Ricorso avverso tassa di giustizia e mancata assegnazione di ripetibili in prima sede

Incarto

n.

90.2020.7

Lugano

31 agosto 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 30 gennaio 2020 di

RI 1 e RI 2

patrocinati da: PR 1

contro

la risoluzione del 18 dicembre 2019 (n. 6735) del

Consiglio di Stato, che dichiara privo

d'oggetto il ricorso presentato dagli insorgenti avverso la risoluzione del

24 giugno 2014 con cui il Consiglio comunale di Lugano ha adottato le

varianti di adeguamento del piano regolatore di quel Comune, sezione di

Carabbia (limitatamente alla tassa di giustizia e alle ripetibili);

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. RI 1 e RI 2

sono comproprietari in ragione di metà ciascuno del mapp. 129 di Lugano,

sezione di Carabbia, che il piano regolatore (PR) dell'allora Comune di

Carabbia, aggregatosi con il Comune di Lugano il 20 aprile 2008, assegna alla

zona residenziale (cfr. ris. gov. del 14 gennaio 2000 [n. 118] p.to.

3.5.2.1.C.). Il fondo confina a sud con il mapp. 370 (il cui margine

meridionale confina a sua volta con il mapp. 609) e a ovest con il mapp. 169. I

mapp. 370, 609 e 169, che formano la proprietà denominata __________, sono

inseriti in zona agricola.

B. Dando seguito

alle indicazioni del Consiglio di Stato contenute nella risoluzione di

approvazione di alcune varianti del PR della sezione di Carabbia del 26 agosto

2008 (ris. gov. n. 4290), nella seduta del 24 giugno 2014 il Consiglio comunale

di Lugano ha adottato delle ulteriori varianti di adeguamento, tra cui quella

concernente la proprietà __________, che è stata attribuita alla zona edificabile e assoggettata a un vincolo di strada di

servizio.

C. a. Contro la

citata delibera comunale RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Consiglio di Stato,

postulandone l'annullamento. Essi hanno contestato la citata variante sotto

svariati profili, in particolare per rapporto al tracciato della strada di

servizio atta a consentire l'accesso al nuovo comparto edificabile, all'interesse

pubblico alla base del vincolo viario e alla sua fattibilità finanziaria. In

sede di replica, hanno inoltre sostenuto che l'inserimento in zona edificabile

dei mapp. 370, 609 e 169 non poteva essere approvato, in quanto configurava un

ampliamento dell'area fabbricabile contrario ai requisiti di compensazione

imposti dagli art. 38a della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700)

e 52a dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).

b. Chiamati a esprimersi in merito al ricorso, il

Comune di Lugano, la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e CV 1 (mapp.

370 e 609) hanno postulato la reiezione del gravame. CV 2 e CV 3 (mapp. 170), sono

invece rimasti silenti.

D. Con risoluzione

del 18 dicembre 2019 il Consiglio di Stato ha, tra l'altro, negato la sanzione all'assetto

pianificatorio adottato per i mapp. 370, 609 e 169, in quanto in contrasto con

le disposizioni federali in materia pianificatoria di cui agli art. 38a LPT

e 52a OPT, entrati in vigore il 1° maggio 2014. Per quanto attiene al ricorso

di RI 1 e RI 2, richiamato il motivo della mancata approvazione della variante

(violazione degli art. 38a LPT e 52a OPT: cfr. capitolo 5.3, pag.

11), l'Esecutivo cantonale a pag. 38 lo ha dichiarato privo d'oggetto (p.to 1

del dispositivo), ponendo la tassa di giustizia di fr. 500.- a carico dei

ricorrenti (p.to 2 del dispositivo) e rinunciando all'assegnazione di

ripetibili (p.to 3 del dispositivo).

E. Avverso il

citato giudizio governativo RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, postulando la riforma dei p.ti 2 e 3 del dispositivo nel

senso di non prelevare la tassa di giustizia e di riconoscere loro un'indennità

per ripetibili di fr. 1'500.-. Essi sostengono che lo stralcio della procedura

non fosse loro imputabile, in quanto riconducibile alla mancata approvazione

della variante da parte del Governo. Considerato poi che, qualora il loro ricorso

non fosse divenuto privo d'oggetto, sarebbe stato accolto per i motivi da loro addotti

in sede di replica, gli insorgenti ritengono che il Consiglio di Stato avrebbe

dovuto prescindere dal prelievo della tassa di giustizia e riconoscere un'indennità

per ripetibili in loro favore.

F. In sede di

risposta il Comune di Lugano e la Sezione si rimettono al giudizio del

Tribunale.

Con scritto del 26 febbraio 2020 i ricorrenti hanno comunicato a questa Corte

di rinunciare a presentare un allegato di replica, riconfermandosi nelle

proprie domande.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la

legittimazione attiva dei ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso, tempestivo

(art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla

base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

Considerandi

2.

2.1. A tenore

dell'art. 47 cpv. 1 LPAmm l'autorità amministrativa può applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia, che viene

stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di

condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. L'importo

di questa tassa oscilla tra fr. 100.- e fr. 5'000.- (procedimenti di carattere

non pecuniario; lett. a) o fr. 30'000.- (procedimenti a carattere pecuniario;

lett. b). Il cpv. 6 dispone che agli enti pubblici e agli organismi incaricati

di compiti di diritto pubblico non vengono addossate spese processuali,

riservate le procedure in cui agiscono a tutela dei loro interessi pecuniari. La norma - potestativa - lascia all'autorità

di ricorso un margine di manovra, censurabile davanti al Tribunale unicamente se integra gli estremi dell'eccesso o dell'abuso

del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).

2.2

La tassa di giustizia va posta di regola a carico della parte soccombente e deve rispettare i principi di copertura

dei costi e di equivalenza (Messaggio

concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966, n. 6645, in: RVGC anno parlamentare

2013/2014 pag. 1947 segg., pag 1971; Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano

1997, n. 2 ad art. 28).

3.

3.1. Secondo

l''art. 49 cpv. 1 LPAmm le autorità di ricorso condannano la parte soccombente

al pagamento di un'indennità alla controparte per le spese necessarie causate

dalla controversia (ripetibili). Le ripetibili consistono nella partecipazione

all'onorario dell'avvocato (iscritto nell'apposito registro) e alle spese

sopportate da questi nell'interesse del cliente (art. 10 del regolamento sulla

tariffa per i casi di patrocinio d'ufficio e di assistenza giudiziaria e per la

fissazione delle ripetibili del 19 dicembre 2007; RL 178.310). Quanto previsto

dall'art. 49 cpv. 1 LPAmm non costituisce una semplice facoltà dell'autorità

giudicante, ma un preciso obbligo desumibile dalla lettera stessa della

disposizione citata (cfr. Relazione della Commissione speciale per la riforma

nel settore della giurisdizione e della procedura amministrativa, in RVGC

Sessione ordinaria primaverile 1966 pag. 188 segg., in particolare pag. 247

lett. c). In questo senso la non assegnazione - a torto - di ripetibili alla

parte che ne ha fatto richiesta costituisce una violazione del diritto e, come

tale, è censurabile dinanzi a questo Tribunale (art. 38 cpv. 2 lett. a della legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365] in vigore sino al 31

dicembre 2011; art. 30 cpv. 3 LST, in vigore dal 1° gennaio 2012, che rinvia

all'art. 69 LPAmm).

3.2

Soccombente ai sensi della citata

disposizione è la parte che propone un ricorso infondato o che resiste senza

successo a un ricorso fondato (RDAT 1986 n. 23; Borghi/Corti, op. cit., n.

2.

ad art. 31). Ininfluente al riguardo è che i motivi alla base della decisione

siano di natura formale o materiale (cfr. Marcel

Maillard in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori],

Praxiskommentar VwVG, II ed., Zurigo/ Basilea/Ginevra

2016, n. 14 ad art. 63), rispettivamente quanto siano pertinenti le singole

censure (cfr. Kaspar Plüss in:

Alain Griffel [curatore], Kommentar VRG, III ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2014,

n. 51 ad § 13). L'indennità di parte dev'essere riconosciuta in funzione delle

conclusioni formulate dal ricorrente, messe in relazione con l'esito della

procedura di ricorso avverso il giudizio impugnato (DTF 123 V 156 consid. 3c,

123.

V 159 consid. 4b; Maillard in:

op. cit., ibidem). Se la parte risulta solo parzialmente vincente, l'indennità

verrà ridotta in proporzione (Maillard,

op. cit., n. 16 e 17 ad art. 64).

4.

Giusta l'art. 28 cpv. 2 LST contro

il contenuto del piano sono legittimati a ricorrere davanti al Consiglio di

Stato ogni cittadino attivo nel Comune (lett. a) e ogni altra persona o ente

che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b).

Nella fattispecie RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Consiglio di Stato,

fondando la loro legittimazione attiva sull'art. 28 cpv. 2 lett. b LST e sulla

loro qualità di proprietari del mapp. 129 di Lugano, sezione di Carabbia (cfr.

ricorso, pag. 2). In quanto domiciliati a Carabbia, essi erano pure abilitati

ad insorgere come cittadini attivi del Comune in virtù dell'art. 28 cpv. 2

lett. a LST, senza dover dimostrare di possedere un interesse degno di

protezione. In quest'ultima veste essi sarebbero dunque stati abilitati a

contestare, come hanno fatto (cfr. petitum, pag. 7: Nel merito, il

ricorso è accolto. Di conseguenza, è annullata la risoluzione 24 giugno 2014

del Consiglio comunale di Lugano di approvazione delle varianti di adeguamento

del piano regolatore, Sezione Carabbia), l'integrale contenuto della

risoluzione del 24 giugno 2014 con cui il Consiglio comunale ha adottato le varianti in parola. Sennonché nel

ricorso essi hanno rivolto le loro critiche esclusivamente alla variante che

inserisce la proprietà __________ in zona edificabile (cfr. supra,

consid. C.a). Ora, poiché l'identificazione dell'oggetto del ricorso va fatta

ponendo mente all'intero contenuto del gravame (Borghi/Corti, op. cit., n. 3a ad art. 46), v'è da ritenere

che, nel formulare il petitum, il rappresentante degli insorgenti sia

incorso in una disattenzione, priva di

portata pratica. Posto di conseguenza che RI 1 e RI 2 hanno inteso aggravarsi

esclusivamente contro la variante riguardante la proprietà __________,

la loro domanda è stata poi integralmente accolta dal Consiglio di Stato che ha

negato la sanzione al suddetto azzonamento. Quest'ultimo non può dunque essere

seguito laddove dichiara al p.to 1 del dispositivo che il gravame è divenuto

privo d'oggetto, ritenuto che l'oggetto della lite non aveva cessato di

sussistere nel corso della procedura (cfr. René Wiederkehr, Kaspar Plüss, Praxis des

öffentlichen Verfahrensrechts. Eine systematische Analyse der

Rechtsprechung, I ed., Berna 2020, n. 3347 e 3388 ad § 9). I qui

ricorrenti andavano dunque considerati vincenti dinanzi al Consiglio di Stato,

mentre il Comune e CV 1, che si erano opposti all'accoglimento del ricorso, in

quanto soccombenti, dovevano sopportare i costi della procedura di prima

istanza, stabiliti in base ai principi che reggono gli art. 47 e 49 LPAmm (cfr.

supra, consid. 2 e 3).

5.

In esito alle pregresse considerazioni, il

ricorso deve essere parzialmente accolto e l'incarto retrocesso al Governo

affinché riformi il p.to n. 1 del dispositivo a pag. 38 della risoluzione

impugnata, nel senso di accogliere il ricorso di RI 1 e RI 2, statuisca

nuovamente sulla tassa di giustizia in funzione della soccombenza delle parti e

assegni ai ricorrenti, vincenti, le dovute ripetibili. Il rinvio s'impone in

considerazione del potere di apprezzamento di cui gode l'autorità giudicante

nella determinazione della tassa di giustizia e delle ripetibili, per cui il

Tribunale cantonale amministrativo non può sostituirsi al Consiglio di Stato

nell'esercizio di tale potere. In questo senso, la richiesta degli insorgenti a

che sia riconosciuta loro un'indennità per ripetibili di prima istanza di fr. 1'500.-

non può trovare accoglimento.

6.

Per

giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza inferiore per procedere a

complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre venga

considerato come vincente (cfr. STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1, 1C_63/2016 del 25 agosto

2016.

consid. 5.5; STA 52.2017.178 del 9 agosto 2018 e rinvii), ragione per cui

si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 e 6

LPAmm). Sebbene si sia rimesso al giudizio

del Tribunale, lo Stato, che ha provocato la presente (inutile) procedura, deve

essere considerato soccombente e condannato al versamento in favore degli

insorgenti, patrocinati, di un'indennità per ripetibili per questa sede (art.

49.

cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Gli atti sono ritornati al Consiglio di Stato affinché riformi

il p.to n. 1 del dispositivo nel senso indicato al consid. 5, e statuisca sulla

tassa di giustizia e le ripetibili di prima istanza.

2.

Non si preleva

la tassa di giustizia. Ai ricorrenti va retrocesso l'importo di fr. 1'500.- anticipato.

Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà agli insorgenti fr. 800.- a titolo di

ripetibili di questa sede.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera