90.2020.63

Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 13 - Val Mara e Mendrisiotto

21 dicembre 2020Italiano119 min

Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso cantonale.

Source ti.ch

Incarti

90.2010.128 (R13)

90.2020.63

Lugano

dicembre 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 29 ottobre 2010 dell'

patrocinato

da: PR 1

contro

il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui

il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei

paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);

evasione

parziale:

regione 13, Val Mara / Mendrisiotto;

ritenuto, in

fatto

a. Con messaggio del 26

maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al

Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e

impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda

di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;

approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e

oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la

protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di

mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi

costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il

PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali

(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di

loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti

protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le

possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti

nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili

(IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha

proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.

b. Il 27 aprile

2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il

suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime

transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un

rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un

accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato

rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di promuovere

concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva gestione

attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il Governo

a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo

stanziamento di un credito per il suo finanziamento.

c. Nella seduta

dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174

seg.).

d. Il piano è stato

pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di

tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,

pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.

a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è

insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.

Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per

proseguire le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un

ritiro completo o par-

ziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale l'annullamento del

PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato l'annullamento del piano e la

retrocessione degli atti al Legislativo cantonale perché lo modifichi come

indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha postulato che sia la Corte

stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il piano non terrebbe

sufficientemente conto del principio di separazione tra zona edificabile e non

edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver adempiuto agli oneri

imposti dal Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda n.

8.5. In particolare farebbe difetto l'inventario sugli abusi edilizi con

indicazione dello stato e del genere del loro disbrigo; in ogni caso esso non è

stato trasmesso alla Confederazione. RI 1 sostiene poi che gli atti sarebbero

carenti nel giustificare le scelte fatte. Critica quindi la decisione di

conferire agli inventari IEFZE - nati come strumento conoscitivo e nemmeno

ancora approvati o adottati per tutti i comuni - portata costitutiva,

estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero di rustici censiti come

meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari che, in ogni caso,

considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non quelle del

paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono formare

un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono essere

particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la qualità di

quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame di dettaglio

a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle aree che

ritiene a prima vista problematiche (cosiddette zone rosse, ovvero aree

situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di disturbo:

infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti

costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale

degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura

diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.

b. Il 6 dicembre

2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la

causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.

C. Il PUC-PEIP è stato

contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti

pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati

giudizi.

D. a. Nella seduta del 28

giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e

stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del

paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il

messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente

dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto

del cambiamento di destinazione dei rustici.

b. Contro la modifica

del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati

da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati

giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare

anche a queste procedure.

E. a. Il 21 novembre 2012

RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il

ritiro parziale del ricorso.

b. In occasione

dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la

procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:

1. quali domande ricorsuali vengono

mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno

brevemente, i motivi;

2. per le domande mantenute che

concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli

accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso

(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al

ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i

motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali

paesaggi;

3. l'elenco dei Comuni i cui territori

sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.

Il 24 luglio 2013 RI 1 ha

comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato

a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La

domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del

piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi

comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte

le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano

direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui

figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il

ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio

della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente

possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19

incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un

esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),

sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta

l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP (zone viola). RI 1 ha quindi

sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km2 dei

642.5 km2 della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato

(circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati

1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili),

ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un

incarto relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori

oggetto di contestazione.

Il 9 dicembre 2013 il

Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del

ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le

cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU

2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati

e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal

ricorso, la possibilità di presentare una risposta.

H. a. Con risposta del 7

aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente

per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre

l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro

che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia

elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento

dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della

pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali

esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.

b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche

numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una

risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,

concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le

motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 -

testimoniano un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici

esistenti, sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori

culturali, rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte

ribadita di poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del

paesaggio e frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi

che una manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire

unicamente tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso,

permettendo la residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove

necessario, in diritto.

Fatti

I. Il 24

giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.

J. Tra il 24 luglio

2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e

sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di

Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è

stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata

ridiscussa.

Terminati i sopralluoghi, con

replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto

domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del

PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque

ridotto l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A

Intragna-Calezzo-Corcapolo (regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle

Maggia) e 21-B Menzonio (regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi

versato agli atti 102 dossier, uno per ciascun settore contestato, dai quali

risultano i motivi generali e di dettaglio a sostegno delle richieste; essi

contengono a tal fine una ricca documentazione fotografica, comprensiva di

vedute aeree. In estrema sintesi, RI 1 ribadisce le censure di carattere

generale sollevate con l'impugnativa, che determinerebbero la non conformità

del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla legislazione pianificatoria e con la

pianificazione direttrice cantonale. Per i settori contestati esso ritiene poi

che non esista un paesaggio di tipo rurale tradizionale, integro e con delle

qualità particolari, riconducibile alla civiltà contadina e in particolare alle

attività collegate alla pastorizia e alla transumanza (pag. 9) né che le

costruzioni rurali presenti (molto poche rispetto al complesso dei manufatti e

non di rado prive di qualità particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in

rapporto di simbiotica valorizzazione con il paesaggio, che non

arricchirebbero.

L. In sede di

duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,

contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare

alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei

verbali d'udienza.

M. Il 6 marzo 2018 il giudice

delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine

(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali

conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le

rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU

1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione

attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.

1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla

Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il

diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare

la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che

hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111

cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto

cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti

dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione

in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e

le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le

disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito

della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità

competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12a cpv. 1

dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente,

dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999;

Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso cantonale.

1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per

quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla

definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori

contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto

documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure

da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della

buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione

nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle

sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone rosse).

Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto

l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della

procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una

soluzione condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso.

Dall'atto emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare

l'impugnativa unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI

1 ha ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti

(cosiddette zone viola, non sempre corrispondenti alle sole zone

rosse), superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di

replica. Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e

ribadita con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi

dall'intesa bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la

sospensione della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe

rilasciato le licenze edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la

seconda non vi si sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.

1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e

- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato

dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le

domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di

respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in

forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo

(RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2; cfr. nello stesso senso Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum

[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton

Bern, II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).

1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa

quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in

vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione

della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della

scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal

fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova

scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per

(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24

settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta

correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione

del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni

operative complementari facente parte dell'allegato B della citata

approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione

del piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso

che per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni

federali avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda

le ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate

- ove necessario - nei successivi considerandi.

1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa

documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei

sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione

anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18

cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti

relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di

modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in

seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio (infra,

12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio.

Tale questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e

attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia.

In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile

non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero

territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o

mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare

le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione

del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone

le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi

nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di

vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale

motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe

quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto

verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di

conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare

le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in

modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri

proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di

compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi

nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi

alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:

si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e

consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557

consid. 6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine

numerosi. Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1 nulla gli

impediva di richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la

loro trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire

documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile

incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.

2. 2.1. In ambito

di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012

art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso

del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e

l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani

regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del

Tribunale è completo e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno

potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione

giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,

specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o

connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente

delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per

la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto

esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di

utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,

inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà

all'autorità di adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque

che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti,

di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa

deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il

Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della

pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).

2.2. Una misura pianificatoria può costituire una

restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse

pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36

cpv. 1-3 Cost.).

3. 3.1. Secondo

l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare

un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:

pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del

permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto

coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254

consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le

indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di

un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1

LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.

33 segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione

cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di

interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione

degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti

cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse

cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).

3.2.

3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio

fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello

non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione

originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere

utilizzato con misura (cfr. Peter Hänni,

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,

pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU

2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, cantoni e comuni devono

provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non

edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello

non edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980,

della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22quater

cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29

maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni,

op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt,

Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non

constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima

concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni provvedimenti

urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17 marzo 1972

(DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che ha imposto

ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove l'insediamento e

l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o impediti (art. 1

DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge federale contro

l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972, pag. 1120), con

cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per tutta la

Confederazione il principio della separazione sistematica tra territorio

edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1). Secondo questa

legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di edifici e impianti

di ogni genere possono essere concessi unicamente all'interno delle zone

edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del progetto generale di

canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del perimetro del PGC nuovi

edifici e impianti possono essere realizzati unicamente in quanto sia

dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il principio

fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile è

oggi dedotto dal citato art. 75 Cost. (Rudolf Muggli, Vorbemerkungen zu den Art. 24bis

24e und 37a, in: Heinz Aemisegger e al. [curatori],

Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra 2017,

n. 16). La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla

giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA

52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio

2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005

in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;

52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).

3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,

dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona

fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;

essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di

riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di

separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.

2.5.1).

4. 4.1. Giusta

l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere

rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla

funzione prevista dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto

per insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità

della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella

zona agricola edifici e impianti possono essere considerati conformi alla

funzione di zona, a condizione che essi, in particolare e per quanto qui

interessa, siano necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure

che servano all'ampliamento interno di un'azienda agricola o orticola

produttiva (art. 16a cpv. 1 e 2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).

4.2. In deroga al principio della conformità di

zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono

eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il

cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione

prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige

un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono

interessi preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute

cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo

ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere

realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico,

inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente

finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214

consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid.

5; cfr. pure Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche

essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona

edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa delle

immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone

edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di

tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii; Waldmann/Hänni, loc. cit.). L'adempimento

del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza

di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il

criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi,

pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti

dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63

consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).

4.3. L'art. 24d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre

2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag.

2042) dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici

e impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il

cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono

stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro

conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.

b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate

unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o

l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).

4.4.

4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le

condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,

fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e

impianti.

4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino

al 1° novembre 2012:

2 I Cantoni possono

autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di

edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:

a. il

paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti

sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;

b. il

carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;

c. la conservazione

duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di

destinazione; e

d. il

piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il

carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.

3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate

soltanto se:

a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;

b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non

sia necessario;

c. l'aspetto

esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;

d. è

necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e

tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di

destinazione, sono ribaltati sul proprietario;

e. la

coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe

non è minacciata;

f. non

vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).

4.4.3. L'11 marzo 2012 è

entrato in vigore l'art. 75b Cost. che stabilisce che la quota di

abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della

superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un comune non può

eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in

materia, il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni

secondarie del 22 agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec

2012 permette il rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT

anche se la quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel

Comune. L'art. 7 OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi

capoversi all'art. 39:

4 Le autorizzazioni di cui

al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione

dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito

di responsabilità del proprietario fondiario.

5 In

caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità

cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della

situazione conforme al diritto.

Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato,

permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire

lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il

carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente

dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza

sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore,

il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20

marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze

secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori

delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso

secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di

pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24d cpv. 2 e 3 LPT e 39

cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat

Stalder in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar

Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9; Franco Pedrazzini, Le abitazioni

secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello

[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).

4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato

l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag.

5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).

3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere

rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare

restano sostanzialmente immutati.

Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a

eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.

43a OPT Disposizioni comuni, che riguarda ora tutte le

autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle

eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo

della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.

39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione

del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43a).

5. Ai fini

dell'evasione dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla

base legale dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso

di applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i

quali evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento

nell'art. 24d LPT.

5.1.

5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio

federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha

conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del

progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche

modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato

oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto

alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.

1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per

quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo

art. 24a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte

della Commissione degli Stati l'art. 24d cpv. 2 LPT, che è stato

adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo

era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è

poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a

comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne

può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24

vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24

cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU

1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,

dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24a

cpv. 3 del progetto venga definito "lex rustici",

rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere

federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto

dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).

5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale,

chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un

edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con

abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT

costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF

137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare

l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il

Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24d cpv.

2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.

2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo

giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche

nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di

esecuzione dell'art. 24d LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).

5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito

all'art. 39 OPT.

Secondo Muggli l'art.

39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo

art. 24d LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di

quest'ultimo, siccome lex specialis in rapporto all'art. 24 LPT (Muggli, op. cit., n. 38 ad art.

24 e n. 8 ad art. 24d). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque

applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24d

LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi (ibidem,

n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione

conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.

24d cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che

abbracciano più comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la

regolamentazione sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano

d'utilizzazione cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è

sufficiente una semplice decisione di protezione (ibidem, n. 42).

L'autore sostiene dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon

esempio di come l'art. 39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente

all'art. 24d cpv. 2 LPT (loc. cit.).

Hänni rileva che la

revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni

eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria

(Hänni, op. cit., §10 VII.3., pag.

204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che completa le

disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di applicazione

dell'art. 24d cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto

riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare alla citata

DTF 137 II 338 (Hänni, op. cit.,

§10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure Dupré distingue tra l'art. 24d cpv.

2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT (Chantal

Dupré in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT,

Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da Favre (Anne-Christine

Favre, La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009,

pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa

dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui

all'art. 24 LPT.

Infine, secondo Waldmann/Hänni

l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una

derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio

edificabile da quello non edificabile (Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni

previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori

mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art. 39

OPT (loc. cit.; ancora più categorico: Bernhard

Waldmann, Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der

Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,

Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da Karlen e da Marti

(Peter Karlen, Die

Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, System der neuen Regelung, in:

ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305; Arnold

Marti, Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).

5.2. Alla luce di quanto

appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la

sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi

della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In

secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da

sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24d

cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha

esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura

pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.),

aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che

l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24d cpv. 3 LPT

sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di

destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr.

messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza,

l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di ubicazione

vincolata, mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24d LPT

prescinda da questa necessità (cfr., ad esempio, Waldmann, op. cit., pag. 780). Secondo

questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il

concetto di natura indeterminata (Muggli,

op. cit., n. 2 ad. 24; Waldmann,

op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione esige un'ubicazione fuori della

zona edificabile di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe

esigenze affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il

cambiamento di destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici.

Condizioni che appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono

essere ritenute contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale,

atteso come permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione

della zona edificabile da quella non edificabile. Nel solco della

giurisprudenza dell'Alta Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della

STF 1A.20/2005 del 4 agosto 2005 consid. 4), anche nel caso del cpv. 2

dell'art. 39 OPT è dunque possibile riconoscere una norma di esecuzione

dell'art. 24 lett. a LPT.

6. Ai fini di poter

far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono

innanzitutto ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano

direttore cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere

degno di protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque

adottato la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio

2002 dal Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e

facendo proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE

del 14 novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a

carico del Cantone, segnatamente:

Il Cantone tiene inventari in

merito a:

paesaggi protetti ai sensi

dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),

edifici che in questi paesaggi

sono stati posti sotto protezione,

autorizzazioni per costruire o

trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:

1) autorizzazioni concernenti edifici protetti;

2) autorizzazioni concernenti altri edifici o

impianti,

messa sotto protezione di edifici

rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la

trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,

abusi edilizi in questi paesaggi

indicando stato e genere del disbrigo,

rendiconti periodici (almeno ogni

due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.

Considerandi

II.

Il Cantone trasmette annualmente

all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.

III.

Il Cantone adegua le "Direttive

dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale degli edifici

situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la "Norma

integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto 1994)"

alla versione della scheda di coordinamento approvata.

6.1

6.1.1

La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica

dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla

seguente analisi:

Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto

territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma

anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per

la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli

ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del

territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e

viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha

determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive

alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati,

testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante

dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo

territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con

carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati

a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale

e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento

per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della

vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale

costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo

indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione

paesaggistica e di conservazione di una specificità che è sempre più

indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso durevole del

territorio.

Il paesaggio merita pertanto un'attenzione

particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel

limite del possibile:

l'impoverimento nel senso di una

ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma

anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito

rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,

l'inselvatichimento nel senso di

una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più

omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue

componenti morfologiche e storiche,

il degrado naturale nel senso di

una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della

tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito

all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile

aumento degli incendi boschivi.

Il problema della forte progressione del bosco a

scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del

paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno

degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.

La presenza dell'uomo sul territorio in questo

contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura

dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.

Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel

settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un

approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio

passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura

e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione

agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa

non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può

anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo

utilizza.

In Ticino vi è un numero considerevole di edifici

(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi

edifici e impianti individuabili su tutto il territorio cantonale,

rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in

assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi

pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se

si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo

naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.

D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari

e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi

edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.

Il cambiamento di destinazione diventa una misura che

permette:

la conservazione dell'edificio

stesso

la creazione delle premesse

necessarie per la cura delle aree circostanti.

È quindi evidente che la condizione che sta alla base

di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le

due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può

addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a

fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della

popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in

Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei

posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone

una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci

fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la

conservazione dei rustici).

6.1.2

La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il

coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la

delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa

sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio

cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende

i paesaggi

caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al

di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali

originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.

La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando

che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo

la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),

le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale

o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.

Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i

confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di

coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro

paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione

direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,

l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la

pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.

6.1.3

In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono

procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi

di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:

- definiscono

il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le

superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o

funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);

- allestiscono

l'inventario IEFZE;

- raccolgono

le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività

agricola, selvicoltura ecc.);

- individuano

gli elementi naturali;

- definiscono

eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;

- rilevano le

infrastrutture e i servizi esistenti.

Sulla scorta di

tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:

decidono in modo restrittivo

sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel

caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;

decidono quali edifici, compresi

all'interno di questo perimetro, proteggere;

indicano gli edifici che vanno

mantenuti a scopo agricolo;

definiscono le misure vincolanti

atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;

definiscono le norme di

attuazione per la protezione dei singoli edifici.

7.

7.1

L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai

Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi

secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per

rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e

materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase

del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula

pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione

è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;

RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di

recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA

90.2017.43

del 16 dicembre 2019 consid. 4).

7.2

L'inventario degli edifici

situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato

seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.

3.

LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della

scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14

novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le

ulteriori decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e,

quindi, da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti

gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita

occorre partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è,

però, puramente indicativa nel senso che non può essere automaticamente

riportata sugli edifici inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve,

quindi, in primo luogo quale strumento di analisi e di controllo della

situazione del patrimonio costruito fuori della zona edificabile; esso

permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione

e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle

direttive elaborate dal Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici,

unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti

degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere (pro

multis: STA 90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).

7.3

Gli edifici sono suddivisi

negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:

1.

Edifici meritevoli di

conservazione

Edifici rustici finora prevalentemente

utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la ricostruzione

(cambiamento di destinazione);

edifici rustici diroccati, che

fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di

conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello

stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi

emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama

architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per

le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;

edifici rustici particolari con

una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,

mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse

generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica

della costruzione;

edifici rustici ancora utilizzati

(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento

colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano

regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.

2.

Edifici diroccati non

ricostruibili

Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse

pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi

di rustici meritevoli di conservazione.

3.

Edifici rustici già trasformati

Edifici rustici già trasformati per i quali sono

concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di

recupero di parti originali.

4.

Altri edifici rilevati

Tutti gli altri edifici esistenti

sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,

autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche

edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso

totalmente le loro caratteristiche originali.

Censure

di carattere generale

8.

8.1

RI 1, pur avendo ridotto

l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le

NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una

serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale

ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non

rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile

dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv.

1.

OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto

all'art. 3 cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio

governativo spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a

ciascun comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente

in conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio,

il Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità

preposta all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò che

non ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di

vasti comparti (oltre 600 km2), senza un esame puntuale delle loro

qualità paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra

edifici e paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero

una delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla

luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o

comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è

troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività

edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del

PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento

di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non

dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per

eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della

zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo

l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica.

Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni.

In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente)

delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi

sul quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo

l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la seconda

scelta, come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire

carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3

OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in

quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di

un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è

estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia

degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il

sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che

l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché

l'apparato normativo non lo permetterebbe.

8.2

La Divisione spiega il processo che ha condotto

alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha comunque

già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati nella

scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la loro

verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In merito

al concetto di degno di protezione secondo l'art. 39 OPT la Divisione -

richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale dell'ambiente, delle

foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e futuro, Berna 1998, pag. 28

seg. - ritiene che esso si riferisca a quel paesaggio che presenta

indubbiamente dei valori tali da giustificarne la tutela, senza per questo

dover necessariamente manifestare dei valori di eccezionalità ed essere assolutamente

intatto. Questi ultimi apparterrebbero piuttosto al concetto di particolarmente

degno di protezione, insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità

o alla rappresentatività delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta

della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso

che la scarsa qualità del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione

di un buon numero di aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha

dato maggior peso al potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in

consonanza con la scheda del piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati

dalla Confederazione, i criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo

minor valore. Esso ha inteso la tutela come non limitata alla conservazione e

alla salvaguardia ma anche nell'ottica di uno sviluppo compatibile col

paesaggio. Si tratta dunque di un concetto di paesaggio dinamico, in

continua evoluzione, la cui trasformazione e riqualifica potrebbe essere

controllata in maniera efficace ed effettiva se inserito nel perimetro del

PUC-PEIP. Quanto alla valutazione tecnica commissionata dalRI 1 alla __________

di __________, la Divisione sottolinea che essa si diparte da criteri troppo

rigidi e mal applicabili alla realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe

stato messo in pratica pedissequamente, senza la necessaria approfondita

conoscenza del territorio. S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico,

che abbracci aspetti scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai

Cantoni come stabilito dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad

altre autorità sulla base di studi ad hoc. A torto questo studio parla

di paesaggio compromesso o paesaggio pregiudicato, termini che

implicitamente esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di

paesaggi trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico,

ma la cui definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle

emozioni che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la

prossimità della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne

andrebbero contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa

sottolinea l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di

distacco tra l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri

a secco, percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli

edifici agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi

nell'ottica dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio

tradizionale.

9.

Per valutare la

correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto

ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del

PUC-PEIP.

9.1

Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione

della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la

Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i

criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni

di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale

dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive

per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio

cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi

con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali

oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato

1):

sono caratterizzati dall'alternanza

tra foreste e spazi aperti e da ampie superfici pascolive alpestri (legate

alla transumanza stagionale);

sono valorizzati dalla presenza

di edifici, raggruppati o isolati, testimonianza di un'arte edilizia

minore ma di grande dignità;

costituiscono una ricchezza

culturale con carattere di unicità;

contengono un patrimonio

edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica e per la conservazione

della sua specificità;

necessitano della trasformazione

del patrimonio edilizio che vi si trova quale condizione per garantire la

presenza dell'uomo e quindi per evitare il loro degrado e il loro

abbandono.

Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti

territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità

territoriali chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha

individuato tre tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):

1.

comprensori che, nel loro

complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere

già considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;

2.

comprensori che contengono in modo

evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;

3.

comprensori nei quali non emerge

in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale

diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.

9.2

La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare

esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena

elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di

allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la

sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione

delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla

Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).

rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di

lavoro interdisciplinare (pag. 22):

Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il

capitolato ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo

studio, da cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli

comprensori, in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e

storiche, così come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze

evolutive.

In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il

rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la

successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione all'interno dei medesimi. (…)

Affinato il metodo

sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo

ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che

la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il

rapporto:

Il compito principale del rilievo è consistito in una

lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o

del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il

territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:

territorio prevalentemente

insediato;

territorio prevalentemente

agricolo;

territorio prevalentemente

boschivo (comprensivo di radure);

territorio a carattere fluviale e

dei laghi;

territorio aperto oltre il limite

del bosco;

territorio al di sopra della quota

di 2000 m s.l.m.;

altri territori.

I risultati della lettura territoriale, che è stata

effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della

Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine (…)

negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della

procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.

Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.

Sempre

in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:

In seguito ai risultati emersi dalla lettura

territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri

definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che

corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto

tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di

delimitazione.

9.3

Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei

criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei

paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio

cantonale.

10.

10.1.

Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per

lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due

motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere

di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale,

senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo,

fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in

tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere

l'applicazione dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per

ragioni di uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto

federale, il PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo edilizio

in materia di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era già

tutelato dalla legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori

comunali, il legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del

paesaggio delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio

direttamente adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli

interventi ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua

gestione. In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012,

la protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata

generale degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.

10.2

Come visto, la

scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di

coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista

dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,

ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,

sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in

linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti

con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,

prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente

gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5

del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti

protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma,

dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la

zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui

valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore

comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).

10.3

In una prima

fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in

applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.

Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano

tre:

- stabilire

giuridicamente il bosco, le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse

pubblico su quasi tutto il territorio cantonale avrebbe comportato un grande

dispendio e procrastinato l'entrata in vigore del piano;

- il

riconoscimento giuridico di queste componenti non è necessario ai fini della

lettura del paesaggio nel suo insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle

loro qualità percettibili;

- infine,

si tratta di superfici non stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti,

ciò che comporterebbe un continuo adattamento del piano per adeguare la

delimitazione dei paesaggi.

La proposta di

delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in

consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28

giugno 2006.

Esempio

di scheda pubblicata:

10.4

Terminata la fase di

consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione

definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.

Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1,

l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con

maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi

comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli

laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una

frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di

pianificazione spiega poi che (pag. 28):

[P]ur essendo stati considerati

in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione

devono essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo

la distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente

legale. La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento

giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la

possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un

criterio di esclusione. (…)

[L']appartenenza di un edificio

ad un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la

possibilità di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo

potenzialmente trasformabile. (…) [Con la procedura di autorizzazione edilizia]

si verifica il rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv.

3.

OPT e, eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.

10.5

Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il

PUC-PEIP.

11.

Il Governo ha quindi trasmesso il piano

accompagnato dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione

speciale per la pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla

tematica, rendendo il 27 aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).

11.1

La Commissione

non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di

piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che

(Rapporto cit., pag. 138):

ha dapprima allestito un resoconto della

consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei

paesaggi e le loro conseguenze pratiche (…) quindi ha proceduto ad un'analisi

più ampia della situazione (…).

La sottocommissione e altri membri della commissione

hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei

Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno

dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e

le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. (…)

Per una valutazione degli aspetti economici (…) sono

stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica

del Dipartimento delle finanze e dell'economia.

11.2

Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei

paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel

momento (pag. 125 segg.):

a) Bosco

La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di

protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra

foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale,

l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il

progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco,

che ha cancellato quasi tutte le radure.

Dispositivo

Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,

diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati

esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle

Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di

superfici più limitate.

b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi

Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi

sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi

con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati

considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora

sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza

escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi

in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad

esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).

c) Zone di pericolo naturale

Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di

una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui

territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del

PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte

dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della

procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano

soprattutto sulle zone edificabili.

d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

superiore

La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e

impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze

d'armi di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium

(Airolo) e Carì.

e) Aree agricole

Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento

culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m

s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti

protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre

importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian

Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).

f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani

I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto

con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione

delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona

edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli agglomerati

urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del 2006

escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la

Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,

Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state

precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio

e Caslano e tra Orselina e Tenero.

g) Aree paesaggisticamente già compromesse

Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono

stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno

perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera

(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel

progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra

(Gambarogno), di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).

h) Assenza di edifici degni di protezione

In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato

all'esclusione dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o

dalla totale assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del

Monte San Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai

pochi edifici rilevati.

11.3. Il Rapporto

affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni

esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente

e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che

sovente evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla

politica cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto

federale di ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista

dell'elaborazione del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a

compimento, e che si configura come base di riferimento e aiuto decisionale,

non vincolante, per le attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli

istituzionali: Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr. www.progetto-territoriale-svizzera.ch). In merito alla politica

cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2., pag. 130):

Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori

rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a

occupare ulteriori spazi liberi.

Per la fascia montana

e alpina i rischi sono invece:

- la tendenza

all'abbandono del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità

paesaggistica;

- la scomparsa di

ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;

- la perdita

ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i

paesaggi terrazzati;

- la banalizzazione

del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,

i rustici e i loro paesaggi.

Per conservare gli spazi aperti nel territorio

montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:

- un sostegno

all'agricoltura di montagna;

- la definizione,

attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli

spazi aperti;

- la gestione attiva

del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze

secondarie.

Quindi, per la

conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione

sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio

correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie

(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere

ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò non garantirebbe un

risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da

molti forestieri, essendo più importante per il risultato finale le

norme di attuazione del PUC.

Per quanto concerne,

invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a

disposizione.

11.4. Da ultimo la

Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul

territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal

recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari

alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la

specificità e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare

l'attività turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori

rurali e montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò

comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non

da ultimo dello sviluppo di una forma di turismo sostenibile, ove

l'offerta di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il

recupero del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona

edificabile. Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione

turistica dei rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta

gestione e trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché

presuppongono esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e

tipico.

11.5. Il Rapporto

conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile

col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del

paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to

8, pag. 138 segg.).

11.6. Anche il Gran

Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con

un'accresciuta volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il

deputato Luca Beretta Piccoli,

correlatore con il collega Lorenzo Orsi,

ha avuto modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC,

Anno parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):

In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio

governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e

culturali, sviluppando in particolare:

il tema del paesaggio, appena

esposto dal collega Lorenzo Orsi;

l'aspetto delle valenze

economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,

molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.

Abbiamo inoltre:

verificato la legittimità dei

perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati

dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;

operato una corretta ponderazione

degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;

dato un forte segnale affinché si

prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più

continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro

giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la

valorizzazione dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e

della scheda P3 del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);

applicato le norme di attuazione

del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità

federali.

Il PUC-PEIP ha quindi

raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73 voti

favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).

12. Alla

luce di quanto precede, il Tribunale ritiene che le critiche di ordine generale

mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non senza osservare una certa incoerenza

nella richiesta di considerare contrario al diritto e alle indicazioni del

piano direttore il modo di procedere seguito dal Cantone, mettendo in

discussione la pianificazione in quanto tale anche se solamente in relazione ai

comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura era stata a suo tempo

sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale aveva indicato che era sua

intenzione sostenere le autorità ticinesi nel loro impegno per l'attuazione

conforme alla legislazione federale del PUC PEIP e che l'impugnativa non

aveva quale scopo primario di ottenere l'annullamento del piano. Ora, se

veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in atto dal pianificatore

cantonale presentasse difetti metodologici di gravità tale da giustificare

l'accoglimento in limine del ricorso senza nemmeno entrare nel merito di

ogni singolo comparto contestato, questo Tribunale fatica a comprendere per

quale motivo esso si sia limitato in un secondo tempo a chiedere l'annullamento

parziale del piano e solo in relazione a alcuni settori, dopo una lunga e

dispendiosa istruttoria, riproponendo per di più le

medesime critiche di principio sollevate nel ricorso. Da notare che già

con il cosiddetto complemento al ricorso del 24 luglio 2013 RI 1 era entrato

nel merito della necessità di escludere solo determinati comparti, producendo

lo studio dell'ottobre 2012 e indicando inoltre che (pag. 2):

le discussioni tra le Autorità federali e cantonali

sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha

licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato

richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la

valorizzazione del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la

modifica, nel senso auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione

del PUC PEIP. Il parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il

28 giugno 2012.

Ora, tuttavia e come già detto,

il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli estremi di un agire contrario

alla buona fede, come alcuni resistenti pretendono.

12.1. Il lavoro svolto

dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il

principio della separazione del territorio edificabile da quello non

edificabile.

12.1.1. In

termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a

ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere

valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le

reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici

potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né

l'ordinanza pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di

porre le basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati

del rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo

agli insediamenti (https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/)

la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km2.

Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il

PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km2 (642.5 km2

secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona

approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio

cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non

permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali

licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione

postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa

69.4 km2 secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi

ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa

nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del

territorio cantonale.

12.1.2.

12.1.2.1. Nemmeno i problemi legati alla polizia

delle costruzioni, a cui si riferiscono anche parte degli oneri imposti dal

Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano

l'accoglimento in limine dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve

delRI 1 nei confronti dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di

subordinare l'approvazione dello strumento in esame a condizioni non previste

dall'art. 39 cpv. 2 OPT né dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo,

il Tribunale non vede in che modo il fatto che un territorio sia estromesso dal

perimetro del PUC dovrebbe prevenire una qualche forma di abuso edilizio.

Nuovamente, è verosimile piuttosto il contrario, perché interventi non

autorizzati e, soprattutto, non autorizzabili poiché contrari allo spirito e

alle norme che informano il PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un

territorio dal suo perimetro. Ciò che si ripercuote direttamente sui

proprietari di edifici rustici, in particolare di quelli che ancora non hanno

sfruttato le possibilità concesse dal piano di utilizzazione, i quali hanno

dunque un interesse accresciuto a vigilare e a segnalare le situazioni di

irregolarità, onde prevenire il decadimento delle caratteristiche che hanno

condotto alla tutela del paesaggio, nel comparto in cui sono situati. Il

controllo del territorio dovrebbe dunque risultare rafforzato. La facoltà

(invero molto condizionata e limitata) di poter conservare gli edifici rustici

in modo sostenibile sotto il profilo ambientale, in senso lato, ed economico

dovrebbe permettere di ottenere il consenso necessario per prevenire il

proliferare incontrollato di interventi edilizi abusivi. Si tratta, in

definitiva, di favorire una gestione ragionevole e condivisa di una parte del

territorio cantonale ove sono salde radici storiche e culturali molto sentite

dalla popolazione, non solo di quella residente.

12.1.2.2. A

scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito,

l'aspetto relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli

interventi edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione

fosse sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non

compatibili con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e

hanno condotto all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP.

Inoltre, le informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica

di un reale recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere

considerati degni di protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque

non è possibile fare sulla base del piano adottato.

12.2. Pure a torto RI 1

sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano

omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a

disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo

fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il

tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto

sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si

dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto

all'interno dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte

fatte essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque

ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di

causa.

12.3. Il fatto di

procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della

presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di

concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato

sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di

ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr. supra,

consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in

relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere

permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione

dell'art. 39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati

edifici e impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo

l'art. 24 lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP

non ha, dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un

eventuale permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere

eccezionale. Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della

licenza può avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In

altre parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi

secondo l'art. 3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla

pianificazione direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi

svolta dal Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni

di protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a

cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata

nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.

12.4. Da ultimo,

nell'ambito dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati

gli inventari IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è

stata valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante

del Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al

settore 18):

Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di

un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di

sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà

degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,

vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di

lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal

Cantone.

(…)

L'avv. __________

chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro

del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.

Il GC precisa che gli inventari sono comunali,

approvati dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati

principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo

grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza

costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia

scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad

un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici

sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte

i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto

informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli

edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si

andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso

non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per

questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato

relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC

precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma

sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è

stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,

ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli

inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di

fatto sul terreno (sopralluoghi).

(…)

Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in

senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio

meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le

aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il

concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto

può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose concorrono

nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità paesaggistiche, la

sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella scheda, sono state

considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio meritevole di

protezione.

Che gli inventari non

siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,

lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.

rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):

Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora

disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle

zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai

sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del

paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.

13. Alla luce di quanto precede si può anche concludere che è a

torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la

reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,

nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39

cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso

risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle

autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di

utilizzazione cantonale (supra, consid. 10.1), peraltro come ipotizzato

anche dalla pianificazione direttrice (supra, consid. 10.2), possono

tutto sommato essere qui condivisi (art. 44 LALPT).

Censure relative

alla regione 13, Val Mara / Mendrisiotto

14. Il ricorrente

chiede l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP dei seguenti sei settori

compresi nella regione 13, secondo la numerazione delRI 1:

Denominazione

Comuni

13-A

Arogno

Arogno / Rovio

13-B

Somazzo

Mendrisio

13-C

Cabbio - Muggio

Breggia

13-D

Bruzella

Breggia

13-E

Caneggio

Breggia

13-F

Pedrinate

Chiasso

14.1. Il motivo

principale della richiesta di esclusione dal perimetro del PUC-PEIP, comune a

tutti i settori contestati, è la qualità dell'edificazione, sostanzialmente

estranea a quella ricercata ai fini della protezione. I rustici presenti,

talvolta pesantemente modificati, disposti in modo sparso o distanti tra loro,

oltre che quasi sempre ubicati nelle vicinanze di elementi pregiudicanti il

paesaggio, sarebbero pochi per rapporto agli edifici moderni. Problematici

sarebbero anche il rapporto con la zona edificabile nonché il contesto di

appartenenza, caratterizzato da numerose costruzioni principali e accessorie,

opere viarie e di vario genere che avrebbero contribuito ad alterare l'aspetto

rurale. Si tratterebbe, in definitiva, di paesaggi il cui carattere tradizionale

originale è ormai scomparso. La ponderazione degli interessi porterebbe,

pertanto, all'esclusione di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non adempirebbero

ai requisiti dell'art. 39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste dalla scheda 8.5

del piano direttore cantonale.

14.2. La perizia

prodotta dalla Divisione con la risposta si esprime soltanto sui settori di

13-A, Val Mara (Arogno), 13-B, Salorino-Somazzo (Somazzo), 13-C, Cabbio-Muggio,

e 13-E, Caneggio.

I settori 13-A e 13-C sono attribuiti alla tipologia E-Paesaggi agricoli

della fascia collinare/submontana. La qualità del paesaggio sarebbe data

dall'estensione delle superfici aperte, in parte in forma di terrazzi; gli

edifici risulterebbero distribuiti in modo sparso o a gruppi e le ampie

superfici prative sarebbero strutturate da fasce boscate e singoli alberi che

diversificherebbero ulteriormente il paesaggio (cfr. pag. 4 seg.).

Per quanto concerne i settori 13-B e 13-E, la perizia li attribuisce alla

tipologia C-Ronchi e campagne in prossimità dell'abitato, che comprende

gli intorni dei nuclei e degli abitati, generalmente utilizzati quali campagne

(prati da sfalcio, colture, vigneti); si tratterebbe spesso di comparti molto

ricchi di strutture antropiche, quali terrazzamenti, muri a secco, percorsi e

oggetti culturali. La qualità del paesaggio sarebbe determinata dalla

compresenza di elementi rurali tradizionali e di colture diversificate (cfr.

pag. 3).

Il dettaglio della valutazione contenuta nella perizia sarà ripreso in

relazione ai singoli settori.

14.3. Il giudice

delegato ha tenuto due udienze alla presenza delle parti: la prima il 25 luglio

2014 per i settori 13-A, 13-C, 13-D, 13-E e 13-F e la seconda il 25 agosto 2015

per il settore 13-B. In coda alle udienze sono stati visitati i luoghi delle contestazioni;

la delegazione del Tribunale ha scattato diverse fotografie, acquisite agli

atti.

15. 15.1. Come già visto in precedenza, a norma

dell'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e paesaggio devono formare un'unità

degna di protezione; essi, inoltre, sono tenuti a valorizzarsi reciprocamente,

come prescrive il piano direttore. Quest'ultimo e le NAPUC pongono l'accento

sulla valenza formale del paesaggio, in quanto testimonianza storica e

ricchezza culturale con carattere di unicità, frutto dell'utilizzazione

agricolo-forestale secolare legata, in particolare, alla transumanza stagionale

e caratterizzata da un'edilizia rurale tradizionale. Ciò non significa che per

essere ricompreso nel perimetro del PUC il paesaggio debba essere assolutamente

intatto. Tuttavia, il suo carattere rurale, originale e storico, che ne

giustifica la tutela, deve essere ben percettibile al punto da giustificare di

derogare a titolo eccezionale al principio di separazione tra zona edificabile

e inedificabile, permettendo così il cambiamento totale di destinazione.

Indispensabile, dunque, è innanzitutto che la sostanza edilizia oggetto della

tutela - ovvero edifici originali non ancora trasformati, rispettivamente

trasformati compatibilmente con le qualità formali esatte dalle NAPUC - sia

effettivamente presente nel comparto e che lo sia in modo ben riconoscibile,

tale da determinarne chiaramente le caratteristiche. Del resto, come visto, già

il pianificatore ha operato in questo senso, escludendo dal perimetro del

PUC-PEIP quei territori ove non è stata riscontrata la presenza di edifici

degni di protezione. Solo così è possibile considerare l'esistenza di una

relazione sufficiente tra paesaggio ed edifici protetti. Non basta dunque -

come vorrebbe invece la Divisione (risposta, pag. 11) - che nel quadro

d'insieme gli elementi che costituiscono il carattere agricolo del paesaggio

siano prevalenti. Deve trattarsi di testimonianze della civiltà agricola che il

piano in esame, in applicazione del piano direttore, intende tutelare perché

tipiche del paesaggio, non di ogni generico manufatto agricolo recente o

comunque non riconducibile alla sostanza storica descritta dalla pianificazione

direttrice e disciplinata dal PUC-PEIP. Inoltre, per poter rispettare i

requisiti del diritto federale, il concetto giuridico indeterminato di degno

di protezione dev'essere effettivamente inteso in maniera restrittiva, come

suggerito dalRI 1 e dalla scheda 8.5. In caso contrario, la possibilità di

cambiamento di destinazione in base all'art. 24 LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT

non avrebbe più un carattere eccezionale, fondata su motivazioni di ordine

oggettivo. Il concetto di ubicazione vincolata verrebbe esteso in modo

incompatibile con la legislazione pianificatoria federale e cantonale. Nulla

muta al riguardo la differente terminologia in uso presso l'Ufficio federale

dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, riportata dalla Divisione nella

risposta (loc. cit.).

15.2. La

Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce

l'approccio museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato

invece secondo il concetto di paesaggio dinamico, in continua

evoluzione, nell'ottica di una politica territoriale di recupero della sostanza

storico-paesaggistica. Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle

norme del piano in esame contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di

pianificazione fa più volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi

concretamente tradotto nell'approntamento di un apparato normativo confacente.

Inoltre, per poter procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato

attraverso la sua inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore

avrebbe dovuto disporre di informazioni ben più circostanziate di quelle usate

per l'allestimento del piano. La possibilità di eliminare gli elementi di

disturbo dipende, infatti, da molteplici fattori, che in concreto non sono

stati valutati. Perché una riqualifica nell'ottica di conformare il comparto

alle severe esigenze del PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche

pretestuosa, occorre che gli elementi di disturbo vengano dapprima individuati

con precisione; deve quindi essere esaminata la reale possibilità di apportare

correttivi. Ciò dipende, innanzitutto, dalla conoscenza della legalità

dell'intervento, dalla possibilità di procedere a una misura di ripristino,

vuoi tramite decisione (che comporta una verifica, tra l'altro, della

proporzionalità e dei termini di perenzione dell'azione di ripristino), vuoi su

base volontaria, ciò che presuppone invece la conclusione di accordi vincolanti

con i proprietari. Il semplice inserimento nel perimetro del PUC-PEIP non dà

nessuna garanzia che il comparto venga effettivamente recuperato e, di

riflesso, che i requisiti che ne giustificano la tutela siano mai, o comunque

in un ragionevole tempo futuro, adempiuti. Non è manifestamente sufficiente

quanto previsto dall'art. 13.3 NAPUC, che si limita a porre il principio

secondo cui:

Gli elementi architettonici deturpanti, in

particolare quelli estranei all'architettura rurale tradizionale, anche qualora

ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono essere rimossi al più tardi in

occasione di nuovi interventi sostanziali sugli edifici ammessi in base alle

presenti norme. Ciò vale in particolare anche per le opere di sistemazione

esterna nelle adiacenze degli oggetti protetti.

Tanto più che questa norma non permette d'intervenire nell'intero

paesaggio ai fini di un suo recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze

degli oggetti protetti. Ne discende che allo stadio attuale, laddove non è

possibile già ora riconoscere un'unità degna di protezione secondo l'art. 39

cpv. 2 OPT, il paesaggio dev'essere escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta

impregiudicata la possibilità del pianificatore di chinarsi nuovamente su

questi territori, una volta eliminati gli elementi di disturbo o,

eventualmente, sulla base di un progetto concreto e vincolante per il loro

recupero.

15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice

risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di

sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza

tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi

adempiono anche i requisiti qualitativi per essere ricompresi nel perimetro del

piano, prestando particolare attenzione alla presenza di edifici rurali

originali che devono valorizzarli, verifica che avviene in base a quanto appena

spiegato. Oltre che alla documentazione agli

atti, il Tribunale fa capo anche alle vedute aeree di Swisstopo www.map.geo.admin.ch/ e alle viste www.google.ch/maps (cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5).

Quando non è altrimenti indicato, il numero della foto è quello del dossier

settoriale prodotto dalRI 1.

15.4. Nella misura in

cui i resistenti avanzano argomenti che sono stati trattati e risolti

nell'ambito dell'evasione delle censure di carattere generale avanzate dalRI 1,

per economia di giudizio, si rinvia a quanto spiegato in precedenza.

15.5. Prima di

affrontare l'esame di ciascun settore, va ancora precisato che CO 7 ha

presentato una risposta riferita al mapp. 1268 di Arogno che, tuttavia, è

ubicato a Pugerna e non è compreso nei settori contestati. Egli, che ha pure

partecipato al sopralluogo del 25 luglio 2014, non formula precise domande al

Tribunale, limitandosi a criticare la mancata inclusione del suo fondo in una

zona edificabile del piano regolatore. La questione esula però dalla presente

procedura e qualsiasi domanda in merito dovrebbe comunque sia qui essere

d'acchito disattesa. Nella misura in cui egli sembra chieder la modifica del

piano regolatore, l'istanza viene trasmessa al Municipio di Arogno in

applicazione dell'art. 4 cpv. 1 LPamm (per

quanto concerne la competenza degli Esecutivi comunali di chinarsi in prima

battuta sulla necessità di avviare una procedura pianificatoria, cfr.: STA 52.2018.204 del 22 gennaio 2019 consid. 3 con

rinvio alla 90.2011.42 del 14 giugno 2012 consid. 4.3).

16. Settore 13-A, Arogno

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 6)

16.1. Il Comune di

Arogno resiste al ricorso, così come diversi proprietari di fondi situati nel settore

contestato:

- CO

6 - proprietario del mapp. 1458 sul quale vi è un rustico di 39 m2 censito 1a (comparto 1, foto n. 1-2), e del

contermine mapp. 539 - seppur non formuli una domanda di giudizio esplicita,

sottolinea come il settore adempia ai criteri per rimanere inserito nel piano;

- CO

12, già proprietario del mapp. 1142 su cui sorge un rustico di 32 m2 classificato 1d (comparto 2, foto n. 20 e 25) e

del mapp. 1481, che ospita un edificio 1a di 53 m2 (comparto 2, foto

n. 21-22, 29-30) ne chiede il mantenimento nel perimetro del PUC-PEIP

unitamente all'aerea circostante;

CO 8, proprietario del mapp.

571 su cui sorge un edificio di 49 m2 (comparto 3,

foto n. 39-40) e del mapp. 584 dov'è un rustico di 50 m2 classificato 1a (comparto 3, foto n. 41-43), domanda che il ricorso sia

respinto in relazione al settore 13-A.

Gli argomenti dei

resistenti verranno discussi laddove necessario in seguito.

Secondo la perizia

della Divisione, in questo settore il paesaggio sarebbe caratterizzato da vaste

superfici prative, in parte terrazzate, alternate a vigneti e altre colture,

fasce boschive e singoli alberi. L'edificato sarebbe costituito da singoli

oggetti ubicati in modo sparso nella campagna. La qualità del paesaggio, non

intaccata dalle trasformazioni recenti, deriverebbe dalla sua unicità,

dimensione e morfologia. Si tratterebbe quindi di un paesaggio esemplare del

Mendrisiotto e, pertanto, meritevole di protezione.

16.2. Il settore 13-A,

Arogno, si estende nella Val Mara, essenzialmente nel territorio di Arogno,

seppur l'estremità sud-occidentale invade quello di Rovio. Secondo la

fotografia riportata qui sopra nel settore dovrebbero trovarsi otto edifici

censiti 1a, altrettanti classificati 1d e cinque oggetti culturali. Dalla

citata immagine si vede anche che esso è in parte ricoperto da bosco, cui si

alternano prati, vigneti, e alcuni edifici raggruppati. Visibile è pure il

reticolo stradale.

Il settore è compreso nell'oggetto "Monte Generoso" (n. 1803)

dell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza

nazionale (IFP). La scheda dell'inventario sottolinea la ricchezza di elementi

naturali e culturali pregiati che caratterizza questo territorio, indicando,

tra l'altro, come esso sia ricco di testimonianze dell'attività rurale tradizionale.

Per quanto concerne l'area attorno ad Arogno e Rovio, la scheda rimarca che i

numerosi terrazzamenti agricoli non ancora invasi dal bosco o occupati dalle

ville residenziali sono utilizzati come prati da sfalcio oppure occupati da

moderni impianti viticoli (pag. 5). Tra gli obiettivi di protezione per

quest'area vi in particolare è quello (n. 3.12) di conservare le

caratteristiche strutturali e storico-culturali dei paesaggi rurali e i

molteplici edifici caratteristici quali roccoli e nevère nella loro armoniosa

integrazione nel paesaggio.

Il piano regolatore di

Arogno, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzioni del 13 novembre 2001

(n. 5352) e del 20 agosto 2002 (n. 3798), attribuisce la parte non boschiva del

settore alla zona agricola (al cui interno sono specificate anche alcune

superfici per l'avvicendamento colturale; SAC), al territorio non edificabile,

rispettivamente alle zone nucleo in corrispondenza dei villaggi di Beretta e

Canova. Alla quasi totalità della superficie meridionale del settore, fino

all'altezza del gruppo di edifici in località Sasso Grosso, si sovrappone la

zona di protezione del paesaggio ZPP1.

Per quanto riguarda la porzione ricompresa nel territorio di Rovio, il piano

regolatore, approvato dal Governo il 6 luglio 2004 (ris. n. 3048), l'assegna

alla zona agricola e forestale, indicando la presenza di specie vegetali rare.

Il settore contestato

risulta anche inserito nel comprensorio di protezione del piano di

utilizzazione cantonale del Monte Generoso (PUC-MG), che pure mira a valorizzare

l'alto interesse, nazionale, cantonale e comunale per l'insieme rappresentato

dalle componenti naturalistiche, paesaggistiche e culturali presenti nel

comprensorio (art. 2 cpv. 1 delle relative norme di attuazione).

16.3. Per quanto

riguarda la sostanza edilizia fuori zona, la situazione è la seguente.

Nel comparto 1 dovrebbero trovarsi il rustico censito 1a di proprietà di CO 21

e più a sud un edificio classificato 1d. Entrambi, distanti l'uno dall'altro,

sono posti ai piedi di un pendio prativo piuttosto ripido in prossimità del

bosco; essi sono dunque al margine del loro paesaggio di riferimento; ben più

emergenti e paesaggisticamente caratterizzanti sono le altre costruzioni in

posizione dominante, estranee alla tipologia ricercata. Per il resto, nel

comparto non è possibile riscontrare la presenza di edifici interessanti dal

profilo del PUC-PEIP (cfr. foto n. 11 e 15-18).

Proseguendo verso sud-est si giunge in località Nebbia (comparto 2), dove nei

pressi di una strada asfaltata dovrebbero trovarsi gli edifici classificati 1d

(mapp. 1142, foto n. 20) e 1a (mapp. 1481, foto n. 21-22) già di proprietà di CO

138. Quest'ultimo - sulla cui originalità sorge più di un dubbio - non è più

una testimonianza dell'edilizia rurale tradizionale in quanto ha subìto pesanti

interventi edilizi che sarebbero inammissibili secondo le rigide norme edilizie

approvate dal Gran Consiglio a tutela dei paesaggi protetti. L'art. 15 NAPUC,

che disciplina gli interventi per gli oggetti classificati 1a, 1c e 1d (ovvero

quelli meritevoli di conservazione al netto dei diroccati ricostruibili), come

pure quelli già trasformati e classificati nella categoria 3 (art. 16 cpv. 3

NAPUC), impone infatti l'assoluto rispetto degli edifici in parola, limitando

al massimo gli interventi ammessi. Lo conferma anche la documentazione esatta

dall'Autorità cantonale nell'ambito delle domande di costruzione per edifici

rustici (cfr. art. 12a del regolamento di applicazione della legge edilizia del

9 dicembre 1992 [RLE; RL 705.110]; inoltre: https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/).

È il caso qui, in particolare, di quanto avvenuto a livello delle nuove

aperture, dei materiali utilizzati e di copertura, rifatta in modo irrispettoso

della sostanza storica esistente, quando le NAPUC pongono, invece, il principio

secondo cui il materiale di copertura originario andrebbe conservato e, se

perduto, ripristinato, rispettivamente che il tetto deve conservare la

geometria, l'orientamento del colmo, le quote (alla gronda e al colmo), le

pendenze delle falde e le sporgenze originarie (art. 15.6.1, 15.6.2).

L'edificio si trova poi nelle immediate vicinanze di un immobile moderno

(fotografie n. 26-27, 30). Di questa situazione risente anche l'oggetto 1d

posto nelle vicinanze, a contatto della stradina asfaltata, per il quale non è

possibile individuare un comparto di riferimento autonomo paesaggisticamente

rilevante.

Salendo verso est (comparto 3) si giunge al primo edificio di proprietà di CO 8

(mapp. 571; foto n. 39), che presenta delle tipicità e vicino al quale vi è un

oggetto classificato 1a (foto n. 36), pure interessante, anche se a livello del

tetto vi sono materiali estranei all'edilizia rurale tradizionale, quali

fibrocemento e tegole. Le costruzioni, tuttavia, sono strette a monte dal bosco

e a valle dalla strada, asfaltata. Seppur di tipologia semplice, questa crea

una cesura rispetto all'area prativa sottostante, che comunque ospita edifici

essenzialmente di altra tipologia di quella ricercata, rispettivamente alterati

in contrasto con le previsioni del PUC-PEIP (cfr. in particolare foto

panoramiche allegate al verbale). Proseguendo verso sud, si giunge all'edificio

censito 1a di proprietà del resistente CO 8, che ha subìto diversi interventi

edilizi non rispettosi della sostanza storica (serramenti in plastica,

completamenti in mattoni sia di terracotta sia di cemento, tetto in tegole

rosse ecc.; cfr. foto n. 41-43, 57). Esso non costituisce dunque una

testimonianza della civiltà contadina sufficientemente preservata.

Invano si cercherebbe nella porzione più a sud del settore una significativa

presenza di edifici rustici caratterizzanti un paesaggio rurale, testimonianza

del recente passato. L'edilizia presente ne è prevalentemente estranea e gli

edifici classificati 1a e 1d o sono stati snaturati sotto il profilo delle

qualità formali ricercate o rappresentano delle entità isolate e puntuali, che

da sole non hanno la forza di caratterizzare il paesaggio (cfr. viste Swisstopo

e Google nonché foto da lontano scattate in occasione del sopraluogo). Da

notare che nella porzione di territorio nel Comune di Rovio in corrispondenza

dell'unica radura sorge un edificio che già la veduta aerea permette di

escludere che costituisca un rustico, dovendosi verosimilmente trattare di

un'opera difensiva in parte trasformata. Si riconoscono, infatti, merlature,

resti di fondazioni murarie, due corpi edificati e una piscina coperta da teli.

La situazione non migliora, dal profilo della pianificazione in esame,

spostandosi a nord del settore.

Per quanto riguarda il comparto 5, il rustico 1a situato all'estremità

settentrionale è in rovina e inutilizzabile, ovvero un diroccato (pro multis STA 90.2006.35 del 2 marzo 2007 consid.

3.1); la costruzione è poi comunque ormai lambita dal bosco (foto n. 69-74,

82). Spostandosi verso ovest si raggiunge una radura dov'è posto l'altro

edificio classificato 1a. Dalle immagini aeree Swisstopo si evince tuttavia che

esso è posizionato marginalmente e che vi sono due altre costruzioni di volume

maggiore, per il che si può escludere si tratti di testimonianze della civiltà

contadina.

Nemmeno nel comparto 6 l'edilizia rurale storica ricercata risulta preminente,

al contrario: gli edifici sono essenzialmente estranei a quelli della civiltà

contadina e d'imporonta moderna (cfr. fotografie n. 83 e segg.).

17. Settore 13-B, Somazzo

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Sebbene il Comune di

Mendrisio non abbia né risposto né duplicato, un suo rappresentante ha comunque

partecipato al sopralluogo del 25 agosto 2015, senza porre precise domande. Con

le conclusioni il Municipio si è limitato a confermare quanto espresso nel verbale.

Secondo la perizia

della Divisione, in questo settore la presenza di colture e strutture diverse

(prati, radure e vigneti) produrrebbe un paesaggio molto diversificato e di

grande ricchezza; esso sarebbe ricco di manufatti legati all'uso agricolo tradizionale

e, in particolare, di muri a secco in calcare di dimensioni importanti e di

singoli edifici. Si tratterebbe di un paesaggio esemplare per il Ticino

meridionale, in cui una parte degli elementi tipici è stata oggetto di

interventi di valorizzazione sostenuti dall'ente pubblico, come ad esempio i

muri a secco di Salorino.

17.1. Il settore 13-B

è situato a meridione di quello appena esaminato, alle pendici del Monte

Generoso, nel Comune di Mendrisio. Esso racchiude il territorio che da nord del

nucleo di Salorino si estende verso settentrione e circonda sui lati est, ovest

e nord il villaggio di Somazzo. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra,

al suo interno dovrebbero esservi quattro rustici classificati 1a, tre edifici

meritevoli di conservazione 1d e un oggetto culturale 1c. Il settore risulta in

parte boschivo e al suo interno si riconoscono alcune radure, talvolta

terrazzate. Nella porzione nord si vedono diversi edifici, campi da tennis,

piazzali e strade, mentre quella sud sembra meno antropizzata. Anche il settore

13-B fa parte dell'oggetto Monte Generoso dell'IFP.

17.2. Il piano

regolatore di Salorino, approvato dal Consiglio di Stato il 7 febbraio 1980

(ris. n. 819), attribuisce il settore, in quanto non boschivo, essenzialmente

alla funzione agricola, mentre una sua porzione in corrispondenza del gruppo di

edifici al margine destro del riquadro rosso riferito al comparto 1 appartiene

alla zona residenziale estensiva. L'area su cui sorgono i citati campi da

tennis è invece inserita in zona per attrezzature private di interesse

pubblico. Il piano generale in scala 1:2'000, approvato dal Governo il 16

dicembre 2003 (ris. n. 5603), rileva poi la presenza di muri a secco, siepi e

boschetti distribuiti in modo sparso. Il settore è inoltre compreso nel

perimetro del PUC-MG.

17.3. Dal profilo delle costruzioni fuori zona, dagli atti,

dal sopralluogo e dalle viste Google emerge come a nord del settore (comparto

1) non siano presenti edifici della qualità ricercata dal PUC-PEIP. La

situazione si rivela compromessa anche dal profilo delle sistemazioni esterne:

staccionate, recinzioni metalliche, muri di cinta in cemento armato, siepi,

cancelli, piscine, campi da tennis ecc., tutti elementi che certo non

appartengono ai paesaggi rurali evocati dal piano direttore. Per quanto

concerne la costruzione visibile alle foto n. 1-14, essa è situata al di fuori

del perimetro del piano. L'edificio censito 1d posto più a nord-est, sebbene

non si trovi in uno stato di conservazione ottimale (cfr. foto n. 18-20 e 54, 57),

presenta ancora tutto sommato le qualità ricercate. Sennonché esso si situa

nelle immediate vicinanze di un edificio moderno con giardino e piscina che

nulla ha a che vedere con un paesaggio rurale tradizionale (foto n. 21 seg. e

59).

Nemmeno spostandosi a sud nel comparto 2 è possibile riscontrare una presenza

paesaggisticamente significativa di edifici rustici tradizionali; vi sono -

invece - diverse costruzioni di tipologia estranea a quella ricercata. Anche

qui diverse sistemazioni esterne del tutto estranee a quello che dovrebbe

essere un ambiente agricolo degno di protezione e la strada asfaltata non aiutano

certo a qualificare il paesaggio nel senso auspicato. Per quanto riguarda i rustici 1a presenti, procedendo da nord a sud: il

primo è già stato oggetto di un intervento squalificante dal profilo del

PUC-PEIP che ha interessato metà edificio, che nell'insieme non costituisce più

una testimonianza della civiltà agricola in grado di impreziosire il contesto

paesaggistico (foto n. 80 e segg.). Il secondo, a est, è ormai un diroccato

lambito dalla vegetazione (foto n. 107 e segg.). L'ultimo, quello più a

meridione, presenta ancora tutto sommato le caratteristiche ricercate (foto n. 92-96,

131 seg.), ma si trova nelle immediate vicinanze di un'altra costruzione di

presunta origine rurale oggetto di interventi squalificanti (foto n. 133-134,

136-138); esso si pone poi in relazione visiva diretta con l'abitazione poco

più a sud, dalla quale non è possibile individuare una cesura paesaggistica.

18. Settore 13-C, Muggio

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Il Comune di Breggia resiste

al ricorso con argomenti che saranno semmai ripresi in seguito.

Secondo la perizia

della Divisione, la qualità del territorio sarebbe data dalle superfici

prative, in parte terrazzate, in prossimità degli abitati; questi spazi liberi

qualificherebbero ulteriormente la struttura compatta dei nuclei e si

porrebbero in sequenza con paesaggi analoghi a monte e a valle. Si tratterebbe dunque

di un paesaggio esemplare della Valle di Muggio, meritevole di protezione.

18.1. Il settore 13-C

è quello situato più a nord di quelli contestati, nel comprensorio del Comune

di Breggia. Esso abbraccia il territorio delle frazioni di Muggio, a nord, e di

Cabbio, a sud, e comprende i relativi villaggi. Secondo l'immagine riportata

qui sopra in questo settore dovrebbero trovarsi otto rustici classificati 1a,

nove edifici censiti 1d e quattro oggetti culturali 1c. Nella fotografia aerea

sono ben visibili i nuclei edificati in modo compatto di Muggio e Cabbio,

nonché la strada cantonale che attraversa da nord a sud il settore e altre

opere stradali minori. Dal profilo paesaggistico, si rilevano ampie superfici

prative attorno ai centri abitati.

18.2. I villaggi di Muggio e di Cabbio sono entrambi inseriti

nell'inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS;

oggetti n. 4023 [Muggio] e n. 3797 [Cabbio]). La scheda concernente il

villaggio di Muggio ne sottolinea le ottime qualità storico-architettoniche

date soprattutto dal patrimonio rurale di case abitative e stalle, tipiche

della regione, in parte conservatesi in modo ottimale, nonché le sue ottime

qualità situazionali per l'esposizione dell'edificazione a sud-ovest su un

promontorio delimitato da due riali in un contesto naturale di grande valore

paesaggistico. Quanto al villaggio di Cabbio, l'ISOS ne evidenza le qualità

storico-architettoniche grazie alla rappresentanza di costruzioni di vari tipi

rurali e urbani di diverse epoche storiche, nonché le ottime qualità

situazionali date anche dall'effetto dei ripidi pendii prativi terrazzati che

contornano il nucleo compatto.

Anche questo settore, come i precedenti, è inserito nel perimetro

dell'inventario IFP, oggetto n. 1803 (Monte Generoso), che descrive la Valle di

Muggio come uno dei territori più ricchi di testimonianze della civiltà rurale

dei secoli scorsi, contraddistinto da un passato in cui, accanto all'economia

di sussistenza delle colture terrazzate e delle selve castanili, prevaleva

un'economia alpestre e di sfruttamento del bosco e dove i grandi pascoli e i

prati scoscesi sono costellati da numerosi edifici utilitari e da piccoli

nuclei alpestri formati da cascine, stalle, fienili, cisterne e nevère. La

scheda sottolinea inoltre come i villaggi della valle, le loro frazioni e gli

edifici utilitari siano sovente circondati da zone rurali ancora aperte e

mantengano ben conservate le loro molteplici qualità storico-architettoniche.

Il piano delle zone della sezione di Muggio, approvato dal

Governo con risoluzione del 19 gennaio 1994 (n. 566), attribuisce la porzione

centrale del comparto alla zona del nucleo (più estesa a monte della strada,

dov'è prevista anche una zona di completazione del nucleo). A sud del nucleo si

sviluppa la zona residenziale media R3. Un comparto R3 è previsto anche a nord

del nucleo, a monte della cantonale. Secondo il piano regolatore della sezione

di Cabbio, approvato il 2 marzo 1993 (ris. gov. n. 1522), a meridione del

settore vi è una zona residenziale estensiva (RE); anche alcune superfici

comprese tra la strada cantonale e la zona del nucleo del villaggio sono

inserite in zona RE. I piani di entrambe le sezioni indicano la presenza di zone

per attrezzature ed edifici di interesse pubblico e di aree adibite a

posteggio. Per il resto, in quanto non boschivo, il settore è assegnato alla

zona agricola. Da notare che nella frazione di Cabbio sono anche segnalati

numerosi muri a secco.

18.3. In merito alla

sostanza edilizia fuori della zona edificabile, dalle viste Google e Swisstopo

si può ritenere che nella porzione più meridionale del settore non vi sia una

qualificante presenza di edifici rurali della tipologia ricercata. Laddove

presenti essi sono stati talvolta trasformati in modo contrario alle previsioni

del PUC-PEIP, e/o sono in posizione marginale e/o lambiti dalla vegetazione e/o

vicino a elementi di disturbo, ciò che ne svilisce la portata paesaggistica.

Proseguendo verso nord (comparto 1), il rustico censito 1a situato in

prossimità della chiesa di Cabbio è apparentemente integro, ma difetta di un

paesaggio rurale di riferimento ed è vicino a edifici estranei alla tipologia

ricercata, mentre per quanto riguarda l'edificio 1a posto più a nord esso non è

(più) una testimonianza originale della civiltà contadina (foto n. 4).

La situazione non cambia nel comparto 2. Qui gli edifici censiti 1a dovrebbero

essere due e altrettanti 1d. Essi sono situati su un pendio, terrazzato,

piuttosto ripido a valle della strada cantonale. Ora, la costruzione visibile

alle foto n. 11 e 15 con tutta evidenza non ha qualità per connotare un

paesaggio come degno di protezione ai sensi del PUC-PEIP. Per quanto riguarda i

presumibili edifici 1a, sia quello posto più in alto (foto n. 7) che quello più

a valle (foto n. 13) hanno subìto modifiche rilevanti a livello di copertura.

Ingrandendo la foto n. 12 si può inoltre dedurre che il primo è stato oggetto

di una sopraelevazione. La situazione non è ottimale nemmeno dal profilo delle

sistemazioni esterne (cfr. viste Google posizionandosi dal lato opposto della

strada).

19. Settore 13-D, Bruzella

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Il Comune di Breggia resiste al

ricorso con argomenti che, se necessario, saranno discussi poi. In seguito al

sopralluogo, il 22 ottobre 2014 il Comune ha riferito al Tribunale di aver

preso contatto con i proprietari dei mapp. 189 e 194 su cui sorgono, a

sud-ovest del settore contestato, due edifici classificati 1a, i quali hanno

negato l'interesse a procedere con interventi di ristrutturazione delle loro

proprietà. In particolare, il proprietario del mapp. 189 avrebbe spiegato di

aver già completamente ristrutturato il proprio rustico, sicché non aveva

motivo di rifare il tetto in piode locali. Il Comune, premesso che nel comparto

erano in atto dei lavori di sistemazione dei muri a secco, ha ribadito la sua

domanda di giudizio.

La perizia della Divisione è

silente su questo settore.

19.1. Il settore 13-D è posto a

sud del precedente e abbraccia la frazione di Bruzella. Secondo l'immagine

aerea riportata qui sopra, nel settore dovrebbero trovarsi sei edifici censiti

1a, tre edifici classificati 1d e un oggetto culturale. Da questa foto si vede,

oltre al villaggio, che il settore è attraversato da nord a sud dalla strada

principale; vi sono anche altre opere viarie minori. Ai margini, oltre al

bosco, si riconoscono aree prative terrazzate.

19.2. Pure questo settore è

inserito nel perimetro dell'inventario IFP, oggetto n. 1803 (Monte Generoso;

per i contenuti in merito alla valle di Muggio, cfr. consid. 18.2).

Il piano regolatore della frazione di Bruzella, approvato dal Governo con

risoluzione del 17 ottobre 1989 (n. 8316), attribuisce la porzione centrale del

settore, a est della strada cantonale, alla zona del nucleo del villaggio, la

quale confina a sud con la zona di completazione del nucleo e a est con quella

per residenze primarie. A nord dell'abitato vi è un'ampia superficie destinata

ad edifici e attrezzature di interesse pubblico che ospita le cappelle di una

via crucis, mentre altre zone AP-EP sono ubicate in prossimità del centro

abitato. Per il resto, in quanto non boschivo, il settore è assegnato alla zona

agricola, rispettivamente al territorio senza destinazione specifica. Il piano

del paesaggio indica infine la presenza di una zona di protezione del paesaggio

all'estremità meridionale dell'area contestata.

19.3. Per quanto concerne la

situazione edilizia fuori della zona edificabile, a sud-ovest della strada

cantonale dovrebbero trovarsi quattro edifici censiti 1a e un edificio

classificato 1d. Ora, tuttavia, dalle fotografie agli atti emerge come per

quanto riguarda i fabbricati più a monte solo uno presenta ancora qualità

interessanti dal profilo del PUC-PEIP (foto n. 4). Gli altri, se di origine

rurale, hanno ormai subìto interventi che li hanno snaturati, rispettivamente

non sono affatto l'espressione dell'architettura rurale ricercata. I due

edifici più a valle, posto che appare dubbio che presentino le qualità esatte

(cfr. in particolare rapporto di analisi del paesaggio e documentazione

fotografica, pag. 12), non hanno certo la forza di caratterizzare il comparto.

Quello a ovest è ormai immerso nell'area boschiva e l'altro è in posizione

periferica rispetto all'area prativa, cui fa da sfondo il complesso di cui alle

foto n. 1, 8 e 10.

Percorrendo in direzione nord la strada cantonale, le viste Google mostrano

come nemmeno gli edifici classificati 1d e 1a a valle della carreggiata possono

valorizzare il paesaggio. Il primo è infatti ormai lambito dal bosco (destino

comune anche al rustico 1a posto a nord del settore) e il secondo ha subìto

interventi di ampliamento non compatibili con la sostanza rurale storica

soggiacente.

Per il resto, invano si cercano nell'area contestata edifici della tipologia

ricercata valorizzanti il paesaggio.

20. Settore 13-E, Caneggio

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Il Comune di Breggia

resiste al ricorso. A identica conclusione pervengono CO 119, CO 120 e CO 121,

comproprietari del mapp. 471 nella sezione di Caneggio, situato a nord-est del

nucleo del villaggio e su cui sorge un edificio di 61 m2.

Essi sono pure comproprietari del mapp. 429 nella sezione di Morbio Superiore,

che tuttavia si trova all'esterno del perimetro del settore contestato. Dei

loro argomenti si dirà, laddove necessario, in seguito.

Secondo la perizia

della Divisione, le ampie superfici prative, in parte sostenute da muri a secco

in calcare, testimonierebbero il paesaggio rurale tradizionale. Le aree aperte

avrebbero una funzione di cornice, particolarmente importante quale fascia di

stacco tra il villaggio e i boschi circostanti. Si tratterebbe in definitiva di

un paesaggio meritevole di protezione in quanto esemplare per il Ticino

meridionale, con un'importante funzione urbanistica.

20.1. Il settore 13-E

è situato a meridione di quello appena esaminato e comprende l'abitato di

Caneggio. Dall'immagine aerea riportata qui sopra si evince che al suo interno

dovrebbero esservi sette edifici censiti 1a e un edificio classificato 1d.

Dalla stessa sono ben visibili il villaggio, la strada cantonale che lo

attraversa da nord a sud e altre opere viarie minori. Come i precedenti, pure

questo settore è inserito nel perimetro dell'inventario IFP, oggetto n. 1803

(Monte Generoso; per i contenuti in merito alla valle di Muggio, cfr. consid.

18.2).

20.2. Il piano

regolatore della frazione di Caneggio, approvato dal Consiglio di Stato il 2

marzo 1993 (ris. n. 1523), attribuisce la porzione centrale del settore alla

zona del nucleo del villaggio e a quella residenziale estensiva, le quali sono

intercalate da alcune zone per edifici e attrezzature di interesse pubblico.

Per il resto, in quanto non boschivo, il settore è assegnato alla funzione

agricola. Più precisamente, la porzione a ovest della strada cantonale è

inserita nella zona di gestione e recupero agricolo (oggetto 3.2., Zona

agricola intorno al nucleo di Caneggio), per la quale l'art. 17 cpv. 2 NAPR

affida al Municipio il compito di vigilare la gestione o il recupero di queste

zone, in modo che sia garantita una gestione agricola sufficiente, ma

rispettosa delle caratteristiche e dell'armonia ambientale. La porzione nord-est

è invece attribuita alla zona di gestione combinata (oggetto 2.1, Dosso di

Caneggio), per la quale ove possibile il Municipio organizza il recupero e la

gestione confacente degli elementi naturali e culturali segnalati e della

gestione agricola tradizionale (art. 17 cpv. 1 e 5 NAPR). Inoltre, si rilevano

delle siepi e boschetti e muri a secco a nord-est e a sud-est.

20.3. La situazione

dell'edilizia fuori della zona edificabile è la seguente.

I due edifici

classificati 1a posti a nord-est del settore sono stati oggetto di interventi

contrari allo spirito del PUC-PEIP (soprattutto a livello di copertura).

Inoltre, le sistemazioni esterne non sono testimonianza di un paesaggio rurale

tradizionale (cfr. in particolare muro in cemento a valle, foto n. 9). Più a

est nella radura al margine del settore vi è un edificio di presumibile origine

rurale, che ha tuttavia perso le caratteristiche originarie; problematica è

pure la sistemazione esterna.

Proseguendo in direzione sud su via al Piazz si scorge sulla destra, a monte

della strada, l'edificio di proprietà dei resistenti CO 9, CO 120 e CO 121

(foto n. 4; part. 471). La costruzione presenta le caratteristiche ricercate

dal PUC-PEIP ed è contornata da un ampio spazio prativo costellato da muri a

secco. In definitiva per quest'ultimo edificio si può riconoscere un paesaggio

rurale tutto sommato integro, da esso valorizzato, del resto in contiguità con

il perimetro non contestato del PUC-PEIP. Il comparto risulta poi sottratto

dalla zona edificabile sottostante dalla strada, che costituisce un limite

percettibile. Come ben visibile dalle immagini aeree, la situazione è ben

diversa poco più a sud, dov'è posto un edificio classificato 1a, già solo per

le importanti sistemazione esterne. Edifici che, stretti tra il bosco e la

sottostante zona edificabile, nemmeno dispongono di un paesaggio di

riferimento.

Nemmeno a ovest del nucleo, laddove dovrebbe esservi un ulteriore edificio 1a,

è presente l'edilizia rurale storica ricercata (cfr. foto n. 10).

Spostandosi nella parte meridionale del settore, l'edificio 1a che dovrebbe

trovarsi a est è ormai celato dalla vegetazione boschiva. Procedendo verso ovest,

a valle della strada cantonale, l'edificio classificato 1a (mapp. 552) risulta

integro e inserito quasi al centro in un ampio comparto prativo; la strada che

lo attraversa è di tipologia agricola e non costituisce un elemento di disturbo

(cfr. viste Google). Quanto all'edificio ubicato una cinquantina di metri più a

valle, che potrebbe anche non presentare le qualità richieste, esso è in

posizione marginale, vicino al limite boschivo. In definitiva, anche qui si può

riconoscere un paesaggio rurale sufficientemente integro e caratterizzato dalla

presenza dell'edificio rustico, impreziosito dai terrazzamenti e dagli alberi.

Comparto che, inoltre, è in contiguità col perimetro non contestato del

PUC-PEIP.

21. Settore 13-F, Pedrinate

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Il Comune di Chiasso

contesta l'esclusione del settore 13-F dal perimetro del PUC-PEIP. I suoi

argomenti saranno, se necessario, discussi in seguito.

La perizia della

Divisione non si esprime in merito a questo settore.

21.1. Il settore 13-F

racchiude la fascia di territorio compresa tra il villaggio di Pedrinate

(nord-ovest) e il confine con l'Italia (sud). L'immagine aerea qui sopra indica

che al suo interno dovrebbero trovarsi tre edifici classificati 1a e due

censiti 1d. Il settore è prevalentemente boschivo, fatta eccezione per tre

comparti aperti e coltivati sul lato sud e uno di dimensioni ridotte in cui

sorgono alcuni edifici al margine nord.

21.2. Secondo il piano

regolatore del Comune di Chiasso, approvato dal Consiglio di Stato con

risoluzione del 10 agosto 1988 (n. 5201), gli spazi aperti a sud-ovest del

settore sono attribuiti alla zona agricola, in parte con specifica SAC, mentre

una superficie poco estesa all'angolo sud-ovest alla zona degli impianti

doganali. L'area libera dal bosco a est appartiene, invece, alla zona a

carattere ricreativo, mentre il comparto insediato di modeste dimensioni a

nord-ovest è inserito in zona residenziale estensiva. Agli spazi aperti di cui

ai comparti 1 e 2 si sovrappone anche la zona di protezione del paesaggio con

edifici e impianti degni di protezione PD scheda 8.5 (PA-dp); al loro interno

sono pure specificate delle SAC.

21.3. La situazione

dell'edilizia fuori della zona edificabile è la seguente.

Nel settore sono

presenti edifici classificati 1a di dimensioni non trascurabili, verosimilmente

delle masserie. Ora, ci si potrebbe chiedere se questa tipologia di costruzioni

sia effettivamente oggetto della pianificazione in esame, ciò che il ricorrente

mette in dubbio già solo per le loro dimensioni. Tale criterio, tuttavia, non

sembra a prima vista determinante, la pianificazione direttrice non ponendo un

simile requisito. Inoltre, le masserie sono comunque l'espressione

dell'edilizia rurale tradizionale, come peraltro conferma l'Atlante

dell'edilizia rurale in Ticino (cfr. volume relativo al Mendrisiotto, Giovanni

Buzzi [curatore], Locarno 1994), cui la pianificazione direttrice fa

riferimento. Sia come sia, non è necessario approfondire oltre la questione,

poiché anche laddove presenti, esse non caratterizzano il paesaggio ai sensi

del PUC-PEIP. Nemmeno il quesito dell'inclusione di vigneti nel perimetro del

piano necessita di essere qui affrontata, per il medesimo motivo.

All'interno del comparto 1 vi è un edificio classificato 1a, presumibilmente

una masseria. Volendo prescindere da una verifica puntuale della conservazione

del suo carattere originale, a essa si contrappongono numerosi elementi

estranei al paesaggio rurale storico ricercato: una costruzione di tipologia

moderna (foto n. 8), una tettoia di legno di generose dimensioni con base in

cemento che non può certo essere ricondotta all'edilizia tradizionale (foto n. 7),

recinzioni metalliche ecc. Elementi che per finire non permetterebbero in ogni

caso all'edificio in parola di avere la funzione paesaggistica auspicata.

Immediatamente a est nel settore, dopo una lingua di bosco, nell'ampio spazio

aperto dove vi sono numerosi filari di vite, vi è l'edificio visibile a pag. 13

del rapporto di analisi del paesaggio e documentazione fotografica prodotto dalRI

1. L'immobile è di tipologia moderna; l'eventuale preesistente sostanza storica

- semmai vi è stata - non è più intuibile. Da notare che già il piano

regolatore di Pedrinate non riconosceva qui la necessità di istituire una zona

PA-dp.

Spostandosi ancora più

a oriente si giunge al comparto 2. Dalle fotografie agli atti pure l'edificio

censito 1a dovrebbe essere una masseria (foto n. 12, 13, 16-19). Ora, già

l'immagine aerea permette di intuire che la porzione nord-est del comparto in

esame appare fortemente compromessa: si nota immediatamente la presenza di una

strada asfaltata (le viste Google rivelano che essa è, inoltre, incassata in

due muri in cemento) e di un edificio a nord (pure presumibilmente, in origine,

una masseria) contornato da elementi che non potrebbero trovar posto in un

paesaggio protetto, quali piazzali, recinzioni, giardini attrezzati, tettoie

con coperture estranee all'edilizia rurale locale, tunnel di plastica ecc. Per

quanto riguarda il vigneto, le viste Google permettono di confermare che esso è

in gran parte realizzato tramite terrazzamenti con muretti in cemento; anche i

pali di sostegno sono in questo materiale. Lo stesso edificio 1a è stato

oggetto di interventi squalificanti quali il rifacimento della parte terminale

dei muri perimetrali e del timpano nord dell'ala più bassa con materiali

moderni, piazzali in cemento, tettoie addossate ecc. L'edificio inoltre si pone

in relazione visiva diretta con la casetta già di pertinenza delle dogane (foto

n. 20), chiaramente estranea alla tipologia rurale ricercata. Infine, al

margine ovest del comparto vi è un'ulteriore tettoia incompatibile con un

paesaggio protetto (foto n. 15).

Per quanto riguarda

gli altri edifici classificati 1a e 1d nel settore, essi sono ormai immersi nel

bosco.

22. Valutazione

complessiva della regione 13

22.1. Alla

luce di quanto appena illustrato, con la riserva di cui al consid. 20.3, è

giocoforza concludere che il ricorso in relazione a questa regione è fondato

già solo per il fatto che nei vari settori non è possibile riscontrare una

presenza significativa di edifici della tipologia ricercata. Laddove esistenti e

non abbiano subìto interventi contrari alle previsioni della pianificazione in

esame, essi sono al massimo una presenza sporadica o comunque minoritaria. In

ogni caso, essi non hanno mai la forza di caratterizzare il paesaggio, talvolta

anche a causa della loro ubicazione marginale (in alcuni casi vi è addirittura

da ritenere che siano ormai ricompresi nel bosco) o nei pressi di elementi di

maggior impatto paesaggistico quali, per esempio, impianti o edifici estranei

alla tipologia ricercata e strade asfaltate. Certo, diversi luoghi in esame

presentano elementi naturalistici e paesaggistici di sicuro pregio (muri a

secco, pendii terrazzati, oggetti culturali ecc.). Ma essi da soli non

permettono di controbilanciare l'insufficienza dell'edilizia ricercata,

minoritaria in rapporto al complesso del paesaggio. In alcuni casi poi le

sistemazioni esterne concorrono a squalificare - sotto il profilo del PUC-PEIP

- il paesaggio.

22.2. È vero

che i villaggi di Muggio e di Cabbio sono inseriti nell'inventario ISOS e che

questi ne sottolinea la valenza della sostanza architettonica (anche di origine

rurale) al loro interno, conservatasi in modo ottimale, nonché le loro ottime

qualità situazionali per l'esposizione dell'edificazione in un contesto

naturale di grande valore paesaggistico a Muggio, rispettivamente per la

bellezza dello sfondo dell'edificazione, disegnato dai muretti a secco di

sostegno ai terrazzamenti antropici, a Cabbio. Altrettanto vero è che pure l'inventario

IFP giustifica l'importanza territoriale del Monte Generoso (anche) poiché

ricco di testimonianze dell'attività rurale tradizionale. Tuttavia, lo scopo

del PUC-PEIP è la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti protetti

ai sensi della scheda 8.5. del piano direttore (art. 2 cpv. 1.2 NAPUC), non

quello di proteggere zone agricole ancorché pregiate e importanti dal profilo

paesaggistico laddove non vi è significativa sostanza edilizia storica da

tutelare, rispettivamente gli elementi di disturbo sono nel complesso

preminenti. La tutela del paesaggio in quanto tale deve, invece, avvenire per

il tramite dei piani regolatori o altri strumenti specifici del diritto

federale, comunale o cantonale. È del resto quanto già prevede, almeno

parzialmente, il piano regolatore di Caneggio (cfr. supra, consid. 20.2).

22.3. In

definitiva per questa regione, richiamate le appena evocate eccezioni di cui al

consid. 20.3, su cui si tornerà in seguito, in nessuno dei settori analizzati

né i requisiti stabiliti dal diritto federale né i criteri posti dalla

pianificazione direttrice né quelli deducibili dall'impostazione del PUC-PEIP

sono adempiuti. Come visto, il paesaggio non raggiunge, a causa degli edifici e

interventi in esso presenti, i requisiti minimi per essere ritenuto degno di

protezione ai sensi del PUC-PEIP; esso non rappresenta una testimonianza

storica sufficientemente preservata e la ricchezza culturale con

carattere di unicità non è chiaramente percettibile. In taluni casi non è

invece possibile individuare aree di sufficiente estensione per poter essere

considerate rilevanti dal profilo paesaggistico e quindi significative dal

profilo della pianificazione in esame.

22.4. Stante

quanto appena spiegato, siccome i settori in parola non adempiono ai criteri

per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP, nemmeno la ponderazione degli

interessi in gioco permetterebbe di giungere a diversa soluzione. In merito va

comunque ricordato come il pianificatore abbia già una volta compiuto questo

esercizio con l'adozione dei piani regolatori soggiacenti, nel cui ambito ha tracciato

il limite della zona edificabile. Nella misura in cui le superfici sono

occupate da impianti vitivinicoli moderni, in particolare a Pedrinate, si può

ritenere che esse appaiono già ora sufficientemente al riparo dall'incedere del

bosco. La vicinanza in diversi settori della zona edificabile concorre

anch'essa ad arginare l'avanzamento della foresta in numerose delle zone

esaminate. Va poi considerato l'interesse, sottolineato anche dalla scheda 8.5

del piano direttore (ripresa nell'approfondimento della scheda P3), di

salvaguardare la flessibilità per altre utilizzazioni. La sovrapposizione di

vincoli ingiustificati va dunque evitata, poiché può ostacolare o comunque

rendere più difficile altre attività di incidenza territoriale.

22.5. Per

quanto concerne i comparti di cui al consid. 20.3, va anzitutto considerato che

il Tribunale non è autorità di pianificazione. Benché il ricorso limitatamente

a queste porzioni di territorio risulti infondato, non spetta a questa Corte di

tracciare il nuovo limite del perimetro del PUC-PEIP ai fini di ricomprendere

anche il paesaggio che ospita gli edifici da tutelare. Compito che, invece, tocca

al Governo, autorità preposta all'adozione dei piani d'utilizzazione cantonale

(anche in vigenza della nuova legge, cfr. art. 45 cpv. 3 LST), da sottoporre al

Gran Consiglio per approvazione (art. 46 cpv. 1 LST). Gli atti sono dunque

retrocessi al Consiglio di Stato perché formuli una proposta in tal senso al

Legislativo. Le Autorità di pianificazione sono inoltre tenute a verificare che

la situazione di fatto non sia nel frattempo mutata e che i valori che

giustificherebbero l'inclusione di questi comparti nel PUC-PEIP siano tuttora dati,

effettuando una completa ponderazione degli interessi in gioco.

23. In occasione del sopralluogo CO 60 ha sollevato una disparità di

trattamento che deriverebbe dalle recenti riattazioni avvenute in stabili

sopra i suoi.

23.1. Il

principio dell'uguaglianza giuridica esige che la legge stessa e le decisioni

di esecuzione trattino in modo uguale le situazioni uguali e in modo diverso le

situazioni diverse (Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 419). In

ambito di provvedimenti pianificatori tale principio ha una portata

necessariamente limitata; esso s'identifica in sostanza con il divieto

d'arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).

Inoltre, secondo costante giurisprudenza, il principio della legalità

dell'attività amministrativa prevale su quello della parità di trattamento (cfr.

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 603).

23.2. In

concreto, la critica è formulata in maniera molto vaga (non si comprende

nemmeno a quali costruzioni CO 8 faccia riferimento) ed è insufficientemente

motivata, sicché va subito respinta. Per completezza, va comunque considerato

che se essa dovesse riferirsi a interventi (compreso il cambiamento di

destinazione) eseguiti senza essere al beneficio di una licenza edilizia

formalmente e/o materialmente valida, essa è d'acchito priva di pertinenza già

solo per il fatto che esula dalla tematica pianificatoria e andrebbe - semmai -

sollevata nell'ambito di una procedura edilizia. Se riferita, invece, alla

presente procedura, va considerato che l'esclusione dei fondi in parola dal

perimetro del PUC-PEIP avviene al pari di quella degli altri territori contestati

che non adempiono ai requisiti per esservi compresi. Ne discende che

l'accoglimento del ricorso ossequia non solo i criteri pianificatori

pertinenti, ma anche la parità di trattamento stessa.

24. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono il ricorso, nella misura in cui non è

stralciato dai ruoli, dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale, alla luce

delle particolarità della procedura rinuncia a titolo eccezionale a prelevare

la tassa di giustizia a carico dei resistenti (art. 28 cpv. 1 LPamm), atteso

come gli enti pubblici ne andrebbero comunque sia esenti, secondo prassi. Per

quanto riguarda le ripetibili, l'ampiezza della fattispecie e la complessità

della causa permettono di ritenere giustificata la scelta delRI 1 di avvalersi

di un patrocinatore, per cui dev'essere riconosciuta un'indennità per

ripetibili. Sempre considerando le particolarità della causa, esse sono poste a

carico dello Stato (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso, per quanto non

stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata, è parzialmente

accolto.

Di conseguenza:

1.1. i settori i settori 13-A, 13-B,

13-C, 13-D, 13-E e 13-F secondo il piano in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013

prodotto dall'insorgente con il complemento al ricorso del 24 luglio 2013

relativi alla regione 13 Val Mara e Mendrisiotto sono stralciati dal PUC-PEIP;

1.2. limitatamente alle porzioni di

territorio a monte di via al Piazz a Caneggio e a sud-ovest del settore 13-E gli

atti sono retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al

consid. 22.5 del presente giudizio.

2. Lo scritto

del 3 aprile 2014 di CO 7 è trasmesso per competenza al Municipio di Arogno.

3. Non si

preleva la tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.-

per ripetibili.

4. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. LTF).

5. Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La

vicecancelliera