Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 3 - Media/Bassa Leventina

Incarti n.

90.2010.128 (R3)

90.2020.61

Lugano

21

dicembre 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso 29 ottobre 2010 dell'

RI 1

patrocinato da: PR 1

contro

il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui

il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi

con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);

evasione parziale:

regione 3, Media e Bassa Leventina;

ritenuto, in

fatto

A.

a. Con messaggio del 26

maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al

Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e

impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda

di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;

approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e

oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la

protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di

mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi

costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il

PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali

(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di

loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti

protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le

possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti

nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili

(IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha

proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.

b. Il 27 aprile

2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il

suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime

transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un

rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un

accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato

rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di promuovere

concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva gestione

attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il Governo

a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo

stanziamento di un credito per il suo finanziamento.

c. Nella seduta

dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174

seg.).

d. Il piano è stato

pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di

tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,

pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.

B.

a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è

insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.

Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per

proseguire le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un

ritiro completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale

l'annullamento del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato l'annullamento

del piano e la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale perché lo

modifichi come indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha postulato che

sia la Corte stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il piano non

terrebbe sufficientemente conto del principio di separazione tra zona

edificabile e non edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver

adempiuto agli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito

dell'approvazione della scheda n. 8.5. In particolare farebbe difetto

l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione dello stato e del genere del

loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato trasmesso alla Confederazione. RI

1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti nel giustificare le scelte fatte.

Critica quindi la decisione di conferire agli inventari IEFZE - nati come

strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o adottati per tutti i comuni

- portata costitutiva, estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero

di rustici censiti come meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari

che, in ogni caso, considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non

quelle del paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono

formare un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono

essere particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la

qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame

di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle

aree che ritiene a prima vista problematiche (cosiddette zone rosse,

ovvero aree situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di

disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti

costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale

degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura

diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.

b. Il 6 dicembre

2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la

causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.

C. Il PUC-PEIP è stato

contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti

pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati giudizi.

D. a. Nella seduta del 28

giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e

stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del

paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il

messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente

dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto

del cambiamento di destinazione dei rustici.

b. Contro la modifica

del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati

da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati

giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare

anche a queste procedure.

E. a. Il 21 novembre 2012

RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il

ritiro parziale del ricorso.

b. In occasione

dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la

procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:

1. quali domande ricorsuali vengono

mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno

brevemente, i motivi;

2. per le domande mantenute che

concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli

accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso

(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al

ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i

motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali

paesaggi;

3. l'elenco dei Comuni i cui territori

sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.

F.

Il 24 luglio 2013 RI 1 ha

comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato

a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La

domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del

piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi

comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte

le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano

direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui

figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il

ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio

della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente

possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19

incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un

esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),

sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta

l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP (zone viola). RI 1 ha quindi

sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km2 dei

642.5 km2 della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato

(circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati

1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili),

ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un

incarto relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori

oggetto di contestazione.

G.

Il 9 dicembre 2013 il

Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del

ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le

cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU

2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati

e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal

ricorso, la possibilità di presentare una risposta.

H. a. Con risposta del 7

aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente

per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre

l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro

che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia

elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento

dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della

pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali

esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.

b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche

numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una

risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,

concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le

motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 -

testimoniano un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici

esistenti, sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori

culturali, rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte

ribadita di poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del

paesaggio e frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi

che una manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire

unicamente tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso, permettendo

la residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove necessario, in

diritto.

Fatti

I. Il 24

giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.

J. Tra il 24 luglio

2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e

sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di

Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è

stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata

ridiscussa.

K.

Terminati i sopralluoghi, con

replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto

domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del

PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque ridotto

l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A Intragna-Calezzo-Corcapolo

(regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle Maggia) e 21-B Menzonio

(regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi versato agli atti 102 dossier,

uno per ciascun settore contestato, dai quali risultano i motivi generali e di

dettaglio a sostegno delle richieste; essi contengono a tal fine una ricca

documentazione fotografica, comprensiva di vedute aeree. In estrema sintesi, RI

1 ribadisce le censure di carattere generale sollevate con l'impugnativa, che

determinerebbero la non conformità del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla

legislazione pianificatoria e con la pianificazione direttrice cantonale. Per i

settori contestati esso ritiene poi che non esista un paesaggio di tipo

rurale tradizionale, integro e con delle qualità particolari, riconducibile

alla civiltà contadina e in particolare alle attività collegate alla pastorizia

e alla transumanza (pag. 9) né che le costruzioni rurali presenti (molto

poche rispetto al complesso dei manufatti e non di rado prive di qualità

particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in rapporto di simbiotica

valorizzazione con il paesaggio, che non arricchirebbero.

L. In sede di

duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,

contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare

alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei

verbali d'udienza.

M. Il 6 marzo 2018 il giudice

delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine

(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali

conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le

rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU

1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione

attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.

1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla

Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il

diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la

legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che

hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111

cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto

cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti

dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione

in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e

le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le

disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito

della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità competente

in materia di pianificazione del territorio (art. 12a cpv. 1

dell'ordinanza

sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti,

dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999; Org-DATEC; RS

172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso cantonale.

1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per

quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla

definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori

contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto

documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure

da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della

buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione

nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle

sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone rosse).

Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto

l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della

procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una

soluzione condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso.

Dall'atto emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare

l'impugnativa unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI

1 ha ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti

(cosiddette zone viola, non sempre corrispondenti alle sole zone

rosse), superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di

replica. Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e

ribadita con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi

dall'intesa bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la

sospensione della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe

rilasciato le licenze edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la

seconda non vi si sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.

1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e

- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato

dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le

domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di

respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in

forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo

(RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2; cfr. nello stesso senso Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum

[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,

Considerandi

II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).

1.5

Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa

quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in

vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione

della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della

scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal

fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova

scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per

(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24

settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta

correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione

del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni

operative complementari facente parte dell'allegato B della citata

approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione del

piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso che

per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni federali

avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda le

ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate -

ove necessario - nei successivi considerandi.

1.6

L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa

documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei

sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione

anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18

cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti

relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di

modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in

seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio (infra,

12.1.2.1

e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio. Tale

questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e

attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia.

In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile

non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero

territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o

mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare

le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione

del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone

le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi

nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di

vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale

motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe

quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto

verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di

conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare

le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in

modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri

proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di

compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi

nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi

alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:

si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e

consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557

consid. 6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine

numerosi. Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1 nulla gli

impediva di richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la

loro trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire

documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile

incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.

2.

2.1. In ambito

di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012

art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso

del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e

l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani

regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del

Tribunale è completo e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno

potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione

giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,

specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o

connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente

delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per

la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto

esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di

utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili

col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di

adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque che risulti

possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella

contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve

manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il

Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della

pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).

2.2

Una misura pianificatoria può costituire una

restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse

pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36

cpv. 1-3 Cost.).

3.

3.1. Secondo

l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare

un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:

pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del

permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto

coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254

consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le

indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di

un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1

LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.

33.

segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano

d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo

per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere

l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di

compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse

cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).

3.2

3.2.1

I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio

fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello

non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione

originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere utilizzato

con misura (cfr. Peter Hänni,

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,

pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU

2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono

provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non

edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello

non edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980,

della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22quater

cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29

maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni,

op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt,

Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non

constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima

concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni

provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17

marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che

ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove

l'insediamento e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o

impediti (art. 1 DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge

federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972,

pag. 1120), con cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per

tutta la Confederazione il principio della separazione sistematica tra

territorio edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1).

Secondo questa legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di

edifici e impianti di ogni genere possono essere concessi unicamente

all'interno delle zone edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del

progetto generale di canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del

perimetro del PGC nuovi edifici e impianti possono essere realizzati unicamente

in quanto sia dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il

principio fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non

edificabile è oggi dedotto dal citato art. 75 Cost. (Rudolf Muggli, Vorbemerkungen zu den

Art. 24bis 24e und 37a, in: Heinz Aemisegger e al.

[curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra

2017, n. 16). La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla

giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA

52.2014.124

dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio

2005.

consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005

in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;

52.2002.234

del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).

3.2.2

I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,

dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona

fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;

essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di

riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di

separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.

2.5.1).

4.

4.1

Giusta l'art. 22 cpv. 2

lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata, di principio,

soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla funzione prevista dal piano

d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto per insediamenti la cui

destinazione s'integra convenientemente nelle finalità della zona in cui

sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella zona agricola edifici

e impianti possono essere considerati conformi alla funzione di zona, a

condizione che essi, in particolare e per quanto qui interessa, siano necessari

alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure che servano all'ampliamento

interno di un'azienda agricola o orticola produttiva (art. 16a cpv. 1 e

2.

LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).

4.2

In deroga al principio della conformità di

zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono

eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il

cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione

prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige

un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono

interessi preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute

cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo

ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere

realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico,

inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente

finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214

consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid.

5; cfr. pure Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche

essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio

o impianto, a causa delle immissioni generate, non può essere realizzato

all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di

animali o uno stand di tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c

seg. con rinvii; Waldmann/Hänni, loc.

cit.). L'adempimento del

secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza

di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il

criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi,

pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti

dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63

consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).

4.3

L'art. 24d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre

2000.

(introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag.

2042) dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici

e impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il

cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono

stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro

conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.

b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate

unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o

l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).

4.4

4.4.1

L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le

condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,

fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e

impianti.

4.4.2

Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino

al 1° novembre 2012:

2.

I Cantoni possono

autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di

edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:

a. il

paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti

sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;

b. il

carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;

c. la

conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il

cambiamento di destinazione; e

d. il

piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il

carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.

3.

Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate

soltanto se:

a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;

b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non

sia necessario;

c. l'aspetto

esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;

d. è

necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e

tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di

destinazione, sono ribaltati sul proprietario;

e. la

coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe

non è minacciata;

f. non

vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).

4.4.3

L'11 marzo 2012 è entrato

in vigore l'art. 75b Cost. che stabilisce che la quota di abitazioni

secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della superficie lorda

per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20%

(cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in materia, il Consiglio

federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni secondarie del 22 agosto 2012

(OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec 2012 permette il rilascio

delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT anche se la quota del 20%

di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel Comune. L'art. 7 OASec 2012 ha

quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi capoversi all'art. 39:

4.

Le autorizzazioni di cui

al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione

dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito

di responsabilità del proprietario fondiario.

5.

In

caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità

cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della

situazione conforme al diritto.

Il Consiglio federale

ha così inteso, da un lato, permettere l'utilizzazione estensiva di questi

edifici, per meglio conseguire lo scopo primario della conservazione del paesaggio,

dall'altro, preservare il carattere degno di protezione di questi paesaggi,

favorendo l'interesse permanente dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto

esplicativo concernente l'ordinanza sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad

art. 5). Con l'entrata in vigore, il 1° gennaio 2015, della legge federale

sulle abitazioni secondarie del 20 marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di

licenze edilizie per residenze secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2

LASec, secondo cui al di fuori delle zone edificabili la realizzazione di

edifici senza limitazioni d'uso secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla

legislazione in materia di pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24d

cpv. 2 e 3 LPT e 39 cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat Stalder in: Stephan Wolf/Aron

Pfammatter [curatori], Handkommentar Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47

segg. ad art. 9; Franco Pedrazzini,

Le abitazioni secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello

[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).

4.4.4

Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato

l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag.

5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).

3.

Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere

rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare

restano sostanzialmente immutati.

Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a

eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.

43a OPT Disposizioni comuni, che riguarda ora tutte le

autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle

eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo

della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.

39.

cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione

del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43a).

5.

Ai fini

dell'evasione dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla

base legale dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso

di applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i

quali evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento

nell'art. 24d LPT.

5.1

5.1.1

La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio

federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha

conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del

progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche

modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato

oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto

alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.

1855.

segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per

quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo

art. 24a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte

della Commissione degli Stati l'art. 24d cpv. 2 LPT, che è stato

adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo

era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è

poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a

comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne

può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24

vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24

cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU

1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,

dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24a

cpv. 3 del progetto venga definito "lex rustici",

rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere

federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto

dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).

5.1.2

In una decisione di principio il Tribunale federale,

chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un

edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con

abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT

costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF

137.

II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare

l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il

Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24d cpv.

2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.

2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo

giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche

nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di

esecuzione dell'art. 24d LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).

5.1.3

Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito

all'art. 39 OPT.

Secondo Muggli l'art.

39.

cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo

art. 24d LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di

quest'ultimo, siccome lex specialis in rapporto all'art. 24 LPT (Muggli, op. cit., n. 38 ad art.

24.

e n. 8 ad art. 24d). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque

applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24d

LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi (ibidem,

n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione

conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.

24d cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che

abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la regolamentazione

sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano d'utilizzazione

cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è sufficiente una

semplice decisione di protezione (ibidem, n. 42). L'autore sostiene

dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon esempio di come l'art.

39.

cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente all'art. 24d cpv.

2.

LPT (loc. cit.).

Hänni rileva che la

revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni

eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria

(Hänni, op. cit., §10 VII.3., pag. 204). L'autore tratta l'art. 39

OPT come un caso a sé, che completa le disposizioni degli art. 24 segg. LPT,

distinguendo il campo di applicazione dell'art. 24d cpv. 2 LPT da quello

dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto riguarda il rapporto tra queste due

norme, limitandosi a rinviare alla citata DTF 137 II 338 (Hänni, op. cit., §10 VII.3.j, pag. 231

con rinvio alla nota n. 802). Pure Dupré

distingue tra l'art. 24d cpv. 2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT (Chantal Dupré in: Heinz Aemisegger e

altri, Commentaire LAT, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d),

approccio condiviso anche da Favre

(Anne-Christine Favre, La zone

agricole, in: Journées du droit de la construction 2009, pag. 47 segg., pag.

77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa dottrina la base legale

vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui all'art. 24 LPT.

Infine, secondo Waldmann/Hänni

l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una

derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio

edificabile da quello non edificabile (Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni

previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori

mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art. 39

OPT (loc. cit.; ancora più categorico: Bernhard

Waldmann, Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der

Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,

Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da Karlen e da Marti

(Peter Karlen, Die

Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, System der neuen Regelung, in:

ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305; Arnold

Marti, Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).

5.2

Alla luce di quanto

appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la

sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi

della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In

secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da

sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24d

cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha

esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura

pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.),

aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che

l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24d cpv. 3 LPT

sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di

destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr.

messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza,

l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di ubicazione

vincolata, mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24d LPT

prescinda da questa necessità (cfr., ad esempio, Waldmann, op. cit., pag. 780). Secondo

questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il

concetto di natura indeterminata (Muggli,

op. cit., n. 2 ad. 24; Waldmann,

op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione esige un'ubicazione fuori della

zona edificabile di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe

esigenze affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il

cambiamento di destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici.

Condizioni che appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono

essere ritenute contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale,

atteso come permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione

della zona edificabile da quella non edificabile. Nel solco della

giurisprudenza dell'Alta Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della

STF 1A.20/2005 del 4 agosto 2005 consid. 4), anche nel caso del cpv. 2

dell'art. 39 OPT è dunque possibile riconoscere una norma di esecuzione

dell'art. 24 lett. a LPT.

6.

Ai fini di poter

far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono innanzitutto

ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano direttore

cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere degno di

protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque adottato

la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio 2002 dal

Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e facendo

proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE del 14

novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a carico del

Cantone, segnatamente:

I.

Il Cantone tiene inventari in

merito a:

a.

paesaggi protetti ai sensi

dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),

b.

edifici che in questi paesaggi

sono stati posti sotto protezione,

c.

autorizzazioni per costruire o

trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:

1) autorizzazioni concernenti edifici protetti;

2) autorizzazioni concernenti altri edifici o

impianti,

d.

messa sotto protezione di edifici

rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la

trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,

e.

abusi edilizi in questi paesaggi

indicando stato e genere del disbrigo,

f.

rendiconti periodici (almeno ogni

due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.

II.

Il Cantone trasmette annualmente

all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.

III. Il Cantone adegua le

"Direttive dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale

degli edifici situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la

"Norma integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto

1994)" alla versione della scheda di coordinamento approvata.

6.1

6.1.1

La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica

dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla

seguente analisi:

Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto

territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma

anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per

la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli

ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del

territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e

viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha

determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive

alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati,

testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante

dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo

territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con

carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati

a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale

e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento

per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della

vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale

costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo

indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione

paesaggistica e di conservazione di una specificità che è sempre più

indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso durevole del

territorio.

Il paesaggio merita pertanto un'attenzione

particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel

limite del possibile:

-

l'impoverimento nel senso di una

ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma

anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito

rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,

-

l'inselvatichimento nel senso di

una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più

omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue

componenti morfologiche e storiche,

-

il degrado naturale nel senso di

una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della

tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito

all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile

aumento degli incendi boschivi.

Il problema della forte progressione del bosco a

scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del

paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno

degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.

La presenza dell'uomo sul territorio in questo

contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura

dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.

Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel

settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un

approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio

passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura

e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione

agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa

non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può

anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo

utilizza.

In Ticino vi è un numero

considerevole di edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del

recente passato. Questi edifici e impianti individuabili su tutto il territorio

cantonale, rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale

che, in assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi

pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se

si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo

naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.

D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari

e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici

e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.

Il cambiamento di destinazione diventa una misura che

permette:

-

la conservazione dell'edificio

stesso

-

la creazione delle premesse

necessarie per la cura delle aree circostanti.

È quindi evidente che la condizione che sta alla base

di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le

due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può

addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a

fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della

popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in

Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei

posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone

una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci

fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la

conservazione dei rustici).

6.1.2

La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il

coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la

delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa

sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio

cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende

i paesaggi

caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al

di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali

originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.

La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando

che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo

la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),

le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale

o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.

Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i

confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di

coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro

paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione

direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,

l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la

pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.

6.1.3

In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono procedere

i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi di base

che servono per preparare la decisione sulla protezione:

- definiscono

il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le

superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o

funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);

- allestiscono

l'inventario IEFZE;

- raccolgono

le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività

agricola, selvicoltura ecc.);

- individuano

gli elementi naturali;

- definiscono

eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;

- rilevano le

infrastrutture e i servizi esistenti.

Sulla scorta di

tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:

-

decidono in modo restrittivo

sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel

caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;

-

decidono quali edifici, compresi

all'interno di questo perimetro, proteggere;

-

indicano gli edifici che vanno

mantenuti a scopo agricolo;

-

definiscono le misure vincolanti

atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;

-

definiscono le norme di

attuazione per la protezione dei singoli edifici.

7.

7.1

L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai

Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi

secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per

rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e

materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase

del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula

pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione

è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;

RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di

recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA

90.2017.43

del 16 dicembre 2019 consid. 4).

7.2

L'inventario degli edifici

situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato

seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.

3.

LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della

scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14 novembre

2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le ulteriori

decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da

conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici

compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita occorre partire

da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, puramente

indicativa nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici

inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve, quindi, in primo luogo quale

strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito

fuori della zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare

quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la

classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal

Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del

territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi

per la definizione dei paesaggi da proteggere (pro multis: STA

90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).

7.3

Gli edifici sono suddivisi

negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:

1.

Edifici meritevoli di

conservazione

a)

Edifici rustici finora

prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione);

b)

edifici rustici diroccati, che

fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di

conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello

stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi

emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama

architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per

le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;

c)

edifici rustici particolari con

una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,

mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse

generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica

della costruzione;

d)

edifici rustici ancora utilizzati

(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento

colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano

regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.

2.

Edifici diroccati non

ricostruibili

Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse

pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi

di rustici meritevoli di conservazione.

3.

Edifici rustici già trasformati

Edifici rustici già trasformati per i quali sono

concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero

di parti originali.

4.

Altri edifici rilevati

Tutti gli altri edifici esistenti

sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,

autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche

edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso

totalmente le loro caratteristiche originali.

Censure

di carattere generale

8.

8.1

RI 1, pur avendo ridotto

l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le

NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una

serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale

ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non

rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile

dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv.

1.

OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto

all'art. 3 cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio

governativo spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a

ciascun comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente

in conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio,

il Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità

preposta all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò

che non ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di

vasti comparti (oltre 600 km2), senza un esame puntuale delle loro

qualità paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra

edifici e paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero

una delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla

luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o

comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è

troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività

edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del

PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento

di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non

dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per

eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della

zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo

l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica.

Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni.

In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente)

delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi sul

quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo

l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la seconda

scelta, come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire

carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3

OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in

quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di

un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è

estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia

degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il

sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che l'inserimento

di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché l'apparato

normativo non lo permetterebbe.

8.2

La Divisione spiega il processo che ha

condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha

comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati

nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la

loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In

merito al concetto di degno di protezione secondo l'art. 39 OPT la

Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale

dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e

futuro, Berna 1998, pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel

paesaggio che presenta indubbiamente dei valori tali da giustificarne la

tutela, senza per questo dover necessariamente manifestare dei valori di

eccezionalità ed essere assolutamente intatto. Questi ultimi

apparterrebbero piuttosto al concetto di particolarmente degno di protezione,

insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità o alla rappresentatività

delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta della Divisione dello

sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso che la scarsa qualità

del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione di un buon numero di

aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha dato maggior peso al

potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in consonanza con la scheda del

piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati dalla Confederazione, i

criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo minor valore. Esso ha inteso

la tutela come non limitata alla conservazione e alla salvaguardia ma anche

nell'ottica di uno sviluppo compatibile col paesaggio. Si tratta dunque di un

concetto di paesaggio dinamico, in continua evoluzione, la cui

trasformazione e riqualifica potrebbe essere controllata in maniera efficace ed

effettiva se inserito nel perimetro del PUC-PEIP. Quanto alla valutazione

tecnica commissionata dalRI 1 alla __________ di __________, la Divisione

sottolinea che essa si diparte da criteri troppo rigidi e mal applicabili alla

realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe stato messo in pratica

pedissequamente, senza la necessaria approfondita conoscenza del territorio.

S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico, che abbracci aspetti

scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai Cantoni come stabilito

dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad altre autorità sulla base

di studi ad hoc. A torto questo studio parla di paesaggio compromesso

o paesaggio pregiudicato, termini che implicitamente esprimono un

giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di paesaggi trasformati, che

non possono essere giudicati solo in modo asettico, ma la cui definizione non

può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle emozioni che suscita nel

singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la prossimità della zona

edificabile o la presenza di infrastrutture moderne andrebbero contestualizzate.

Per quanto riguarda le zone edificabili, essa sottolinea l'importanza del

contorno degli abitati, che creano una fascia di distacco tra l'edificato e il

bosco e presentano spesso valori come vigne, muri a secco, percorsi. Quanto

alle infrastrutture moderne (in special modo gli edifici agricoli) si tratta di

una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica dinamica del paesaggio,

che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.

9.

Per valutare la

correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto

ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del

PUC-PEIP.

9.1

Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione

della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la

Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i

criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni

di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale

dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive

per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio

cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi

con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali

oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato

1):

-

sono caratterizzati dall'alternanza

tra foreste e spazi aperti e da ampie superfici pascolive alpestri (legate

alla transumanza stagionale);

-

sono valorizzati dalla presenza

di edifici, raggruppati o isolati, testimonianza di un'arte edilizia

minore ma di grande dignità;

-

costituiscono una ricchezza

culturale con carattere di unicità;

-

contengono un patrimonio

edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica e per la conservazione

della sua specificità;

-

necessitano della trasformazione

del patrimonio edilizio che vi si trova quale condizione per garantire la

presenza dell'uomo e quindi per evitare il loro degrado e il loro

abbandono.

Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti

territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità territoriali

chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha individuato tre

tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):

1.

comprensori che, nel loro

complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere

già considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;

2.

comprensori che contengono in modo

evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;

3.

comprensori nei quali non emerge

in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale

diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.

9.2

La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare

esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena

elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di

allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la

sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione

delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla

Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).

Il

rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di

lavoro interdisciplinare (pag. 22):

Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il

capitolato ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo

studio, da cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli

comprensori, in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e

storiche, così come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze

evolutive.

In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il

rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la

successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione all'interno dei medesimi. (…)

Affinato il metodo

sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo

ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che

la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il

rapporto:

Il compito principale del rilievo è consistito in una

lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o

del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il

territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:

-

territorio prevalentemente

insediato;

-

territorio prevalentemente

agricolo;

-

territorio prevalentemente

boschivo (comprensivo di radure);

-

territorio a carattere fluviale e

dei laghi;

-

territorio aperto oltre il limite

del bosco;

-

territorio al di sopra della quota

di 2000 m s.l.m.;

-

altri territori.

I risultati della lettura territoriale, che è stata

effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della

Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine (…)

negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della

procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.

Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.

Sempre

in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:

In seguito ai risultati emersi dalla lettura

territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri

definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che

corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto

tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di

delimitazione.

9.3

Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei

criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei

paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio

cantonale.

10.

10.1.

Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per

lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due

motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere

di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale,

senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo,

fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in

tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere

l'applicazione dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per

ragioni di uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto

federale, il PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo

edilizio in materia di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era

già tutelato dalla legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori

comunali, il legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del

paesaggio delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio

direttamente adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli

interventi ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua

gestione. In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012,

la protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata

generale degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.

10.2

Come visto, la

scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di

coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista

dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,

ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,

sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in

linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti

con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,

prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente

gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5

del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti

protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma,

dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la

zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui

valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore

comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).

10.3

In una prima

fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in

applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.

Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano

tre:

- stabilire

giuridicamente il bosco, le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse

pubblico su quasi tutto il territorio cantonale avrebbe comportato un grande

dispendio e procrastinato l'entrata in vigore del piano;

- il

riconoscimento giuridico di queste componenti non è necessario ai fini della

lettura del paesaggio nel suo insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle

loro qualità percettibili;

- infine,

si tratta di superfici non stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti,

ciò che comporterebbe un continuo adattamento del piano per adeguare la

delimitazione dei paesaggi.

La proposta di

delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in

consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28

giugno 2006.

Esempio

di scheda pubblicata:

10.4

Terminata la fase di

consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione

definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.

Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1,

l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con

maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi

comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli

laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una

frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di

pianificazione spiega poi che (pag. 28):

[P]ur essendo stati considerati

in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione devono

essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo la

distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente

legale. La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento

giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la

possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un

criterio di esclusione. (…)

[L']appartenenza di un edificio

ad un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la

possibilità di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo

potenzialmente trasformabile. (…) [Con la procedura di autorizzazione edilizia]

si verifica il rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv.

3.

OPT e, eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.

10.5

Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il

PUC-PEIP.

11.

Il Governo ha quindi trasmesso il piano

accompagnato dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione

speciale per la pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla

tematica, rendendo il 27 aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).

11.1

La Commissione

non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di

piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che

(Rapporto cit., pag. 138):

ha dapprima allestito un resoconto della

consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei

paesaggi e le loro conseguenze pratiche (…) quindi ha proceduto ad un'analisi

più ampia della situazione (…).

La sottocommissione e altri membri della commissione

hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei

Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno

dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e

le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. (…)

Per una valutazione degli aspetti economici (…) sono

stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica

del Dipartimento delle finanze e dell'economia.

11.2

Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei

paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel

momento (pag. 125 segg.):

a) Bosco

La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di

protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra

foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale,

l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il

progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco,

che ha cancellato quasi tutte le radure.

Dispositivo

Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,

diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati

esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle

Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di

superfici più limitate.

b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi

Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi

sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi

con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati

considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora

sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza

escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi

in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad

esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).

c) Zone di pericolo naturale

Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di

una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui

territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del

PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte

dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della

procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano

soprattutto sulle zone edificabili.

d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

superiore

La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e

impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze

d'armi di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium

(Airolo) e Carì.

e) Aree agricole

Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento

culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m

s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti

protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre

importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian

Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).

f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani

I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto

con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione

delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona

edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli

agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del

2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la

Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,

Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state

precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio

e Caslano e tra Orselina e Tenero.

g) Aree paesaggisticamente già compromesse

Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono

stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno

perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera

(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel

progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra

(Gambarogno), di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).

h) Assenza di edifici degni di protezione

In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato

all'esclusione dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o

dalla totale assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del

Monte San Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai

pochi edifici rilevati.

11.3. Il Rapporto

affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni

esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente

e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che

sovente evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla

politica cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto

federale di ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista

dell'elaborazione del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a

compimento, e che si configura come base di riferimento e aiuto decisionale,

non vincolante, per le attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli

istituzionali: Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr. www.progetto-territoriale-svizzera.ch). In merito alla politica

cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2., pag. 130):

Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori

rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a

occupare ulteriori spazi liberi.

Per la fascia montana

e alpina i rischi sono invece:

- la tendenza

all'abbandono del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità

paesaggistica;

- la scomparsa di

ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;

- la perdita

ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i

paesaggi terrazzati;

- la banalizzazione

del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,

i rustici e i loro paesaggi.

Per conservare gli spazi aperti nel territorio

montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:

- un sostegno

all'agricoltura di montagna;

- la definizione,

attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli

spazi aperti;

- la gestione attiva

del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le

residenze secondarie.

Quindi, per la

conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione

sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio

correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie

(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere

ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò non garantirebbe un

risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da

molti forestieri, essendo più importante per il risultato finale le

norme di attuazione del PUC.

Per quanto concerne,

invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a

disposizione.

11.4. Da ultimo la

Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul

territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal

recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari

alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la

specificità e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare

l'attività turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori

rurali e montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò

comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non

da ultimo dello sviluppo di una forma di turismo sostenibile, ove

l'offerta di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il

recupero del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona

edificabile. Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione

turistica dei rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta

gestione e trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché

presuppongono esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e

tipico.

11.5. Il Rapporto

conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile

col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del

paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to

8, pag. 138 segg.).

11.6. Anche il Gran

Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con

un'accresciuta volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il

deputato Luca Beretta Piccoli,

correlatore con il collega Lorenzo Orsi,

ha avuto modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC,

Anno parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):

In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio

governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e

culturali, sviluppando in particolare:

1.

il tema del paesaggio, appena

esposto dal collega Lorenzo Orsi;

2.

l'aspetto delle valenze

economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,

molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.

Abbiamo inoltre:

-

verificato la legittimità dei

perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati

dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;

-

operato una corretta ponderazione

degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;

-

dato un forte segnale affinché si

prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più

continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro

giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la

valorizzazione dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e

della scheda P3 del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);

-

applicato le norme di attuazione

del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità

federali.

Il PUC-PEIP ha

quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73

voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).

12. Alla

luce di quanto precede, il Tribunale ritiene che le critiche di ordine generale

mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non senza osservare una certa incoerenza

nella richiesta di considerare contrario al diritto e alle indicazioni del

piano direttore il modo di procedere seguito dal Cantone, mettendo in

discussione la pianificazione in quanto tale anche se solamente in relazione ai

comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura era stata a suo tempo

sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale aveva indicato che era sua

intenzione sostenere le autorità ticinesi nel loro impegno per l'attuazione

conforme alla legislazione federale del PUC PEIP e che l'impugnativa non

aveva quale scopo primario di ottenere l'annullamento del piano. Ora, se

veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in atto dal pianificatore

cantonale presentasse difetti metodologici di gravità tale da giustificare

l'accoglimento in limine del ricorso senza nemmeno entrare nel merito di

ogni singolo comparto contestato, questo Tribunale fatica a comprendere per

quale motivo esso si sia limitato in un secondo tempo a chiedere l'annullamento

parziale del piano e solo in relazione a alcuni settori, dopo una lunga e

dispendiosa istruttoria, riproponendo per di più le

medesime critiche di principio sollevate nel ricorso. Da notare che già

con il cosiddetto complemento al ricorso del 24 luglio 2013 RI 1 era entrato

nel merito della necessità di escludere solo determinati comparti, producendo

lo studio dell'ottobre 2012 e indicando inoltre che (pag. 2):

le discussioni tra le Autorità federali e cantonali

sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha

licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato

richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la

valorizzazione del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la

modifica, nel senso auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione

del PUC PEIP. Il parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il

28 giugno 2012.

Ora,

tuttavia e come già detto, il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli

estremi di un agire contrario alla buona fede, come alcuni resistenti

pretendono.

12.1. Il lavoro svolto

dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il

principio della separazione del territorio edificabile da quello non

edificabile.

12.1.1. In

termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a

ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere

valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le

reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici

potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né

l'ordinanza pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di

porre le basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati

del rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo

agli insediamenti (https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/)

la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km2.

Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il

PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km2 (642.5 km2

secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona

approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio

cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non

permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali

licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione

postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa

69.4 km2 secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi

ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa

nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del

territorio cantonale.

12.1.2.

12.1.2.1.

Nemmeno i problemi legati alla polizia delle costruzioni, a cui si riferiscono

anche parte degli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito

dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano l'accoglimento in limine

dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve delRI 1 nei confronti

dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di subordinare l'approvazione

dello strumento in esame a condizioni non previste dall'art. 39 cpv. 2 OPT né

dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo, il Tribunale non vede in che

modo il fatto che un territorio sia estromesso dal perimetro del PUC dovrebbe

prevenire una qualche forma di abuso edilizio. Nuovamente, è verosimile

piuttosto il contrario, perché interventi non autorizzati e, soprattutto, non

autorizzabili poiché contrari allo spirito e alle norme che informano il

PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un territorio dal suo perimetro.

Ciò che si ripercuote direttamente sui proprietari di edifici rustici, in

particolare di quelli che ancora non hanno sfruttato le possibilità concesse

dal piano di utilizzazione, i quali hanno dunque un interesse accresciuto a

vigilare e a segnalare le situazioni di irregolarità, onde prevenire il decadimento

delle caratteristiche che hanno condotto alla tutela del paesaggio, nel

comparto in cui sono situati. Il controllo del territorio dovrebbe dunque

risultare rafforzato. La facoltà (invero molto condizionata e limitata) di

poter conservare gli edifici rustici in modo sostenibile sotto il profilo

ambientale, in senso lato, ed economico dovrebbe permettere di ottenere il

consenso necessario per prevenire il proliferare incontrollato di interventi

edilizi abusivi. Si tratta, in definitiva, di favorire una gestione ragionevole

e condivisa di una parte del territorio cantonale ove sono salde radici

storiche e culturali molto sentite dalla popolazione, non solo di quella

residente.

12.1.2.2. A

scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito,

l'aspetto relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli

interventi edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione

fosse sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non

compatibili con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e

hanno condotto all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP.

Inoltre, le informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica

di un reale recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere

considerati degni di protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque

non è possibile fare sulla base del piano adottato.

12.2. Pure a torto RI 1

sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano

omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a

disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo

fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il

tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto

sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si

dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto

all'interno dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte

fatte essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque

ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di

causa.

12.3. Il fatto di

procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della

presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di

concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato

sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di

ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr. supra,

consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in

relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere

permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione

dell'art. 39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati

edifici e impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo

l'art. 24 lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP

non ha, dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un

eventuale permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere

eccezionale. Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della

licenza può avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In

altre parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi

secondo l'art. 3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla

pianificazione direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi

svolta dal Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni

di protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a

cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata

nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.

12.4. Da ultimo,

nell'ambito dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati

gli inventari IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è

stata valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante

del Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al

settore 18):

Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di

un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di

sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà

degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,

vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di

lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal

Cantone.

(…)

L'avv. __________

chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro

del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.

Il GC precisa che gli inventari sono comunali, approvati

dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati

principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo

grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza

costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia

scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad

un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici

sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte

i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto

informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli

edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si

andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso

non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per

questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato

relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC

precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma

sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è

stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,

ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli

inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di

fatto sul terreno (sopralluoghi).

(…)

Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in

senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio

meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le

aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il

concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto

può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose

concorrono nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità

paesaggistiche, la sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella

scheda, sono state considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio

meritevole di protezione.

Che gli inventari non

siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,

lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.

rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):

Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora

disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle

zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai

sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del

paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.

13. Alla luce di quanto precede si può anche concludere che è a

torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la

reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,

nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39

cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso

risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle

autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di

utilizzazione cantonale (supra, consid. 10.1), peraltro come ipotizzato

anche dalla pianificazione direttrice (supra, consid. 10.2), possono

tutto sommato essere qui condivisi (art. 44 LALPT).

Censure relative alla regione 3, Media e Bassa

Leventina

14.

Il ricorrente chiede l'esclusione

dal perimetro del PUC-PEIP dei seguenti otto settori compresi nella regione 3,

tutti nel territorio del Comune di Faido, secondo la numerazione delRI 1.

n.

Denominazione

Sezione

3-B

Osco/Mairengo

Osco e Mairengo

3-C

Calpiogna

Faido, Calpiogna e Campello

3-D

Campello/Molare

Calpiogna, Campello e Rossura

3-E

Figgione/Rossura/Tengia

Rossura

3-F

Calonico

Calonico

3-G

Anzonico

Anzonico

3-H

Cavagnago

Cavagnago

3-I

Sobrio/Parnasco

Sobrio

14.1. Il motivo principale della richiesta di

esclusione dal perimetro del PUC-PEIP, comune a tutti i settori contestati, è

la qualità dell'edificazione, sostanzialmente estranea a quella ricercata ai

fini della protezione. I rustici presenti sono pochi (o addirittura, assenti)

per rapporto agli edifici moderni oppure hanno subìto modifiche che ne hanno

snaturato le caratteristiche che ne giustificherebbero la protezione. Attorno

agli edifici le sistemazioni del terreno e le opere accessorie di vario genere

avrebbero contribuito ad alterare il paesaggio. Problematici sarebbero poi la

vicinanza della zona edificabile o comunque edificata e la relativa

urbanizzazione (strade, piazze) e, in alcuni casi, anche il rapporto con il

fondovalle. Si tratterebbe, in definitiva, di paesaggi il cui carattere

tradizionale originale è ormai scomparso; stante il loro aspetto ordinario essi

possono essere sufficientemente tutelati nell'ambito dei piani regolatori,

senza far capo al PUC-PEIP. La ponderazione degli interessi porterebbe,

pertanto, all'esclusione di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non adempirebbero

ai requisiti dell'art. 39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste dalla scheda 8.5

del piano direttore cantonale.

14.2. La perizia prodotta dalla Divisione con la

risposta non si esprime su tutti i settori contestati, ma soltanto su quelli di

3-D, Campello, 3-F, Calonico, 3-G, Anzonico, 3-H, Cavagnago, 3-I,

Sobrio-Parnasco, tutti attribuiti alla tipologia D-Paesaggi agricoli di

montagna, che comprende le zone agricole di montagna, che fanno capo a

insediamenti abitati in permanenza, a partire da circa 1000 m s.l.m.; in genere

si tratta di comparti con un settore agricolo vivace, organizzato in strutture

moderne e razionali (stalle di grandi dimensioni). La qualità del paesaggio

sarebbe dunque data dalle ampie superfici prative, caratterizzate da un rilievo

dolce, molto idonee allo sfalcio e pascolazione, entro le quali sono situati

gli edifici rurali; la presenza di siepi e fasce boscate contribuirebbe a

diversificare il paesaggio (per quanto precede, cfr. pag. 3 seg.). Il dettaglio

della valutazione contenuta nella perizia sarà ripreso in relazione al singolo

settore.

14.3. Il 3 settembre e il 14 ottobre 2014 il giudice

delegato ha tenuto le udienze sui luoghi della contestazione, cui ha

partecipato una rappresentanza del Municipio di Faido, che tuttavia non ha

presentato allegati di causa. La delegazione del Tribunale ha scattato diverse

fotografie, acquisite all'incarto.

15. 15.1. Come già visto in precedenza, a

norma dell'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e paesaggio devono formare

un'unità degna di protezione; essi, inoltre, sono tenuti a valorizzarsi

reciprocamente, come prescrive il piano direttore. Quest'ultimo e le NAPUC

pongono l'accento sulla valenza formale del paesaggio, in quanto testimonianza

storica e ricchezza culturale con carattere di unicità, frutto

dell'utilizzazione agricolo-forestale secolare legata, in particolare, alla

transumanza stagionale e caratterizzata da un'edilizia rurale tradizionale. Ciò

non significa che per essere ricompreso nel perimetro del PUC il paesaggio

debba essere assolutamente intatto. Tuttavia, il suo carattere rurale,

originale e storico, che ne giustifica la tutela, deve essere ben percettibile

al punto da giustificare di derogare a titolo eccezionale al principio di

separazione tra zona edificabile e inedificabile, permettendo così il

cambiamento totale di destinazione. Indispensabile, dunque, è innanzitutto che

la sostanza edilizia oggetto della tutela - ovvero edifici originali non ancora

trasformati, rispettivamente trasformati compatibilmente con le qualità formali

esatte dalle NAPUC - sia effettivamente presente nel comparto e che lo sia in

modo ben riconoscibile, tale da determinarne chiaramente le caratteristiche.

Del resto, come visto, già il pianificatore ha operato in questo senso,

escludendo dal perimetro del PUC-PEIP quei territori ove non è stata

riscontrata la presenza di edifici degni di protezione. Solo così è possibile

considerare l'esistenza di una relazione sufficiente tra paesaggio ed edifici

protetti. Non basta dunque - come vorrebbe invece la Divisione (risposta, pag.

11) - che nel quadro d'insieme gli elementi che costituiscono il carattere agricolo

del paesaggio siano prevalenti. Deve trattarsi di testimonianze della civiltà

agricola che il piano in esame, in applicazione del piano direttore, intende

tutelare perché tipiche del paesaggio, non di ogni generico manufatto agricolo

recente o comunque non riconducibile alla sostanza storica descritta dalla

pianificazione direttrice e disciplinata dal PUC-PEIP. Inoltre, per poter

rispettare i requisiti del diritto federale, il concetto giuridico

indeterminato di degno di protezione dev'essere effettivamente inteso in

maniera restrittiva, come suggerito dalRI 1 e dalla scheda 8.5. In caso

contrario, la possibilità di cambiamento di destinazione in base all'art. 24

LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT non avrebbe più un carattere eccezionale, fondata

su motivazioni di ordine oggettivo. Il concetto di ubicazione vincolata

verrebbe esteso in modo incompatibile con la legislazione pianificatoria

federale e cantonale. Nulla muta al riguardo la differente terminologia in uso

presso l'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio,

riportata dalla Divisione nella risposta (loc. cit.).

15.2. La

Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce

l'approccio museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato

invece secondo il concetto di paesaggio dinamico, in continua

evoluzione, nell'ottica di una politica territoriale di recupero della sostanza

storico-paesaggistica. Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle

norme del piano in esame contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di

pianificazione fa più volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi

concretamente tradotto nell'approntamento di un apparato normativo confacente.

Inoltre, per poter procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato

attraverso la sua inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore

avrebbe dovuto disporre di informazioni ben più circostanziate di quelle usate

per l'allestimento del piano. La possibilità di eliminare gli elementi di

disturbo dipende, infatti, da molteplici fattori, che in concreto non sono

stati valutati. Perché una riqualifica nell'ottica di conformare il comparto

alle severe esigenze del PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche

pretestuosa, occorre che gli elementi di disturbo vengano dapprima individuati

con precisione; deve quindi essere esaminata la reale possibilità di apportare

correttivi. Ciò dipende, innanzitutto, dalla conoscenza della legalità

dell'intervento, dalla possibilità di procedere a una misura di ripristino, vuoi

tramite decisione (che comporta una verifica, tra l'altro, della

proporzionalità e dei termini di perenzione dell'azione di ripristino), vuoi su

base volontaria, ciò che presuppone invece la conclusione di accordi vincolanti

con i proprietari. Il semplice inserimento nel perimetro del PUC-PEIP non dà

nessuna garanzia che il comparto venga effettivamente recuperato e, di

riflesso, che i requisiti che ne giustificano la tutela siano mai, o comunque

in un ragionevole tempo futuro, adempiuti. Non è manifestamente sufficiente

quanto previsto dall'art. 13.3 NAPUC, che si limita a porre il principio

secondo cui:

Gli elementi architettonici deturpanti, in

particolare quelli estranei all'architettura rurale tradizionale, anche qualora

ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono essere rimossi al più tardi in

occasione di nuovi interventi sostanziali sugli edifici ammessi in base alle

presenti norme. Ciò vale in particolare anche per le opere di sistemazione

esterna nelle adiacenze degli oggetti protetti.

Tanto più che

questa norma non permette d'intervenire nell'intero paesaggio ai fini di un suo

recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne

discende che allo stadio attuale, laddove non è possibile già ora riconoscere

un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio

dev'essere escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta impregiudicata la

possibilità del pianificatore di chinarsi nuovamente su questi territori, una

volta eliminati gli elementi di disturbo o, eventualmente, sulla base di un

progetto concreto e vincolante per il loro recupero.

15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice

risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di

sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza

tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi

adempiono anche i requisiti qualitativi per essere ricompresi nel perimetro del

piano, prestando particolare attenzione alla presenza di edifici rurali

originali che devono valorizzarli, verifica che avviene in base a quanto appena

spiegato. Oltre che alla documentazione agli

atti, il Tribunale fa capo anche alle vedute aeree di Swisstopo www.map.geo.admin.ch/ e alle viste www.google.ch/maps (cfr. al riguardo

STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5). Quando non è altrimenti

indicato, il numero della foto è quello del dossier settoriale prodotto dalRI 1.

15.4. Nella misura in cui

i resistenti avanzano argomenti che sono stati trattati e risolti nell'ambito

dell'evasione delle censure di carattere generale avanzate dalRI 1, per

economia di giudizio, si rinvia a quanto spiegato in precedenza.

16.

Settore 3-B, Osco/Mairengo

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 6)

Per questo settore la perizia della Divisione è

silente.

16.1. Il settore 3-B si sviluppa a monte della

località di Polmengo e abbraccia le frazioni del Comune di Faido (da est a

ovest) di Mairengo (con Tortengo e Raslina) e di Osco (compresa Vigera). Benché

questo settore abbia una superficie piuttosto ampia, al suo interno dovrebbero

trovarsi unicamente quattro rustici classificati 1a, tre classificati 1d e

altrettanti oggetti culturali (cfr. immagine qui sopra). Dall'esame della

fotografia si evince come nel perimetro sono presenti i tre citati abitati e la

relativa (piuttosto fitta) rete stradale che li collega. Il settore, come

visto, è suddiviso tra le sezioni di Osco (nord-ovest) e quella di Mairengo

(sud-est).

16.2. Osco è inserito nell'inventario federale degli

insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; oggetto n. 4041). Dalla scheda

dell'inventario e dalle viste Google si evince come esso non si configuri come

un insieme coerente di edilizia rurale, al contrario: a caratterizzarne le

qualità storico architettoniche è proprio la ricca rappresentanza di tipi di

diverse epoche edificatorie. L'ISOS sottolinea quindi le buone qualità

situazionali per essere collocato su un ampio terrazzo prativo entro

un'imponente cornice boschiva.

Il piano regolatore di Osco, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione

del 22 dicembre 2009 (n. 6796), piano del paesaggio in scala 1:2'000, assegna

la parte non boschiva del settore alla zona agricola cui si sovrappone la zona

di protezione del paesaggio (ZPP1), dov'è ammessa la gestione agricola di tipo

estensivo (art. 19 cpv. 1 NAPR) e vige l'obbligo per il proprietario di

provvedere al mantenimento delle superfici aperte, atteso come al Municipio

spetta di sorvegliare e verificare che le opere di mantenimento siano

regolarmente eseguite e se del caso d'intervenire presso l'interessato (art. 19

cpv. 2 NAPR). Il comparto è pure caratterizzato da numerosi elementi naturali

protetti quali corsi d'acqua, boschetti, alberi singoli o a gruppi e numerosi

muri a secco. Per quanto concerne il piano delle zone, al margine nord del

settore il nucleo di Vigera è assegnato alla zona nucleo di villaggio,

edificabile ma di stampo conservativo (cfr. art. 30 NAPR), al cui servizio è

riservata un'area di posteggio. Vi è quindi l'abitato di Osco per il quale è

previsto un piano particolareggiato per il centro, mentre il resto è suddiviso

tra zona nucleo di villaggio (di stampo conservativo; art. 30 NAPR) e un'estesa

zona residenziale ai suoi margini. Anche qui sono previste aree di posteggio.

Per quanto concerne la parte sud-est del settore, il

piano regolatore della sezione di Mairengo approvato con risoluzione

governativa del 14 giugno 1995 (n. 3398), piano del paesaggio in scala 1:2'500,

attribuisce la parte non forestale alla zona agricola. Anche in questo comparto

sono presenti diverse zone edificabili. Innanzitutto, vi sono i due villaggi di

Mairengo e di Tortengo, assegnati alla zona del nucleo di villaggio, di stampo

conservativo (art. 40 NAPR); ai nuclei è poi accostata la rispettiva zona

residenziale primaria (RP 9.00); da notare che quella posta a monte e a valle

della strada che conduce a Mairengo è piuttosto ampia. Da ultimo vi è la zona

residenziale (R 9.00) di Raslina.

16.3. In base agli atti e alle viste Google è

possibile affermare che la sostanza edilizia fuori zona edificabile ricercata

ai fini di protezione è quasi del tutto assente. Senza che occorra qui

esprimersi nel dettaglio, i pochi edifici di (presumibile) origine rurale sono

stati già modificati in contrasto al criterio di valenza formale che informa la

pianificazione contestata; essi non

sarebbero ammissibili secondo le rigide norme edilizie approvate dal Gran

Consiglio a tutela dei paesaggi protetti. L'art. 15 NAPUC, che disciplina gli

interventi per gli oggetti classificati 1a, 1c e 1d (ovvero quelli meritevoli

di conservazione al netto dei diroccati ricostruibili), come pure quelli già

trasformati e classificati nella categoria 3 (art. 16 cpv. 3 NAPUC), impone

infatti l'assoluto rispetto degli edifici in parola, limitando al massimo gli

interventi ammessi. Lo conferma anche la documentazione esatta dall'Autorità

cantonale nell'ambito delle domande di costruzione per edifici rustici (cfr.

art. 12a del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre

1992 [RLE; RL 705.110]; inoltre: https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/). Esempi di interventi inammissibili sono ben

visibili, per esempio, in località Campasc (comparto 5a), dove i tetti degli

edifici di origine rurale sono stati rifatti in modo irrispettoso della

sostanza storica esistente, quando le NAPUC pongono, invece, il principio

secondo cui il materiale di copertura originario andrebbe conservato e, se

perduto, ripristinato, rispettivamente che il tetto deve conservare la

geometria, l'orientamento del colmo, le quote (alla gronda e al colmo), le

pendenze delle falde e le sporgenze originarie (art. 15.6.1, 15.6.2). Stessa

sorte è toccata all'edificio che si vede nella foto n. 36 il quale soffre

inoltre, al pari di quello vicino e ben conservato, della sistemazione esterna.

Da ultimo, nella zona agricola sono presenti edifici abitativi e infrastrutture

agricole moderne. Anche la strada principale, che si snoda nell'intero

comparto, non ha aspetto agricolo: asfaltata, essa presenta la tipica

connotazione di strada di collegamento montano.

17.

Settore 3-C, Calpiogna

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 5)

La perizia

della Divisione non si esprime in relazione a questo settore.

17.1. Il

settore 3-C è ubicato a cavallo delle sezioni di Faido, Calpiogna e Campello e

si trova a monte dell'abitato di Faido. Dall'immagine riportata qui sopra

emerge che, a dispetto delle sue dimensioni e al pari del settore esaminato in

precedenza, di edifici classificati 1a al suo interno dovrebbero esservene

pochissimi: solamente tre, oltre due edifici classificati 1d. Ben visibili sono

poi i villaggi di Calpiogna (comparto 2) e Primadengo (comparto 3), così come

la strada asfaltata che sale a tornanti in direzione di Campello, il cui

impatto dato dalla tipologia di costruzione non è trascurabile; l'impianto

stradale è tuttavia meno fitto rispetto al precedente settore.

17.2.

Calpiogna e Primadengo sono compresi nell'inventario ISOS (oggetti n. 3809 e

4075), che ne sottolinea l'importanza del contesto prativo in cui sono inseriti

e la qualità storico architettonica della sostanza edilizia tradizionale, anche

rurale, presente.

Il piano regolatore della sezione di Calpiogna, approvato dal Consiglio di

Stato con risoluzione del 1° luglio 1992 (n. 5391), piani del paesaggio,

assegna la parte non forestale del territorio alla zona agricola, cui in parte

si sovrappone anche una zona di protezione del paesaggio, per la quale è

imposta una gestione estensiva; al proprietario è poi fatto obbligo di

mantenere i fondi - o di tollerarne la gestione da parte di terzi - a

salvaguardia delle zone aperte dall'avanzare del bosco, in difetto di che il

Municipio provvede a organizzare eventuali interventi sostitutivi a carico del

proprietario (art. 29 cpv. 3 NAPR). Passando al piano delle zone, vi sono

quelle edificabili dei nuclei di Calpiogna e Primadengo, per le quali valgono

norme conservative (art. 40 NAPR), in parte contorniate da zone residenziali a

carattere medio (R), una con vincolo di residenza primaria a Primadengo. Alcune

zone per posteggi sono poste a servizio dei due villaggi. Infine, in località

Piantett vi è una zona campeggio, nella quale è ammessa la posa di tende,

roulottes ecc. nonché la costruzione di edifici indispensabili al funzionamento

della struttura (art. 44 NAPR).

La parte del

settore di pertinenza della sezione di Campello (un piccolo spicchio a monte di

Chinchengo) è assegnata dal piano regolatore approvato il 3 giugno 2003 (ris.

gov. n. 2387), piano del paesaggio, alla zona boschiva.

Per quanto

riguarda la porzione sud del comparto, in territorio della sezione di Faido, la

parte non boschiva è attribuita dal piano regolatore approvato il 17 dicembre

1986 (ris. gov. n. 7959) alla zona senza destinazione specifica.

17.3. Quanto

alla situazione edilizia né dagli atti né dalle viste Google è possibile

reperire edifici della tipologia ricercata. La gran parte della sostanza

edilizia fuori zona è infatti composta da edifici moderni sia abitativi sia

agricoli, anche di notevoli dimensioni. Le costruzioni di presumibile origine

rurale hanno perso ogni interesse ai sensi del PUC-PEIP, giacché trasformate

senza rispetto alcuno per la sostanza storica, talvolta in modo molto pesante

(si veda per tutti quanto subìto da quello che doveva essere l'edificio

classificato 1a nel comparto 1, fotografie n. 2 segg.). Altri manufatti minori

(come tettoie) completano il quadro. Stupisce che il piano si spinga a comprendere

la radura di Piantett (comparto 4), riservata per il campeggio, e la cui

situazione dal profilo paesaggistico non può che essere considerata come

desolante, non solo dal profilo del PUC-PEIP (cfr. fotografie n. 101 segg.).

14.

18.

Settore 3-D, Campello/Molare

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 5)

Secondo la perizia della Divisione, la qualità del

paesaggio deriverebbe dalle ampie superfici prative regolarmente gestite,

ben raggiungibili e idonee all'uso meccanizzato che fanno da contorno e

collegano i nuclei abitati. Rilevanti sarebbero anche i singoli edifici,

la rete di strade, i margini boschivi e le strutture (siepi, boschetti). Si

tratterebbe dunque di un tipico paesaggio contemporaneo di montagna, il cui

carattere tradizionale non sarebbe intaccato dagli elementi moderni.

18.1. Il settore 3-D, Campello/Molare,

si sviluppa a monte di quello 3-C appena esaminato e si estende nelle sezioni

di Calpiogna, Campello e Rossura. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra,

al suo interno dovrebbero trovarsi una dozzina di edifici classificati 1a, sei

oggetti culturali 1c e otto edifici 1d. Sempre dall'immagine si vede come esso

comprenda i villaggi di Campello e Molare e lambisca la parte bassa di quello

di Carì.

18.2. Per quanto riguarda la stretta

porzione più occidentale, il piano regolatore di Calpiogna (piani del paesaggio

in scala 1:5000 e 1:2000/1:1000) assegna la parte non boschiva alla zona

agricola cui si sovrappone una zona di protezione del paesaggio.

La parte centrale del settore è

disciplinata dal piano regolatore di Campello. Per quanto non zona forestale,

il territorio è assegnato a quella agricola, cui si sovrappone la zona di

protezione del paesaggio. Secondo l'art. 26 cpv. 2 NAPR, la gestione delle aree

agricole deve dunque avvenire in modo estensivo, ritenuto inoltre che tutti i

contenuti naturali sono protetti. Il cpv. 3 del medesimo disposto impone poi al

proprietario l'obbligo di provvedere alla gestione e alla manutenzione dei

fondi per salvaguardare le zone aperte dall'avanzamento del bosco, obbligandolo,

in caso non lo possa fare, di tollerarne la gestione da parte di terzi, se del

caso anche dell'ente pubblico (a carico del proprietario). Il Municipio deve

poi occuparsi di opportune misure d'incentivo (cpv. 4). All'interno vi sono

anche alcuni elementi naturali protetti quali prati magri, un gruppo arboreo e

alcuni muri a secco. A sud si trova poi l'ampia zona edificabile del villaggio

di Campello composta della zona nucleo (NCA; conservativa, cfr. art. 11 NAPR),

di una piccola zona edificabile primaria d'interesse comunale (ZEIC) e di una

generosa zona edificabile estensiva (RE; cfr. piano delle zone). A nord il

settore si estende sino a inglobare la parte bassa della zona RE di Carì e

anche la piccola zona nucleo di Piana.

Per quanto riguarda la parte orientale

del settore, il piano regolatore della sezione di Rossura, approvato dal

Consiglio di Stato il 26 agosto 1992 (ris. n. 7211) l'assegna - in quanto non

boschiva - alla zona agricola (piano del paesaggio in scala 1:2'000). In

località Valle vi è poi una zona di rispetto del paesaggio ed è segnalato un

nucleo/gruppo di rustici. Si tratta di quelli del comparto 2a del fascicolo delRI

1 (pag. 17 segg.), su cui si tornerà in seguito. Verso levante si trova la zona

edificabile di Molare, suddivisa in zona nucleo originario (NO), di stampo

conservativo (cfr. art. 37 NAPR), e zona residenziale a carattere medio (R;

cfr. piano delle zone).

18.3. Dal profilo edilizio, vi sarebbe

da attendersi la presenza di alcuni edifici della tipologia ricercata,

quantomeno in corrispondenza di quelli classificati 1a, 1c e 1d secondo quanto

riportato nell'immagine qui sopra.

Nella porzione occidentale del settore,

quella che orbita intorno alla frazione di Campello, è effettivamente presente

una costruzione di pregio (comparto 1b; cfr. foto n. 20 e 22). La radura di

pertinenza del rustico che ancora doveva esistere alcuni anni or sono (tant'è

che secondo l'estratto SIFTI dovevano esservi 3'108 m2 di superficie

inedificata - humus) è oramai stata invasa dalla foresta e boscaglia,

riducendone le dimensioni di modo che oggi appare troppo piccola per poter

acquisire una forza paesaggistica tale da giustificarne il mantenimento nel

PUC-PEIP. Allo stato attuale la scelta non è dunque supportata da pertinenti

motivazioni, quelle fornite in concreto dal pianificatore essendo insufficienti

per riconoscerne un potenziale recupero, non potendosi in casu

prescindere da una verifica puntuale del limite forestale. Essa è poi posta nei

pressi dell'abitazione moderna di cui alla foto n. 23. Dalle viste Google è

possibile rilevare che anche l'altro edificio classificato 1a, ubicato più a

monte a Bidré, ha mantenuto intatte le sue qualità. Nei suoi pressi un altro

edificio di presumibile origine rurale ha subìto interventi non in linea con le

qualità formali ricercate, anche a causa delle sistemazioni esterne. Poco più a

valle vi è poi una casetta in stile moderno e nelle immediate vicinanze la zona

edificabile RE di Campello. Gli edifici di pregio sono dunque piuttosto degli

episodi puntuali che, anche per la loro posizione, non sono in grado di

caratterizzare il paesaggio. Sempre dalle viste Google, emerge che l'edificio

1a posto a margine dell'abitato di Carì, sul cui stato di conservazione originale

possono peraltro sorgere dubbi, non possiede un spazio di pertinenza

sufficientemente esteso per essere considerato rilevante dal profilo

paesaggistico. Per il resto, l'edilizia fuori zona è del tutto estranea a

quella ricercata.

Per quanto riguarda la parte est del settore, in

corrispondenza del comparto 2a in località Valle, stando ai dati dell'immagine

aerea e a quanto indicato dal piano del paesaggio di Rossura, ci si dovrebbe

attendere di trovare un gruppo di edifici rustici classificati 1a. Ora, tuttavia,

gli interventi effettuati sugli edifici li hanno snaturati nell'ottica del

PUC-PEIP; non si tratta più di testimonianze originali della civiltà rurale,

conservate secondo le rigide norme previste dal legislatore (cfr. fotografie n.

51 segg.). La connotazione agricola del comparto risulta non tanto da questi

edifici - che appaiono a tutti gli effetti delle casette di vacanza delle quali

l'origine (forse) rurale non è sempre percettibile - quanto dalle due imponenti

stalle poste ai loro margini, all'esterno del tornante della strada asfaltata.

Altri edifici che in origine erano classificati 1a hanno perso la loro

originalità. È il caso, per esempio, di quello visibile alla foto n. 75

(comparto 2b), noto alle parti da una precedente procedura, ma anche di quelli

di presumibile origine rurale in località Campì (comparto 2c; cfr. per esempio,

foto n. 99). Dalle viste Google si può concludere che anche la parte bassa del

comparto (salendo da Barescia) è caratterizzata da un'edificazione estranea a

quella ricercata e presenta sistemazioni esterne incompatibili col PUC-PEIP.

19.

Settore 3-E, Figgione/Rossura/Tengia

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 5)

In relazione a questo settore, la perizia della

Divisione è silente.

19.1. Il settore 3-E si trova a est di

quelli appena esaminati, quasi parallelo al fondo valle, dal quale è separato

da una fascia boschiva. Esso è interamente compreso nella sezione di Rossura.

Secondo la fotografia aerea riportata qui sopra, al suo interno dovrebbero

trovarsi quattro edifici meritevoli di conservazione 1a (due a Tengia, comparto

1; due a Figgione-Muriengo, comparto 3), altrettanti edifici classificati 1d e

due oggetti culturali 1c. Dall'immagine si vedono i villaggi (da ovest a est)

di Figgione, Rossura (comparto 2) e Tengia. L'intero

settore è quindi attraversato, in posizione sostanzialmente centrale e

parallela al fondovalle, dalla strada principale asfaltata che sale da Faido.

19.2. Figgione, Rossura e Tengia sono

tutti inseriti nell'inventario ISOS

(oggetti n. 3913, 4100 e 4153), da cui si può desumere, quali tratti comuni, le

qualità buone/ottime di questi insediamenti sia dal profilo situazionale,

siccome collocati all'interno di cornici prative, sia dal profilo

storico-architettonico, poiché la sostanza edilizia è rappresentativa

dell'edificazione regionale tradizionale nella sua componente abitativa e

utilitaria.

Il piano regolatore di Rossura,

approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 26 agosto 1992 (n. 7211),

piano del paesaggio, assegna la parte non boschiva del settore alla zona

agricola, cui si sovrappone a valle di Rossura una zona di rispetto del

paesaggio al cui centro vi è quella di protezione del monumento della chiesa

dei Santi Lorenzo e Agata. L'art. 20 cpv. 2 NAPR, relativo alla coltivazione

dei terreni agricoli, prevede che il proprietario che intende abbandonarla è

tenuto a avvisare il Municipio, ritenuto che l'abbandono è presunto se la

coltivazione non avviene per due anni consecutivi. Il Municipio, prosegue la

norma (cpv. 3), può affidarla in questi casi a terzi oppure provvedervi anche

direttamente in circostanze speciali. Nel settore vi sono poi le zone edificabili

dei tre abitati (cfr. piano delle zone): per ciascuno vi è una zona del nucleo

protetto (NP; di stampo conservativo, cfr. art. 38 NAPR) e una zona

residenziale a carattere medio, più ampia a Figgione e a Tengia, meno estesa a

Rossura. Alcuni posteggi al servizio dei nuclei completano il quadro.

19.3. Dal profilo delle costruzioni fuori zona, dagli

atti, dal sopralluogo e dalle viste Google emerge come quasi non vi sia traccia

di edifici della tipologia ricercata. In realtà, solo a Muriengo (comparto 3, a

monte di Figgione) è possibile scorgerne un paio (uno, comunque, ha già subìto

una sostituzione impropria del tetto; cfr. fotografie n. 137-139; inoltre

fotografie n. 83-87 allegate al verbale di sopralluogo). Anche se non rilevati

nel piano del paesaggio, nel comparto sono presenti anche alcuni muri a secco

(p. es. foto n. 88 allegata al verbale di sopralluogo). Per il resto, gli

edifici di presumibile origine rurale sono ormai stati snaturati in rapporto

alle qualità formali esatte dal PUC-PEIP.

20.

Settore 3-F, Calonico

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 5)

Secondo la perizia della Divisione, la qualità del

paesaggio deriverebbe dalla morfologia variata (piani, pendii,

terrazzamenti); la presenza importante di elementi sia naturali, sia antropici

(singoli alberi, boschetti, muri, beni culturali) forma un paesaggio ricco e

diversificato, che fa da cornice ad un insediamento di assoluto valore (Isos

nazionale). Si tratterebbe dunque di un tipico paesaggio agricolo di

montagna.

20.1. Il settore 3-F, Calonico, è posto più a sud di

quello appena esaminato. Dall'immagine qui sopra riportata emerge innanzitutto

che nel settore vi è un solo edificio classificato nella categoria 1a,

segnatamente un oggetto culturale 1c (comparto 3). Sono inoltre ben visibili il

villaggio di Calonico con la chiesa di San Martino e la strada principale

asfaltata che sale da Lavorgo, con alcune diramazioni secondarie; si nota poi

la presenza di due gruppetti di case: uno in località Quadréda (comparto 1) e

l'altro, più piccolo a Cesü (comparto 2).

20.2. Calonico è inserito nell'ISOS (oggetto n. 3808),

che ne evidenzia le ottime qualità spaziali per la sua posizione su un breve

terrazzo prativo e quelle buone storico-architettoniche data l'ampia rappresentanza

di edifici utilitari e abitativi testimone della cultura rurale della regione.

Il piano regolatore di Calonico, approvato con

risoluzione governativa del 16 febbraio 1993 (n. 1185), piano del paesaggio in

scala 1:2'000, assegna la parte non boschiva del settore alla zona agricola,

alla quale si sovrappone una zona di protezione del paesaggio a valle del

nucleo di Calonico che si estende sino alla chiesa di San Martino. Vi sono poi

le zone edificabili (cfr. piano delle zone). Innanzitutto quella del nucleo di

villaggio NV (di stampo conservativo, art. 33 NAPR), completata da quella di estensione

del nucleo del villaggio ENV. A sud-est del nucleo si sviluppa anche la zona

residenziale a due piani, in parte con vincolo di residenza primaria.

20.3. Dal profilo della sostanza edilizia, unico

esempio di edificio della tipologia che il PUC-PEIP vorrebbe tutelare è l'1c

rilevato anche nell'immagine più sopra; trattasi di un minuscolo mulino (cfr.

fotografie n. 45-48; cfr. anche: www.mulino-calonico.ch). Edificio che, però, nemmeno è situato fuori zona

edificabile, essendo invece inserito in un'area vincolata per la realizzazione

di un posteggio pubblico. A ben vedere, fuori zona edificabile si trova di

tutto (per tacere delle sistemazioni esterne) fuorché i rustici che potrebbero

semmai beneficiare delle possibilità di cambiamento di destinazione negli

intendimenti del pianificatore.

21.

Settore 3-G, Anzonico

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 5)

Secondo la perizia della Divisione, la qualità del

paesaggio deriverebbe dalla morfologia variata (piani, pendii, terrazzamenti);

la presenza importante di elementi sia naturali, sia antropici (singoli alberi,

boschetti, muri, beni culturali) forma un paesaggio ricco e diversificato, che

fa da cornice ad un insediamento di assoluto valore (Isos nazionale). Si

tratterebbe dunque di un tipico paesaggio agricolo di montagna.

21.1. Dall'immagine riportata qui sopra si può

evincere come all'interno del settore 3-G, Anzonico, dovrebbero trovarsi una

quindicina di edifici classificati 1a e tre edifici classificati 1d. Al suo

interno sono inoltre presenti diverse strade. Il settore è suddiviso in due

parti dal Ri di Laium, che scorre all'interno della fascia boscata centrale.

Sulla sponda destra, lungo il collegamento principale che lo attraversa nel

terzo più a monte, in corrispondenza di un ripido pendio prativo, vi è il

villaggio di Anzonico con a monte un gruppo di edifici (comparto 6, Rousgia di

Rivài); a valle, invece, si vede la radura di Sacco, dove è recensito un

edificio agricolo ancora in uso. Sulla sponda sinistra si notano soprattutto la

strada che sale a tornanti dal fondovalle (comparti 1, 2, 3, e 5) e la mole

della chiesa parrocchiale di San Giovanni Battista decollato, a Vinèi (comparto

1).

21.2. Anzonico è inserito nell'inventario ISOS

(oggetto n. 3730), che ne sottolinea le ottime qualità situazionali dovute

anche al pendio di sfondo di grande imponenza per la sua ripidità e per la

pressoché totale integrità; sempre secondo l'inventario, l'insediamento presenterebbe

buone qualità storico-architettoniche nella dominanza dei tipi edilizi

tradizionali leventinesi.

Il piano regolatore di Anzonico, approvato dal

Consiglio di Stato con risoluzione del 1° settembre 1993 (n. 7295), piano del

paesaggio in scala 1:2'000, assegna la parte non forestale del settore alla

zona agricola. Vi sono poi due zone edificabili. La prima, in corrispondenza

del villaggio di Anzonico, è suddivisa tra una zona nucleo di villaggio (di

stampo conservativo; art. 33 NAPR), cui si affianca a ovest (sia a monte che a

valle) la zona residenziale a due piani R2, rispettivamente la zona

residenziale d'interesse comunale R2 Co (volta a favorire la residenza

primaria; art. 35 NAPR). Due posteggi sono disposti lungo la strada principale,

alle due entrate del nucleo. Un'ulteriore zona edificabile R2 si sviluppa a est

della citata chiesa parrocchiale (comparto 1), dov'è pure pianificato un

posteggio pubblico.

21.3. Per quanto riguarda la situazione edificatoria

del fuori zona, dall'immagine riportata più sopra vi era da attendersi una

certa presenza di edifici della tipologia ricercata in località Rousgia di Rivài,

dove risultano recensiti sette edifici classificati 1a (comparto 6). Tuttavia

il sopralluogo ha permesso di rilevare che in realtà non vi è una loro

predominanza, atta a caratterizzare il paesaggio, ciò che risulta confermato

anche dalle viste Google. Gli edifici di presumibile origine rurale, applicando

il severo metro formale che informa il PUC-PEIP, sono stati snaturati. La

presenza di pannelli solari di dimensioni non ridotte su tetti di foggia e

materiale moderni non sono di certo atti a conferire l'aspetto tradizionale

ricercato. Anche dal profilo delle sistemazioni esterne, la situazione è

contraria alle previsioni pianificatorie: recinzioni, muri di sostegno (seppur

in pietra), lastricati ecc. L'impressione suscitata non è quella di un

paesaggio agricolo di pregio da preservare, quanto quella di una zona

(edificabile) di casette di vacanza parzialmente ricavate da preesistenti

edifici di possibile origine rurale. A valle di Anzonico, come visto, non vi

sono rustici potenzialmente riattabili; l'edilizia (rurale) fuori zona è in

effetti assente, fatto salvo lo stabile agricolo ancora in uso al centro della

radura posta a ovest del comparto 1, classificato come 1d e per il quale

parrebbe potersi escludere - stante l'imponente mole - la possibilità di

cambiamento di destinazione (cfr. art. 11 cpv. 1 lett. d NAPUC).

Per quanto riguarda invece la sponda sinistra del Ri

di Laiùm, da notare è innanzitutto il vigneto, d'impianto tradizionale e

paesaggisticamente interessante, posto all'estremo sud del settore, a ridosso

delle gallerie del viadotto della Biaschina (comparto 5). Qui non vi sono,

tuttavia, edifici che presentino le caratteristiche rurali-tradizionali ricercate.

Anche sotto il profilo delle sistemazioni esterne la situazione è lungi

dall'essere conforme alle rigorose pretese del PUC-PEIP. Proseguendo verso nord

si raggiunge una radura (località Chèisc; comparto 3). Qui l'origine rurale

degli edifici è a prima vista percettibile. Gli interventi costruttivi,

tuttavia, non sono sempre in linea con le aspettative del PUC-PEIP (per

esempio, il tetto dell'edificio sulla foto n. 75). Ma a pregiudicare il

comparto dal profilo paesaggistico sono soprattutto le sistemazioni esterne. Vi

è ad esempio la "foresta" di paletti in metallo con tanto di

recinzione di quello che sembra l'impianto di un vigneto, muretti, scalette,

pergole moderne, selciati, caminetti grill completano il quadro (cfr. in

particolare foto n. 82 segg.). Proseguendo lungo la strada verso est, dopo il

tornante si giunge a Cruisc (al centro del comparto 2), dove dovrebbero essere

tre rustici 1a. Due sono effettivamente reperibili, tutto sommato integri

(facendo astrazione del rifacimento del tetto del primo dei due salendo; cfr.

fotografia n. 42). Ma il contesto d'appartenenza non è (più) quello rurale

auspicato. La situazione edilizia e delle sistemazioni esterne è talmente

variegata ed estranea alla tipologia ricercata che è persino difficile da descrivere.

Sicché è sufficiente rinviare alle immagini agli atti (fotografie n. 16 segg.).

Anche qui si intravvedono alcuni muretti a secco, vestigia di antichi

terrazzamenti. L'ultimo comparto che resta da esaminare è quello nei pressi

della chiesa parrocchiale (comparto 1). Alla foto n. 2 si vede quello che

dovrebbe essere l'edificio 1a censito. Si tratta però dell'unico edificio che

(sembrerebbe) aver mantenuto le qualità ricercate dalla pianificazione in

esame; il resto dell'edilizia locale è invece estranea. La sua posizione a

ridosso della strada asfaltata e sopra il muro di controriva in conci ne riduce

il potenziale impatto paesaggistico. Dominante il paesaggio - poi - è semmai

l'edificio sacro dall'altro lato della strada.

22.

Settore 3-H, Cavagnago

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 5)

Secondo la perizia della Divisione, si tratterebbe di

un paesaggio agricolo di montagna, tipico della zona della Strada Alta, le cui

qualità deriverebbero dalla morfologia variata.

22.1. Il settore 3-H, Cavagnago, è posto a sud di

quello appena esaminato. Stando alle indicazioni riportate qui sopra,

all'interno del settore dovrebbero esservi quattro edifici classificati 1d; non

vi sarebbero rustici della categoria 1a. Ben visibile è, inoltre, l'abitato di

Cavagnago che si sviluppa a monte e a valle della strada principale, dalla

quale si dirama una rete piuttosto fitta di strade secondarie.

22.2. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di

Stato il 13 ottobre 1992 (ris. gov. n. 8926), piano del paesaggio, attribuisce

la parte non boschiva del settore alla zona agricola, cui si sovrappone per la

gran parte una zona di protezione del contesto dei nuclei di Cavagnago e Segno

(PA 1). Al centro si trova quindi la zona edificabile, composta della zona

nucleo tradizione NV (di stampo conservativo, art. 27 NAPR) e di quella del

nucleo di tamponamento NT (aree di contorno alle parti edilizie tradizionali,

la cui edificazione dev'essere intesa come completazione del nucleo; art. 28

NAPR), oltre una piccola area residenziale d'interesse comunale a monte (per la

quale valgono le disposizioni della zona NT) e una zona artigianale a valle.

Diversi spazi sono poi riservati alla zona per edifici di interesse pubblico

(casa comunale e patriziale, centro culturale, autorimesse, aree svago ecc.).

22.3. Dal profilo edilizio, dalle immagini agli atti

non emerge una significativa presenza di costruzioni della tipologia ricercata

dal PUC-PEIP; sono rilevabili inoltre un certo numero di edifici moderni (stalle

di grandi dimensioni, casette ecc.). Dalle viste Google, tuttavia, è possibile scorgere i rustici classificati 1d, ma stante la loro

ubicazione nei pressi di altri edifici i due posti più a ovest non hanno la

forza di imporsi come elementi caratterizzanti il comparto, lo stesso vale per

quello posto a monte dell'abitato, grossomodo al centro del comparto, per il

quale non è dato di riconoscere un'area paesaggistica di riferimento

sufficientemente ampia. Diversa è la situazione per il rustico 1d posto più a

sud, che pure ha conservato le caratteristiche richieste, che appartiene invece

al più ampio comparto paesaggistico che si sviluppa verso valle dove vi sono

altri due oggetti inventariati, che pure presentano i tratti rurali originari,

e inseriti nel perimetro del PUC-PEIP rimasto incontestato. Per questa limitata

porzione di territorio il carattere originario degli edifici e del paesaggio

risulta ancora sufficientemente preservato.

23.

Settore 3-I, Sobrio/Parnasco

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 5)

La perizia

della Divisione sottolinea che le qualità del paesaggio, ricco e diversificato,

derivano dalla presenza importante di elementi sia naturali, sia antropici

(singoli alberi, boschetti, muri, beni culturali). Esso fa poi da cornice

all'insediamento di Sobrio, dove presenta con morfologia variata (piani, pendii

e terrazzamenti), più dolce a Parnasco (terrazzo glaciale).

23.1.

L'ultimo settore della regione 3 è quello più meridionale. Esso abbraccia gli

abitati di Ronzano (comparto 3), Villa (Sobrio; comparto 2) e Parnasco

(comparto 1), ben visibili nella foto riportata qui sopra, al pari della rete

stradale, tutto sommato abbastanza fitta, che li serve. A Parnasco dovrebbero

esservi due rustici classificati 1a, oltre a un edificio 1d; anche a Sobrio

dovrebbe trovarsi un rustico classificato 1d.

23.2. L'insieme

di Sobrio, compreso Ronzano, è classificato nell'ISOS (oggetto n. 4135), cha ne

valuta come ottime le qualità situazionali grazie alla collocazione al centro

di un terrazzo prativo, in leggera pendenza e ancora fondamentalmente integro e

come buone le qualità storico-architettoniche di un patrimonio edilizio dove

predominano i tipi tradizionali della regione.

Il piano regolatore di Sobrio, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione

del 17 aprile 1996 (n. 1886), assegna la parte non forestale del settore alla

zona agricola, sulla quale si sovrappongono le zone di protezione del paesaggio

(ZPP 1-4) a valle e a monte di Ronzano e Villa nonché a sud di Villa, a valle

di Parnasco e a Valleggia. Zone che presentano qualità paesaggistiche per il

loro sfruttamento agricolo, la presenza di muri a secco di terrazzamento,

siepi, boschetti ecc. e per le quali dev'essere mantenuta l'attività agricola.

La gestione e la manutenzione dei fondi in ZPP spetta ai proprietari, con

possibilità per il Municipio di intervenire a loro spese (art. 26 NAPR).

All'interno del settore vi sono poi tre zone edificabili. Quella di Ronzano si

compone di una zona nucleo, cui s'accosta a monte la zona per residenze

primarie intensiva (R3), dove le costruzioni devono comunque inserirsi

nell'ambiente rispettando le caratteristiche architettoniche dei nuclei (art.

43 NAPR); nei pressi si trova pure la stazione per la funivia che sale al

Matro. Al servizio di questo nucleo sono poi previsti due posteggi. Per quanto

concerne Villa-Sobrio, l'insediamento è attribuito alla zona NV, salvo alcune

zone per attrezzature ed edifici d'interesse pubblico (AEP), anche di discrete

dimensioni (rifugio per la protezione civile, centro soccorso, negozio,

piazzale multiuso, parco giochi, magazzini comunali ecc.). Anche qui alcuni

fondi sono riservati per la realizzazione di posteggi. Tra i due nuclei

tradizionali vi è poi il complesso della Chiesa di San Lorenzo col cimitero e

la casa parrocchiale. Distaccata a est è ritagliata la zona residenziale (R2)

di Parnasco, servita da un posteggio pubblico, con a monte quella riservata per

la realizzazione di un centro soggiorno montano.

23.3. Dal

profilo edilizio, in occasione del sopralluogo non è emersa una significativa

presenza dell'edilizia ricercata; essa è quasi completamente assente fuori

zona, dove è invece possibile riscontrare tutt'altra tipologia di edifici, non

solo agricoli. Per quanto riguarda in particolare Parnasco (comparto 1), i due

edifici classificati 1a sono effettivamente presenti (visibili nelle foto n. 18

segg. il primo e alla foto n. 36 il secondo); hanno comunque subìto interventi

non perfettamente in linea con le previsioni del piano (si notino i due

lucernari nel tetto in piode nel primo, rispettivamente il rifacimento del

tetto del secondo). Nel complesso essi non emergono nel contesto paesaggistico

né lo caratterizzano.

24.

Valutazione complessiva della

regione 3

24.1. Alla

luce di quanto appena illustrato, è giocoforza concludere che il ricorso in

relazione a questa regione, con la riserva del comparto di cui al consid. 22.3

che precede, è fondato, già solo per il fatto che nei vari settori non è

possibile riscontrare una presenza significativa di edifici della tipologia

ricercata; in alcuni casi essi sono del tutto assenti. Si tratta, dunque, di

una presenza sporadica che, talvolta anche a causa della posizione marginale di

queste costruzioni, non acquisisce mai la forza di caratterizzare il paesaggio.

Certo, nei luoghi in esame è possibile riscontrare elementi naturalistici e

paesaggistici di sicuro pregio (muri a secco, oggetti culturali ecc.). Ma essi

da soli non permettono di controbilanciare l'assenza dell'edilizia ricercata.

La presenza poi di numerosi elementi moderni del tutto estranei alla civiltà

contadina tradizionale, riscontrabile praticamente ovunque, è una presenza

molto più percettibile. Così come la strada di collegamento asfaltata

costituisce un importante elemento che contribuisce a ostacolare una lettura

paesaggistica di tipo rurale.

24.2. È vero

che diversi dei villaggi in esame sono inseriti nell'ISOS e che questi ne

sottolinea la valenza della sostanza architettonica al loro interno e,

soprattutto per quanto qui interessi, la necessità di preservare le pregevoli

cornici verdi degli insediamenti. Tuttavia, lo scopo del PUC-PEIP è la delimitazione

dei paesaggi con edifici e impianti protetti ai sensi della scheda 8.5. del

piano direttore (art. 2 cpv. 1.2 NAPUC), non quello di proteggere zone

agricole ancorché pregiate e significative dal profilo paesaggistico laddove

non vi è (sufficiente) sostanza edilizia storica da tutelare.

La tutela del paesaggio in quanto tale deve, invece, avvenire per il tramite

dei piani regolatori o altri strumenti specifici del diritto federale, comunale

o cantonale. È, del resto, quanto già avviene in diversi settori qui

analizzati, dove i piani regolatori di alcune sezioni prevedono espressamente

l'obbligo di mantenimento del territorio agricolo con funzione paesaggistica,

prevedendo anche misure sostitutive nel caso in cui il proprietario non vi

provvedesse.

24.3. In definitiva per questa regione, fatta eccezione per il comparto di cui

al precedente consid. 22.3., in nessuno dei settori analizzati né i requisiti

stabiliti dal diritto federale né i criteri posti dalla pianificazione

direttrice né quelli deducibili dall'impostazione del PUC-PEIP sono adempiuti.

Come visto, il paesaggio non raggiunge, a causa degli edifici e interventi in

esso presenti, i requisiti minimi per essere ritenuto degno di protezione; esso

non rappresenta una testimonianza storica sufficientemente preservata e

la ricchezza culturale con carattere di unicità non è chiaramente percettibile.

In taluni casi non è invece possibile individuare aree di sufficiente

estensione per poter essere considerate rilevanti dal profilo paesaggistico e

quindi significative dal profilo della pianificazione in esame.

24.4. Stante

quanto appena spiegato, siccome i settori in parola non adempiono ai criteri

per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP, nemmeno la ponderazione degli

interessi in gioco permetterebbe di giungere a diversa soluzione. In merito va

comunque evidenziato come il pianificatore abbia già una volta compiuto questo

esercizio con l'adozione dei piani regolatori soggiacenti, nel cui ambito ha

tracciato il limite della zona edificabile. Da notare poi che quelli in esame

sono, come del resto rileva per alcuni di loro la Divisione stessa, paesaggi

agricoli di montagna dove è tuttora presente un vivace settore agricolo,

organizzato in strutture moderne e razionali (perizia, pag. 3). In effetti,

risulta che i terreni che fanno di contorno agli abitati permanenti sono

tutt'ora gestiti dall'agricoltura, in gran parte anche in modo meccanizzato, di

modo che essi appaiono già ora sufficientemente al riparo dall'incedere del

bosco; una banalizzazione del territorio per questo motivo appare tutto sommato

remota. Va poi considerato l'interesse, sottolineato anche dalla scheda 8.5 del

piano direttore (ripresa nell'approfondimento della scheda P3), di

salvaguardare la flessibilità per altre utilizzazioni. La sovrapposizione di

vincoli ingiustificati va dunque evitata, poiché può ostacolare o comunque

rendere più difficile altre attività di incidenza territoriale.

24.5. Per quanto concerne il comparto di cui al consid. 22.3, va

anzitutto considerato che il Tribunale non è autorità di pianificazione. Benché

il ricorso limitatamente a questa porzione di territorio risulti infondato, non

spetta a questa Corte di tracciare il perimetro ridotto. Compito che, invece,

tocca al Governo, autorità preposta all'adozione dei piani d'utilizzazione

cantonale (anche in vigenza della nuova legge, cfr. art. 45 cpv. 3 LST), da

sottoporre al Gran Consiglio per approvazione (art. 46 cpv. 1 LST). Gli atti

sono dunque retrocessi al Consiglio di Stato perché formuli una proposta in tal

senso al Legislativo. Le Autorità di pianificazione sono inoltre tenute a

verificare che la situazione di fatto non sia nel frattempo mutata e che i

valori che giustificherebbero l'inclusione di questo comparto nel PUC-PEIP

siano tuttora dati, effettuando una completa ponderazione degli interessi in

gioco.

25.

Sulla scorta delle considerazioni

che precedono il ricorso, nella misura in cui non è stralciato dai ruoli,

dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale, alla luce delle particolarità

della procedura rinuncia a titolo eccezionale a prelevare la tassa di giustizia

(art. 28 cpv. 1 LPamm), atteso come gli enti pubblici ne andrebbero comunque

sia esenti, secondo prassi. Per quanto riguarda le ripetibili, l'ampiezza della

fattispecie e la complessità della causa permettono di ritenere giustificata la

scelta delRI 1 di avvalersi di un patrocinatore, per cui dev'essere

riconosciuta un'indennità per ripetibili. Sempre considerando le particolarità

della causa, esse sono poste a carico dello Stato (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso, per quanto non

stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata, è parzialmente

accolto.

Di conseguenza:

1.1.

i settori 3-B, 3-C, 3-D, 3-E, 3-F,

3-G, 3-H e 3-I secondo il piano in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013 prodotto

dall'insorgente con il complemento al ricorso del 24 luglio 2013 relativi alla

regione 3 Media e Bassa Leventina sono stralciati dal PUC-PEIP;

1.2.

limitatamente all'area nei pressi

del rustico classificato 1d posto a sud nel comparto nel settore 3-H, Cavagnago,

gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al

consid. 24.5 del presente giudizio.

2. Non si preleva la

tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.- per

ripetibili.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. LTF).

4. Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera