalità e dei termini di perenzione dell'azione di ripristino), vuoi su

base volontaria, ciò che presuppone invece la conclusione di accordi vincolanti

con i proprietari. Il semplice inserimento nel perimetro del PUC-PEIP non dà

nessuna garanzia che il comparto venga effettivamente recuperato e, di

riflesso, che i requisiti che ne giustificano la tutela siano mai, o comunque

in un ragionevole tempo futuro, adempiuti. Non è manifestamente sufficiente

quanto previsto dall'art. 13.3 NAPUC, che si limita a porre il principio

secondo cui:

Gli elementi architettonici deturpanti, in

particolare quelli estranei all'architettura rurale tradizionale, anche qualora

ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono essere rimossi al più tardi in

occasione di nuovi interventi sostanziali sugli edifici ammessi in base alle

presenti norme. Ciò vale in particolare anche per le opere di sistemazione

esterna nelle adiacenze degli oggetti protetti.

Tanto più che

questa norma non permette d'intervenire nell'intero paesaggio ai fini di un suo

recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne

discende che allo stadio attuale, laddove non è possibile già ora riconoscere

un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio

dev'essere escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta impregiudicata la

possibilità del pianificatore di chinarsi nuovamente su questi territori, una

volta eliminati gli elementi di disturbo o, eventualmente, sulla base di un

progetto concreto e vincolante per il loro recupero.

15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice

risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di

sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza

tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi

adempiono anche i requisiti qualitativi per essere ricompresi nel perimetro del

piano, prestando particolare attenzione alla presenza di edifici rurali

originali che devono valorizzarli, verifica che avviene in base a quanto appena

spiegato. Oltre che alla documentazione agli atti, il Tribunale fa capo anche

alle vedute aeree di

Swisstopo www.map.geo.admin.ch/ e alle viste www.google.ch/maps (cfr. al riguardo

STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5). Quando non è altrimenti

indicato, il numero della foto è quello del dossier settoriale prodotto dalRI 1.

15.4. Nella misura in cui i resistenti avanzano argomenti che

sono stati trattati e risolti nell'ambito dell'evasione delle censure di

carattere generale avanzate dalRI 1, per economia di giudizio, si rinvia a

quanto spiegato in precedenza.

16. Settore 2-A, Madrano

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 5)

CO 1, proprietaria del mapp. 2096 su cui sorge un

edificio di 65 m2 classificato 1a dall'IEFZE di Airolo, chiede che

il ricorso sia respinto per quanto concerne l'estromissione del suo fondo dal

perimetro del PUC-PEIP. A identica conclusione perviene CO 2 in relazione

all'adiacente mapp. 2097 di sua proprietà, su cui sorge un edificio di 53 m2,

pure classificato 1a. Entrambi i fondi sono situati a monte del secondo

tornante della strada che dal villaggio di Madrano conduce a quello di

Brugnasco, proprio al centro del comparto unico, e fanno parte di un gruppo di

quattro edifici di presumibile origine rurale, di cui due (già) trasformati in

abitazioni. Gli argomenti dei resistenti vengono discussi in seguito.

16.1. Il

settore 2-A, si trova a ridosso del villaggio di Madrano, frazione di Airolo.

Secondo l'immagine aerea qui sopra, al suo interno dovrebbero esservi cinque

edifici classificati 1a, compresi quelli dei citati resistenti. I rimanenti tre

edifici che dovrebbero appartenere alla categoria di quelli meritevoli di

conservazione sono posti in posizione isolata e marginale a nord, est e sud del

settore contestato, al cui interno si snoda una strada asfaltata. Al margine

inferiore del riquadro rosso si nota l'importante mole di un edificio tecnico

dal tetto piano, con piazzali annessi. A valle dell'edificio 1a più a sud,

s'intravvedono i fili di un elettrodotto. Esso, in posizione marginale, può essere

facilmente letto anche da un occhio distratto quale elemento tecnico che si

sovrappone al comparto agricolo. Non impedisce dunque di per sé di percepire

comunque e in modo chiaro l'eventuale carattere storico rurale di un paesaggio.

Lo stesso vale per quanto concerne il fondovalle e le infrastrutture che vi

sorgono; essi sono comunque sia esterni al settore contestato e, pertanto,

sufficientemente distinti; non influiscono sulle sue caratteristiche

intrinseche.

16.2. La parte

non boschiva del settore è attribuita dal piano regolatore approvato dal

Governo con risoluzione del 10 novembre 2010 (n. 5611), piano del paesaggio

fondovalle, alla zona agricola. I proprietari sono quindi tenuti ad assicurare

le qualità agricole dei propri fondi tramite gestione e manutenzione, dovendo

evitarne l'inselvatichimento, atteso come in caso di inadempienza il Comune può

sostituirsi loro, accollando poi agli inadempienti gli oneri conseguenti (art.

36 cpv. 3 NAPR). Infine, il settore confina sud-ovest direttamente con la zona

edificabile di Madrano, composta della zona nucleo (NT, di stampo conservativo,

art. 43 NAPR; cfr. piano delle zone) contornata della zona residenziale (R2),

abbastanza estesa a valle.

16.3. Per quanto concerne la sostanza edilizia, fatta

in particolare eccezione per l'edificio di proprietà di CO 1, la maggior parte

delle costruzioni situate fuori zona non corrispondono (o non corrispondono

più) a quelle che il PUC-PEIP mira a tutelare per motivi paesaggistici. I lavori

svolti su edifici di possibile origine rurale li hanno snaturati; essi non

sarebbero ammissibili secondo le rigide norme edilizie approvate dal Gran

Consiglio a tutela dei paesaggi protetti. L'art. 15 NAPUC, che disciplina gli

interventi per gli oggetti classificati 1a, 1c e 1d (ovvero quelli meritevoli

di conservazione al netto dei diroccati ricostruibili), come pure quelli già

trasformati e classificati nella categoria 3 (art. 16 cpv. 3 NAPUC), impone

infatti l'assoluto rispetto degli edifici in parola, limitando al massimo gli

interventi ammessi. Lo conferma anche la documentazione esatta dall'Autorità

cantonale nell'ambito delle domande di costruzione per edifici rustici (cfr.

art. 12a del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre

1992 [RLE; RL 705.110]; inoltre:

https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/). Alcuni esempi d'interventi inammissibili secondo le

citate norme sono ben visibili proprio nei pressi del rustico di CO 1,

innanzitutto in relazione ai due edifici già oggi utilizzati a fini abitativi

(cfr. per esempio fotografie n. 6-9, 14 e 15). Ma anche il rustico di proprietà

del resistente CO 2 (foto n. 10) è stato oggetto di un intervento di

rifacimento del tetto, che ha intaccato anche la muratura in facciata,

irrispettoso della sostanza storica esistente (lo stato originario, senz'altro

pregevole, è visibile nelle immagini allegate alla scheda IEFZE relativa al

rustico n. 11, prodotta da CO 1), laddove le NAPUC pongono il principio secondo

cui il materiale di copertura originario andrebbe conservato e, se perduto,

ripristinato, rispettivamente che il tetto deve conservare la geometria,

l'orientamento del colmo, le quote (alla gronda e al colmo), le pendenze delle

falde e le sporgenze originarie (art. 15.6.1, 15.6.2). Nel complesso per questo

piccolo gruppo di edifici - in posizione dominante il settore - la situazione

risulta compromessa anche sotto il profilo delle sistemazioni esterne:

terrazzamenti, muri di sostegno, recinzioni ecc. completano il quadro. Opere

che non favoriscono certo una lettura coerente con la funzione che questo

comparto dovrebbe ricoprire secondo i rigidi dettami del PUC-PEIP. Dalle

immagini aeree prodotte dalRI 1 e dalle viste aeree Google emerge poi come

l'edificio situato all'estremo nord-est del comparto sia attorniato da

importanti sistemazioni esterne, incompatibili con le NAPUC. Quanto agli

ulteriori edifici potenzialmente trasformabili, sono posti in posizione

marginale e immersa in un contesto paesaggistico dove ben più emergente è la

strada, che attraversa l'intero comparto, la cui tipologia di costruzione è

moderna (asfalto, sbancamenti, muri di contenimento, cordoli e guard-rail) e

non presenta elementi riconoscibili dell'antico tracciato che, verosimilmente almeno

in parte ricalca. Anche questi edifici - pertanto - non assumono una funzione

caratterizzante il paesaggio contestato e al più possono rappresentare episodi

puntuali. Pure dal profilo delle sistemazioni esterne, la situazione è

quantomeno problematica. In definitiva, per questo settore non è data una

significativa, caratterizzante presenza di edifici testimoni della civiltà

rurale che si vorrebbe salvaguardare con lo strumento in esame.

17. Settore 2-B, Brugnasco

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 5)

Per questo settore non sono state presentate risposte.

La perizia della Divisione è silente.

17.1. Il settore 2-B è posto più a est di quello

appena esaminato, sempre nel Comune di Airolo. Dall'immagine riportata qui

sopra si vede il villaggio di Brugnasco (comparto 2) e l'importante mole di un

complesso agricolo nelle immediate adiacenze di un oggetto che dovrebbe essere

classificato 1a (comparto 1, foto n. 1). Ai margini sud-est del settore sono

censiti due ulteriori rustici 1a, che s'intuiscono essere vicini ad altri

edifici di discrete dimensioni. Infine, ben visibile è anche la strada

asfaltata, che si connota come tipica strada di collegamento montano e non come

strada agricola; proveniente da Madrano, essa attraversa il paesaggio per tutta

la sua lunghezza. Anche questo settore è interessato dal citato elettrodotto

che s'intravvede, per il cui impatto sul territorio ci si può limitare a

rinviare a quanto già spiegato.

17.2. Il piano regolatore di Airolo assegna il settore

2-B alla zona agricola e a quella boschiva, salvo il comparto edificabile

relativo al villaggio di Brugnasco, suddiviso nelle zone nucleo tradizionale

(NT, di stampo conservativo), quella residenziale (R2) e quella per

attrezzature turistiche collettive (ATC; destinata a colonie di vacanza,

ostelli e simili infrastrutture collettive d'accoglienza, art. 48 NAPR). Nel

settore vi sono alcuni gruppi arborei, siepi e boschetti.

17.3. La situazione dal profilo edilizio del fuori

zona è variegata. Non è comunque possibile individuare una significativa

presenza di edifici storico-rurali oggetto della pianificazione in esame. Un

edificio che conserva le qualità formali ricercate è quello di cui alla foto n.

1 (mapp. 1935), la cui sistemazione esterna tuttavia non è a prima vista

ottimale. Ma in ogni caso il contesto spaziale di riferimento risente della

imponente struttura agricola che insiste sull'attiguo mapp. 1936. Dalle

immagini n. 5 e 6 s'intravvedono le due ulteriori costruzioni agricole con

tetto in lamiera che pure potrebbero aver conservato le qualità ricercate.

Sennonché esse sono sovrastate dalle imponenti vicine costruzioni che non

appartengono all'edilizia che il PUC-PEIP vuole proteggere. Dalle viste Google

emerge anche che il gruppo di edifici situati nella parte alta del settore

ovest (zona Monte di Vento) - se mai possano vantare le origini rurali

ricercate - hanno ormai perso a seguito di trasformazioni irrispettose della

sostanza storica la loro valenza paesaggistica nel senso esatto dal piano in esame.

18. Settore 2-C, Altanca

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 5)

Il Comune di Quinto chiede il mantenimento di questo

settore nel perimetro del PUC-PEIP. CO 3 domanda, invece, che il ricorso sia

respinto unicamente in relazione ai mapp. 1286 e 1319 di sua proprietà. Il

primo, ubicato a Bolenghi, all'interno di un tornante della strada che sale

alla frazione di Altanca, ospita un edificio rustico classificato 1a di 125 m2

(foto n. 3, 4). Il secondo è posto più a valle, ubicazione Ai Quadri,

all'esterno di un tornante della medesima strada; su di esso pure sorge un

rustico meritevole di conservazione, di 60 m2, con due piccoli

annessi di 11 rispettivamente 8 m2. I motivi per cui i resistenti si

oppongono all'accoglimento del ricorso saranno discussi, se pertinenti, in

seguito.

Secondo la perizia della Divisione, il settore 2-C,

Altanca, sarebbe un tipico paesaggio agricolo di montagna e l'inserimento di

elementi contemporanei (edifici agricoli moderni) non avrebbe intaccato il

carattere originario.

18.1. Il settore 2-C, Altanca, è posto a est di quello appena esaminato,

nel Comune di Quinto. Secondo la fotografia riportata qui sopra al suo intero

dovrebbero esservi diciassette edifici classificati 1a. Il settore è

attraversato dal torrente Foss, che lo divide in due. A ovest il settore si

sviluppa essenzialmente a valle e monte del villaggio di Altanca, ben visibile

nell'immagine (comparto 1); all'estremo est si trova l'abitato di Ronco, pure

individuabile nella fotografia. L'intero settore è attraversato dalla strada

asfaltata che proviene dal fondovalle; essa sale a tornanti sino ad Altanca,

interessando dunque l'insieme del primo comparto, per poi proseguire in direzione

di Ronco verso il quale si snoda in quasi rettilineo. Essa non ha un aspetto

rurale e si configura quale tipica strada di collegamento montana. Sono inoltre

presenti ulteriori opere stradali minori. Anche il settore 2-C è attraversato

dal citato elettrodotto; esso passa immediatamente a monte del mapp. 1319 di CO

3, nei cui pressi insiste pure un traliccio; a questo si affianca una seconda

condotta elettrica aerea che passa tuttavia più a valle, in posizione più

marginale, per poi proseguire nella parte bassa del secondo comparto sempre marginalmente

e dove viene raggiunta dalla prima e da un terzo elettrodotto. Per l'impatto di

queste opere sul territorio ci si può limitare a rinviare a quanto già spiegato

in precedenza. Nel comparto di Ronco, mapp. 4469 (foto n. 57, 70, 92), è

presente anche un impianto per la telecomunicazione (palo con antenne) di

pertinenza della __________; elemento tecnico in posizione marginale, che di

per sé non comporta giocoforza un decadimento delle qualità paesaggistiche

dell'intero settore. Al margine ovest vi è la funicolare del Ritom, affiancata

dalle condotte forzate che alimentano la centrale elettrica. Si tratta di opere

di natura tecnica che tutto sommato costituiscono anche una testimonianza

storica, ma comunque di un certo impatto paesaggistico e sulla cui portata in

rapporto all'edilizia rurale circostante si tornerà in seguito.

18.2. Altanca e Ronco sono inseriti nell'inventario

federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; oggetti n. 3727 e n.

4095). Per entrambi l'inventario sottolinea l'importanza della cornice prativa

che ne determina ottime qualità situazionali e le buone qualità della sostanza

edilizia presente, ben rappresentativa dei tipi regionali abitativi e utilitari.

Il piano regolatore di Quinto, approvato dal Consiglio

di Stato con risoluzione del 19 ottobre 1981 (n. 5904), piano del paesaggio,

assegna gran parte del settore alla zona agricola. A pressoché l'intero

comparto di Altanca e a solo una minuscola superficie nell'estremo est di

quello di Ronco si sovrappone anche una zona di rispetto del paesaggio. Nei

pressi dell'abitato di Altanca si trova anche la chiesa dei Santi Cornelio e

Cipriano (oggetto culturale) inserito all'interno di una zona di protezione dei

monumenti. Nel settore vi sono poi alcune zone edificabili (cfr. piano delle

zone), segnatamente quelle dei due citati nuclei (NV2; di stampo conservativo,

art. 37 NAPR), affiancate dalle zone d'integrazione (IN3, che prevede che gli

interventi al suo interno devono adeguarsi convenientemente all'aspetto delle

costruzioni tipiche tradizionali del luogo, art. 18 NAPR) e due zone per

residenze turistiche a due piani (T2; art. 40 NAPR), poste a ridosso della

strada principale. Da ultimo, il piano prevede anche la creazione di posteggi

al servizio dei nuclei.

18.3. In merito all'edificazione esistente, la

situazione può così essere riassunta.

Per quanto riguarda il primo comparto, relativo a Altanca, dagli atti e dal

sopralluogo emerge l'effettiva presenza di alcuni edifici rurali integri, tra i

quali si possono annoverare proprio quelli di CO 3. La situazione complessiva,

tuttavia, è frammentata. Nella parte a monte dell'abitato, l'edilizia del tipo

ricercata è del tutto assente; qui a spiccare è, invece, l'imponente volume del

capannone agricolo che sorge a est, del tutto estraneo all'edilizia storica

ricercata. Proseguendo verso valle, vi è il villaggio di Altanca. Nella

parte centrale, a valle dell'abitato e a monte del mapp. 1319 di CO 3, sono poi

effettivamente presenti alcuni edifici della tipologia ricercata. Da notare,

tuttavia, che gli interventi effettuati sui rustici già trasformati non sono

ineccepibili dal profilo delle NAPUC e la qualità formale ricercata ne soffre.

Ciò concerne in particolare uno dei (cinque) rustici che dovrebbe essere

attribuito alla categoria 1a (mapp. 4807; a monte e a est del mapp. 1319), il

quale ha perso ogni qualità a seguito di un'importante trasformazione, con

modalità di intervento assolutamente contrarie a quelle ammissibili secondo il

PUC-PEIP; pure la sistemazione esterna è molto problematica e rappresenta un

esempio di ciò che non dovrebbe essere presente in un paesaggio protetto. La

sua posizione centrale al comparto lo rende paesaggisticamente rilevante, in particolare

per chi proviene dal fondovalle. Proseguendo verso la parte bassa del comparto,

lungo la strada gli edifici sono di nuovo estranei alla tipologia ricercata,

mentre più giù ancora quelli potenzialmente interessanti sono raggruppati in

posizione marginale, a ridosso del bosco e/o del complesso formato dalla

funicolare e dalle condotte forzate, paesaggisticamente ben più caratterizzanti

e che finiscono per sminuirne l'eventuale valenza ai sensi del PUC-PEIP.

Per quanto riguarda la porzione est del settore

(sponda sinistra del torrente Foss) i rustici che risultano assegnati alla

categoria 1a sono concentrati in località Cresta di Sotto (comparto 2);

dovrebbero essere tre (foto n. 56 segg.). Dalle immagini scattate in occasione

del sopralluogo è però possibile costatare che in realtà solo uno di questi non

è ancora stato riattato. Ma, soprattutto, le modifiche agli edifici di

presumibile origine rurale sono in gran parte contrarie allo spirito

conservativo delle NAPUC; a essere anche problematica è la situazione sotto il

profilo delle sistemazioni esterne, dove muretti, terrapieni, pavimentazioni

varie e caminetto esterno sarebbero incompatibili con la qualità formale esatta

dalla pianificazione. Questo piccolo gruppo di fabbricati evoca una piccola zona

di casette di vacanza più che una testimonianza della civiltà contadina che il

piano mira a tutelare. Per quanto concerne il resto della porzione est del

settore, com'era ovvio attendersi, l'edilizia presente nelle zone edificabili

T2 poste lungo la strada principale è essenzialmente estranea a quella di

origine rurale ricercata né è possibile riscontrare altrove una presenza

significativa di simili edifici.

19. Settore 2-D, Deggio/Catto

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 5)

Il Comune di Quinto resiste al ricorso con argomenti

che, ove necessario, verranno discussi in appresso.

19.1. Il settore 2-D si estende a monte del villaggio

di Quinto, dalla frazione di Deggio sino a quella di Catto e comprende pure

l'abitato di Lurengo e la parte alta di quello di Varenzo, tutti ben visibili

qui sopra. Dall'immagine si evince che al suo interno dovrebbero esservi sedici

edifici meritevoli di conservazione (1a), nove oggetti culturali (1c) e un

edificio meritevole di conservazione ad uso agricolo o di ridotte dimensioni

(1d). Oltre che da alcune strade, tra cui quella principale che proviene da

Ronco, anche questo paesaggio è attraversato da elettrodotti. Per quanto

riguarda l'impatto di queste strutture, si richiama quanto già spiegato.

19.2. Dal profilo pianificatorio, la situazione è

simile a quella del precedente settore. La parte non boschiva è dunque in linea

di principio assegnata alla zona idonea all'agricoltura, cui si sovrappongono

tre zone di protezione del paesaggio. Inoltre, vi sono alcune zone edificabili,

innanzitutto quelle dei nuclei di Catto e Lurengo, con le rispettive zone

d'integrazione, e quella del nucleo di Deggio. Sono anche presenti una zona

residenziale a due piani (R2) a San Martino e una zona turistica a due piani

con obbligo di piano particolareggiato (T2a) a nord di Lurengo.

19.3. Per quanto riguarda l'edilizia fuori zona, nei

pressi dei tre citati nuclei non è dato di vedere edifici della tipologia

ricercata. Per contro, una loro presenza è riscontrabile nel comparto San

Martino. Nella parte alta di quest'ultimo, tuttavia, non è possibile

riconoscere una loro presenza marcante dal profilo paesaggistico, poiché quasi

sempre accostati - o nelle immediate vicinanze - di elementi di disturbo, quali

edifici del tutto estranei alle finalità del PUC-PEIP, rispettivamente

trasformati in spregio alla sostanza storica soggiacente. Diversa è la

situazione per la parte bassa del comparto, per quanto concerne il territorio

compreso a valle della strada che attraversa il settore (mapp. 2419) e a monte

di quella consortile asfaltata (mapp. 2917). Lo si desume in particolare, oltre

che dall'immagine aerea e dalle viste Google, ingrandendo le fotografie n. 2 e

n. 5. Per questa limitata porzione di territorio il carattere originario degli

edifici e del paesaggio risulta ancora sufficientemente preservato.

20. Valutazione complessiva della

regione 2

20.1. Alla

luce di quanto appena illustrato, è giocoforza concludere che il ricorso in

relazione a questa regione, con la riserva del comparto di cui al consid. 19.3

che precede, è fondato, già solo per il fatto che nei vari settori non è

possibile riscontrare una presenza significativa di edifici della tipologia

ricercata. Laddove esistenti, essi sono al massimo una presenza sporadica o

comunque minoritaria. In ogni caso, essi non hanno mai la forza di

caratterizzare il paesaggio, talvolta anche a causa della loro ubicazione

marginale o nei pressi di elementi di maggior impatto paesaggistico (per

esempio strade principali). Certo, i luoghi in esame presentano numerosi

elementi naturalistici e paesaggistici di sicuro pregio (muri a secco, oggetti

culturali ecc.). Ma essi da soli non permettono di controbilanciare

l'insufficienza dell'edilizia ricercata, minoritaria in rapporto al complesso

del paesaggio.

20.2. È vero

che i villaggi di Altanca e Ronco sono inseriti nell'inventario ISOS e che

questi ne sottolinea la valenza della sostanza architettonica al loro interno

e, soprattutto per quanto qui interessi, la necessità di preservare le

pregevoli cornici verdi degli insediamenti. Tuttavia, lo scopo del PUC-PEIP è

la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti protetti ai sensi della

scheda 8.5. del piano direttore (art. 2 cpv. 1.2 NAPUC), non quello di

proteggere zone agricole ancorché pregiate e significative dal profilo

paesaggistico laddove non vi è (sufficiente) sostanza edilizia storica da

tutelare.

La tutela

del paesaggio in quanto tale deve, invece, avvenire per il tramite dei piani

regolatori o altri strumenti specifici del diritto federale, comunale o

cantonale. È, del resto, quanto già prevede, ad esempio, il piano regolatore di

Airolo, che istituisce come visto l'obbligo di mantenimento del territorio

agricolo con funzione paesaggistica, prevedendo anche misure sostitutive nel

caso in cui il proprietario non vi provvedesse.

20.3. In

definitiva, per questa regione, fatta eccezione per il comparto di cui al

precedente consid. 19.3, in nessuno dei settori analizzati né i requisiti posti

dal diritto federale né i criteri posti dalla pianificazione direttrice né

quelli deducibili dall'impostazione del PUC-PEIP sono adempiuti. Come visto, il

paesaggio non raggiunge, a causa degli edifici e interventi in esso presenti, i

requisiti minimi per essere ritenuto degno di protezione; esso non rappresenta una

testimonianza storica sufficientemente preservata e la ricchezza

culturale con carattere di unicità non è chiaramente percettibile. In

taluni casi non è invece possibile individuare aree di sufficiente estensione

per poter essere considerate rilevanti dal profilo paesaggistico e quindi

significative dal profilo della pianificazione in esame.

20.4. Stante quanto appena spiegato, siccome i settori

in parola non adempiono ai criteri per essere ricompresi nel perimetro del

PUC-PEIP, nemmeno la ponderazione degli interessi in gioco permetterebbe di

giungere a diversa soluzione. In merito va comunque ricordato come il

pianificatore abbia già una volta compiuto questo esercizio con l'adozione dei

piani regolatori soggiacenti, nel cui ambito ha tracciato il limite della zona

edificabile. Da notare poi che quelli in esame sono, come del resto la

Divisione stessa rileva seppur soltanto per Altanca (perizia, pag. 3), paesaggi

agricoli di montagna dove è tuttora presente un vivace settore agricolo,

organizzato in strutture moderne e razionali. In effetti, risulta che i

terreni che fanno di contorno agli abitati permanenti sono tutt'ora gestiti

dall'agricoltura, in gran parte anche in modo meccanizzato, di modo che essi

appaiono già ora sufficientemente al riparo dall'incedere del bosco; una

banalizzazione del territorio per questo motivo appare tutto sommato remota. Va

poi considerato l'interesse, sottolineato anche dalla scheda 8.5 del piano

direttore (ripresa nell'approfondimento della scheda P3), di salvaguardare la

flessibilità per altre utilizzazioni. La sovrapposizione di vincoli ingiustificati

va dunque evitata, poiché può ostacolare o comunque rendere più difficile altre

attività di incidenza territoriale.

20.5. Per quanto concerne il comparto di cui al consid.

19.3, va anzitutto considerato che il Tribunale non è autorità di

pianificazione. Benché il ricorso limitatamente a questa porzione di territorio

risulti infondato, non spetta a questa Corte di tracciare il perimetro ridotto.

Compito che, invece, tocca al Governo, autorità preposta all'adozione dei piani

d'utilizzazione cantonale (anche in vigenza della nuova legge, cfr. art. 45

cpv. 3 LST), da sottoporre al Gran Consiglio per approvazione (art. 46 cpv. 1

LST). Gli atti sono dunque retrocessi al Consiglio di Stato perché formuli una

proposta in tal senso al Legislativo. Le Autorità di pianificazione sono

inoltre tenute a verificare che la situazione di fatto non sia nel frattempo

mutata e che i valori che giustificherebbero l'inclusione di questo comparto nel

PUC-PEIP siano tuttora dati, effettuando una completa ponderazione degli

interessi in gioco.

21. Da ultimo, vanno respinte le

seguenti censure avanzate dai resistenti.

21.1. Il Comune di Quinto invoca la propria autonomia

in ambito pianificatorio. Sennonché già solo per il fatto che l'Autorità

cantonale ha optato per l'adozione di un PUC la censura appare priva di

pertinenza. In ogni caso, per costante giurisprudenza, l'istituto

dell'autonomia comunale non consente di tutelare una soluzione contraria al

diritto (DTF 116 Ia 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23

consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con rinvii).

21.2. CO 1 invoca una lesione del principio della

buona fede per aver acquistato il fondo sulla base della scheda dell'IEFZE,

ritenuto che inoltre nel frattempo il Gran Consiglio aveva approvato il

PUC-PEIP. Essa preannuncia, pertanto, l'intenzione di chiedere un risarcimento

in caso di accoglimento dell'impugnativa. Ora, tale tematica esula dalla

presente procedura pianificatoria. Del resto, a ben vedere, la ricorrente

(correttamente) nemmeno pretende di dedurre da questa censura un motivo di

reiezione dell'impugnativa.

21.3. CO 3 sembra invocare una disparità di

trattamento rispetto ai rustici posti più a monte e inseriti nel PUC-PEIP.

21.3.1. Il principio dell'uguaglianza giuridica esige

che la legge stessa e le decisioni di esecuzione trattino in modo uguale le

situazioni uguali e in modo diverso le situazioni diverse (Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 419). In ambito di provvedimenti

pianificatori tale principio ha una portata necessariamente limitata; esso

s'identifica in sostanza con il divieto d'arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Inoltre, secondo costante

giurisprudenza, il principio della legalità dell'attività amministrativa

prevale su quello della parità di trattamento (cfr. Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San

Gallo 2020, n. 603).

21.3.2. Ora, così come sollevata da CO 3 la censura è

formulata in maniera molto vaga e insufficientemente motivata, di modo che

dev'essere subito respinta. In concreto

poi, l'esclusione dei fondi in parola dal perimetro del PUC-PEIP avviene al

pari di quella degli altri territori contestati che non adempiono ai requisiti

per esservi compresi. Ne discende che

l'accoglimento del ricorso ossequia non solo i criteri pianificatori

pertinenti, ma anche la parità di trattamento stessa.

22. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono il ricorso, nella misura in cui non è

stralciato dai ruoli, dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale, alla luce

delle particolarità della procedura rinuncia a titolo eccezionale a prelevare

la tassa di giustizia a carico dei resistenti (art. 28 cpv. 1 LPamm), atteso

come gli enti pubblici ne andrebbero comunque sia esenti, secondo prassi. Per

quanto riguarda le ripetibili, l'ampiezza della fattispecie e la complessità

della causa permettono di ritenere giustificata la scelta delRI 1 di avvalersi

di un patrocinatore, per cui dev'essere riconosciuta un'indennità per

ripetibili. Sempre considerando le particolarità della causa, esse sono poste a

carico dello Stato (art. 31 LPamm). Le ripetibili in favore del Comune di

Quinto, nella misura in cui ha resistito con successo all'impugnativa in

relazione al comparto San Martino, devono essere poste a carico della

Confederazione.

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso,

per quanto non stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata,

è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. i settori 2-A, 2-B, 2-C e 2-D

secondo il piano in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013 prodotto dall'insorgente

con il complemento al ricorso del 24 luglio 2013 relativi alla regione 2 Alta

Leventina sono stralciati dal PUC-PEIP;

1.2. limitatamente alla parte bassa del

"Comparto San Martino", gli atti sono retrocessi al Consiglio di

Stato perché proceda come indicato al consid. 20.5 del presente giudizio.

2. Non si preleva la tassa di

giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.- per ripetibili. La

Confederazione verserà al Comune di Quinto fr. 500.- per ripetibili.

3. Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

LTF).

4. Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera